ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CÂMARA NACIONAL DE LICITAÇÕES E CONTRATOS ADMINISTRATIVOS - CNLCA/DECOR/CGU

PARECER n. 00004/2025/CNLCA/CGU/AGU

NUP: 00725.000273/2023-83.

INTERESSADOS: Centro Logístico da Aeronáutica - CELOG

ASSUNTOS: Proposta de Orientação Normativa para apreciação do Advogado-Geral da União, com o objetivo de dispensar a manifestação jurídica nas contratações diretas de pequeno valor realizadas por repartições públicas brasileiras sediadas no exterior.

VALOR: Inestimável.

DIREITO ADMINISTRATIVO. DISPENSA DE ANÁLISE INDIVIDUALIZADA DAS CONTRATAÇÕES DIRETAS DE PEQUENO VALOR REALIZADAS POR REPARTIÇÕES BRASILEIRAS NO EXTERIOR.

I. A autoridade jurídica máxima competente para definir previamente as hipóteses de dispensa de parecer jurídico sobre determinadas contratações é o Advogado-Geral da União.

II. Parecer pela recomendação de edição de ON/AGU para estabelecer a não obrigatoriedade de manifestação jurídica nas contratações diretas  (dispensas e inexigibilidades de licitação) de pequeno valor e de baixa complexidade realizadas por repartições públicas sediadas no exterior com fundamento no art. 1º, § 2º, da Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021, salvo nas hipóteses em que o administrador tenha suscitado dúvida a respeito da juridicidade do procedimento de contratação e nos contratos que, em ato específico, demandem análise do órgão de assessoramento jurídico.  

RELATÓRIO

Sras. e Srs. Membros da Câmara Nacional de Licitações e Contratos Administrativos,

Trata-se de expediente encaminhado a esta Câmara Nacional de Licitações e Contratos Administrativos (CNLA), por solicitação do Ministério da Defesa (MD), nos autos nº 00725.000273/2023-83, com proposta de Orientação Normativa (ON) para apreciação do Advogado-Geral da União, com o objetivo de dispensar a manifestação jurídica nas contratações diretas de pequeno valor realizadas por repartições públicas brasileiras sediadas no exterior.

Conforme o Ofício nº 30/AJUR/127 (seq. 52), a proposta da Orientação Normativa teria o seguinte teor:

Proposta de ON/AGU

ORIENTAÇÃO NORMATIVA AGU Nº XX, DE XX DE XXXX DE 2023

Não é obrigatória manifestação jurídica nas contratações diretas de pequeno valor realizadas por repartições públicas sediadas no exterior com fundamento no art. 1º, § 2º, da Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021, salvo se houver celebração de contrato administrativo e este não for padronizado pelo órgão de assessoramento jurídico, ou nas hipóteses em que o administrador tenha suscitado dúvida a respeito da legalidade da dispensa de licitação. Aplica-se o mesmo entendimento às contratações por inexigibilidade de licitação realizadas por repartições públicas sediadas no exterior, fundadas no art. 1º, § 2º,da Lei nº 14.133, de 2021, desde que seus valores não ultrapassem os limites previstos para as dispensas de pequeno valor.

Em resumo, por meio do Parecer n. 000393/2024/CONJUR-MD/CGU/AGU (seq. 55), a Consultoria Jurídica do Ministério da Defesa sustenta a inaplicabilidade da ON/AGU nº 69, de 2021, às contratações diretas de pequeno valor realizadas por repartições brasileiras situadas no exterior, bem como o não preenchimento dos requisitos previstos na ON/AGU nº 55, de 2014, e do artigo 3º da Portaria Normativa CGU/AGU nº 5, de 2022, para edição de manifestação jurídica referencial para temática.

Argumenta, ademais, a relevância da matéria dada a quantidade de órgãos administrativos com repartições no exterior, fundamenta a possibilidade de dispensa de análise jurídica das contratações diretas realizadas por essas unidades no artigo 53, §5º, da Lei nº 14.133, de 2021, e remete os autos, com proposta de Orientação Normativa, para avaliação da conveniência e oportunidade de sua aprovação pelo Advogado-Geral da União.

Vislumbrando que a medida poderia impactar outros órgãos além do Ministério da Defesa, por meio do Despacho  n. 00007/2025/CNLCA/CGU/AGU (seq. 56), foram solicitados subsídios ao Ministério da Justiça e Segurança Pública (MJSP, à Agência Brasileira de Inteligência (Abin) e ao Ministério das Relações Exteriores (MRE).

A Abin atendeu à solicitação (seqs. 58-61), informando, em síntese: a)​ não existe ato normativo da Abin sobre contratações diretas realizadas por repartições no exterior; b) para esses casos, utiliza-se o artigo 74 da Lei nº 14.133, de 2021, e o Decreto nº 12.343, de 2024, para essas aquisições; c) a edição de Orientação Normativa da Advocacia-Geral da União (ON/AGU) dispensando a análise individualizada das contratações diretas nesses casos seria "conveniente e oportuna"; e, d) o estabelecimento de limites e procedimentos parametrizados trariam maior segurança jurídica e transparência na atuação dos adidos da Abin. 

Já o MRE apresentou informações técnicas (seq. 62), contendo, em resumo: a) cópia da Portaria MRE nº 463, de 4 de maio de 2023, que regulamenta o processo licitatório e de contratação direta das repartições do Ministério das Relações Exteriores no exterior; b) cópia do Acórdão nº 2633/2014, do Plenário do Tribunal de Contas da União (TCU); c) manifestação no sentido de que: c.1) não é obrigatória a análise jurídica individualizada de dispensa de licitação 'por baixo valor' realizadas pelos postos do MRE no exterior, com amparo em consulta formulada ao TCU; c.2) não há parecer referencial sobre a matéria no âmbito da Consultoria Jurídica do MRE; c.3)entende-se que a ON/AGU nº 69, de 2021, não é aplicável às contratações realizadas por repartições públicas no exterior; e, c.4) ​a edição da ON/AGU não seria conveniente porque a questão já se encontra regulamentada no âmbito do MRE e "(...) tornar obrigatória a análise individualizada de quase todas as contratações feitas pelos postos do MRE no exterior que requeiram a assintaura de contrato, visto que esses instrumentos observam a legislação local (ou seja, não são padronizados pelo órgão de assessoramento jurídico)" e, por consequente, geraria um impacto orçamnetário estimado em mais de R$ 10 milhões, bem como prejuízo das atividades finalísticas de repartições de pequeno porte no exterior.

Por seu turno, o MJSP limitou-se a pontuar que sua Subsecretaria de Administração "nunca realizou contratações diretas nos termos especificados e desconhece qualquer regulamentação a respeito".

É o relatório.

ANÁLISE JURÍDICA

Aspectos gerais das contratações realizadas por repartições brasileiras no exterior

A proposta de ON/AGU encaminhada para análise desta Câmara Nacional de Licitações e Contratos Administrativos possui como tema central as contratações realizadas por repartições brasileiras no exterior.

As repartições públicas brasileiras no exterior são órgãos ou entidades da administração pública que operam além das fronteiras nacionais, com a finalidade de representar os interesses do Brasil, promover relações diplomáticas, comerciais e culturais, além de prestar assistência aos cidadãos brasileiros no exterior.

À semelhança de qualquer outro órgão da Administração Pública brasileira, esses órgãos necessitam realizar contratações para atendimento de suas necessidades.

Nessa esteira, segundo Ivan Botovchenco Sobestiansky e Alexandre Robson Reginaldo Oliveira, as contratações realizadas por repartição sediada no exterior, "(...) são aquelas realizadas sob jurisdição estrangeira, na qual participam licitantes estrangeiros, com o intuito de atender prioritariamente e quase exclusivamente a demandas da própria repartição localizada no exterior"^[1].

Não se confundem, portanto, com as licitações internacionais, conceituadas pelo artigo 6º, inciso XXXV, da Lei nº 14.133, de 2021^[2], realizadas em território nacional e vocacionadas, em regra, ao atendimento das necessidades de órgãos e de entidades situadas no Brasil.

Do ponto de vista normativo, o artigo 1º, §2º, da Lei nº 14.133, de 2021, estabelece três premissas a serem observadas por contratações realizadas por repartições brasileiras sediadas no exterior: a) obedecer às peculiaridades locais; b) atender aos princípios estabelecidos na Lei nº 14.133, de 2021; e, c) serão realizadas na forma de regulamentação específica a ser editada por ministro de Estado.

Lei nº 14.133, de 2021

Art. 1º  (...)

​§2º As contratações realizadas no âmbito das repartições públicas sediadas no exterior obedecerão às peculiaridades locais e aos princípios básicos estabelecidos nesta Lei, na forma de regulamentação específica a ser editada por ministro de Estado.

Conforme Marinês Restelatto Dotti, a obediência às peculiaridades locais "(...) confere ao gestor público, desde que devidamente justificado, a possibilidade de moldar a contratação às específicas exigêncais de órgãos competentes estrangeiros e às regras de comércio internacional". É o caso, por exemplo, de adequação das exigências de habilitação econômico-financeira para empresas estrangeiras, devido às diferenças na gestão e nas normas contábeis e financeiras, bem como da contratação de leiloeiro oficial, cujas regras profissionais são diversas das brasileiras, para condução de leilão no exterior^[3].

Outro requisito exigido pelo legislador é o atendimento aos princípios regentes das licitações e contratações públicas brasileiras, previstos no artigo 5º da Lei nº 14.133, de 2021:

Lei nº 14.333, de 2021

Art. 5º. Na aplicação desta Lei, serão observados os princípios da legalidade, da impessoalidade, da moralidade, da publicidade, da eficiência, do interesse público, da probidade administrativa, da igualdade, do planejamento, da transparência, da eficácia, da segregação de funções, da motivação, da vinculação ao edital, do julgamento objetivo, da segurança jurídica, da razoabilidade, da competitividade, da proporcionalidade, da celeridade, da economicidade e do desenvolvimento nacional sustentável, assim como as disposições do Decreto-Lei nº 4.657, de 4 de setembro de 1942 (Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro).

Observadas as peculiaridades locais e os princípios das licitações e das contratações públicas, a Lei nº 14.133, de 2021, determina que as contratações realizadas por repartições brasileiras situadas no exterior sejam conduzidas na forma de regulamentação específica a ser editada por ministro de Estado. 

Dos órgãos consultados, possuem normas regulando compras de suas repartições no exterior: a) o Ministério da Defesa: Portaria GM-MD nº 5.175, de 15 de dezembro de 2021; e, b) o Ministério das Relações Exteriores: Portaria GM-MRE nº 463, de 4 de maio de 2023.

​Limites da regulamentação do papel da Advocacia-Geral da União nas contratações das repartições no exterior

Embora a observância de toda a principiologia presente na Lei nº 14.133, de 2021, seja relevante e obrigatória, é certo que a realização de contratações por repartições brasileiras situadas no exterior impactam, de modo peculiar, alguns princípios específicos.

O caso mais emblemático é, sem dúvida, o interesse público, pois relacionado à disposição das prerrogativas contratuais da Administração e da jurisdição brasileira, bem como da diminuição do alcance da atuação da Advocacia-Geral da União (AGU) — e de outros órgãos de controle — enquanto linha de defesa da contratação. Isso se deve ao fato de o contrato celebrado pelas repartições no exterior ser regulado pela lei estrangeira do local em que se encontra a contratante. 

Nada obstante a limitação imposta pela incidência da legislação estrangeira aos contratos, ela não é completamente anulada. Com efeito, é ainda possível aos(às) advogados(as) da União avaliar, por exemplo, a conformidade dos atos administrativos praticados nessas contratações em relação aos princípios básicos da Lei nº 14.133, de 2021, e aos regulamentos editados pelos Ministros de Estado para dispor sobre os procedimentos de contratações realizadas no exterior.

É dizer, a atuação da Advocacia-Geral da União pode ser limitada pelas particularidades desses casos, mas não é totalmente inviabilizada nem eliminada.

Por essa razão, entende-se não ser possível que portarias edidatas por Ministros de Estado dispensem, geral e abstratamente, a atuação da AGU nesses processos, sem a precedência de ato do Advogado-Geral da União com essa autorização.

Se a competência para o exame de juridicidade das contrações públicas é exclusiva da Advocacia-Geral da União, conforme artigos 131 da Constituição, artigo 11 da LC nº 73, de 1993, e artigo 53 da Lei nº 14.133, de 2021, não é juridicamente possível que portaria, emanada por autoridade de fora da instituição​, 'renuncie' dessa competência (artigo 11 da Lei nº 9.784, de 1999). 

De fato, o artigo 53, §5º, da Lei nº 14.133, de 2021, é claro ao estabelecer que compete (apenas) à autoridade jurídica máxima compente (no caso, o Advogado-Geral da União) a dispensa da análise jurídica de determinadas contratações:

Lei nº 14.133, de 2021

Art. 53. (...)

§ 5º É dispensável a análise jurídica nas hipóteses previamente definidas em ato da autoridade jurídica máxima competente, que deverá considerar o baixo valor, a baixa complexidade da contratação, a entrega imediata do bem ou a utilização de minutas de editais e instrumentos de contrato, convênio ou outros ajustes previamente padronizados pelo órgão de assessoramento jurídico.

Nem se alegue que o fato de as contratações serem realizadas e executadas no estrangeiro dispensaria, por consequência lógica, a intervenção da Advocacia-Geral da União (AGU) nesses casos. Se o artigo 1º, §2º, da Lei nº 14.133, de 2021, expressamente determina a observância dos princípios previsto no artigo 5º nessas contratações, há que preservar-se a atuação das linhas de controle do artigo 169, dentre elas o órgão de assessoramento jurídico, justamente para resguardar o cumprimento da norma que embasa a legalidade dos atos normativos que estabelecem os procedimentos para contratações de repartições públicas no exterior. Conforme já defendido nesta manifestação, a atuação da Advocacia-Geral da União pode ser limitada pelas particularidades desses casos, mas não é totalmente inviabilizada nem eliminada.

Assim, pensa-se que o poder regulamentar conferido aos Ministros de Estado não influencia a interpretação do artigo 53, §5º, da Lei nº 14.133, de 2021, acerca de quem seria a autoridade jurídica máxima para dispensar a atuação da AGU em processsos de uma dada natureza: apenas o Advogado-Geral da União.  

A questão, inclusive, já foi analisada pelo Departamento de Coordenação e Orientação de Órgãos Jurídicos da Consultoria-Geral da União (DECOR), no Parecer n. 00067/2022/DECOR/CGU/AGU (NUP 00731.000353/2022-79), de lavra do Advogado da União João Paulo Chaim da Silva:

Parecer n. 00067/2022/DECOR/CGU/AGU

EMENTA: DIREITO CONSTITUCIONAL. ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO (ART. 131, DA CF). DIREITO ADMINISTRATIVO. LICITAÇÕES E CONTRATOS. ART. 53, § 5º, DA LEI Nº 14.133/21. DISPENSA DE PARECER JURÍDICO PARA CONTRATAÇÕES DE BENS E SERVIÇOS REALIZADAS NO ÂMBITO DOS ESCRITÓRIOS  DO CONSELHEIRO MILITAR JUNTO À ONU E DA REPRESENTAÇÃO DO BRASIL NA JUNTA INTERAMERICANA DE DEFESA (RBJID). LC Nº 73/93. ATRIBUIÇÃO DO ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO.

1. A interpretação sistemática do art. 53, § 5º, da Lei nº 14.133/21, combinado com o art. 3º, §1º, da LC nº 73/93, ambos compreendidos à luz do art. 131, § 1º, da CF, resulta no entendimento de que a autoridade jurídica máxima competente para definir previamente as hipóteses de dispensa de parecer jurídico sobre determinadas contratações é o Advogado-Geral da União.

Assim, com base no artigo 131 da Constituição, do artigo 11 da LC nº 73, de 1993 e do artigo 53, §5º, da Lei nº 14.133, de 2021, reputa-se inconstitucional e ilegal regulamento editado por Ministro de Estado dispensando a análise jurídica individualizada das contratações realizadas por repartições brasileiras situadas no exterior sem ato do Advogado-Geral da União com essa autorização.

Possibilidade jurídica de dispensa da análise individualizada das contratações de pequeno valor realizadas por repartições brasileiras no exterior

De outro vértice, se respaldada em ato autorizativo do Advogado-Geral da União, entende-se ser juridicamente possível a dispensa da análise individualizada das contratações diretas de pequeno valor realizadas por repartições brasileiras no exterior.

Na Lei nº 14.133, de 2021, o artigo 75, em seus incisos I e II, estabelece a dispensa de licitação para as contratações de pequeno valor, assim entendidas: a) as obras, serviços de engenharia e serviços de manutenção de veículos automotores de valor inferior a R$ 125.451,15 (cento e vinte e cinco mil quatrocentos e cinquenta e um reais e quinze centavos); e, b) ​outros serviços e compras com custo inferior a R$ 62.725,59 (sessenta e dois mil setecentos e vinte e cinco reais e cinquenta e nove centavos)^[4]. 

A justificativa para dispensa da obrigatoriedade do procedimento licitatório, nesses casos, está no princípio da economicidade, ​pois os custos da realização de todas as etapas da licitação poderia superar o próprio preço da aquisição ou do serviço a ser contratado. Na lição de Flávio Garcia Cabral^[5]:

Essa hipótese de dispensa se justifica em razão do princípio da economicidade, cuja significação atribuída por parcela considerável da doutrina brasileira sintetiza a sua pré-compreensão como respeitante à minimização de custos. É dizer, ao se verificar que o custo do procedimento licitatório será superior ou próximo ao custa da obra ou serviço a ser contratado, há uma desproporcionalidade da forma sobre o fim, o que justifica a dispensa da licitação. Há aqui uma verificação, feita a priori​ pelo legislador, da relação de custo e benefício em relação à realização de licitação para contratação pública.

Inclusive, como é cediço, o posicionamento da Advocacia-Geral da União é no sentido de que as contratações diretas de pequeno valor dispensam até mesmo a análise individualizada pelas consultorias jurídicas dos contratante, desde que não envolvam a celebração de contrato administrativo não padronizado pelo órgão de assessoramento jurídico e inexista dúvida jurídica sobre a dispensa:

ON/AGU nº 69, de 2021

Não é obrigatória manifestação jurídica nas contratações diretas de pequeno valor com fundamento no art. 75, I ou II, e § 3º da Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021, salvo se houver celebração de contrato administrativo e este não for padronizado pelo órgão de assessoramento jurídico, ou nas hipóteses em que o administrador tenha suscitado dúvida a respeito da legalidade da dispensa de licitação. Aplica-se o mesmo entendimento às contratações diretas fundadas no art. 74, da Lei nº 14.133, de 2021, desde que seus valores não ultrapassem os limites previstos nos incisos I e II do art. 75, da Lei nº 14.133, de 2021.​

É natural que, nas repartições brasileiras sediadas no exterior, semelhante situação seja vivenciada. Existem contratações que, em razão de seu reduzido valor, não justificariam o custo benefício do desenvolvimento de todas as etapas previstas nos regulamentos internos para licitação e contratação, o que inclui a análise jurídica individualizada.  

Nesse sentido, o artigo 33 da Portaria GM-MRE nº 463, de 2023, dispensa a realização de licitação: a) da execução de obras, serviços de engenharia e serviços de manutenção veicular no valor de até US$ 100.000,00 (cem mil dólares americanos); e, b)​ da aquisição de outros bens e serviços de até US$ 50.000,00 (cinquenta mil dólares americanos).   

A Portaria GM-MD nº 5.175, de 15 de dezembro de 2021, traz previsões similares para as repartições das Forças Armadas: a) o artigo 27 do Anexo I (Normas para as compras no exterior do Comando da Marinha) dispensa a realização de licitação para bens e serviços gerais de até US$ 50.000,00 (cinquenta mil dólares americanos), para obras e serviços de engenharia, bem como para necessidades operacionais de frações militares no exterior, de até US$ 100.000,00 (cem mil dólares americanos) e para aquisição de combustíveis e derivados até US$ 300.000,00 (trezentos mil dólares americanos); b) o artigo 11, p. único, do Anexo II (Normas para as compras no exterior do Comando do Exército) retira a obrigatoriedade da licitação para bes e serviços gerais de até US$ 50.000,00 (cinquenta mil dólares americanos), bem como para obras, serviços de engenharia e para necessidades operacionais das unidades militares no estrangeiro de até US$ 100.000,00 (cem mil dólares americanos); e, c) o artigo 56 do Anexo III (Normas para as compras no exterior do Comando da Aeronáutica) veicula normas próximas em hipóteses e valores àquelas para o Comando do Exército.

Percebe-se um traço comum entre os normativos: embora preservem a cifra nominal, as quantias previstas como pequeno valor para contratação direta são significativamente superiores àqueles previstos no artigo 75, incisos I e II, da Lei nº 14.133, de 2021, se efetuada a conversão de dólar americano para real.

Todavia, os patamares de preços presentes nas portarias fundamentam-se justamente na necessidade de observação das peculiaridades locais pelos regulamentos editados pelos Ministros de Estado para disciplinar as contratações realizadas por repartições situadas no exterior. A realidade econômica, comercial e logística deve balizar a interpretação do princípio da economicidade, que justifica a dispensa da licitação nessas hipóteses. Conforme Felipe Dalenogare Alves e Jader Esteves da Silva^[6]: 

Essa diferença de valores justifica-se pela realidade econômica e comercial dos mercados internacionais, onde os custos operacionais, a complexidade logística e as peculiaridades locais tornam necessário ajustar o conceito de "pequeno valor" ao contexto global. Assim, embora superiores em termos absolutos, esses valores permanecem alinhados ao princípio da economicidade e refletem contratações de baixo impacto orçamentário no âmbito das operações no exterior. Além disso, a economia processual associada à dispensa de licitação, especialmente em cenários onde a concorrência é limitada, reforça a viabilidade dessa interpretação. Ou seja, mesmo contemplando valores diferentes daqueles previstos na lei 14.133/21, muito em conta da "dolarização", o que ocorre é a equiparação à noção de "pequeno valor". Dito de outro modo, o limite de valor da portaria corresponde ao mesmo estabelecido pela LLCA, sendo considerado "pequeno valor", para fins de aquisição no exterior.

Se o contexto socioeconômico e logístico é considerado para determinação do que se considera como pequeno valor para as contratações realizadas por repartições brasileiras no estrangeiro, por consequência lógico-jurídica, acredita-se que também deve influir na determinação dos casos em que é possível dispensar a análise jurídica individualizada por baixo valor e por baixa complexidade referidos no artigo 53, §5º, da Lei nº 14.133, de 2021. 

É importante pontuar que há certo consenso entre as unidades jurídicas consultadas  quanto à inaplicabilidade da ON/AGU nº 69, de 2021, às contratações realizadas por repartições brasileiras no exterior, porque essas últimas possuem fundamento jurídico distinto daquelas conduzidas pelos artigos 74 e 75, incisos I e II, da Lei nº 14.133, de 2021.  

Contudo, de fato, conforme fundamenta a Consultoria Jurídica do Ministério da Defesa em sua proposta de orientação normativa, não se afigura coerente que, sob fundamentos jurídicos idênticos (princípio da economicidade e da eficiência), as contratações diretas de pequeno valor 'internas' dispensem análise jurídica individualizada e aquelas, realizadas sob mesmas circunstâncias, mas no estrangeiro (consideradas, repise-se, as "peculiaridades locais"), não.

Nas duas hipóteses, dentro do contexto econômico, comercial e logístico próprios de cada uma, tem-se potencialmente contratações de baixo valor e de baixa complexidade​, cuja análise pode ser dispensada por ato do Advogado-Geral da União, nos termos do artigo 53, §5º, da Lei nº 14.133, de 2021.

É relevante considerar os efeitos práticos da exigência da análise  jurídica individualizada sobre as rotinas de trabalho das repartições brasileiras no exterior, na forma do artigo 22 do Decreto-lei nº 4.657, de 4 de setembro de 1942 (LINDB): 

LINDB

Art. 22.  Na interpretação de normas sobre gestão pública, serão considerados os obstáculos e as dificuldades reais do gestor e as exigências das políticas públicas a seu cargo, sem prejuízo dos direitos dos administrados.

Neste ponto, é fundamental transcrever trecho dos subsídios apresentados pelo Ministério das Relações Exteriores, em que estima impacto considerável nas rotinas de trabalho nas repartições no exterior (em especial naquelas de pequeno porte), bem como custos elevados na contratação de escritórios de advocacia locais, se estabelecida a obrigatoriedade de análise jurídica nas contratações diretas de pequeno valor.

Subsídios em resposta ao Memorando CONJUR/CGDA/200079/JURI

4.14.2. O efeito prático da proposta de orientação normativa seria tornar obrigatória a análise individualizada de quase todas as contratações feitas pelos postos do MRE no exterior que requeiram a assinatura de contrato, visto que esses instrumentos observam a legislação local (ou seja, não são padronizados pelo órgão de assessoramento jurídico).

4.15. Considerando que 65% dos 217 postos do MRE que gerem recursos públicos no exterior possuem orçamento anual de custeio (dotação SMP-PJ) igual ou inferior a U$D 150 mil, haveria aumento exponencial de pedidos de manifestação jurídica na hipótese de ediação da orientação normativa em comento. Supondo uma média de 4 a 7 pedidos por ano por cada um dos 217 postos no exteriro, estima-se que a CONJUR/MRE teria de analisar anualmente 1.193 processos de contratação caso a presente proposta de orientação normativa seja adotada.

4.16. Haveria, ainda, impacto significativo no orçamento do MRE. Conforme indicado no item 4.4, a análise jurídica individualizada de processos de contratações no exterior exige que o posto obtenha previamente parecer do advogado local. Segundo dados da Divisão de Acompanhamentos de Postos no Exterior (DAEX), esse custo tende a ser de pelos menos USD 1500 por parecer. Ou seja, no cenário de 1.193 processos a serem analisados, haveria um custo adicional ao Erário pelo menos USD 1,8 milhões somente com honorários de parecerista local, o que corresponde no câmbio atual a quase R$ 10 milhões, excluídos custos burocráticos associados.

4.17. Outro fator importante a ser considerado é a situação de lotação dos postos no exterior. Segundo dados da Divisão de Pessoal, 40% dos postos no exterior contam com somente o embaixador e até 4 servidores. Esses seriam, protanto, os postos mais afetados pela proposta de ON em tela, que, se veriam subitamente obrigados a direcionar esforços - da atividade finalísticas - para contratar parecerista jurídico local (cuja contratação, por sua vez, também requereria parecer jurídico e envio do processo para a CONJUR), adotar novas rotinas de contratação, traduzir pareceres e demais documentos recebidos em vernáculo, tramitar processo, via unidade gestora coordenadora, para CONJUR, etc. (seq. 63, p. 49-50).

O próprio Minsitério das Relações Exteriores, aliás, já dispensa a análise jurídica das contratações de valor inferior a US$ 150.000,00 (cento e ciquenta mil dólares americanos). Conquanto a norma tenha sido editada à revelia do Parecer n. 00067/2022/DECOR/CGU/AGU, baseia-se em resposta à consulta formulada ao Tribunal de Contas da União (TCU) por aquela Pasta, respondida no Acórdão nº 2633/2014.  

Portaria GM-MRE nº 463, de 2023

Art. 14. São obrigatórios os pareceres do advogado local e da Consultoria Jurídica, apenas, em processos licitatórios e contratações diretas superiores a US$ 150.000,00 e em processos de locação, alienação e permuta de imóveis.

Acórdão nº 2633/20214

CONSULTA. MINISTÉRIO DAS RELAÇÕES EXTERIORES. ARGUIÇÃO ACERCA DA POSSIBILIDADE DE DISPENSA DE PARECER JURÍDICO NAS CONTRATAÇÕES FEITAS PELOS POSTOS NO EXTERIOR COM VALOR INFERIOR A US$ 150.000,00. RESPOSTA AFIRMATIVA, COM BASE NO ART. 123 DA LEI Nº 8.666/93 E NOS PRINCÍPIOS DA EFICIÊNCIA E DA ECONOMICIDADE.

9.2 responder ao consulente, nos termos do art. 1º, inciso XVII, da Lei 8.433/92, que em consonância com o art. 123 da Lei 8.666/93 e com os princípios da eficiência e economicidade, considerando as peculiaridades institucionais do MRE, é viável juridicamente, desde que tecnicamente motivada, o estabelecimento de regra que dispense a obrigatoriedade da emissão de parecer jurídico nas licitações e contratações de bens e serviços efetuadas pelos postos no exterior, cujos valores sejam inferiores a US$ 150.000,00, excetuadas as contratações para locação de imóveis.

(TCU.  Plenário. Acórdão nº 2633/2014, rel. Min. Aroldo Cedraz. julgado em 08 out. 2014)

Sob a ótica dos impactos práticos nos órgãos da Advocacia-Geral da União, é de se recordar que a Lei nº 14.133, de 2021, ampliou o papel desenvolvido pelo órgão de assessoramento jurídico nos procedimentos de licitação e de contratações públicas.

Nesse contexto, consoante pontuado pelo Procurador Federal, Sr. Fabrício Lopes de Oliveira, no Parecer n. 00009/2021/CNLCA/CGU/AGU (NUP 63054.001894/2021-82), que serviu de fundamento para a ON/AGU nº 69, de 2021, na Lei nº 14.133, de 2021, o papel da Advocacia Pública foi otimizado e, com isso, cresceu o número de demandas submetidos à apreciação dos(as) advogados(as) públicos(as).  Considerando exatamente esse aspecto, o legislador, de forma coerente e preventiva, estabeleceu alternativas para o desempenho adequado das atividades consultivas na Lei nº 14.133, de 2021.

Confirmar a retirada da carga das Consultorias Jurídicas de processos que podem ser considerados como de baixo valor e de baixa complexidade permite que os(as) advogados(as) públicos(as) concentrem seus esforços na análise de contratações públicas estratégicas e no apoio jurídico à formulação de políticas públicas. 

Todos esses argumentos conduzem à conclusão de ser juridicamente possível e recomendável a previsão, em regulamento editado por Ministro de Estado, da dispensa da análise individualizada das contratações diretas de pequeno valor realizadas por repartições brasileiras no exterior.

Por outro lado, acredita-se que a redação da orientação normativa proposta reclama ponderação quanto à necessidade de padronização das minutas contratuais para viabilizar a dispensa da análise jurídica individualizada dos processos, tendo em vista, mais uma vez, as dificuldades práticas e obstáculos que essa exigência traria aos órgãos contratantes.

Com efeito, a principal consequência da contratação efetuada no exterior relaciona-se à regência das obrigações assumidas pela lei estrangeira, em muitos pontos distinta dos princípios e das regras brasileiras. Nessa linha, ensina Victor Chaves Ribeiro França Guimarães^[7]:

Uma das maiores peculiaridades locais é a legislação do país, que poderá ter mais ou menos pontos de semelhança com a lei brasileira, mas que deverá ser fielmente observada2. Aliás, aplicar a lei do país estrangeiro é um corolário dos artigos 8º e 9º da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro, segundo os quais se aplica a lei do país em que se situarem os bens ou em que se constituírem as obrigações para qualificá-los e regulá-los.

Até pela soberania dos Estados em questões administrativas, regulatórias e comerciais, as repartições públicas brasileiras devem se vincular à lei local quando firmam seus contratos em território estrangeiro. Assim, restrições inexistentes na legislação brasileira podem ter de ser observadas, e a formatação jurídica de alguns ajustes pode vir a ser ligeiramente diferente do que seria se engendrados no Brasil.

Parece-nos bastante tormentosa e de difícil execução prática estabelecer a utilização de minutas contratuais padronizadas pelo órgão de assessoramento jurídico como condição para dispensa da análise individualizada das contratações de baixo valor e de baixa complexidade realizadas pelas repartições brasileiras no exterior. 

De efeito, considerada a multiplicidade de locais em que o Brasil possui representações diplomáticas e militares no exterior, essa exigência poderia tornar inócua a dispensa de avaliação individualizada, pois exigiria número bastante expressivo de 'minutas padrão' diferentes, para atender as mais diversas 'legislações locais' em que situados os órgãos de representação brasileiros. Considerando, também, que os(as) advogados(as) públicos(as) não possuem expertise na legislação de todos esses países, a produção desses documentos exigiria a contratação de escritórios de advocacia estrangeiros para sua efetivação. 

Aliado a isso, é de se considerar que um número expressivo de contratações realizadas por essas repartições são de adesão, para fruição de serviços públicos (água, luz, telefonia, internet, etc.), e não obedeceriam as minutas padrão, se existissem.

Dessa forma, pensa-se que a exigência de minutas padronizadas para retirar a obrigatoriedade de manifestação jurídica nas contratações diretas de pequeno valor, no caso específico das repartições públicas sediadas no exterior, acabaria por ofender os princípios da economicidade e da eficiência, justamente os fundamentos que recomendariam a dispensa da intervenção do órgão de assessoramento jurídico no caso, já que trariam custos administrativos e econômicos adicionais expressivos. 

É necessário esclarecer que as ressalvas acima não excluem a possibilidade que a regulamentação feita pelos Ministros de Estado estabeleça, para aumentar a segurança jurídica, determinadas espécies de objetos contratuais e/ou contratos que, mesmo que enquadrados a princípio ​como de pequeno valor e de baixa complexidade, demandem a análise prévia e individualizada do órgão de assessoramento jurídico, tampouco (e muito menos) a atuação preventiva das Consultorias Jurídicas para, dentro do possível, buscar a padronização de instrumentos relativos a determinadas pretensões contratuais das repartições brasileiras situadas no exterior. 

Com isso em vista, acredita-se ser recomendável a edição de nova Orientação Normativa da Advocacia-Geral da União, de modo a estabelecer a não obrigatoriedade de manifestação jurídica nas contratações diretas  (dispensas e inexigibilidades de licitação) de pequeno valor realizadas por repartições públicas sediadas no exterior com fundamento no art. 1º, § 2º, da Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021, salvo nas hipóteses em que o administrador tenha suscitado dúvida a respeito da juridicidade do procedimento de contratação e nos contratos que, em ato específico, demandem análise do órgão de assessoramento jurídico​ e nos contratos que, em ato específico, demandem análise do órgão de assessoramento jurídico. ​ 

CONCLUSÃO

Ante o exposto, na forma da fundamentação acima, propõe-se a seguinte redação para a orientação normativa:

ORIENTAÇÃO NORMATIVA N ºXX, DE XXXXX DE XXXX DE XXXX

O ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO, no uso das atribuições que lhe conferem os incisos I, X, XI e XIII, do art. 4º da Lei Complementar nº 73, de 10 de fevereiro de 1993 e considerando o que consta do Processo nº 00725.000273/2023-83, resolve expedir, nesta data, a presente orientação normativa, de caráter obrigatório a todos os órgãos jurídicos enumerados nos arts. 2º e 17 da Lei Complementar nº 73, de 1993:

Enunciado: Não é obrigatória manifestação jurídica nas contratações diretas  (dispensas e inexigibilidades de licitação) de pequeno valor e de baixa complexidade realizadas por repartições públicas sediadas no exterior com fundamento no art. 1º, § 2º, da Lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021, salvo nas hipóteses em que o administrador tenha suscitado dúvida a respeito da juridicidade do procedimento de contratação e nos contratos que, em ato específico, demandem análise do órgão de assessoramento jurídico. ​  

Referência: Lei n. 14.133, de 1º de abril de 2021: art. 1º, §2º e art. 5º; Decreto-lei nº 4.657, de 4 de setembro de 1942, art. 22.

Fonte: Parecer n. 00004/2025/CNLCA/CGU/AGU

É o parecer, que ora submeto à deliberação dos Sras. e Srs. Membros da Câmara Nacional de Licitações e Contratos Administrativos e, após votação, à consideração da Sra. Coordenadora da Câmara Nacional de Licitações e Contratos Administrativos.

Brasília/DF, 24 de abril de 2025.

THYAGO DE PIERI BERTOLDI

Advogado da União

Relator

Ana Lídia Soares Vasconcelos

Procuradora da Fazenda Nacional

Antônio David Guerra Rolim de Oliveira

Advogado da União

Camila Lorena Lordelo Santana  Medrado

Advogada da União

Diego da Fonseca Hermes Ornellas de Gusmão

Procurador Federal

Fabrício Lopes Oliveira

Procurador federal

Fernando Ferreira Baltar Neto

Advogado da União

Flávio Garcia Cabral

Procurador da Fazenda Nacional

Karin Ruschel Lorenzoni

Advogada da União

Leandro Leite Rocha

Advogado da União

Liana Antero de Melo

Advogada da União

Michelle Marry Marques da Silva

Advogada da União

Coordenadora da CNLCA

Rafael Schaefer Comparin

Advogado da União

Rafael Sérgio Lima de Oliveira

Procurador Federal

Yasmin de Moura Dias

Advogada da União

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