ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA JUNTO AO MINISTÉRIO DA CULTURA
COORDENAÇÃO-GERAL DE POLÍTICAS CULTURAIS

PARECER n. 00055/2025/CONJUR-MINC/CGU/AGU

NUP: 01400.003498/2025-89

INTERESSADOS: SECRETARIA EXECUTIVA- SE/MINC/ DIRETORIA DE LIVRO, LEITURA, LITERATURA E BIBLIOTECAS- DLLLB/MINC

ASSUNTOS: ATOS ADMINISTRATIVOS

Senhor Coordenador-Geral

EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO. ATO NORMATIVO.

I - Análise jurídica de minuta de Portaria Interministerial que visa a regulamentação do Decreto nº 12.021/2024, que altera o Decreto nº 9.099, de 18 de julho de 2017, com o acréscimo do atendimento às bibliotecas públicas e comunitárias do país pelo Programa Nacional do Livro e do Material Didático - PNLD, a ser subscrita pelo Ministro de Estado da Educação e pela Ministra de Estado da Cultura.

II - Elementos necessários para a existência válida e eficaz do ato administrativo: forma, competência, motivo, objeto e finalidade. 

III - Parecer pela regularidade jurídica da proposta, observadas as recomendações deste Parecer. Ausência de óbices constitucionais ou legais.

IV - À consideração superior.

I - Relatório

Trata-se de minuta de Portaria Interministerial, proposta pela Secretaria de Educação Básica do Ministério da Educação/SEB/MEC, para regulamentação da forma de atendimento às bibliotecas públicas integrantes da administração direta e indireta dos entes federativos e bibliotecas comunitárias, no âmbito do Programa Nacional do Livro e do Material Didático/PNLD, com a formalização do ato conjunto pelo Ministro de Estado da Educação e pela Ministra de Estado da Cultura, conforme previsto no art. 1º, § 6º , do Decreto nº 12.021, de 16 de maio de 2024. 

A minuta, que inaugurou os autos no doc. SEI/MinC 2138197, foi dirigida a esta Consultoria Jurídica pela Nota Técnica nº 1/2025/GM/SEFLI/DLLLB/MinC, da Diretoria de Livro, Leitura, Literatura e Bibliotecas, cuja conclusão salientou que a adesão do Sistema Nacional de Bibliotecas Públicas ao PNLD assinala um significativo avanço em direção à modernização dos acervos de bibliotecas públicas e comunitárias, garantindo a atualização sistemática de acervos literários, beneficiando diretamente as políticas de acesso à leitura no país.

A Consultoria Jurídica junto ao Ministério da Educação/CONJUR/MEC se manifestou por meio do Parecer nº 01202/CONJUR-MEC/CGU/AGU, concluindo pela ausência de óbices ao prosseguimento da propositura, sugerindo a prévia oitiva deste Ministério da Cultura.  

Consta dos autos a Nota Técnica nº 269/2024/DAGE/SEB/SEB (2138208) com o registro das bases legais que fundamentaram a apresentação da Portaria em exame, além de esclarecimentos adicionais quanto à operacionalização de atendimento em conjunto com as condicionalidades para a disponibilização dos livros e materiais didáticos. Foram apresentadas também as competências do Ministério da Cultura e do Ministério da Educação.

Desse modo, vieram os autos a esta Consultoria Jurídica.

É o breve relatório. Passa-se à análise.

II - Fundamentação

Oportuno estabelecer que a presente manifestação possui caráter estritamente jurídico-formal, limitada à apresentação da questão jurídica, nos termos do artigo 11, inciso V, da Lei Complementar nº 73/93, subtraindo-se ao âmbito da competência institucional do Órgão Consultivo a apreciação de elementos de ordem técnica, financeira ou orçamentária, bem como avaliação acerca da conveniência e oportunidade da prática de atos administrativos, consoante o Enunciado de Boas Práticas Consultivas AGU n.º 7/2016.

Esclareça-se, desse modo, que não compete a esta Consultoria Jurídica a análise do mérito administrativo da criação do ato normativo que se pretendem editar, cabendo às autoridades administrativas competentes sopesarem a conveniência e/ou oportunidade da criação do mencionado ato, isto é, somente serão analisados os elementos necessários à existência válida e eficaz do ato administrativo apresentado, quais sejam: competência, forma, motivo, objeto e finalidade.

Elaboradas tais considerações, mister iniciar com a justificativa contida na citada Nota Técnica nº 1/2025/GM/SEFLI/DLLLB a respeito da oportunidade e conveniência da publicação da Portaria em exame, cujas conclusões, conforme visto, foram no sentido de que a adesão do Sistema Nacional de Bibliotecas Públicas ao PNLD assinala um significativo avanço em direção à modernização dos acervos de bibliotecas públicas e comunitárias, garantindo a atualização sistemática de acervos literários, beneficiando diretamente as políticas de acesso à leitura no país.

No caso, não se faz necessária a prévia Análise de Impacto Regulatório (AIR), conforme art. 3º do Decreto nº 10.411/2020. A saber, tem-se que a AIR é obrigatória apenas quando houver interesse em editar, alterar ou revogar ato normativo de interesse geral dos atores econômicos ou dos usuários dos serviços prestados pela autoridade competente, nos termos do art. 5º da Lei nº 13.874, de 2019 (Administração Pública Federal), do art. 6º da Lei nº 13.848, de 2019 (Agências Reguladoras), e do art. 3º do Decreto nº 10.411, de 2020. Nada obstante, ainda que se caracterizem essas hipóteses, não se atrairá a necessidade de sua realização nos casos previstos no § 2º do art. 3º do Decreto nº 10.411, de 2020:

"§ 2º O disposto no caput não se aplica aos atos normativos:

I - de natureza administrativa, cujos efeitos sejam restritos ao âmbito interno do órgão ou da entidade;

II - de efeitos concretos, destinados a disciplinar situação específica, cujos destinatários sejam individualizados;

III - que disponham sobre execução orçamentária e financeira;

IV - que disponham estritamente sobre política cambial e monetária;

V - que disponham sobre segurança nacional; e

VI - que visem a consolidar outras normas sobre matérias específicas, sem alteração de mérito". Ng

Consoante dito, a Minuta de Portaria em análise dispõe sobre o atendimento às bibliotecas públicas integrantes da administração direta e indireta dos entes federativos e bibliotecas comunitárias, pelo Programa Nacional do Livro e do Material Didático - PNLD, em atendimento ao disposto no art. 1º, § 6º, bem como art. 7º, ambos do Decreto nº 12.021, de 16 de maio de 2024:

Art. 1º O Decreto nº 9.099, de 18 de julho de 2017, passa a vigorar com as seguintes alterações:

(...)

§ 6º O PNLD poderá atender bibliotecas públicas integrantes da administração direta e indireta dos entes federativos e bibliotecas comunitárias constantes dos cadastros oficiais do Ministério da Cultura, na forma estabelecida em ato conjunto dos Ministros de Estado da Educação e da Cultura." Ng.

(...)

Art. 7º  Os materiais adquiridos no âmbito do PNLD serão destinados às Secretarias de Educação, às escolas e às bibliotecas beneficiadas por meio de doação com encargo.     (Redação dada pelo Decreto nº 12.021, de 2024). Ng.

§ 1º O encargo de que trata o caput corresponde à obrigatoriedade de as Secretarias de Educação e as escolas beneficiadas adotarem procedimentos para a utilização correta e a conservação dos materiais didáticos no âmbito do PNLD, observado o disposto nas orientações a serem expedidas pelo FNDE.

Sob tal prospectiva, cumpre destacar do Parecer nº 01202/2024/CONJUR-MEC/CGU/AGU que, além da fundamentação técnica exarada na Nota Técnica nº 269/2024/DAGE/SEB/SEB/MEC, houve também manifestação do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação - FNDE quanto aos aspectos técnicos da portaria interministerial em exame, conforme Ofício nº 31622/2024/DIAPO/CHEFIAGABIN/GABIN-FNDE (SEI/MEC 5462078), opinando pela conformidade da proposta e concordando com o prosseguimento regular do feito.

Outrossim, quanto ao aspecto orçamentário, constou do referido Parecer Jurídico/MEC as seguintes informações:

"(...)

Quanto à análise de impacto orçamentário, a Secretaria de Educação Básica, por meio da Nota Técnica nº 269/2024/DAGE/SEB/SEB (SEI 5419672) destaca o que se segue:

- Destaca-se a existência de previsão do impacto orçamentário-financeiro pois esta foi matéria superada nos autos do processo 23000.039567/2023-76. Ainda no texto do Decreto 12.021/2024, na alteração do Decreto 9.099/2017, lê-se: Ng.

[...]

§ 5º A distribuição e a disponibilização de recursos educacionais para as bibliotecas ficam condicionadas à adesão ao PNLD do ente federativo no qual a biblioteca se encontra situada e à disponibilidade orçamentária.

[...]

- Quanto à forma de atendimento, os referidos Decretos preveem a doação por meio de encargo no Art 7º:

Art. 7º Os materiais adquiridos no âmbito do PNLD serão destinados às Secretarias de Educação, às escolas e às bibliotecas beneficiadas por meio de doação com encargo.

(...)

Ademais, a proposta ora em comento prevê no seu art. 7º que "o atendimento das bibliotecas públicas e comunitárias está condicionado à disponibilidade de recursos orçamentários e de viabilidade logística, com prioridade para o atendimento dos estudantes do ensino regular e modalidades, em qualquer caso." Ng.

No que concerne às competências pertinentes ao Ministério da Cultura, ressalte-se a previsão expressa no art. 4º da minuta in question:

Art. 4º Ao Ministério da Cultura compete:

I - organizar e manter o cadastro oficial das bibliotecas públicas e comunitárias aptas a receberem os materiais do PNLD;

II - fornecer anualmente ao FNDE e divulgar em seu sítio oficial a lista de bibliotecas públicas e comunitárias aptas a receberem os materiais do PNLD no próximo período de atendimento;

III - monitorar e avaliar as ações previstas no âmbito de suas competências; e

IV - promover ações de formação e capacitação dos agentes das bibliotecas públicas e comunitárias atendidas com materiais do PNLD.

Relativamente ao item IV do retrotranscrito artigo 4º, entende esta Coordenação pela necessidade de exclusão do termo "formação" dos agentes das bibliotecas públicas, uma vez que o Ministério da Cultura dispõe de mecanismos apenas para a "capacitação" dos referidos agentes, à exemplo do Sistema Nacional de Bibliotecas Públicas - SNBP (inserido nas atribuições da Diretoria do Livro, Leitura, Literatura e Bibliotecas GM/SEFLI/DLLLB) que atua em articulação com os Sistemas Estaduais de Bibliotecas Públicas - SEBPs, representantes de cada um dos estados brasileiros e do Distrito Federal.

A título de esclarecimento, a utilização do termo "formação" pode ocasionar situação confusa e conflituosa, uma vez que a dita "formação" para o trabalho como bibliotecário deve ser completa, com o curso de Biblioteconomia e registro no Conselho Regional de Biblioteconomia, fases que extrapolam as competências do Ministério da Cultura.

Desse modo, recomenda-se: "IV - promover ações de capacitação dos agentes das bibliotecas públicas e comunitárias atendidas com materiais do PNLD, por meio de Sistema Nacional de Bibliotecas Públicas - SNBP".

Ressalte-se que a coordenação do referido SNBP, instituído pelo Decreto nº 520, de 13 de maio de 1992, alterado pelo Decreto nº 12.166, de 5 de setembro de 2024, é exercida pela Diretoria de Livro, Leitura, Literatura e Bibliotecas/DLLLB/MinC, por força de determinação contida da Estrutura Regimental do Ministério da Cultura. 

Da juridicidade da proposta de ato normativo

Discorrendo acerca do poder regulamentar, Maria Sylvia Zanella Di Pietro destaca que:

Além do decreto regulamentar, o poder normativo da Administração ainda se expressa por meio de resoluções, portarias, deliberações, instruções, editadas por autoridades que não o Chefe do Executivo. Note-se que o artigo 87, parágrafo único, inciso II, outorga aos Ministros de Estado competência para “expedir instruções para a execução das leis, decretos e regulamentos”. Há, ainda, os regimentos, pelos quais os órgãos colegiados estabelecem normas sobre o seu funcionamento interno. Todos esses atos estabelecem normas que têm alcance limitado ao âmbito de atuação do órgão expedidor. Não têm o mesmo alcance nem a mesma natureza que os regulamentos baixados pelo Chefe do Executivo. Em todas essas hipóteses, o ato normativo não pode contrariar a lei, nem criar direitos, impor obrigações, proibições, penalidades que nela não estejam previstos, sob pena de ofensa ao princípio da legalidade (arts. 5º, II, e 37, caput, da Constituição). 

Assim, o controle de legalidade dessa espécie de ato, bem como dos demais atos administrativos, deve se dirigir à averiguação de todos os elementos necessários para a sua existência válida e eficaz. Nesse diapasão, em consonância com a doutrina dominante, propõe-se, conforme visto, a análise segundo os parâmetros da forma, competência, objeto, motivo e finalidade.

Quanto à forma do ato administrativo, de acordo com a definição encartada pelo Manual de Redação da Presidência da República, 3ª ed., Brasília: 2018, p. 147, a Portaria é o "instrumento pelo qual Ministros ou outras autoridades expedem instruções sobre a organização e o funcionamento de serviço, sobre questões de pessoal e outros atos de sua competência”.

Nesse sentido, explica Hely Lopes Meirelles, que Portarias são atos ordinatórios que visam a disciplinar o funcionamento da administração e a conduta funcional de seus agentes (LOPES MEIRELLES, Hely. Direito Administrativo Brasileiro. 32ª ed. São Paulo: Malheiros, fls. 183/184).

Este é o caso dos autos, onde buscam, como afirmado, disciplinar a função administrativa na forma de execução da política pública, com a criação de mecanismos de atendimento às bibliotecas públicas integrantes da administração direta e indireta dos entes federativos e bibliotecas comunitárias pelo PNLD, nos termos do Decreto nº 9.099, de 18 de julho de 2017, alterado pelo Decreto nº 12.021, de 16 de maio de 2024. 

Sobre a competência, não há dúvidas de que a Ministra de Estado da Cultura e o Ministro de Estado da Educação são as autoridades competentes para a formatação a matéria, no âmbito das Pastas envolvidas, uma vez que as Portarias têm por fundamento o poder hierárquico, podendo ser expedidas por qualquer chefe de órgãos, repartições e serviços, desde que nos limites das próprias competências.

Nessa perspectiva, o art. 87, inciso II, da Constituição de 1988, determina que incumbe aos Ministros de Estado a competência para expedir instruções para a execução das leis, decretos e regulamentos. 

No que se refere ao objeto da Portaria (lícito, certo, possível e moral) que deve dispor de claro conteúdo com o efeito prático pretendido para a edição do ato administrativo, foi especificado, no caso, no sentido de estabelecer o modo de operacionalização de atendimento, bem como os elementos necessários à disponibilização dos livros e materiais didáticos às bibliotecas públicas comunitárias pelo PNLD, definindo as competências em ato conjunto das Pastas envolvidas.

O motivo, correspondente à situação de fato ou de direito que determina e precede a edição do ato administrativo, está devidamente embasado nos presentes autos diante da elaboração das manifestações relativas ao assunto, notadamente a Nota Técnica nº 269/2024/DAGE/SEB/SEB/MEC, o Parecer nº 01202/CONJUR-MEC/CGU/AGU, bem como a Nota Técnica nº 1/2025/GM/SEFLI/DLLLB/MinC, todos com robusta exposição dos motivos que levaram ao ato.

Por fim, a finalidade que, ao seu turno, consiste no resultado que a Administração pretende alcançar com a prática do ato. Diferentemente do objeto, que consiste no efeito imediato do ato, a finalidade trata de atender o que a lei elegeu para o ato específico, o que foi registrado no texto da minuta de Portaria.

No que tange, ainda, aos aspectos estritamente formais contidos na minuta, insta ponderar a aplicação no ato dos padrões encartados no Decreto nº 12.002, de 22 de abril de 2024, que estabelece normas para elaboração, redação, alteração e consolidação de atos normativos, ressalvando pequenas recomendações tais como:

a) quanto ao § 1º, do artigo 6º, deve haver a correção da grafia incompleta do pronome relativo "que"; e,

b) a redação do item IV, do artigo 4º, que deverá ser alterada nos seguintes termos: "IV - promover ações de capacitação dos agentes das bibliotecas públicas e comunitárias atendidas com materiais do PNLD, por meio de Sistema Nacional de Bibliotecas Públicas - SNBP".

Portanto, a minuta de Portaria ora apresentada é coerente com a legislação regente que a fundamenta, demonstrada à saciedade a coesão do conteúdo com as novas normas de hierarquia superior devidamente aprovadas, não havendo óbices à assinatura pela Ministra de Estado da Cultura, observadas as recomendações desta manifestação.

 Nesse cenário, dentro de tais balizas e considerando que não se verificam óbices ou falta de razoabilidade da medida, pode-se concluir pelo regular prosseguimento do feito em vista da inexistência de vício material ou formal na minuta apresentada. 

III - Conclusão

Diante do exposto, e sem adentrar nos valores de conveniência e oportunidade na criação de mecanismos institucionais não sujeitos ao crivo desta Consultoria Jurídica, é de se concluir pela viabilidade jurídica da minuta, observadas as recomendações deste Parecer, pelo que opinamos favoravelmente ao regular prosseguimento do feito.

Sugere-se, desse modo, a restituição dos autos à unidade técnica consulente para ciência e adoção das providências ulteriores.

À consideração superior.

Brasília, 10 de março de 2025

MARIA IZABEL DE CASTRO GAROTTI

Advogada da União

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