ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA JUNTO AO MINISTÉRIO DA CULTURA
GABINETE

NOTA n. 00066/2025/CONJUR-MINC/CGU/AGU

NUP: 00730.000058/2025-75

INTERESSADOS: PARTIDO SOCIALISMO E LIBERDADE - PSOL - PSOL - SP E OUTROS

ASSUNTOS:

Por intermédio do OFÍCIO n. 00921/2025/SGCT/AGU, a SECRETARIA-GERAL DE CONTENCIOSO encaminha novo parecer de força executória, referente à Decisão proferida pelo Ministro Relator em 04 de fevereiro de 2025, na Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental n. 854.

O órgão de representação judicial da União no STF contextualiza a demanda nos seguintes termos:

"(...)

DA DECISão HOMOLOGATÓRIA DO PLANO DE TRABALHO CONJUNTO, datada de 26.02.2025

 

Em 25/02/2025, a União peticionou nos autos da ADPF 854, com o objetivo, em síntese, de i) apresentar Plano de Trabalho elaborado conjuntamente com o Poder Legislativo, objetivando o aprimoramento da transparência e da rastreabilidade das emendas parlamentares por meio da disponibilização de informações acerca de seus solicitantes/apoiadores; bem como reafirmar a padronização da estrutura dos dados e dos formatos para o seu compartilhamento; e ii) antecipadamente apresentar os esclarecidos trazidos pelos órgãos do Poder Executivo, em resposta aos questionamentos propostos na decisão de 04.02.2025.

 

Partilhando do mesmo propósito, as Mesas do Senado Federal e da Câmara dos Deputados também juntaram manifestação no dia 25/02/2025.

 

Sobreveio, então, pronunciamento do Ministro Relator Flávio Dino, em 26/02/2025, o qual homologa o Plano de Trabalho, tendo sido esta AGU intimada pessoalmente do decisum no mesmo dia, por força do Mandado de Intimação nº 10002//2025 (e-doc 1706). 

 

A referida decisão foi submetida a referendo do Plenário do STF em sessão virtual extraordinária, que se iniciou às 00h do dia 28/02/2025 e se encerrará às 23h59 do dia 05/03/2025. 

 

(...)'

A força executória do decisum foi atestada pela SGCT, através do PARECER DE FORÇA EXECUTÓRIA n. 00327/2025/SGCT/AGU, conforme determina o art. 6º da PORTARIA Nº 1.547, DE 29 DE OUTUBRO DE 2008, da Advocacia-Geral da União. Reputa-se pertinente transcrever trecho da referida manifestação, que aborda a eficácia subjetiva, temporal e objetiva da decisão:

"(...)

da força executória da decisão

 

Inicialmente, cumpre registrar a eficácia imediata da decisão monocrática proferida em 26/02/2025 pelo Ministro Flávio Dino, ad referendum do Plenário, no âmbito da ADPF nº 854, desde a intimação pessoal (26/12/2024). 

 

Como se sabe, as decisões monocráticas proferidas por Ministros do Supremo Tribunal Federal em processos objetivos possuem efeitos erga omnes e caráter imperativo para a administração pública federal (cf. artigo 102, § 2º, da Constituição; e artigo 28, § único, da Lei nº 9.868/1999).

 

Por conseguinte, conclui-se pela exequibilidade imediata do que foi decidido em 26/02/2025, ainda que pendente de referendo do Plenário do STF. Nesse sentido, foi expresso o pronunciamento do Ministro Relator, Flávio Dino (grifos acrescidos):

 

18. Em face dos avanços institucionais mencionados nos itens14 e 17 desta decisão e da demonstração do comprometimento dos Poderes Executivo e Legislativo com o cumprimento, em etapas, conforme cronograma apresentado, das determinações desta Corte, homologo o Plano Trabalho, submetendo esta decisão a referendo do Plenário do STF, sem prejuízo dos seus efeitos imediatos.

 

A reforçar o entendimento pela força executória imediata, urge destacar que, iniciada a sessão virtual extraordinária, às 00h de 28/02/2025, já foi atingida maioria dos Ministros (acompanharam o relator, os Ministros Luís Roberto Barroso, Nunes Marques, Alexandre de Moraes, Cristiano Zanin, Edson Fachin), embora não concluída ainda a votação.

 

Assim sendo, delimitadas as eficácias temporal e subjetiva, passa-se adiante à análise do alcance material da decisão de 26.02.2025. 

 

(...)"

Em seguida, a SGCT discorre sobre a possibilidade de retomada da execução das emendas parlamentares nos exercícios de 2024 e anteriores e no exercício de 2025, desde que respeitadas determinadas; sobre as ações a serem executadas pelos órgãos do Poder Executivo visando à consecução do Plano de Trabalho Conjunto e os prazos já definidos para conclusão de cada etapa; dentre outros aspectos:

"(...)

DAS POSSIBILIDADE DE RETOMADA DA EXECUÇÃO DAS EMENDAS PARLAMENTARES (EXERÍCIO DE 2025 E ANTERIORES). CONDICIONANTES A SEREM RESPEITADAS

Em 23.12.2024, foi disponibilizada no sítio eletrônico do Supremo Tribunal Federal decisão monocrática proferida pelo Ministro Flávio Dino na ADPF n.º 854 e nas ADIs n.º 7688, 7695, 7697, contendo as seguintes determinações, no que interessa (grifos acrescidos):

28. Dessa maneira, visando ao fiel cumprimento das regras constitucionais e legais, bem como das decisões deste STF, determino:

A) que a Câmara dos Deputados, no prazo de 5 (dias) dias corridos: i) publique, em seu site, as Atas das reuniões das Comissões Permanentes nas quais foram aprovadas as 5.449 emendas indicadas no Ofício nº 1.4335.458/2024, encaminhado ao Poder Executivo. Ao lado de cada “emenda de comissão” (RP 8) informada no citado ofício, deve ser indicada a Ata exata em que consta a aprovação da emenda, para cotejo. Do mesmo modo, cada Ata deve vir acompanhada da informação de qual meio foi empregado para sua publicidade, na época de sua produção e aprovação e ii) encaminhe à Secretaria de Relações Institucionais (SRI) do Poder Executivo, por ofício, cópia de todas as referidas Atas. Em seguida, a Câmara deve informar nos autos o cumprimento da determinação, com a indicação do link de acesso para as informações e cópia do ofício enviado à SRI, com vistas à nova deliberação judicial em face dos documentos que serão apresentados. Somente será possível qualquer novo empenho ou pagamento de “emenda de comissão” com o cotejo, pela autoridade administrativa responsável, entre o Ofício nº1.4335.458/2024 e as Atas das Comissões (com os requisitos já indicados, relativos à publicidade e rastreabilidade);

(...)

33. Assim, além das determinações acima emitidas, consigno que o Poder Executivo só poderá executar as emendas parlamentares relativas ao ano de 2025 com a conclusão de todas as medidas corretivas já ordenadas, notadamente as adequações no Portal da Transparência e na plataforma Transferegov.br, com o registro de todas as informações a serem fornecidas pelo Poder Legislativo e pelos órgãos do Poder Executivo, nos EXATOS TERMOS DAS DECISÕES DO PLENÁRIO DO STF.

Por meio do PARECER DE FORÇA EXECUTÓRIA n. 00568/2024/SGCT/AGU, esta AGU atestou a exequibilidade da decisão proferida no dia 23.12.2024, oportunidade na qual fez consignar, em relação ao item A do parágrafo 28 deste decisum o seguinte:

12. Ou seja, em relação às emendas de comissão tratadas no Ofício nº 1.4335.458/2024, não é possível ser realizado novo empenho ou pagamento até que as providências descritas no item "A" sejam adotadas. Note-se que, após a adoção das providências a cargo da Câmara dos Deputados, o Ministro Flávio Dino determina que a Casa Legislativa informe o cumprimento nos autos "com vistas à nova deliberação judicial". Ao final, elenca as providências a cargo do Executivo: cotejo entre o Ofício nº 1.4335.458/2024 e as Atas que terão sido enviadas à SRI.

13. A determinação é dirigida a toda a Administração Pública, devendo ser observada por todos os órgãos do Poder Executivo Federal. Assim, a emissão de novos empenhos ou de ordens de pagamento das emenda de comissão objeto do Ofício nº 1.4335.458/2024 deverá ser precedida das providências a cargo da Câmara dos Deputados, a serem informadas nos autos; de cotejo, pela autoridade administrativa responsável, entre as informações contidas no Ofício nº 1.4335.458/2024 e as Atas das Comissões, observados os requisitos de publicidade e rastreabilidade indicados pelo Supremo Tribunal Federal e, finalmente, de "nova deliberação judicial".

Com relação à execução das emendas de 2025, a decisão de 23.12.2024 foi expressa ao impor "como condição para a execução das emendas parlamentares relativas ao ano de 2025 a conclusão de todas as medidas corretivas já ordenadas, notadamente as adequações no Portal da Transparência e na plataforma Transferegov.br, com o registro de todas as informações a serem fornecidas pelo Poder Legislativo e pelos órgãos do Poder Executivo, nos exatos termos das decisões do Plenário do STF."

Tais determinações dialogam com o disposto em decisão precedente datada de 02.12.2024 (e-doc 1006), na qual o Ministro Relator FLÁVIO DINO reconheceu como medidas necessárias, para adequada conformação do processo orçamentário, o registro em Ata da decisão da bancada, bem como "a identificação nominal do(s) parlamentar(es) ou instituição que sugerir(em) ou indicar(em) a emenda à bancada". Para Sua Excelência, "todo o processo orçamentário precisa estar devidamente documentado para o integral cumprimento das regras constitucionais de transparência e de rastreabilidade, o que inclui: o(s) parlamentar(es) “solicitante(s)” e os votos que resultaram na decisão colegiada." A ausência de registro dessas informações configuraria impedimento de ordem técnica previsto no art. 10, XXIII, da Lei Complementar no 210/202425, porquanto compromete o controle da publicidade e da eficiência do gasto público.

Para as emendas de comissão (RP 8), também ficou consignada a exigência de "apresentação de ofícios e Atas com todas as informações mencionadas, inclusive o destino específico do recurso e a identificação nominal do(s) parlamentar(es) solicitantes, sob pena da caracterização de impedimento de ordem técnica".

Em outra decisão de 09.12.2024 (e-doc 1033), o Ministro Relator reafirmou seu entendimento a respeito da necessidade de identificação do(s) parlamentar(es) solicitante(s) das emendas coletivas. Para ele, "a determinação relativa à identificação do(s) parlamentar(es) “solicitante(s)” das emendas coletivas é o resultado da incidência dos arts. 3o, § 2o, e 5o, II, da LC no. 210/2024." Oportuno registrar que a exequibilidade dessa decisão foi atestada por meio do PARECER DE FORÇA EXECUTÓRIA n. 00506/2024/SGCT/AGU.

Pois bem, objetivando o atendimento desses comandos judiciais, os Poderes Executivo e Legislativo avançaram em diálogo interinstitucional, o qual culminou na elaboração de Plano de Trabalho Conjunto, cujo objeto é exatamente a promoção da identificação dos parlamentares solicitantes/apoiadores das emendas coletivas e da disponibilização das atas das  respectivas Comissões e Bancadas, o que se fará possível por meio da disponibilização da informação no Portal da Transparência.

O Plano de Trabalho referenciado foi submetido à homologação do STF, em petição datada de 25.02.2025 (e-docs 1.681 a 1.688).

Concluída a análise do documento e considerados os avanços em prol da garantia da transparência e da rastreabilidade das emendas a serem alcançados com a execução do Plano de Trabalho Conjunto, o Ministro relator, agora em decisão de 26.02.2025, ao homologá-lo, autorizou a retomada da execução das emendas de 2024 e anteriores e a possibilidade de início das emendas de 2025.

Importante registrar, nesse particular, que os óbices à execução das emendas identificados identificados na decisão de 23.12.2024 diziam respeito ao que se busca garantir com a efetiva implementação do Plano de Trabalho, que é acesso às atas da respectivas Comissões e Bancadas, por meio de link consolidado e de link específico e disponibilização das informações relativas aos apoiadores/solicitantes em consulta ao Poder da Transparência, cumprindo também, quanto a este aspecto, recomendação constante do 3º Relatório Técnico da CGU, de 21/08/2024.

2.1.1 DAS CONDICIONANTES À RETOMADA DA EXECUÇÃO DAS EMENDAS PARLAMENTARES (EXERÍCIO DE 2025 E ANTERIORES). 

Importante ainda ressaltar que a possibilidade de retomada da execução das emendas referentes aos anos de 2024 e anteriores e 2025 ficou condicionada à verificação de inexistência dos seguintes requisitos:

• 1. Impedimentos técnicos identificados, caso a caso, de modo motivado, pelo ordenador de despesas do Poder Executivo, nos termos dos arts. 165, § 11, II e 166, § 13, da Constituição Federal, bem como do art. 10 da Lei Complementar nº. 210/2024 e das decisões do Plenário do STF;

• 2. Suspensão específica, anteriormente determinada pelo STF, em face de auditorias realizadas pela CGU em ONGs e demais entidades do terceiro setor;

• 3. Recursos destinados à Saúde que não estejam em contas específicas devidamente regularizadas nos bancos competentes;

• 4. Transferências especiais (“emendas PIX”) sem Plano de Trabalho apresentado e aprovado;

• 5.“Emendas de comissão” e “de bancada” em relação às quais não haja aprovação ou convalidação registrada em Atas de reunião das Comissões e das Bancadas, respectivamente, com a identificação do parlamentar solicitante/apoiador e de sua destinação. As referidas Atas devem estar devidamente publicadas no Portal da Transparência; e

• 6. Incidência de ordem judicial específica oriunda de outra instância do Poder Judiciário ou dos sistemas de controle interno e externo (art. 71 da CF).

Demais disso, o Ministro Relator ainda frisou que a decisão datada de 26.02.2025: 

I) Não revoga as determinações anteriores sobre auditorias e relatórios técnicos a serem efetuados pelo TCU e pela CGU;

II) Não impacta na tramitação das ADIs 7688, 7695 e 7697, cujos méritos serão oportunamente apreciados pelo Plenário do STF. As Ações Diretas de Inconstitucionalidade propostas seguirão tramitando para que, quando do julgamento do mérito, outras questões jurídicas sejam levadas à apreciação do Plenário do STF; e

III) Não prejudica os inquéritos e ações judiciais em que se analisam eventuais casos específicos de práticas ímprobas, a fim de que as sanções correspondentes sejam aplicadas, como é de interesse da Nação, sempre observado o devido processo legal, caso a caso.

Assim sendo, importante chamar a atenção ao fato de que, de acordo com a decisão de 26.02.2025, verificados quaisquer desses impedimentos, a execução da emenda, seja relativa ao exercício de 2025 ou aos anteriores, fica obstada, devendo, portanto, tais condicionantes serem aferidas pelos órgãos executores das emendas parlamentares previamente à qualquer ato que vise à sua execução. Nessa linha, cumpre resgatar adiante alguns pronunciamentos judiciais que permanecem hígidos, em que pese à superveniência da decisão de 26.02.2025, e que podem constituir impedimentos de natureza técnica a obstar a execução das emendas, caso não demonstrada sua superação.

• 1. quanto às auditorias já determinadas, sob responsabilidade da CGU:

Nesse ponto, o Ministro relator expressamente consignou que a decisão de 26.02.2025 "não revoga as determinações anteriores sobre auditorias e relatórios técnicos a serem efetuados pelo TCU e pela CGU".

No que pertine à CGU, em petição de 25/02/2025, esta AGU informou que ainda se se encontram em curso no órgão as seguintes auditorias, cujo objeto é:

• (i) a execução de emendas parlamentares por 13 entidades devido a falhas na transparência ativa sobre os recursos recebidos, com previsão de término em março de 2025;

• (ii) as transferências, decorrentes de emendas parlamentares individuais ou coletivas, de órgãos e entidades da União para entidades da sociedade civil, com previsão de finalização em outubro de 2025;

• (iii) as transferências especiais para entes federativos repassadas a entidades da sociedade civil, com previsão de finalização em outubro de 2025;

• (iv) o cumprimento das vedações de “rateio” e “fragmentação” dos objetos estabelecidas pela Lei Complementar 210/2024 (art. 2°, 3° e 4°), com previsão de finalização em outubro de 2025;

Além disso, em decisão de 18.02.2025, fora determinada a realização de auditoria pela CGU, com previsão de término para 18/04/2025 (se considerados o prazo de 60 dias corridos) "(a) relativamente à aplicação dos recursos liberados, em 2024, aos beneficiários que não cadastraram os respectivos Planos de Trabalho na Plataforma Transferegov.br, conforme “Tabela 2” da Nota Técnica do TCU, que registra o total de 644 Planos não cadastrados, correspondentes a, aproximadamente, 469 milhões de reais. Reitero o quanto já decidido pelo Plenário do STF nas ADIs 7688 (e-doc. 49), 7695 (e-doc. 32) e 7697 (e-doc. 32) acerca da obrigatoriedade de apresentação e aprovação prévias dos Planos de Trabalho, sob pena de caracterização de impedimento de ordem técnica à execução das emendas, nos termos do art. 10, I, X, XIII e XXIII, da LC nº. 210/2024" e (b) "com o objetivo de aferir se os Planos de Trabalhos constantes no Transferegov.br com o status “aprovado”, nesta data, totalizando 126 Planos (59 Planos referentes ao ano de 2024 e 67 Planos referentes aos anos de 2020 a 2023), estão sendo adequadamente executados."

• 2. quanto às emendas (todas as modalidades) destinadas a ONGs e entidades do terceiro setor:

Na decisão de 02.12.2024 (itens 8 e 9) -- cuja exequibilidade foi atestada pelo PARECER DE FORÇA EXECUTÓRIA n. 00446/2024/SGCT/AGU, complementado pelo PARECER DE FORÇA EXECUTÓRIA n. 00506/2024/SGCT/AGU --, o seguimento da execução de emendas de todas as modalidades, destinadas a ONGs e entidades do terceiro setor ficou condicionado à deliberação motivada do ordenador de despesas competente. Nesse sentido, confira-se o inteiro teor dos itens 8 e 9 do dispositivo da decisão de 02.12.2024:

8. No tocante às emendas (todas as modalidades) destinadas a ONGs e entidades do terceiro setor, a execução pode ter seguimento, mediante deliberação motivada do ordenador de despesas competente, observadas: a inexistência de irregularidade já detectada; as regras legais e o que segue nos itens seguintes;

9. Relembro decisão proferida em Audiência de Conciliação, na ADPF 854 (e-doc. 482): “15. Assim sendo, DETERMINO que: ... III) no prazo de 90 (noventa) dias, a contar desta data: ... B) as ONGs e demais entidades do terceiro setor, informem na internet, com total transparência, os valores oriundos de emendas parlamentares (de qualquer modalidade), recebidos nos anos de 2020a 2024, e em que foram aplicados e convertidos”. Destaco, também, o decidido pelo Plenário do STF, nos autos da ADI 7688 (e-doc. 49): “7) que, no prazo de 90 (noventa) dias, a contar desta data ... b. as ONGs e demais entidades do terceiro setor informem na internet, com total transparência, os valores oriundos de ‘emendas PIX’ recebidos nos anos de 2020 a 2024, e em que foram aplicados e convertidos”. Reitero a determinação de cumprimento das referidas decisões, com a publicação dos valores recebidos de emendas por ONGs e demais entidades do terceiro setor, em seus sítios na internet. Sem tal publicação devidamente atestada, a execução das emendas permanece suspensa. A CGU deverá aferir o cumprimento da decisão, com a apresentação de Relatório, no prazo de 30 (trinta) dias corridos, para novas deliberações desta Relatoria, sem prejuízo da imediata retomada da execução das emendas, uma vez atendida a condição constante no item 8 do Dispositivo, constatada pelo ordenador de despesas. Determino, ainda, o prosseguimento das auditorias, pela CGU, até atingir 100% das emendas parlamentares para ONGs e entidades do terceiro setor, conforme plano de trabalho a ser apresentado a este Relator no prazo de 15 (quinze) dias corridos;

Mesmo com a superveniência da decisão de 26.02.2025, permanece hígida a determinação constante nos referidos itens 8 e 9 da decisão de 02.12.2024. Em outras palavras, o ordenador deverá aferir, dentre outros aspectos, a observância das regras legais pertinentes, a inexistência de irregularidade já detectada e se as ONGs e demais entidades do terceiro setor efetivamente publicaram os valores recebidos de emendas em seus sítios na internet. Caso não haja a devida publicação, devidamente atestada, no sítio na internet, não poderá haver liberação, nem das antigas (2024 e anteriores), nem das futuras (2025). Uma vez constatado, pelo ordenador de despesas, o atendimento da condição constante do item 8 do dispositivo da decisão, a execução das emendas poderá ser retomada imediatamente.

Ademais, o item 16.III do dispositivo da decisão de 01/08/2024 na ADPF nº 854 (e-doc nº 482) determina que as ONGs e demais entidades do terceiro setor, quando executoras de recursos de emendas parlamentares (qualquer que seja a modalidade), respeitem procedimentos objetivos de contratação e observem os deveres de transparência e rastreabilidade (artigo 163-A da Constituição c/c artigo 69 da Lei nº 13.019/2014).

Por sua vez, para que haja plena rastreabilidade e transparência dos processos de contratações realizados com recursos oriundos de emendas parlamentares, o item 3.IV da decisão de 23/08/2024 permite às organizações da sociedade civil somente usar os sistemas de licitação integrados ao Transferegov.br; ou realizar cotações eletrônicas direto no Transferegov.br, que envia notificação a todos os fornecedores do SICAF.

Tais determinações ficam mantidas e devem ser observadas quando da retomada da execução das emendas parlamentares referentes aos anos de 2024 e anteriores e de 2025 e seguintes.

• 3. quanto às emendas (todas as modalidades) destinadas a Saúde:

Novamente recorrendo à decisão de 02.12.2024, consta determinação para que a destinação das emendas de todas as modalidades para a área da saúde esteja condicionada ao atendimento das orientações e critérios técnicos indicados pelo gestor federal do SUS e fixados pelas Comissões Intergestores Bipartite e Tripartite (CITs), com base no art. 14-A da Lei n 8.080/1990.

Inclusive, em recente decisão de 20.02.2025, foi determinada a intimação desta AGU para que informe "as medidas e o fluxo adotados para assegurar o cumprimento da determinação constante no art. 4º, § 4º, da LC nº. 210/2024, e ratificada em decisão de 02/12/2024, de que a destinação de recursos para a Saúde atenda às “orientações e [aos] critérios técnicos indicados pelo gestor federal do Sistema Único de Saúde (SUS) e fixados pelas Comissões Intergestores Bipartite e Tripartite (CITs), com base no art. 14-A da Lei nº. 8.080/1990. O cumprimento deste requisito deve ser aferido pelo gestor federal PREVIAMENTE à liberação do recurso, e o seu descumprimento caracteriza impedimento de ordem técnica à execução, na forma do art. 10, XXII, da LC nº. 210/2024. Ademais, a execução de emendas em saúde deve ser expressamente referida na Programação Anual de Saúde (PAS) e na prestação de contas por meio do Relatório Anual de Gestão (RAG)” (e-doc. 1.006 da ADPF 854)." O prazo para resposta é dia 20/03/2025, já tendo sido o Ministério da Saúde oficiado para a devida coleta de subsídios. 

Também na decisão de 20.02.2025, o Ministro relator reiterou "que não remanescem impedimentos à execução de emendas parlamentares de Saúde em relação às quais se verifique, cumulativamente: 1) abertura de contas específicas, individualizadas por emenda; e 2) regularização cadastral pelos gestores locais." Por certo, tal conclusão não "afasta a possibilidade de que outros obstáculos de ordem técnica sejam identificados pelas instâncias administrativas ou controladoras, caso a caso."

Assim sendo, deve o Ministério da Saúde, quando da execução das emendas passadas e futuras, atender-se também às determinações anteriores quanto ao atendimento às orientações e critérios técnicos indicados pelo gestor federal do SUS e fixados pelas Comissões Intergestores Bipartite e Tripartite (CITs) . 

• 4. quanto às transferências especiais (“emendas PIX”). Apresentação e aprovação de Plano de Trabalho:

Cabe rememorar aqui o item 5 do dispositivo da decisão de 02/12/2024 que condiciona a liberação de novas emendas "PIX", em exercícios vindouros (2025 e seguintes), à PRÉVIA aprovação do plano de trabalho pelo Ministério setorial, sob pena de caracterização de impedimento de ordem técnica à execução das emendas (art.10, incisos I, X, XIII e XXIII da LC nº 210/2024). Nesse sentido, confira-se:

5. Quanto às transferências especiais (“emendas PIX” - RP 6), reitero o quanto já decidido pelo Plenário do STF nas ADIs 7688 (e-doc. 49), 7695 (e-doc. 32) e 7697 (e-doc. 32) acerca da obrigatoriedade de apresentação e aprovação prévias do plano de trabalho, a ser inserido no Tranferegov.br, sob pena de caracterização de impedimento de ordem técnica à execução das emendas. Desse modo, esclareço que somente é possível liberar novas “emendas PIX” (em exercícios vindouros) com a PRÉVIA aprovação do plano de trabalho pelo Poder Executivo Federal (Ministério setorial), pois sem isso é impossível cumprir o disposto no art. 165, § 11, II, da Constituição e art. 10, I, X, XIII e XXIII, da LC nº.210/2024. Tendo em vista a proximidade do final do exercício financeiro, fixo o prazo de 60 (sessenta) dias corridos para que seja sanado o requisito quanto aos planos de trabalhos referentes às emendas previstas para o exercício financeiro de 2024 e anteriores, o que não será, neste momento, impeditivo para a sua execução. Não havendo, contudo, a providência determinada, proceder-se-á a nova suspensão e apuração de responsabilidade civil e criminal;

Noutro giro, registre-se ainda que o item 5 do dispositivo da decisão de 02/12/2024 autorizou a execução imediata das emendas “PIX” previstas para o exercício financeiro de 2024, estivessem elas empenhadas ou não. Não obstante, o Ministro Relator fixou o prazo de 60 (sessenta) dias corridos para que o requisito de apresentação e avaliação do plano de trabalho pelo Ministério setorial seja sanado, sob pena de nova suspensão e apuração de responsabilidade civil e criminal.

A fim de bem dar cumprimento a essa determinação judicial, registre-se que a Portaria Conjunta MF/MPO/MGI/SRI-PR nº 115, de 10 de dezembro de 2024, fixou as datas de 31 de dezembro de 2024 como termo final para os beneficiários de transferências especiais inserissem no Transferegov.br o plano de trabalho; e de 1º de fevereiro de 2025 para os Ministérios setoriais procedessem à sua avaliação. Confira-se :

Art. 1º A Portaria Conjunta MF/MPO/MGI/SRI-PR Nº 1, de 1º de abril de 2024, passa a vigorar com as seguintes alterações:

"Art. 17-A. Os beneficiários das transferências especiais deverão apresentar, até 31 de dezembro de 2024, Plano de Trabalho a ser inserido no Transferegov.br, sendo obrigatória a vinculação de seu objeto à finalidade definida, classificada pela função e subfunção orçamentárias.

§ 1º A apresentação do plano de trabalho prevista no caput é condição prévia para utilização, pelo ente beneficiário, dos recursos liberados a partir de 3 de dezembro de 2024, data da publicação da decisão proferida no âmbito da ADPF 854.

§ 2º A inobservância do disposto no presente artigo acarretará a suspensão de novas transferências." (NR)

"Art. 17-B. A execução orçamentária e financeira das transferências especiais empenhadas no exercício de 2024 pode ser realizada previamente à apresentação dos planos de trabalho previstos no art. 17-A, nos termos da decisão proferida no âmbito da ADPF 854, publicada em 3 de dezembro de 2024.

Parágrafo único. A destinação das emendas de transferências especiais para a área da saúde empenhadas até 3 de dezembro de 2024 foi definida no momento do empenho, prescindindo da verificação dos requisitos dispostos no item 12 da decisão proferida em 3 de dezembro de 2024 pelo STF no âmbito da ADPF 854 previamente à liberação de recurso." (NR)

"Art. 17-C Os planos de trabalho de que trata o art. 17-A deverão ser avaliados pelos órgãos setoriais responsáveis pelas políticas públicas vinculadas à função e subfunção indicadas.

Parágrafo único. Caberá aos órgãos setoriais responsáveis pela avaliação dos planos de trabalho a elaboração, até 1º de fevereiro de 2025, de parecer indicando aprovação, aprovação com ressalvas ou reprovação, devendo dar publicidade aos relatórios de avaliação em sítios de internet.

E, em 24 de janeiro de 2025 foi editada a Portaria Conjunta MGI/MF, dispondo sobre "os procedimentos e prazos para avaliação dos planos de trabalho relativos a emendas individuais na modalidade Transferência Especial, dos exercício de 2024 e anteriores, pelos órgãos e entidades setoriais do Sistema de Gestão de Parcerias da União - Sigpar".

Assim, a decisão objeto deste Parecer, proferida em 26/02/2025, ao condicionar a retomada da execução de emendas na modalidade transferências especiais de 2024 e anos anteriores à apresentação e aprovação do plano de trabalho, endossa o procedimento e condicionantes já normatizados pelo Executivo Federal nesse ponto.

Por fim, sobre a conclusão do processo de avaliação pelos órgãos setoriais, esta AGU informou em petição datada de 25.02.2025 que a "estimativa de prazo para conclusão da análise apenas daqueles planos enviados até 31/12/2024 é dia 03/05/2025."

• 5. quanto ao alcance das emendas de bancadas (projetos estruturantes)

 Relativamente às emendas de bancada estadual (RP 7), a decisão de 02.12.2024 afirmou o disposto na Lei  Complementar nº 210/2024 no sentido de que "as emendas de bancada estadual de que trata o § 12 do art. 166 da Constituição Federal somente poderão destinar recursos a projetos e ações estruturantes para a unidade da Federação representada pela bancada, vedada a individualização de ações e de projetos para atender a demandas ou a indicações de cada membro da bancada." Também de acordo com a referida decisão, "as referidas ações prioritárias, que estão previstas no § 3º do art. 2º da LC nº 210/2024, devem ser consideradas ações estruturantes, conforme se extrai de interpretação conjunta deste último dispositivo com o art. 2º, caput". Nessse sentido, confira-se:

54. O art. 2º, § 6º, II, da LC nº. 210/2024 determina que órgãos e unidades executoras de políticas públicas publiquem portarias com “os critérios e as orientações para a execução dos projetos e das ações prioritárias...”, o que indica avanço da legislação quanto à promoção do planejamento do gasto público. As referidas ações prioritárias, que estão previstas no § 3º do art. 2º da LCnº.210/2024, devem ser consideradas ações estruturantes, conforme se extrai de interpretação conjunta deste último dispositivo com o art. 2º, caput, acima reproduzido. Para que tal comando tenha efetividade, a hipótese de descumprimento dos referidos critérios e orientações será considerada como impedimento de ordem técnica à execução de “emendas de bancada”, constituindo exceção à sua impositividade. Tal situação amolda-se ao disposto no art. 10, VII e XXIII, da LC nº. 210/2024, consoante o qual configura impedimento técnico a “incompatibilidade com a política pública aprovada no âmbito do órgão setorial responsável pela programação” (inciso VII) e a “incompatibilidade, devidamente justificada, com o disposto no art.37 da Constituição Federal” (inciso XXIII). Ademais, a fim de promover o controle social sobre o gasto público, é imperioso que o banco de dados a que se refere o art. 2º, § 1º, II, previsto noart.165, § 15, da CF, contenha o registro das ações prioritárias definidas em portarias publicadas na forma do art. 2º, § 6º, II.

Sobre este aspecto, em petição da União datada de 25.02.2025, constou que, ato normativo próprio a ser editado pelo Poder Executivo cerca de 15 dias após a sanção da LOA 2025, buscará definir os conceitos e cardápios de programações estruturantes, prioritárias e de interesse nacional e regional que poderiam ser objeto de emendas coletivas, bem como buscará detalhar, caso necessário, o processo de indicação de beneficiários que garanta o alinhamento com as políticas públicas. Com isso, objetiva-se permitir plena aplicação da Lei Complementar nº 210/2024 e das decisões judiciais proferidas nesta ADPF 854.

EIXOS DE EXECUÇÃO DO PLANO DE TRABALHO CONJUNTO

Analisando detidamente o Plano, o Ministro Relator dividiu sua execução em 4 eixos a serem implementados, de forma coordenadora, pelos Poderes Legislativo e Executivo.

O Eixo 1 se refere à disponibilização, no Portal da Transparência, de informações acerca das “emendas de relator” (RP 9) relativas aos exercícios financeiros de 2020 a 2022, e prevê a  seguinte ação, no que interessa ao Poder Executivo:

O Eixo 2 trata da disponibilização, no Portal da Transparência, de informações acerca das “emendas de comissão” (RP 8)relativas aos exercícios financeiros de 2020 a 2024, e elenca a seguinte providência, no âmbito do Poder Executivo:

O Eixo 3, por sua vez, diz respeito à disponibilização, no Portal da Transparência, de informações acerca das “emendas de comissão” (RP 8) do exercício financeiro de 2025 e seguintes e prevê como ações do Poder Executivo:

O Eixo 4 discorre sobre a disponibilização, no Portal da Transparência, de informações acerca das “emendas de bancada” (RP 7) do exercício financeiro de 2025 e dos seguintes, e enumera as seguintes ações a serem adotadas pelo Poder Executivo:

Por meio dos parágrafos 10 a 13 deste opinativo, buscou-se discriminar as ações a serem adotadas por cada órgão do Poder Executivo, visando à execução do Plano de Trabalho, com o respectivo prazo para seu cumprimento. 

ATAS DAS EMENDAS COLETIVAS (RP 7 E RP 8)

​

Em sede de deliberações, o Ministro Relator determinou "que, em relação às 'emendas de comissão' e às 'emendas de bancada', as ações planejadas pelos Poderes Executivo e Legislativo devem considerar a necessidade de autores/proponentes/apoiadores/solicitadores constarem em Ata, conforme decisão de 02/12/204 (e-doc. 1.006 da ADPF 854). Tais proponentes podem ser parlamentares individualmente ou em grupo."

Sobre esse aspecto, vale transcrever, no que interessa, trecho esclarecedor extraído da decisão de 02.12.2024, senão vejamos:

A) SOBRE AS EMENDAS DE BANCADA (RP 7)

(...)

55. A LC nº. 210/2024, em seu art. 3º, § 2º, prevê que “as indicações serão de responsabilidade da bancada, mediante registro em ata, e deverão ser encaminhadas aos órgãos executores e publicadas pela comissão mista prevista no § 1º do art. 166 da Constituição Federal”. Em nada tal determinação se diferencia do modelo atualmente adotado no art. 47, I, da Resolução nº. 1/2006 do CN, conforme o qual as “emendas de bancada” deverão “ser apresentadas juntamente com a ata da reunião que decidiu por sua apresentação...”, e reproduzido no “Manual de Emendas - Orçamento da União para 2025”, de outubro de 2024, que prevê que as “emendas de bancada” sejam “acompanhadas da ata da reunião”.

56. Ocorre que, conforme decisão do Plenário desta Corte na ADI 7697: “d) [o] cumprimento de regras de transparência e rastreabilidade que permitam o controle social do gasto público, com a identificação de origem exata da emenda parlamentar e destino das verbas, da fase inicial de votação até a execução do orçamento” (e-doc. 32 da ADI 7697)

57. Logo, para a adequada conformação do processo orçamentário, não é suficiente o mero registro em Ata da decisão da bancada. É imprescindível a identificação nominal do(s) parlamentar(es) ou instituição que sugerir(em) ou indicar(em) a emenda à bancada. (...)

(...)

B) SOBRE AS EMENDAS DE COMISSÃO (RP 8)

(...)

67. Para o devido controle social, é imprescindível que qualquer modificação relacionada à execução das “emendas de comissão” - p. ex. com vistas à destinação a uma ação específica - seja aprovada pelas comissões e devidamente registrada em Ata. Novamente, friso a necessidade de documentação de todo o processo orçamentário para o atendimento das regras constitucionais de transparência e de rastreabilidade. Por essa razão, a execução de “emendas de comissão” exige a apresentação de ofícios e Atas com todas as informações mencionadas, inclusive o destino específico do recurso, sob pena da caracterização de impedimento de ordem técnica, na forma do art. 10, XXIII, da LC nº. 210/2024, tal como já mencionado em relação às “emendas de bancada”.

Também revela-se importante chamar a atenção para a decisão de 09.12.2024, na qual ficou consignado que, "quanto às 'emendas de comissão', (...) os 'solicitantes' poderão ser os líderes partidários ou qualquer outro parlamentar, pois não podem existir Deputados ou Senadores com mais prerrogativas legislativas ('parlamentares de 1ª classe') e outros com menos ('parlamentares de 2ª classe')". Dessa forma, inexiste impedimento para que a indicação seja realizada pelo membro da comissão ou pelo líder partidário, não estando limitada ao seu Presidente.

Vale repisar que o Plano de Trabalho Conjunto -- homologado pelo STF -- tem como uma de suas finalidades a identificação dos parlamentares proponentes das emendas em transparência ativa no Portal da Transparência por meio da divulgação das respectivas atas das Comissões e Bancadas, além da identificação dos apoiadores/solicitantes.

Nesse particular, cumpre ainda rememorar disposição constante do Plano, a qual esclarece que "a execução financeira das emendas de comissão (RP 8), relativas aos exercícios de 2022 a 2024, devem seguir a regra do art. 39-A da Portaria Conjunta MF/MPO/MGI/SRI-PR nº 115, de 10 de dezembro de 2024, sem prejuízo das providências previstas neste Plano para consolidação das medidas de transparência a cargo da CGU e do Congresso Nacional". Ante a pertinência, transcrevo adiante a íntegra do art. 39-A da Portaria Conjunta MF/MPO/MGI/SRI-PR nº 115/2024:

Art. 39-A Havendo comunicação formal do(s) parlamentar(es) solicitante(s), para fins de transparência com relação à execução orçamentária e financeira das programações classificadas como RP 8 ou restos a pagar de RP 9, o órgão executor deverá fazer constar no campo observação da Nota de Empenho e/ou da Ordem Bancária a identificação nominal do(s) parlamentar(es) "solicitante(s)", no formato: ATENDER INDICAÇÃO DO SOLICITANTE [CÓDIGO PARLAMENTAR (4 DÍGITOS) - NOME COMPLETO].

§ 1º O registro previsto no caput:

I - condiciona a liberação apenas da nota de empenho ou ordem bancária identificada; e

II - será diariamente disponibilizado no Portal da Transparência.

§ 2º No momento de disponibilização de lista estruturada, que permita a vinculação de parlamentar solicitante ao(s) empenho(s) de parlamentares solicitantes, fornecida pelo Congresso Nacional, as informações serão incorporadas ao Portal da Transparência.

§ 3º Para fins de que trata o caput, quanto às programações classificadas como RP 8, considera-se como solicitante qualquer parlamentar que assim se identifique, inclusive os líderes partidários, nos termos da ADPF 854, e da Lei Complementar nº 210, de 25 de novembro de 2024.

Assim sendo, acredita-se que o cumprimento das ações dispostas no Plano atenderá ao intento buscado pelo Ministro relator nesta Arguição, relativo à garantia das regras de transparência e rastreabilidade das emendas, por meio de integração de informações essenciais (como, identificação dos apoiadores/solicitantes das emendas) no Portal da Transparência. Contudo, em relação às emendas de comissão (RP 8) e de Relator-Geral (RP 9) faz-se necessária a observância do que dispõe o art. 39-A da Portaria Conjunta  MF/MPO/MGI/SRI-PR 01/2024, com a redação conferida pela Portaria Conjunta 115/2024, sem prejuízo das disposições deste Plano conjunto. 

SUSPENSÃO DA AUDIÊNCIA

Na decisão de 26/02/2025, também fora suspensa a Audiência de Conciliação e Contextualização designada para o dia 27 de fevereiro de 2025. A realização de nova Audiência será avaliada após a análise da homologação do Plano pelo Plenário do STF, seguindo-se o acompanhamento de sua implementação.

PRAZO PARA INFORMAR DO CUMPRIMENTO DO PLANO DE TRABALHO CONJUNTO

Por derradeiro, foi determinado ao Poder Executivo que informe, em 30/05/2025, as atualizações acerca de cada Eixo do Plano de Trabalho apresentado.

Desde já, fica instada a Controladoria-Geral da União, como órgão responsável pela gestão do Portal da Transparência, a informar a este órgão de contencioso os desdobramento em torno da implementação do Plano de Trabalho conjunto, tendo em conta os prazos já pré-estabelecidos. 

(...)"

  De fato, não há o que se questionar, porquanto se trata de decisão judicial detentora, pois, de exequibilidade plena, pelo que deverá ser observada pela Administração, nos termos do citado parecer de força executória.

Nesse contexto, sugiro o encaminhamento dos autos via SEI à Secretaria-Executiva para ciência e adoção, no âmbito desta Pasta, das providências necessárias ao atendimento da referida decisão.

Por fim, sugiro seja cientificado via SEI, o Gabinete da Ministra. 

​No caso de dúvidas jurídicas devidamente especificadas, quanto ao cumprimento da referida decisão, esta CONJUR coloca-se à disposição para dirimi-las.

À consideração da Sra. Consultora Jurídica.

Brasília, 06 de março de 2025.

GUSTAVO NABUCO MACHADO

ADVOGADO DA UNIÃO

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 00730000058202575 e da chave de acesso d219c24b