ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
SUBCONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO DE GESTÃO PÚBLICA
COORDENAÇÃO-GERAL JURÍDICA DE PROJETOS ESPECIAIS NOS ESTADOS
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SUBCONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO DE GESTÃO PÚBLICA
COORDENAÇÃO-GERAL JURÍDICA DE PROJETOS ESPECIAIS NOS ESTADOS
PARECER n. 00149/2025/CGPE-EST/SCGP/CGU/AGU
NUP:
INTERESSADOS:
ASSUNTOS: CESSÃO DE BENS MÓVEIS DA UNIÃO
VALOR ESTIMADO:
PARECERISTA:
EMENTA:
I – ACESSO: Parecer sem restrição de acesso.
II – ORIGEM: órgão administrativo que tramitou o processo.
III - OBJETO: Cessão de bens móveis.
IV – FUNDAMENTAÇÃO LEGAL: Lei nº 14.133/2021; Decreto nº 9.373/2018; Instrução Normativa SEGES/MP nº 11/2018; Orientação Normativa n. 010/2021/COORD/E-CJU/RESIDUAL/CGU/AGU.
V – RECOMENDAÇÕES: Possibilidade jurídica da cessão, desde que atendidas as recomendações previstas nos itens xx.
VI – SUGESTÕES: previstas nos itens xxxx.
1. RELATÓRIO
Relatar resumidamente os autos.
2. ANÁLISE JURÍDICA
2.1. Da cessão de bens móveis.
A cessão de bem público móvel é um instituto jurídico que se refere à transferência temporária da posse de bens pertencentes ao patrimônio público, com a finalidade de atender a interesses específicos e necessidades da administração pública ou de terceiros. Essa transferência pode ocorrer em diversas situações, sempre dentro dos limites estabelecidos pela legislação e de acordo com os princípios da administração pública, como a legalidade, impessoalidade, moralidade e eficiência.
2. 1.1. Interesse público.
Nesse cenário, assim como todo ato administrativo, a pretensão de cessão de um bem público deve ser motivada, fundada no interesse público, como deve ser toda atuação estatal.
O órgão consulente traçou justificativas quanto à existência de interesse público, nos documentos XXXXX, dos quais se extrai, em suma, (indicação sucinta das justificativas).
No caso concreto, não logramos êxito em encontrar a justificativa do interesse público nos autos, sendo indispensável que o órgão a providencie, em conformidade com as diretrizes acima lançadas.
No caso concreto, o órgão consulente traçou simples justificativas quanto à existência de interesse público. Nesse cenário, recomenda-se, por segurança jurídica, (recomendações que o Advogado(a) entenda pertinente).
2.2. Da regulamentação pelo Decreto nº. 9.373, de 2018.
A cessão de bens móveis da Administração Pública Federal é fundamentada, em regra, pelo Decreto n° 9.373, de 11 de maio de 2018, que define o instituto jurídico como “a modalidade de movimentação de bens de caráter precário e por prazo determinado, com transferência de posse” (art. 4º).
2.2.1. Da aplicabilidade do Decreto.
Segundo o art. 11, do Decreto nº 9.373, de 2018, a mencionada norma jurídica não se aplica quando o cedente for o Ministério da Defesa, Comandos da Marinha, do Exército e da Aeronáutica; Secretaria Especial da Receita Federal do Brasil do Ministério da Economia, quanto a bens apreendidos; e os órgãos e às entidades com finalidades agropecuárias, industriais ou comerciais, quanto à venda de bens móveis por eles produzidos ou comercializados.
No caso dos autos, figura como cedente o órgão xxx, motivo pelo qual é devida a observância do Decreto nº 9.373, de 2018.
2.2.2. Do caráter temporário e precário.
Como já mencionado, o instituto da cessão é definido no art. 4º do Decreto n° 9.373, de 11 de maio de 2018, como “a modalidade de movimentação de bens de caráter precário e por prazo determinado, com transferência de posse” (art. 4º).
No caso dos autos, verifica-se que o caráter precário da cessão, bem como o prazo previamente estipulado pelo órgão cedente, em conformidade com o exposto acima.
No caso dos autos, não é possível observar o caráter precário da cessão ou que tenha sido estipulado prazo pelo órgão cedente. Nesse cenário, recomenda-se o órgão consulente (listar recomendações), adequando o pretendido à legislação.
2.2.3. Do bem a ser cedido.
Observa-se do mencionado Decreto que os bens públicos, objeto da cessão, podem ser classificados como não inservíveis ou inservíveis.
A cessão de bens não inservíveis é a exceção e sua efetivação depende de prévia justificativa da autoridade competente (art. 4º, parágrafo único).
Por sua vez, bens inservíveis, são aqueles classificados como:
Art. 3º Para que seja considerado inservível, o bem será classificado como:
I - ocioso - bem móvel que se encontra em perfeitas condições de uso, mas não é aproveitado;
II - recuperável - bem móvel que não se encontra em condições de uso e cujo custo da recuperação seja de até cinquenta por cento do seu valor de mercado ou cuja análise de custo e benefício demonstre ser justificável a sua recuperação;
III - antieconômico - bem móvel cuja manutenção seja onerosa ou cujo rendimento seja precário, em virtude de uso prolongado, desgaste prematuro ou obsoletismo; ou
IV - irrecuperável - bem móvel que não pode ser utilizado para o fim a que se destina devido à perda de suas características ou em razão de ser o seu custo de recuperação mais de cinquenta por cento do seu valor de mercado ou de a análise do seu custo e benefício demonstrar ser injustificável a sua recuperação.
O art. 10 do Decreto nº 9.373, de 2018, expressa que a classificação e avaliação dos bens devem ser efetuadas por Comissão Especial, composta por no mínimo três servidores do órgão ou entidade, instituída para este fim específico.
A precisa classificação/avaliação dos bens, segundo os parâmetros do art. 3º do referido Decreto nº 9.373, de 2018, de competência da comissão especial de desfazimento, é matéria de cunho técnico, que foge à alçada da análise jurídica elaborada por este órgão consultivo.
Observou-se, no documento XXX, subscrito pela comissão especial, ter sido realizada a classificação dos bens inservíveis como ociosos, recuperáveis, antieconômicos E/OU irrecuperáveis, avaliados em R$...
Observou-se, no documento XXX, subscrito pela comissão especial, ter sido realizada a classificação do(s) bem(ns) como não inservível(is), avaliado(s) em R$... . Nesse cenário, consta corretamente dos autos (documento xxxx) a justificativa da autoridade competente expondo as razões de cessão de um bem não inservível.
Observou-se, no documento XXX, subscrito pela comissão especial, ter sido realizada a classificação do(s) bem(ns) como não inservível(is), avaliado(s) em R$... . Nesse cenário, deve constar dos autos a justificativa da autoridade competente, expondo as razões de cessão de um bem não inservível. A mencionada justificativa não foi localizada, devendo, portanto, o órgão assessorado complementar a instrução para o regular prosseguimento do feito.
No presente caso, não localizamos a avaliação dos bens destinados à cessão, devendo, portanto, o órgão assessorado complementar a instrução para o regular prosseguimento do feito.
2.2.4. Do cessionário.
Nos termos do art. 4º, do Decreto nº 9.373, de 2018, a cessão poderá ocorrer entre os seguintes órgãos/entes:
I - entre órgãos da União;
II - entre a União e as autarquias e fundações públicas federais; ou
III - entre a União e as autarquias e fundações públicas federais e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios e suas autarquias e fundações públicas.
Observou-se, no documento XXX, que a cessão ocorrerá para xxxxxx (ente/órgão), justificando a área técnica, em relação a ordem de prioridade, que o ente/órgão foi o único interessado no recebimento da doação (ou outra justificativa).
Não há manifestação nos autos se houve mais de um interessado no bem a ser cedido, bem como ocorreu a escolha do ente contemplado, o que deve ser justificado pelo órgão consulente.
2.3. Da utilização do sistema DOAÇÕES.GOV
A Instrução Normativa MPOG nº 11, de 29 de novembro de 2018, exige que a disponibilização dos bens móveis inservíveis objetos de movimentação e reaproveitamento, nos termos do Decreto nº 9.373, de 2018, deverão ser realizados por meio do Sistema de Doações do Governo Federal (Doações.gov).
No que concerne aos bens não inservíveis fica dispensada a utilização do Sistema de Doações do Governo Federal (Doações.gov), uma vez que a possibilidade desta cessão exige justificativa específica da autoridade competente e que o art. 5º da Instrução Normativa MPOG nº 11 determina a utilização do sistema para bens móveis inservíveis (item 6 da Orientação Normativa nº 10/2021).
Consta dos autos a informação de que a disponibilidade do bem para doação foi divulgada no sistema Doações.Gov, sendo juntados os respectivos extratos, os quais contêm a publicação do anúncio nº xxxx, referente ao xxxxx (fls. xx).
No presente caso, trata-se de cessão de bem não inservível, constando dos autos a justificativa da autoridade competente, expondo para as razões da cessão e a escolha do cessionário.
No presente caso, tal exigência não foi cumprida, demandando providências.
2.4. Da minuta de Termo de Cessão.
A minuta do Termo de Cessão de Bens Móveis consta dos autos em XXXX, não merecendo reparos.
A minuta do Termo de Cessão de Bens Móveis consta dos autos em XXXX. Recomenda-se sejam realizados os seguintes ajustes e/ou complementos: (XXXXX)
A minuta do Termo de Cessão de Bens Móveis consta dos autos em XXXX. Recomenda-se a utilização da minuta fornecida em anexo desta manifestação jurídica.
2.5. Da competência.
A competência é o mais importante requisito para a prática de qualquer ato administrativo. Sendo assim, há que se perquirir se a autoridade assessorada realmente detém competência para representar a União na celebração do pretendido termo de cessão, devendo ser objeto de verificação também a competência da autoridade que irá representar a entidade donatária.
No caso dos autos, constam os documentos comprobatórios das competências dos signatários para representar os respectivos órgãos na cessão.
No caso dos autos, não foi comprovado o cumprimento de tal exigência, razão pela qual recomendamos que sejam juntados aos autos os documentos comprobatórios das competências dos signatários para representar os respectivos órgãos na cessão.
2.6. Da publicação.
Recomenda-se a publicação do extrato da cessão de bens móveis no Diário Oficial da União.
2.7. Requisitos relativos à cessão de veículos.
Recomenda-se complementar os autos, previamente à assinatura do termo de cessão, com os documentos "Termo de Vistoria" e "Quadro Demonstrativo de Veículos Alienados", em atendimento, no que couber, aos termos do art. 34 da Instrução Normativa SLTI nº 3, de 15 de maio de 2008.
Recomenda-se ao órgão consulente o atendimento tempestivo em relação ao quanto determinado no art. 35 da Instrução Normativa SLTI nº 3, de 15 de maio de 2008 que expressa que "O órgão ou a entidade proprietária de veículo cedido ou alienado comunicará sua baixa ao Departamento de Trânsito, a Circunscrição Regional de Trânsito e aos demais órgãos competentes, para fins da retirada da isenção do IPVA, quando for o caso, bem como alteração de propriedade, no prazo máximo de 30 (trinta) dias após a realização do evento". Nesse sentido, deverá o cedente comunicar ao órgão executivo de trânsito do Estado ou do Distrito Federal, a troca de responsabilidade do veículo, com a solicitação de expedição do novo Certificado de Registro de Veículo, no qual conste o nome e o CNPJ do cessionário.
2.8. Das vedações em ano eleitoral.
Considerando que estamos em ano eleitoral, há que ser observado o disposto na Lei nº 9.504, de 30 de setembro de 1997, que estabelece normas para as eleições, mais especificamente o § 10 do art. 73, que prescreve:
Art. 73. São proibidas aos agentes públicos, servidores ou não, as seguintes condutas tendentes a afetar a igualdade de oportunidades entre candidatos nos pleitos eleitorais:
(...)
§ 10. No ano em que se realizar eleição, fica proibida a distribuição gratuita de bens, valores ou benefícios por parte da Administração Pública, exceto nos casos de calamidade pública, de estado de emergência ou de programas sociais autorizados em lei e já em execução orçamentária no exercício anterior, casos em que o Ministério Público poderá promover o acompanhamento de sua execução financeira e administrativa. (Incluído pela Lei nº 11.300, de 2006) (negritamos).
Interpretando a disposição legal a Advocacia-Geral da União, editou a Orientação Normativa nº 83, de 15 de abril de 2024, dispondo:
I - A vedação prevista no art. 73, §10, da Lei nº 9.504, de 30 de setembro de 1997, dirige-se à distribuição gratuita e discricionária diretamente a particulares, incluídas as doações com encargo e cessões (com a ressalva do disposto no item II abaixo), não alcançando os atos vinculados em razão de direito subjetivo do beneficiário e as transferências realizadas entre órgãos públicos do mesmo ente federativo ou as que envolvam entes federativos distintos, observando-se neste último caso o disposto no inciso VI, alínea "a", do mesmo artigo, que veda transferências nos três meses anteriores ao pleito eleitoral;
(...)
Como visto, a cessão de bens móveis da União, nos termos estabelecidos no art. 4º do Decreto nº 9.373, de 2018, não comportam a possibilidade de que a mesma seja realizada em benefício de particulares.
Nesse passo, incidente a vedação prevista no art. 73, inciso VI, alínea "a", da Lei nº 9.507, de 1997, que veda transferências, nos três meses anteriores ao pleito eleitoral, quando a cessão ocorrer em benefício de Estados, do Distrito Federal e dos Municípios e suas autarquias e fundações públicas.
No presente caso concreto em análise, observa-se que (traçar os elementos que sustentam a conclusão pela incidência, ou não, da vedação prevista no art. 73, inciso VI, alínea "a", da Lei no. 9.507, de 1997).
3. CONCLUSÃO
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As recomendações jurídicas e as sugestões de aperfeiçoamento não vinculam a decisão do gestor, que poderá prosseguir com a contratação motivadamente (inciso VII do art. 50 da Lei nº 9.784/1999), desde que sem ofensa ao princípio constitucional da legalidade.
Esclarece que nos termos preconizados no Enunciado 5 do Manual de Boas Práticas Consultivas da CGU/AGU, não cabe a este órgão jurídico a fiscalização posterior quanto ao atendimento das recomendações expostas no Parecer pelo órgão assessorado, sendo de sua inteira responsabilidade o acatamento das recomendações para a legalidade e viabilidade do procedimento.
Dispensada a aprovação, nos termos do art. 22, §1º da Portaria Normativa AGU nº 152, de 31 de outubro de 2024.
O gestor poderá entrar em contato com o advogado que elaborou o parecer, pelo e-mail ou número funcional abaixo informado, em dias úteis, das 8h às 18h.
Advogado(a) da União
Telefone: xx-xxxx-xxxxx (whatsapp funcional, se houver)
ANEXO
MINUTA DE TERMO DE CESSÃO DE BENS MÓVEIS
TERMO DE CESSÃO DE BEM(NS) MÓVEL(IS) QUE ENTRE SI CELEBRAM A UNIÃO, POR INTERMÉDIO DO (ÓRGÃO CONSULENTE) E O (A) (ENTE CESSIONÁRIO).
A União, por intermédio do (ÓRGÃO CONSULENTE), com sede em XXXXX, na cidade de XXXX/XX (sigla do Estado da Federação), com inscrição no CNPJ nº XXXXX, neste ato representada por XXXXX (indicar cargo e nome), nomeado(a) pela Portaria nº XXXX, publicada no DOU de XXXXX, portador(a) da matrícula funcional nº XXXX, doravante denominada CEDENTE, e o(a) (ENTE CESSIONÁRIO), com sede em XXXXX, na cidade de XXXX/XX (sigla do Estado da Federação), inscrito(a) no CNPJ nº XXXXXXX, doravante denominado(a) CESSIONÁRIO(A), neste ato representado(a) por (indicar nome e cargo e/ou função), nomeado(a) pela Portaria nº XXXX, publicada no DOU de XXXXX (se for o caso), portador(a) da matrícula funcional nº XXXX, tendo em vista o que consta do Processo nº XXXXX, e em observância às disposições da Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021, do Decreto nº 9.373, de 11 de maio de 2018, da Instrução Normativa SEGES/MPDG nº 11, de 29 de novembro de 2018, da Instrução Normativa SLTI/MPOG nº 3, de 15 de maio de 2008 (no caso de cessão de veículos), resolvem celebrar o presente TERMO DE CESSÃO mediante as cláusulas e as condições a seguir enunciadas.
CLÁUSULA PRIMEIRA - DO OBJETO
O presente instrumento tem por objeto a cessão de (indicar detalhadamente o objeto – cada bem móvel a ser cedido), com as características descritas no Anexo deste instrumento – Termo de Vistoria, considerado(s) inservível(is) para a CEDENTE e classificado(s) como ociosos, recuperáveis, antieconômicos ou irrecuperáveis (indicar a classificação realizada pela comissão especial).
OU
O presente instrumento tem por objeto a cessão de (indicar detalhadamente o objeto – cada bem móvel a ser cedido), nas condições descritas no Anexo deste instrumento – Termo de Vistoria, considerado(s) não inservível(is) para a CEDENTE.
CLÁUSULA SEGUNDA - DO VALOR
O(s) valor(es) do(s) bem(ns) a ser(em) cedido(s), especificado(s) na cláusula primeira deste instrumento decorreu(ram) de prévia avaliação feita pela CEDENTE, sendo estimado(s) em R$ XXXX (valor por extenso).
CLÁUSULA TERCEIRA – DA FINALIDADE
A presente cessão tem como finalidade exclusiva (XXXX).
Parágrafo único. Ao objeto da cessão não poderá ser dada destinação diversa, salvo mediante prévia autorização da CEDENTE, a ser formalizada por termo aditivo, sob pena de rescisão do presente instrumento.
CLÁUSULA QUARTA – DOS ENCARGOS
A presente doação se realiza sob a estipulação do(s) seguinte(s) encargo(s): (descrição do(s) encargo(s) estabelecidos pelo órgão consulente), a serem cumpridos pelo(a) CESSIONÁRIO(A), no prazo de XXXXX.
CLÁUSULA XXXXX - DAS CONDIÇÕES GERAIS DA CESSÃO
Sem embargo de outras previsões normativas, a presente cessão observará as seguintes condições:
I. precariedade da cessão, revogável a qualquer tempo, havendo interesse público, mediante notificação, por escrito, ao(à) CESSIONÁRIO(A), independentemente de indenização; (caso haja o estabelecimento de encargos, esta previsão deverá ser adequada ao caso concreto)
II. fiscalização periódica por parte da CEDENTE, através de servidor e/ou comissão designados;
III. vedação de transmissão de quaisquer direitos e/ou obrigações/encargos previstos no presente instrumento ou dele decorrentes; e
IV. vedação de condutas consideradas lesivas ao meio ambiente.
CLÁUSULA XXXX - DAS OBRIGAÇÕES DA CEDENTE
A CEDENTE obriga-se a:
I. entregar o(s) bem(ns) objeto da cessão, mediante as assinaturas, por ambas as partes, de Termo de Entrega, na presença de testemunhas, que também aporão as respectivas assinaturas;
II. realizar vistorias, por meio de servidor e/ou de comissão pela CEDENTE designados, em periodicidade XXXX (o órgão consulente deve estabelecer a periodicidade adequada ao caso concreto); e
III. dar publicidade ao presente termo, conforme os normativos vigentes.
CLÁUSULA XXXX – DAS OBRIGAÇÕES DA CESSIONÁRIA
A CESSIONÁRIA obriga-se a:
I. zelar pela integridade do objeto da cessão, conservando-o em perfeito estado, de forma a manter as condições do Termo de Vistoria;
II. usar o objeto da cessão exclusivamente para a finalidade prevista na Cláusula Terceira deste instrumento;
III. assumir as despesas relativas a consertos e/ou a manutenções, necessários ao bom funcionamento do objeto da cessão;
IV. informar à CEDENTE a respeito de qualquer situação relevante que afete o objeto da cessão;
V. responsabilizar-se pelo pagamento de taxas, multas, seguros e demais obrigações relativas ao objeto da cessão;
VI. responsabilizar-se por quaisquer infrações cometidas na utilização do objeto da cessão;
VII. assumir a responsabilidade civil por todos os danos (materiais e/ou morais) causados, dolosa ou culposamente, por seus empregados, trabalhadores, prepostos, subordinados ou representantes, na utilização do bem cedido;
VIII. permitir que a CEDENTE realize fiscalização e/ou vistoria no objeto da presente cessão;
IX. conduzir ou transportar o objeto da cessão a local indicado pela CEDENTE, para fins de vistoria, se for o caso, mediante prévia solicitação escrita;
X. prestar quaisquer informações solicitadas pela CEDENTE sobre o objeto da cessão; e
XI. devolver o objeto da cessão em perfeitas condições, em conformidade com o Termo de Vistoria, ressalvadas as deteriorações advindas do uso normal da coisa.
CLÁUSULA XXXX – DA VIGÊNCIA
O presente termo da cessão vigorará pelo prazo (XXX), contados da data de sua assinatura, podendo ser prorrogado, por interesse das partes, mediante Termo Aditivo.
Parágrafo único. Para fins de prorrogação da presente cessão, deve haver manifestação formal da CESSIONÁRIA, com antecedência mínima de 30 (trinta) dias, com a necessária realização de vistoria do bem.
CLÁUSULA XXXX - DA DEVOLUÇÃO DO(S) BEM(NS)
A devolução do(s) bem(ns) objeto da cessão deverá ocorrer nas mesmas condições do momento da entrega, ressalvadas as deteriorações do seu uso normal, conforme as vistorias realizadas.
Parágrafo primeiro. Caso se verifiquem danos ao(s) bem(ns), poderá a CEDENTE exigir a devida reparação, por meio de conserto ou do pagamento do valor correspondente.
Parágrafo segundo. O bem deve ser restituído à CEDENTE, formalmente, por meio de Termo de Devolução, com a realização de prévia vistoria.
CLÁUSULA XXXX – DA RESCISÃO
Considerar-se-á rescindido o presente termo de cessão, sem qualquer indenização ao(à) CESSIONÁRIO(A), caso se verifique:
I. utilização diversa do objeto da presente cessão;
II. necessidade de a CEDENTE usar o bem, mediante prévia notificação; (caso haja o estabelecimento de encargos, esta previsão deverá ser adequada ao caso concreto) ou
III. inobservância das cláusulas do presente instrumento.
Parágrafo primeiro. A rescisão, amigável ou não, será reduzida a termo no processo administrativo que originou a cessão, restituindo-se o bem mediante vistoria.
Parágrafo segundo. As obrigações contraídas pelo(a) CESSIONÁRIO(A), junto a terceiros, enquanto teve os bens sob sua posse, permanecerão sob sua responsabilidade.
CLÁUSULA XXXX - DAS MEDIDAS ACAUTELATÓRIAS
Em caso de risco iminente, a Administração Pública poderá motivadamente adotar providências acauteladoras sem prévia manifestação do(a) CESSIONÁRIO(A).
CLÁUSULA XXXX - DOS CASOS OMISSOS
Aos casos omissos serão aplicáveis, no que couber, as normas da Lei nº 14.133, de 2021, e do Decreto nº 9.373, de 2018 (indicar outras normas eventualmente reputadas pertinentes no caso concreto).
CLÁUSULA XXXX - DA PUBLICAÇÃO
A publicidade devida relativamente à celebração do presente instrumento competirá ao CEDENTE e será efetuada através de extrato publicado no Diário Oficial da União.
CLÁUSULA XXXX - DO FORO
As partes comprometem-se a submeter eventuais controvérsias, decorrentes do presente Termo, a tentativa de conciliação perante a Câmara de Mediação e de Conciliação da Administração Pública Federal (CCAF), da Advocacia-Geral da União, nos termos do art. 37 da Lei nº 13.140, de 26 de junho de 2015, e do art. 2º, inciso II, alínea "c", 13, do Anexo I, ao Decreto nº. 11.328, de 1º de janeiro de 2023.
Parágrafo único. Não logrando êxito a conciliação, será competente para dirimir as questões decorrentes deste ato, o foro da Justiça Federal, Seção Judiciária XXXX, por força do art. 109, I, da Constituição da República.
Local, data.
Assinatura do representante do CEDENTE
Assinatura do representante do(a) CESSIONÁRIO(A)
NOTAS JURÍDICAS COMPLEMENTARES
- 1 -
O conceito de cessão de uso nos é dado por Hely Lopes Meirelles, nos seguintes termos:
“Cessão de uso: cessão de uso é a transferência gratuita da posse de um bem público de uma entidade ou órgão para outro, a fim de que o cessionário o utilize nas condições estabelecidas no respectivo termo, por tempo certo ou indeterminado. É ato de colaboração entre repartições públicas, em que aquela que tem bens desnecessários aos seus serviços cede o uso a outra que deles está precisando.
Como bem ponderou Caio Tácito, esta cessão se inclui entre as modalidades de utilização de bens públicos não aplicados ao serviço direto do cedente e não se confunde com nenhuma das formas de alienação. Trata-se, apenas, de transferência de posse do cedente para o cessionário, mas ficando sempre a Administração-proprietária com o domínio do bem cedido, para retomá-lo a qualquer momento ou recebê-lo ao término do prazo da cesão. Assemelha-se ao comodato do Direito Privado, mas é instituto próprio do Direito Administrativo, já previsto na legislação federal concernente aos bens imóveis da União (Dec.-lei 9.760/46, arts. 64, § 32, 125 e 216, Lei 9.636/98, arts. 18 a 21, e Lei 11.481/2007). Também não se confunde com qualquer das modalidades pelas quais se outorga ao particular o uso especial de bem público (autorização de uso, permissão de uso, concessão de uso concessão de direito real de uso), nem, tampouco, se identifica com a velha concessão de domínio dos tempos coloniais, espécie obsoleta de alienação. Realmente, a cessão de uso é uma categoria específica e própria para o traspasse da posse de um bem público para outra entidade, ou órgão da mesma entidade, que dele tenha necessidade e se proponha a empregá-lo nas condições convencionadas com a Administração cedente. (...)
(MEIRELLES, Hely Lopes. DIREITO ADMINISTRATIVO BRASILEIRO. 42ª Edição. 2016. Ed. Malheiros - São Paulo/SP. págs. 645/656).
Já segundo a doutrina de José dos Santos Carvalho Filho, por meio da cessão de uso "o Poder Público consente o uso gratuito de bem público por órgãos da mesma pessoa ou de pessoa diversa, incumbida de desenvolver atividade que, de algum modo, traduza interesse para a coletividade". Esclarece que o "consentimento para utilização do bem se fundamenta no benefício coletivo decorrente da atividade desempenhada pelo cessionário" (CARVALHO FILHO. José dos Santos. Manual de direito administrativo. 33ª ed. São Paulo: Ed. Atlas, 2019, p. 1274 e 1275).
- 2 -
No âmbito da Coordenação-Geral de Projetos Especiais nos Estados, no que concerne ao tema da cessão e doação, está vigente a Orientação Normativa n. 010/2021/COORD/E-CJU/RESIDUAL/CGU/AGU, que assim dispõe:
ORIENTAÇÃO NORMATIVA n. 00010/2021/COORD/E-CJU/RESIDUAL/CGU/AGU (1º redação) (2ª redação) (3º redação)
1. Bens móveis inservíveis cujo reaproveitamento (ociosos ou recuperáveis) seja considerado inconveniente ou inoportuno serão alienados na forma do regime jurídico de licitações e contratações públicas, sendo exigível a prévia avaliação (arts. 6º e 7º, Decreto nº 9.373/18).
2. Os bens móveis inservíveis (ociosos, recuperáveis, antieconômicos e irrecuperáveis) podem ser objeto de doação, com dispensa de licitação, exclusivamente para fins e uso de interesse social, e desde que justificada a oportunidade e conveniência socioeconômica concernente à forma de alienação (art. 8º, Decreto nº 9.373/18).
3. O uso da plataforma “Reuse” (doacoes.gov.br) para alienação e cessão de bens móveis da União está previsto na Instrução Normativa SEGES MPDG nº 11, de 29 de novembro de 2018.
4. O art. 5º da aludida IN impõe o dever de utilização do “Reuse” (doacoes.gov.br) para a movimentação e reaproveitamento de bens móveis inservíveis da União.
5. Para a transferência (movimentação entre unidades organizacionais - dentro do mesmo órgão ou entidade; ou entre órgãos da União) de bens móveis servíveis, não é obrigatório o uso da plataforma “Reuse” (doacoes.gov.br), desde que mediante justificativa (motivada) da autoridade competente.
6. É excepcional a cessão de bens não inservíveis, a exigir justificativa da autoridade competente (parágrafo único do art. 4º da IN SEGES/MPDG nº 11/2018), dispensando-se a utilização do Reuse (doacoes.gov.br), tendo em vista a interpretação extensiva do art. 6º, § 3º, da IN-SEGES/ MPDG nº 11, de 2018, sendo recomendável, contudo, tanto no caso de transferência de bens não inservíveis, como na cessão destes mesmos bens, a publicação do Diário Oficial, considerando os princípios da publicidade e moralidade administrativas, previstos no art. 37 da Constituição Federal de 1988.
7 São obrigatórias a avaliação e classificação dos bens por comissão especial composta por no mínimo três servidores, a teor do artigo 12 da Instrução Normativa SEGES/MPDG nº 11/2018.
8. Quando o bem móvel inservível for qualificado de reaproveitamento inoportuno e que também seja demonstrada a inconveniência/inoportunidade do ponto de vista socioeconômico de ser alienado mediante pagamento – o que precisa ser objetiva e motivadamente justificado – então: poderá ser doado, mas EXCLUSIVAMENTE para fins e uso de interesse social.
9. Quando o bem móvel for classificado como antieconômico ou irrecuperável, então, o requisito “finalidade e uso de interesse social” deverá ser muito bem demonstrado, sobretudo em relação às exigências da Política Nacional de Resíduos Sólidos.
10. Sobre o "Reuse" (doacoes.gov.br), há norma jurídica de natureza procedimental que determina a utilização da plataforma digital (art. 5º da aludida IN SEGES MPDG nº 11/2018). Eventuais obstáculos de ordem operacional devem ser comunicados ao órgão responsável pela operação do Reuse (doacoes.gov.br), o Ministério da Economia.
11. Enquanto o "Reuse" (doacoes.gov.br) não estiver adaptado para cadastrar entes estaduais, distritais e municipais, recomenda-se, como boa prática, verificar junto a estes entes e demais poderes da União a existência de interesse nos bens inservíveis após passado o prazo do anúncio no Reuse (doacoes.gov.br).
12. Considerando alteração do art. 8º do Decreto federal nº 9.373, de 2018, promovida pelo Decreto federal nº 10.340, de 06/05/2020, houve uma revogação parcial do art. 11 da Instrução Normativa SEGES/MPDG nº 11, de 2018. Logo, não prevalece mais a ordem de preferência prevista neste artigo, a qual deve ser substituída pelas disposições contidas no art. 8º do Decreto federal nº 9.373, de 2018. Excepciona-se, contudo, a aplicação deste artigo no caso dos equipamentos listados art. 6º da Lei federal nº 14.479, de 2022 - bens e componentes de informática. (PARECER n. 00027/2023/VRD/ESTRATEG/E-CJU/RESIDUAL/CGU/AGU - NUP: 00688.000088/2021-11)
13. Bens e componentes de informática - fins e interesse social: os possíveis donatários, aptos a receberem as doações de material ocioso, recuperável, antieconômico e irrecuperável, promovidas pelos órgãos integrantes da administração pública federal direta, pelas autarquias e pelas fundações deverão demonstrar que as suas futuras ações destinam-se a implementar pelo menos um dos objetivos traçados nos incisos I, III e IV do art. 2º da Lei federal nº 14.479, de 2022. (PARECER n. 00027/2023/VRD/ESTRATEG/E-CJU/RESIDUAL/CGU/AGU - NUP: 00688.000088/2021-11)
14. Bens e componentes de informática: diante do § 4º do art. 6º da Lei federal nº 14.479, de 2022, tanto no caso de silêncio por parte do órgão gestor do Programa Computadores para Inclusão, como na hipótese de tal órgão se manifestar informando inexistir instituição donatária, a consequência jurídica será idêntica, ou seja, autoriza o órgão doador proceder ao desfazimento dos materiais, implicando a instauração de procedimento para seleção e definição da instituição donatária, mediante o uso da plataforma “Reuse” (doacoes.gov.br), observando, no que couber, Instrução Normativa SEGES/MPDG nº 11, de 29/11/2018 ou outra que vier a substituí-la. (PARECER n. 00027/2023/VRD/ESTRATEG/E-CJU/RESIDUAL/CGU/AGU - NUP: 00688.000088/2021-11)
15. Bens e componentes de informática: por força dos princípios da estrita legalidade, bem como da própria hierarquia das fontes normativas, no que diz respeito a microcomputadores de mesa, monitores de vídeo, impressoras e demais equipamentos de informática, eletroeletrônicos, peças-parte ou componentes, classificados como ociosos, recuperáveis, antieconômicos ou irrecuperáveis, disponíveis para reaproveitamento não se aplica o art. 8º do Decreto federal n° 9.373, de 2018, mas, sim, o artigo 7º, inciso I, da Lei federal nº Lei federal nº 14.479, de 21/12/2022.(PARECER n. 00027/2023/VRD/ESTRATEG/E-CJU/RESIDUAL/CGU/AGU - NUP: 00688.000088/2021-11)
16. Bens e componentes de informática: enquanto o inciso I do art. 7º da Lei federal nº 14.479, de 2022 não for objeto de regulamentação, os órgãos doadores, de forma motivada e observando os princípios constitucionais da impessoalidade, motivação, igualdade e imparcialidade, estão investidos de competência discricionária para selecionar os donatários, observando a ordem sequencial de preferência de órgãos e entes passíveis de serem beneficiados, conforme disposto no mencionado inciso I do art. 7º da Lei federal nº 14.479, de 2022: Estados, Distrito-federal, Municípios, empresas públicas, sociedades de economia mista vinculadas a tais entes públicos, instituições filantrópicas, organizações da sociedade civil reconhecidas de utilidade pública federal, estadual ou municipal e organizações da sociedade civil de interesse público. (PARECER n. 00027/2023/VRD/ESTRATEG/E-CJU/RESIDUAL/CGU/AGU - NUP: 00688.000088/2021-11)
17. Bens e componentes de informática: em se tratando de microcomputadores de mesa, monitores de vídeo, impressoras e demais equipamentos de informática, eletroeletrônicos, peças-parte ou componentes, classificados como ociosos, recuperáveis, antieconômicos ou irrecuperáveis, disponíveis para reaproveitamento, a incidência do art. 11 da Instrução Normativa SEGES/MPDG nº 11, de 2018 dar-se-á apenas no que não tiver sido alvo de derrogação, ou seja, o previsto nos §§ 1º a 3º deste art. 11. (PARECER n. 00027/2023/VRD/ESTRATEG/E-CJU/RESIDUAL/CGU/AGU - NUP: 00688.000088/2021-11)
18. Bens e componentes de informática: Quando a Lei federal 14.479, de 2022, no seu art. 7º, inciso I reporta-se à organizações da sociedade civil reconhecidas de utilidade pública federal, estadual ou municipal e organizações da sociedade civil de interesse público, há de se compreender que a doação de microcomputadores de mesa, monitores de vídeo, impressoras e demais equipamentos de informática, eletroeletrônicos, peças-parte ou componentes, classificados como ociosos, recuperáveis ou antieconômicos, somente será possível se tais entidades atenderem, no que couber, os requisitos previstos nos inciso I e II do art. 14 do Decreto federal nº 9.373, de 2018, o qual, por sua vez, não se aplica aos materiais classificados como irrecuperáveis. (PARECER n. 00027/2023/VRD/ESTRATEG/E-CJU/RESIDUAL/CGU/AGU - NUP: 00688.000088/2021-11)
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Bem não inservível ou bem servível.
A rigor, quando estamos diante de termos providos de um único sentido (unívocos), a regra é que duas negativas se neutralizam, propiciando o emprego do termo na forma afirmativa. Assim, para os termos “não inapto”, temos o correlato “apto”; “não inútil”, o correlato “útil”; “não inobservado”, correlato “observado” etc. Contudo, quando o termo é revestido de sentido plurívoco, compreendendo várias espécies, nem o sentido retratado com duas negativas é mantido quando se transmuta o termo para a forma afirmativa.
No caso em comento, o conceito de “bem não inservível” é normativamente plurívoco, conforme prescreve o art. 3º do Decreto federal nº 9.373, de 2018, cujo teor é o seguinte:
Art. 3º Para que seja considerado inservível, o bem será classificado como:
I - ocioso - bem móvel que se encontra em perfeitas condições de uso, mas não é aproveitado;
II - recuperável - bem móvel que não se encontra em condições de uso e cujo custo da recuperação seja de até cinquenta por cento do seu valor de mercado ou cuja análise de custo e benefício demonstre ser justificável a sua recuperação;
III - antieconômico - bem móvel cuja manutenção seja onerosa ou cujo rendimento seja precário, em virtude de uso prolongado, desgaste prematuro ou obsoletismo; ou
IV - irrecuperável - bem móvel que não pode ser utilizado para o fim a que se destina devido à perda de suas características ou em razão de ser o seu custo de recuperação mais de cinquenta por cento do seu valor de mercado ou de a análise do seu custo e benefício demonstrar ser injustificável a sua recuperação.
Assim, o bem inservível pode ser: bem inservível ocioso, bem inservível recuperável, bem inservível antieconômico e bem inservível irrecuperável. Se partirmos do princípio que o raciocínio aplicável ao gênero repercute sobre as espécies, ter-se-á, então, como correta sua aplicação se a lógica semântica obtida com a expressão genérica for mantida nas aludidas espécies. Logo, o sentido lógico aplicável ao gênero também será válido para a espécie. No caso, contudo, como o conceito das espécies é decorrente de previsão normativa baseada na possibilidade de ter uma eficácia, ou seja, contendo uma previsão abstrata apta a incidir no mundo dos fatos, temos que o teste de validade apto para demonstrar a ocorrência de similitude de situações descritivas entre o gênero e a espécie não se dará apenas no plano da lógica formal, mas também, sob o ponto de vista material, isto é, no plano da consideração de se ter uma experiência possível de ocorrer no mundo dos fatos.
Neste contexto, se no plano do gênero, “bem não inservível” equivale a “bem servível”, há de se compreender, pelo aspecto material, tratar-se de um bem provido de alguma utilidade, ou seja, que serve para alguma coisa.
Vejamos agora o teste de validade junto às espécies:
Note-se que o raciocínio a contrario sensu aplicável às espécies traduz conceitos distorcidos da lógica e da razoabilidade, na medida em que não há sentido se cogitar em “bem servível útil”, pois a utilidade é inerente a algo que é servível, ou melhor, a utilidade está ínsita ao conceito de bem servível. Ou ainda, como sustentar a contradição com a expressão “bem servível irrecuperável”?
Diante disso, pelo fato de não haver compatibilidade semântica entre gênero e espécies, quando se emprega o raciocínio a contrario sensu, preferimos utilizar a expressão “bem não inservível”. Talvez tenha sido esta a razão pela qual a norma jurídica tenha adotado a expressão “bem não inservível”, em vez da que lhe é oposta, ou seja, “bem servível”, pois, ao se aplicar o raciocínio a contrario sensu, algumas das resultantes revelar-se-iam incompatíveis com o sentido dos conceitos normativos de cada uma das espécies de bens inservíveis, conforme previsto no art. 3º do Decreto federal nº 9.373, de 2018.
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Em relação às vedações à realização de doações e cessões em período eleitoral, na Orientação Normativa CNU/CGU/AGU nº 2, de 28 de junho de 2016, estabeleceu-se, in verbis:
"A vedação prevista no art. 73, §10, da Lei nº 9.504, de 30 de setembro de 1997, dirige-se à distribuição gratuita e discricionária diretamente a particulares, incluídas as doações com encargo e cessões, não alcançando os atos vinculados em razão de direito subjetivo do beneficiário e as transferências realizadas entre órgãos públicos do mesmo ente federativo ou as que envolvam entes federativos distintos, observando-se neste último caso o disposto no inciso VI, alínea "a", do mesmo artigo, que veda transferências nos três meses anteriores ao pleito eleitoral. Em qualquer caso, recomenda-se a não realização de solenidades, cerimônias, atos, eventos ou reuniões públicas de divulgação, ou qualquer outra forma de exaltação do ato administrativo de transferência capaz de afetar a igualdade de oportunidades entre candidatos nos pleitos eleitorais.
Referências: Art. 73, inciso VI, alínea "a", e § 10, da Lei nº 9.507, de 30 de setembro de 1997."
(Destacamos.)
Na ON AGU nº 80, de 2024, também se recomenda "a não realização de solenidades, cerimônias, atos, eventos ou reuniões públicas de divulgação, ou qualquer outra forma de exaltação do ato administrativo de transferência capaz de afetar a igualdade de oportunidades entre candidatos nos pleitos eleitorais".
Em acréscimo, anota-se o seguinte extrato, colhido no documento intitulado "Condutas Vedadas aos Agentes Públicos Federais em Eleições", 10a. edição, revista e atualizada pela Advocacia-Geral da União, 2024, p. 24:
"Publicidade institucional: Para o TSE, “[...] Conduta vedada. Art. 73, VI, b, da Lei nº 9.504/1997. Publicidade institucional em período defeso. [...] 2. No período vedado, é proibida a veiculação de publicidade institucional, independentemente do conteúdo eleitoreiro ou de seu teor informativo, educativo ou de orientação social, ressalvadas as exceções previstas em lei. Precedentes. 3. A conduta vedada prevista pelo art. 73, VI, b, da Lei nº 9.504/1997 fica configurada não obstante o momento em que autorizada a divulgação da publicidade institucional, desde que esta tenha permanecido nos 3 meses anteriores ao pleito. Precedentes. [...]”. RESPE nº 84195, Relator Ministro Og Fernandes, julgado em 25/06/2019)"
Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 00688012806202363 e da chave de acesso 58257042