ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA JUNTO AO MINISTÉRIO DA CULTURA
COORDENAÇÃO-GERAL DE PARCERIAS E COOPERAÇÃO FEDERATIVA

PARECER n. 00051/2025/CONJUR-MINC/CGU/AGU

NUP: 01400.025043/2023-52

INTERESSADOS: COORDENAÇÃO GERAL DE COMITÊS CULTURAIS CGCOC/MINC

ASSUNTOS: CONSULTA.

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EMENTA: Termo de Colaboração com Organização da Sociedade Civil (OSC). Estabelecimento de parcerias no âmbito do Termo de Colaboração. Autonomia e natureza privada das relações jurídicas estabelecidas entre as OSC e seus fornecedores, parceiros e funcionários. Exceção para as hipóteses de atuação em rede. Priorização do controle de resultados. Necessidade de observância ao Plano de Trabalho aprovado. Lei n. 13.019/2014. Decreto n. 8.726/2016. 

Por meio do Ofício nº 74/2025/CGCOC/DAG/SCC/GM/MinC (SEI 2131166), a Diretoria de Articulação e Governança da Secretaria dos Comitês de Cultura - DAG/SCC/MINC faz referência ao Ofício n. 13/2025 (SEI 2131377), recebido da Organização da Sociedade Civil (OSC) Soylocoporti, com a qual o Ministério celebrou, em 26/12/2023, o Termo de Colaboração nº 950750/2023 (SEI 1558688 e 1672006).

No Ofício n. 13/2025, a OSC menciona a necessidade de estabelecer parcerias com sindicatos e outras entidades para o cumprimento das obrigações assumidas no âmbito do Termo de Colaboração  e apresenta os seguintes questionamentos:

1. Contextualização do Projeto "Propulsão Comunica"

O projeto Propulsão Comunica está sendo desenvolvido pelo Coletivo Soylocoporti, por meio do Comitê de Cultura do Paraná, e visa promover a troca de conhecimentos, a articulação em rede e o fortalecimento de ações culturais e sociais em diversas áreas de atuação. Este projeto será implementado em várias etapas, incluindo a elaboração do conteúdo, articulação com os atores sociais envolvidos e a execução do evento em si. O Coletivo Soylocoporti, conveniado ao Ministério da Cultura por meio do MROSC (Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil), é o responsável pela coordenação geral do projeto, incluindo a sua elaboração, execução e monitoramento.

2. Papel dos Sindicatos de Trabalhadores

Os sindicatos de trabalhadores envolvidos na iniciativa terão como responsabilidades a participação na curadoria do evento, além de contribuir com o apoio logístico e infraestrutura necessária para a realização do projeto. A parceria com os sindicatos é estratégica para o sucesso da ação, dado o seu papel nas demandas sociais e culturais de seus associados.

3. Parcerias Adicionais

Além dos sindicatos, o projeto conta com diversas outras parcerias, que incluem organizações da sociedade civil, pequenas empresas e pessoas físicas. Estas parcerias visam contribuir em áreas como apoio financeiro, participação como facilitadores de oficinas e atividades culturais, e colaboração no desenvolvimento e execução de soluções inovadoras no campo da cultura, do direito à comunicação e das políticas públicas.

4. Solicitação de Consulta Jurídica

Com base nas informações apresentadas, gostaríamos de saber se a parceria entre o Coletivo Soylocoporti, os sindicatos de trabalhadores e os demais parceiros é regular, conforme a legislação vigente, especialmente no que diz respeito ao MROSC, à Lei nº 13.019/2014 e às possíveis implicações legais do envolvimento de entidades do terceiro setor com sindicatos.

Em particular, solicitamos a análise sobre os seguintes pontos:

A regularidade jurídica da colaboração entre o Coletivo Soylocoporti e os sindicatos de trabalhadores, considerando os papéis definidos para cada parte.

A viabilidade dessa parceria no contexto da execução do Propulsão Comunica, com o apoio logístico e curatorial dos sindicatos e a colaboração de outras organizações e pessoas.

A conformidade dessa estrutura de parcerias com as exigências do Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil (MROSC) e da Lei nº 13.019/2014.

O tipo de contrato ou termo de parceria a ser celebrado, bem como a necessidade de formalização de cada uma dessas relações dentro da legislação atual.

Tendo em vista os questionamentos recebidos da OSC, a DAG/SCC dirige a esta Consultoria Jurídica a seguinte consulta:

Considerando que o Programa Nacional de Comitês de Cultura encontra-se sobre as determinações do Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil (MROSC), que predispõem sobre a qualidade, as funções e as modalidades de parceria, e considerando ainda que, estas necessitam estar em conformidade jurídica atendendo as exigências do Ministério da Cultura, colocamos os seguintes questionamentos. Uma vez que a Portaria Minc n. 64 de 28/09/2023, que cria o Programa prevê a realização de parcerias para implementação desta política, quais os limites institucionais que as Organizações da Sociedade Civil, que gerenciam os Comitês de Cultura, possuem para estabelecer seus acordos de parcerias, cooperação e intercâmbio com instituições de natureza pública ou privada, para ampliação de suas redes de atuação em seus respectivos territórios.

​(sem destaques no original)

Este é o relato do necessário.

ANÁLISE JURÍDICA

A presente análise se dá com fundamento no art. 131 da Constituição Federal e no art. 11 da Lei Complementar nº 73/93, subtraindo-se do âmbito da competência institucional deste Órgão Jurídico, delimitada em lei, análises que importem em considerações de ordem técnica, financeira ou orçamentária.

A presente consulta diz respeito à celebração de parcerias por uma Organização da Sociedade Civil (OSC) com a qual o Ministério da Cultura celebrou um Termo de Colaboração para execução de atividades relacionadas ao Programa Nacional dos Comitês de Cultura - PNCC.

O PNCC foi instituído pela Portaria MinC nº 64, de 28 de setembro de 2023, com o objetivo de "ampliar o acesso às políticas públicas de cultura, fortalecendo a democracia e a participação popular e cidadã no âmbito das políticas culturais e do Sistema Nacional de Cultura (SNC)" (art. 1º).

De acordo com o art. 5º, inciso I, dessa Portaria, os Comitês de Cultura são "redes de agentes, coletivos e instituições, articuladas por organizações da sociedade civil que, selecionadas por meio de editais e mediante parcerias com o Ministério da Cultura, desenvolverão atividades de mobilização social, formação em direitos e políticas culturais, apoio à elaboração de projetos e parcerias, comunicação social e difusão de informações sobre políticas culturais, no âmbito do PNCC".

O Comitê de Cultura é, portanto, uma rede de agentes, coletivos e instituições, articulados por uma organização da sociedade civil (OSC) selecionada pelo Ministério da Cultura com a finalidade de realizar as atividades relacionadas ao PNCC.

A fim de selecionar OSCs parceiras para a organização dos Comitês de Cultura, a  SCC/MINC lançou o Edital de Chamamento Público nº 02/2023 (SEI 15522613), no âmbito do qual a OSC Soylocoporti foi selecionada, entre as concorrentes do Estado do Paraná. Assim, o Ministério celebrou com a referida OSC, em 26/12/2023, o Termo de Colaboração nº 950750/2023 (SEI 1558688 e 1672006) com o seguinte objeto: 

CLÁUSULA PRIMEIRA - DO OBJETO

O Termo de Colaboração tem por objeto a cooperação técnica entre uma Organização da Sociedade Civil (OSC) e a SCC/MinC, para executar ações de articulação, mobilização social, comunicação, formação em direitos e políticas culturais e orientação às comunidades para a formulação de projetos e parcerias culturais, durante o período de dois (2) anos, a contar da celebração deste termo, no âmbito do Programa Nacional dos Comitês de Cultura (PNCC).

As ações do Programa serão executadas pela Rede de instituições parceiras e multiplicadas pelos Agentes Territoriais de Cultura, com apoio logístico e operacional dos Escritórios Estaduais do Ministério da Cultura e participação de suas Secretarias e entidades vinculadas, conforme agenda pré-definida.

Tais ações visam a consecução de finalidade de interesse público e recíproco que envolve a transferência de recursos financeiros à Organização da Sociedade Civil (OSC), conforme especificações estabelecidas no Plano de Trabalho.

Com a celebração do Termo de Colaboração nº 950750/2023, a Soylocoporti tornou-se parte da rede de Comitês de Cultura do PNCC.

A fim de executar as atribuições de articulação, mobilização social e comunicação que lhe foram incumbidas no Termo de Colaboração, a OSC criou e coordena o projeto "Propulsão Comunica", que visa "promover a troca de conhecimentos, a articulação em rede e o fortalecimento de ações culturais e sociais em diversas áreas de atuação", conforme menciona no Ofício n. 13/2025 (SEI 2131377).

No âmbito desse projeto, a OSC afirma ser necessário o estabelecimento de parcerias com sindicatos, organizações da sociedade civil, pequenas empresas e pessoas físicas, que contribuirão com apoio logístico, infraestrutura, apoio financeiro, facilitação de oficinas e atividades culturais, e colaboração no desenvolvimento e execução de soluções inovadoras no campo da cultura, do direito à comunicação e das políticas públicas.

Nesse sentido, a OSC encaminhou à SCC/MINC consulta sobre a juridicidade e o formato jurídico adequado para o estabelecimento dessas parcerias, conforme exposto no Ofício 13/2025 (SEI 2131377), acima transcrito.

Considerando que esta Consultoria Jurídica tem por missão institucional o assessoramento jurídico exclusivo às autoridades do Ministério da Cultura (art. 11 da Lei Complementar n. 73/93), a SCC/MINC formulou consulta quanto aos limites jurídicos para que as OSCs que gerenciam os Comitês de Cultura estabeleçam "acordos de parcerias, cooperação e intercâmbio com instituições de natureza pública ou privada, para ampliação de suas redes de atuação em seus respectivos territórios".

Passando à análise jurídica do objeto da consulta, observo, inicialmente, que a relação jurídica entre o Ministério da Cultura e a OSC Soylocoporti, formalizada por meio de Termo de Colaboração, é regida pela Lei n. 13.019/2014 e pelo Decreto n. 8.726/2016, que juntos compõem o Marco Regulatório das Organizações da Sociedade Civil - MROSC.

De acordo com o art. 6º da Lei, o MROSC tem como diretrizes fundamentais, entre outras: a promoção, o fortalecimento institucional, a capacitação e o incentivo à organização da sociedade civil para a cooperação com o poder público e a priorização do controle de resultados (art. 6º, incisos I e II, da Lei n. 13.019/2014).

Em consonância com essas diretrizes, a Lei n. 13.019/2014 foi alterada pela Lei n. 13.204/2015, que revogou expressamente a versão original do art. 43, que previa a observâncias dos princípios da administração pública nas contratações de bens e serviços pelas organizações da sociedade civil. Eis o que dispunha o dispositivo revogado:

Art. 43. As contratações de bens e serviços pelas organizações da sociedade civil, feitas com o uso de recursos transferidos pela administração pública, deverão observar os princípios da legalidade, da moralidade, da boa-fé, da probidade, da impessoalidade, da economicidade, da eficiência, da isonomia, da publicidade, da razoabilidade e do julgamento objetivo e a busca permanente de qualidade e durabilidade, de acordo com o regulamento de compras e contratações aprovado para a consecução do objeto da parceria. (Revogado pela Lei nº 13.204, de 2015)

Ao deixar de mencionar a aplicação dos princípios de direito público às contratações privadas realizadas pelas OSC, as alterações promovidas pela Lei nº 13.204/2015 conferiram ênfase à autonomia das OSC e à natureza privada das relações jurídicas estabelecidas entre essas organizações e seus fornecedores, parceiros e funcionários.

A Lei n. 13.019/2014 foi regulamentada pelo Decreto n. 8.726/2016, cujo art. 36, tornou ainda mais evidentes os aspectos de autonomia e natureza privada, ao indicar que as contratações realizadas pelas OSCs seguirão métodos usualmente utilizados pelo setor privado, e estabelecer a responsabilidade exclusiva da OSC pelo gerenciamento administrativo e financeiro dos recursos recebidos:

Decreto n. 8.726/2016

Art. 36. As compras e contratações de bens e serviços pela organização da sociedade civil com recursos transferidos pela administração pública federal adotarão métodos usualmente utilizados pelo setor privado.

§ 1º A execução das despesas relacionadas à parceria observará, nos termos de que trata o art. 45 da Lei nºa responsabilidade exclusiva da organização da sociedade civil pelo gerenciamento administrativo e financeiro dos recursos recebidos, 13.019, de 2014 :

I - a responsabilidade exclusiva da organização da sociedade civil pelo gerenciamento administrativo e financeiro dos recursos recebidos, inclusive no que disser respeito às despesas de custeio, de investimento e de pessoal; e

II - a responsabilidade exclusiva da organização da sociedade civil pelo pagamento dos encargos trabalhistas, previdenciários, fiscais e comerciais e das taxas de importação, de câmbio, aduaneiras e similares, relacionados à execução do objeto previsto no termo de fomento ou de colaboração, o que não implica responsabilidade solidária ou subsidiária da administração pública federal quanto à inadimplência da organização da sociedade civil em relação ao referido pagamento, aos ônus incidentes sobre o objeto da parceria ou aos danos decorrentes de restrição à sua execução.     (Redação dada pelo Decreto nº 11.948, de 2024)

§ 2º A organização da sociedade civil deverá verificar a compatibilidade entre o valor previsto para realização da despesa, aprovado no plano de trabalho, e o valor efetivo da compra ou contratação.

§ 3º  Se o valor efetivo da compra ou da contratação for superior ao previsto no plano de trabalho, a organização da sociedade civil deverá assegurar a compatibilidade do valor efetivo com os novos preços praticados no mercado, inclusive para fins de elaboração do relatório de que trata o art. 56, quando for o caso, observado o disposto no § 4º do art. 43.       (Redação dada pelo Decreto nº 11.948, de 2024)

§ 4º Será facultada às organizações da sociedade civil a utilização do portal de compras disponibilizado pela administração pública federal.

Essas regras refletem-se nas Cláusulas Sétima e Décima do Termo de Colaboração em tela (SEI 1558688):

CLÁUSULA SÉTIMA - DAS OBRIGAÇÕES DA SCC E DA OSC

O presente Termo de Colaboração deverá ser executado fielmente pelas partes, de acordo com as cláusulas pactuadas e as normas aplicáveis, respondendo cada uma pelas consequências de sua inexecução ou execução parcial, sendo vedado à OSC utilizar recursos para finalidade alheia ao objeto da parceria.

(...)

Subcláusula Segunda. Além das obrigações constantes na legislação que rege o presente instrumento e dos demais compromissos assumidos, cabe à OSC cumprir as seguintes atribuições, responsabilidades e obrigações:

(...)

22. responsabilizar-se exclusivamente pelo gerenciamento administrativo e financeiro dos recursos recebidos, inclusive no que disser respeito às despesas de custeio, de investimento e de pessoal, nos termos do art. 42, inciso XIX, da Lei nº 13.019, de 2014;

23. responsabilizar-se exclusivamente pelo pagamento dos encargos trabalhistas, previdenciários, fiscais e comerciais relacionados à execução do objeto previsto neste Termo de Colaboração, o que não implica responsabilidade solidária ou subsidiária da administração pública federal quanto à inadimplência da OSC em relação ao referido pagamento, aos ônus incidentes sobre o objeto da parceria ou aos danos decorrentes de restrição à sua execução, nos termos do art. 42, inciso XX, da Lei nº 13.019, de 2014;

(...)

CLÁUSULA DÉCIMA - DAS COMPRAS E CONTRATAÇÕES

A OSC adotará métodos usualmente utilizados pelo setor privado para a realização de compras e contratações de bens e serviços com recursos transferidos pela Administração Pública, sendo facultada a utilização do portal de compras disponibilizado pela administração pública federal.

Nesses termos, é nítido que a relação jurídica estabelecida nos termos do MROSC envolve duas camadas distintas: (i) a relação da OSC com a Administração Pública, que rege-se pelo direito público, em especial pelas regras do MROSC (Lei e Decreto); e (ii) a relação da OSC com outros particulares (pessoas físicas ou jurídicas) com os quais a entidade venha a estabelecer qualquer espécie de relação jurídica (contrato para aquisição de bens ou serviços, contratos de trabalho, parcerias etc).

Às relações estabelecidas pela OSC com outros particulares, em regra, não se aplicam as restrições típicas de direito público, devendo-se adotar, nesse âmbito, os métodos usualmente utilizados pelo setor privado, cuja variedade, formato e pertinência fogem à esfera de competências desta Consultoria Jurídica.

A este respeito, trago à baila o recente Parecer n. 00068/2024/GAB/CONJUR/SG/PR/CGU/AGU (anexo), da Consultoria Jurídica junto à Secretaria Geral da Presidência da República, que analisou consulta sobre a aplicação do principio da impessoalidade às contratações realizadas pelas OSCs e inferiu o que se segue:

32. Ressalte-se que não cabe falar aqui em flexibilização dos princípios da administração pública nas contratações do MROSC, já que esses são plenamente aplicáveis à relação jurídica de direito público estabelecida entre o Estado e as OSCs. O que fica claro da leitura da Lei nº 13.019/2014, especialmente após as alterações promovidas pela Lei nº 13.204/2015, é que as relações entre as OSCs e seus fornecedores têm natureza jurídica de direito privado e a este tipo de relação não se aplicam os princípios e vedações que regem as contratações públicas.

(sem destaques no original)

Vale a pena transcrever, ainda, as conclusões do referido Parecer, que corroboram com a resposta à presente consulta:

a. a Lei do MROSC privilegiou o controle de resultados e adotou uma série de “medidas moralizadoras” para assegurar o atingimento de seus fins e coibir abusos e desvios no âmbito das parcerias. Isso tudo sem invadir a autonomia das organizações da sociedade civil, do mesmo modo que não se invade a autonomia de empresas privadas contratadas por meio de licitação;

b. não cabe falar em flexibilização dos princípios da administração pública nas contratações do MROSC, já que esses são plenamente aplicáveis à relação jurídica de direito público estabelecida entre o Estado e as OSCs;

c. o controle deve ser feito:

c.1) na relação jurídica de direito público, entendida como aquela estabelecida com o estado entre o Estado e as OSCs pelas regras de direito público;

c.2) na relação entre as OSCs e empregados, contratados e fornecedores, em relação ao cumprimento do termo de referência ou do plano de trabalho, ou seja, o controle sobre seus objeto e finalidade na forma do Decreto nº 8.726, de 27 de abril de 2016, especialmente do §1º do seu art. 25;

d. as relações privadas estabelecidas entre a OSC e seus fornecedores são relevantes se – e somente se – impactarem, de algum modo, no cumprimento da relação estabelecida entre a administração pública e a OSC, sobretudo quanto ao atingimento dos resultados pretendidos com a parceria.

(sem destaques no original)

Os princípios que norteiam as conclusões do Parecer da CONJUR/SG/PR aplicam-se plenamente à presente consulta. Em poucas palavras, o que se conclui é que as relações jurídicas estabelecidas pela OSC com outros particulares têm natureza jurídica de direito privado e regem-se pelos princípios aplicáveis nesse âmbito (privado). Desse modo, essas relações privadas estabelecidas pela OSC apenas são relevantes para o Ministério se – e somente se – impactarem, de algum modo, no cumprimento dos resultados pretendidos com a parceria, que é o que mais importa no âmbito do MROSC.

Dito isso, é preciso notar que qualquer contratação ou parceria realizada pela OSC para a execução de um Termo de Colaboração ou de Fomento, para que possa ser considerada regular, deve ser coerente com as metas, atividades e projetos descritos no Plano de Trabalho aprovado pela Administração Pública (art. 22 e 35, IV da Lei n. 13.019/2014), e observar as vedações constantes do MROSC (em especial no art. 45 da Lei).

Sob o ponto de vista do órgão responsável pelo acompanhamento da execução do instrumento, vale lembrar, ainda, que o foco da análise sobre o cumprimento das metas, atividades e projetos previstos no Plano de Trabalho deve se dar sobre o controle de resultados, respeitando-se a autonomia e a natureza privada das relações estabelecidas pela OSC com outros particulares, conforme mencionado acima.

Outro ponto específico que vale mencionar é a questão da atuação em rede, modalidade de execução de parcerias prevista na Lei n. 13.019/2017 (art. 35-A) e regulamentada pelo Decreto n. 8.726/2016 (art. 45 a 48).

Nesse caso, a relação entre a OSC celebrante e as OSCs executantes deve seguir as regras de direito público estabelecidas no MROSC, por ser considerada uma extensão da relação da OSC com o Poder Público. Tanto é assim que, na hipótese de atuação em rede, as OSCs executantes (não celebrantes) também devem comprovar regularidade jurídica e fiscal, e as OSCs celebrante e executantes são consideradas subsidiariamente responsáveis, na hipótese de irregularidade ou desvio de finalidade na aplicação dos recursos da parceria, nos termos do art. 46, § 5º, e art. 48, § 2º, do Decreto n. 8.726/2016.

As OSCs executantes são "braços" da OSC celebrante, formalmente agregados à parceria por meio de "termo de atuação em rede", com a aquiescência formal da Administração Pública, diferentemente de outros eventuais parceiros e fornecedores, contratados para a execução de uma parte operacional específica do Plano de Trabalho, de acordo com métodos usualmente utilizados pelo setor privado.

Portanto, a essas relações específicas estabelecidas na modalidade "atuação em rede" aplica-se o MROSC e demais princípios de direito público que regem a relação do órgão público celebrante com as OSC parceiras.

No entanto, caso a contratação ou parceria não caracterize atuação em rede nos termos do art. 35-A da Lei e dos art. 45 a 48 do Decreto, vale o que foi acima exposto quanto à autonomia e a natureza privada das relações jurídicas estabelecidas pela OSC com seus parceiros e fornecedores.

CONCLUSÃO

Face ao exposto e respondendo à consulta da SCC/MINC, pode-se que concluir que os limites institucionais que restringem a atuação das OSC que gerenciam Comitês de Cultura, em suas relações com outras instituições de natureza pública ou privada, em regra, são as restrições próprias do direito privado, considerando a autonomia e a natureza privada dessas relações, propugnadas em princípio pelo MROSC nos dispositivos mencionados no presente Parecer.

A exceção à regra diz respeito à modalidade "atuação em rede", hipótese em que a relação entre a OSC celebrante e as OSCs executantes deve observar o disposto  na Lei n. 13.019/2017 (art. 35-A) e no Decreto n. 8.726/2016 (art. 45 a 48).

Por outro lado, as contratações ou parcerias realizadas pela OSC devem ser coerentes com as metas, atividades e projetos descritos no Plano de Trabalho aprovado pela Administração Pública (art. 22 e 35, IV da Lei n. 13.019/2014), e observar as vedações constantes do MROSC (em especial no art. 45 da Lei), sob pena de virem a ser reprovadas quando da análise da prestação de contas.

Isso posto, submeto o presente Parecer à consideração superior, sugerindo que, após aprovação, os autos sejam encaminhados à Diretora de Articulação e Governança da Secretaria dos Comitês de Cultura - DAG/SCC/MINC, para ciência e providências cabíveis.

DANIELA GUIMARÃES GOULART

Advogada da União

Coordenadora-Geral

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 01400025043202352 e da chave de acesso cbdbc632