ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA JUNTO AO MINISTÉRIO DA CULTURA
COORDENAÇÃO-GERAL DE PARCERIAS E COOPERAÇÃO FEDERATIVA
PARECER n. 00091/2025/CONJUR-MINC/CGU/AGU
NUP: 01400.006543/2025-57
INTERESSADOS: SECRETARIA DE GESTAO DE PRESTAÇÃO E TOMADAS DE CONTA SGPTC/MINC
ASSUNTOS: ANULAÇÃO DE ATOS ADMINISTRATIVOS.
EMENTA: Direito Administrativo. Consulta em tese sobre as formalidades necessárias à anulação de atos administrativos. Princípio da publicidade. Doutrina e jurisprudência. Requisito de eficácia e moralidade.
RELATÓRIO
Por meio da Nota Técnica nº 5/2025/SGPTC/SE/MINC (SEI 2183589), o Titular da Subsecretaria de Gestão de Prestação e Tomada de Contas - SGPTC/SE/MINC solicita orientação jurídica quanto ao procedimento adequado para declarar a nulidade de atos administrativos.
A autoridade assessorada informa que a necessidade da consulta surgiu quando da análise do Edital de Notificação, publicado no DOU de 03/04/2023 (ed: 64, seção: 3, pág: 7), no qual identificou-se um potencial vício insanável que demandará a declaração de sua nulidade.
Afirma, ainda, que a situação atual remete a dúvidas semelhantes às que surgiram acerca da Portaria SGFT/SE/MTur nº 32/2021 (SEI 0938055). A nulidade dessa Portaria foi constatada pela Nota Técnica nº 4/2024 (SEI 1939857), corroborada pela Nota nº 222/2024/CONJUR-MINC/CGU/AGU (SEI 2015582) e reconhecida administrativamente no Ofício 1/Branco/Nise (SEI/MinC nº 2019969) e Relatório de Avaliação 1308 (SEI 2021384).
O consulente alega que esses casos práticos suscitaram dúvidas, na SGPTC, sobre a formalidade exigida para o reconhecimento da nulidade.
Diante desse quadro e visando a padronização e correção dos procedimentos administrativos, solicita-se a análise e orientação jurídica sobre os seguintes pontos:
a. O reconhecimento da nulidade nos autos do processo (por meio de Notas Técnicas, Pareceres, Despachos, etc.) é suficiente para formalizar sua invalidação perante todos, ou é necessária a edição de um ato administrativo específico (como uma Portaria) para declarar a nulidade?
b. Se a publicação de um ato formal for necessária, qual publicação é exigida para sua validade? A publicação no Diário Oficial da União (DOU) é indispensável, ou seria suficiente a publicação em Boletim de Serviço Eletrônico do Ministério ou ainda, a simples inclusão nos autos do SEI?
c. Considerando que a nulidade da Portaria nº 32/2021 foi reconhecida nos autos de um processo específico, mas sabendo que esta Portaria produz (ou produzia) efeitos em diversos outros processos distintos: essa declaração de nulidade, realizada no processo originário, é suficiente para invalidar automaticamente, com efeitos ex tunc, a aplicação da Portaria em todos os demais processos afetados? Ou a produção de efeitos dessa nulidade nos outros processos depende de algum ato ou reconhecimento específico em cada um deles?
Este é o relato do necessário.
ANÁLISE JURÍDICA
A presente análise se dá com fundamento no art. 131 da Constituição Federal e no art. 11 da Lei Complementar no 73/93, subtraindo-se do âmbito da competência institucional deste Órgão Jurídico, delimitada em lei, análises que importem em considerações de ordem técnica, financeira ou orçamentária.
A consulta em tela diz respeito aos procedimentos cabíveis para o reconhecimento da nulidade de um ato administrativo.
O ato cuja nulidade se pretende reconhecer, neste momento, é um Edital de Notificação, publicado no DOU de 03/04/2023. O vício insanável identificado pela SGPTC no Edital de Notificação não é indicado no expediente, e tampouco interessa à presente análise, já que a consulta se deu em termos genéricos, mencionando inclusive outros casos que poderão se beneficiar do esclarecimento solicitado.
Vale notar, ainda, que a SGPTC menciona manifestação anterior desta Consultoria Jurídica, constante da Nota nº 222/2024/CONJUR-MINC/CGU/AGU (SEI 2015582, NUP 01400.015121/2010-96), que introduziu o tema da nulidade/anulação, nos seguintes termos:
8. Nesse cenário, é de se reconhecer a possibilidade, em tese, da anulação dos atos administrativos, com base no art. 53 da Lei nº 9.784 e Súmula nº 473 do STF, desde que suficientemente demonstrada a ilegalidade que enseje sua nulidade.
9. Uma vez reconhecida esta nulidade, sua declaração possui efeitos retroativos e exige a prática de novo ato administrativo, no caso, um novo parecer de cumprimento de objeto que analise a prestação de contas do Pronac nº 10-7097 (Museu da Imagem e do Som – MIS/RJ).
10. A decretação de nulidade pode ocorrer no bojo de recurso administrativo ou mesmo depois de exauridas as possibilidade de recurso, em sede de revisão de ofício pela administração, conforme autorizado pelo art. 65 da Lei nº 9.784/1999. Afinal, o poder-dever de autotutela do Estado sobre seus atos, materializado na prerrogativa de anular seus próprios atos quando eivados de nulidade, pode ser exercido a qualquer tempo, uma vez que se trata de nulidade, matéria de ordem pública.
Desta feita, a consulta formulada diz respeito aos procedimentos aplicáveis quando do reconhecimento de nulidade de um ato administrativo, especialmente quanto à publicidade desse ato de reconhecimento, conforme questionamentos transcritos no relatório deste Parecer.
Assim, a presente análise se dá em tese, sem adentrar em peculiaridades de nenhum dos casos concretos mencionados pela SGPTC como exemplos, já que tampouco há questionamentos específicos quanto a estes.
Dito isso, passamos à análise jurídica da demanda.
Conforme prescreve o art. 53 da Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999, com base no princípio da autotutela, a Administração pública deve anular seus próprios atos, quando eivados de vício de legalidade, e pode revogá-los por motivo de conveniência ou oportunidade:
CAPÍTULO XIV
DA ANULAÇÃO, REVOGAÇÃO E CONVALIDAÇÃO
Art. 53. A Administração deve anular seus próprios atos, quando eivados de vício de legalidade, e pode revogá-los por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos.
A anulação, portanto, é um dever da administração pública, sempre que constatar ou ficar demostrada ilegalidade no procedimento.
Já a revogação é o desfazimento dos efeitos de um ato administrativo já concluído, por motivos administrativos de oportunidade e conveniência, que necessariamente envolvem uma razão de interesse público, decorrente de fato superveniente, devidamente comprovado.
O poder-dever da Administração Pública de rever seus próprios atos decorre exatamente da necessidade de resguardar o interesse público, desfazendo os efeitos de atos administrativos que se demonstrem lesivos aos interesses da administração.
A possibilidade de anulação e revogação também encontra base e fundamento na jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, que editou as seguintes Súmulas sobre a matéria:
STF Súmula nº 346 - Administração Pública - Declaração da Nulidade dos Seus Próprios Atos: A administração pública pode declarar a nulidade dos seus próprios atos.
STF Súmula nº 473 - Administração Pública - Anulação ou Revogação dos Seus Próprios Atos: A administração pode anular seus próprios atos, quando eivados de vícios que os tornam ilegais, porque deles não se originam direitos; ou revogá-los, por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos, e ressalvada, em todos os casos, a apreciação judicial.
Vale notar, por oportuno, que a motivação do ato de revogação ou anulação deve ser sempre explícita, clara e congruente, podendo consistir em declaração de concordância com fundamentos de manifestação anterior, que, neste caso, será parte integrante do ato, conforme prescreve o art. 50, § 1º, da Lei n. 9.784/1999.
Para completar a exposição geral sobre o tema, vale notar que a doutrina e a jurisprudência entendem que a revogação produz efeitos ex nunc (a partir da prática do ato de revogação), enquanto a anulação produz efeitos ex tunc, ou seja, desde a origem (efeitos retroativos). É o que explica o professor Lucas Furtado no seguinte trecho:
A revogação do ato administrativo produz eficácia ex nunc. A explicação para a não retroatividade da revogação decorre da validade do ato a ser revogado. Se o ato, ao ser praticado, contrariou a ordem jurídica, ele não pode ser revogado. Se em sua origem é identificado vício invalidante, ele deve ser anulado.
A impossibilidade de serem desconstituídos os efeitos já produzidos pelo ato a ser revogado está diretamente ligada ao princípio da segurança jurídica. A anulação dos atos administrativos opera efeitos retroativos porque do ato nulo não se podem esperar efeitos jurídicos válidos, daí a necessidade de que a anulação produza eficácia ex tunc. Em relação à revogação, que, ao contrário, pressupõe a validade do ato, não se admite a sua retroatividade.
A revogação, a bem da verdade, não desconstitui o ato revogado, ela não o suprime do mundo jurídico; ela simplesmente impede que ele produza novos efeitos. (...)
(FURTADO, Lucas Rocha, Curso de Direito Administrativo, 5.ed, 2016, p. 262)
(sem destaques no original)
Aqui, importa mencionar o trecho acima destacado, no qual o autor explica que a anulação opera efeitos retroativos (ex tunc) justamente pelo motivo de que do ato nulo não se podem esperar efeitos jurídicos válidos.
Passando ao objeto da consulta, observo que o dever de dar publicidade aos atos administrativos é inerente à Administração Pública. Nesse sentido, a Constituição Federal de 1988 estipula que o princípio da publicidade é um dos princípios básicos que regem a atuação da Administração Pública, nos termos do art. 37 da Carta Magna:
Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dosMunicípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência (...)".
O professor Lucas Rocha Furtado, na obra já mencionada, expõe o que se segue sobre a publicidade dos atos administrativos:
O princípio da publicidade pode ser traduzido como o dever da Administração de dar transparência aos seus atos. A divulgação dos atos e dos procedimentos administrativos realiza, ademais, a moralidade administrativa.
A publicidade é consequência direta do princípio democrático. Somente em regimes ditatoriais pode ser admitida — até porque não há outra opção — a prática de atos secretos, sigilosos. É direito da população, e dever do administrador, divulgar os atos praticados pela Administração a fim de que possam os cidadãos tomar as providências necessárias ao controle da legalidade, da moralidade, da eficiência das atividades do Estado.
(...)
Ainda em relação à publicidade, deve ser mencionado que ela não se confunde com a publicação de atos. Esta, a publicação, que salvo disposição legal em sentido contrário deve ser entendida como publicação em órgão oficial (diário oficial), é uma das formas possíveis de dar publicidade aos atos administrativos. São várias as outras formas de publicidade existentes: notificação direta, afixação de avisos, internet etc.
A dúvida pode surgir no sentido de saber quais atos devem ser publicados em diário oficial e quais podem admitir outra forma de divulgação.
O ponto de partida para a solução desse problema é a lei. Se a lei que cuida do ato indica a forma de divulgação, que se observe a lei. (...)
Quando a lei não define a forma de divulgação dos atos, deve o administrador atentar para a classificação dos atos quanto ao alcance, classificação que divide os atos em duas categorias: internos e externos. Ato interno é aquele cujos efeitos são produzidos dentro da Administração; ato externo, aquele cujos efeitos alcançam pessoas estranhas ao serviço público. Os atos externos devem ser divulgados por meio de publicação em órgão oficial de divulgação; os atos internos devem ser divulgados, mas não necessitam de ser enviados para publicação em diário oficial, motivo que leva diversos órgãos públicos a criarem seus boletins internos, cuja função, como o nome indica, é a de divulgar atos internos. A nomeação de candidato aprovado em concurso público, por exemplo, é ato externo, e não havendo na lei indicação específica quanto à forma como deve ser divulgada, esta deve ocorrer por meio de publicação em diário oficial. Caso esse mesmo servidor, uma vez empossado, solicite a averbação de tempo de serviço, o ato que conceda ou negue sua pretensão é ato interno, motivo pelo qual não necessita de publicação em diário oficial, mas de divulgação por outro meio, como a publicação em boletim interno.
(FURTADO, Lucas Rocha, Curso de Direito Administrativo, 5.ed, 2016, pgs. 92-94) (destaques nossos)
Sobre a importância da publicidade como condição indispensável para eficácia do ato administrativo, Hely Lopes Meirelles leciona:
A publicidade não é elemento formativo do ato; é requisito de eficácia e moralidade. Por isso mesmo, os atos irregulares não se convalidam com a publicação, nem os regulares a dispensam para sua exequibilidade, quando a lei ou o regulamento a exige.
(MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 33 ed. São Paulo: Malheiros, 2008, p. 94)
(grifos nossos)
Portanto, a publicação dos atos administrativos deriva do princípio constitucional da publicidade, mas não se confunde com este, sendo requisito de eficácia e moralidade do ato.
A publicidade dos atos administrativos pode se dar de diversas formas, de acordo com o que determinar a norma que rege o ato: imprensa oficial, jornais de grande circulação, boletim interno, notificação direta, afixação de avisos, sítios eletrônicos etc.
Com efeito, alguns atos têm publicação obrigatória em Diário Oficial exigida pela lei que rege a matéria. Por exemplo, o art. 54, § 1º, da Lei n. 14.133/2021 (LLC) determina que é obrigatória a publicação de extrato do edital de licitação no Diário Oficial do ente licitante, ou, no caso de consórcio público, do ente de maior nível entre eles, bem como em jornal diário de grande circulação.
Outros tipos de atos podem ser publicados em meios menos onerosos e de maior alcance, como é o caso do edital de leilão (art. 31, § 2º, da LLC), do edital de credenciamento (art. 79, parágrafo único, inciso I, da LLC), dos contratos e aditamentos (art. 91 da LLC), entre outros, que devem ser publicados apenas no sítio eletrônico do órgão.
Conforme mencionado por Furtado, no trecho acima transcrito, os atos que produzam apenas efeitos internos à administração pública, podem ser publicados no boletim de serviço.
Por outro lado, atos que afetem os direitos e interesses de apenas um particular e que não tenham o potencial de interferir nos interesses e direitos de mais ninguém (como é o caso de despachos simples, que visam ao saneamento da instrução processual), podem ser comunicados diretamente ao interessado, sem necessidade de publicação em meios específicos. Tal hipótese não ofende o princípio da publicidade, como valor constitucional, na medida que, em regra, os processos administrativos são públicos e qualquer cidadão interessado pode ter acesso à informação.
Vale mencionar, ainda, que o Decreto nº 9.215, de 29 de novembro de 2017, atualmente dispõe sobre a publicação de atos no Diário Oficial da União, e em seu art. 13 indica os atos que não serão publicados nesse meio, sendo eles:
Art. 13. Não serão publicados no Diário Oficial da União:
I - atos de caráter interno;
II - atos de concessão de medalhas ou comendas, exceto as previstas em lei ou decreto;
III - logotipos, logomarcas, brasões, emblemas, imagens ou fotografias;
IV - modelos de documento, de formulário ou de requerimento;
V - partituras musicais;
VI - discursos;
VII - atos de particulares com linguagem ou formato que possam induzir o entendimento de se tratar de ato de autoridade pública; e
VIII - atos de outros entes federativos ou de pessoas jurídicas de direito público externo com linguagem ou formato que possam induzir ao entendimento de se tratar de ato de autoridade pública federal.
Parágrafo único. As vedações previstas nos incisos III, IV e V do caput não se aplicam na hipótese de se tratar de parte integrante de ato normativo.
No entanto, quando não há norma que defina a forma de divulgação dos atos, há que se perquirir sobre o alcance de cada ato, ou seja: se o ato deve produzir efeitos externos ou internos à administração pública e, a partir dessa informação, decidir quanto ao meio de divulgação que melhor atenda ao princípio da publicidade, levando em consideração também os princípios da economicidade e da eficiência.
Assim, atos que produzam efeitos exclusivamente internos ao órgão podem ser publicados no boletim interno, enquanto atos que produzam efeitos externos, devem ser publicados em meios oficiais com alcance externo, seja o diário oficial ou o sítio eletrônico do órgão.
Voltando à consulta em tela, no caso do ato que declare a nulidade de outro ato, é importante que esse ato seja publicado no mesmo meio pelo qual se deu publicidade ao ato anulado, a fim de garantir que a informação chegará a todos os potenciais interessados.
Esse é, por sinal, o princípio que informa o disposto no art. 55, § 1º, da LLC, que determina que "eventuais modificações no edital implicarão nova divulgação na mesma forma de sua divulgação inicial, além do cumprimento dos mesmos prazos dos atos e procedimentos originais, exceto quando a alteração não comprometer a formulação das propostas".
Assim, se o ato a ser anulado foi publicado no Diário Oficial, é nesse mesmo meio que deve ser publicado o seu ato de anulação. Se um ato foi publicado no boletim interno, deverá ser anulado também nesse meio, etc.
CONCLUSÃO
Assim expostos os princípios que devem nortear a questão da publicidade dos atos de anulação/revogação de atos administrativos, passamos à resposta aos questionamentos formulados pela SGPTC:
a. O reconhecimento da nulidade nos autos do processo (por meio de Notas Técnicas, Pareceres, Despachos, etc.) é suficiente para formalizar sua invalidação perante todos, ou é necessária a edição de um ato administrativo específico (como uma Portaria) para declarar a nulidade?
Conforme mencionado acima, o ato administrativo que anule ou revogue outro ato deve ser sempre motivado, por meio de argumentos explícitos, claros e congruentes, que podem consistir em declaração de concordância com fundamentos de manifestação anterior, conforme prescreve o art. 50, § 1º, da Lei n. 9.784/1999.
No entanto, a simples concordância com "Notas Técnicas, Pareceres, Despachos, etc", não é suficiente para tornar o ato de anulação válido e eficaz, já que a publicidade é requisito de eficácia e moralidade do ato administrativo, conforme ensina Hely Lopes Meirelles, em trecho acima transcrito.
Assim, recomenda-se que, após concordar com os fundamentos de manifestação técnica anterior que indiquem a necessidade de anulação de determinado ato administrativo, a autoridade competente providencie a publicação do ato de anulação no mesmo meio pelo qual se deu a publicação do ato anulado (ou pelo qual deveria ter-se dado, caso não tenha sido providenciada à época).
b. Se a publicação de um ato formal for necessária, qual publicação é exigida para sua validade? A publicação no Diário Oficial da União (DOU) é indispensável, ou seria suficiente a publicação em Boletim de Serviço Eletrônico do Ministério ou ainda, a simples inclusão nos autos do SEI?
O ato de anulação ou revogação de outro ato administrativo deve ser publicado sempre no mesmo meio pelo qual se deu (ou deveria ter-se dado) a publicação do ato original a ser anulado ou revogado, ou, ainda, informado aos potenciais interessados, caso o ato anulado/revogado conste apenas de um processo no SEI e não tenha potencial de afetar interesses ou direitos de terceiros.
Os atos que produzam efeitos externos à administração pública devem ser sempre publicados em meios externos (Diário Oficial, sítio eletrônico, etc, conforme determine a norma específica). Já os atos que produzam efeitos exclusivamente internos podem ser publicados em meios internos (como o Boletim de Serviço Eletrônico). Este, todavia, não parece ser o caso da consulta, que menciona prestação de contas de particulares e edital de notificação de pessoas com paradeiro incerto.
c. Considerando que a nulidade da Portaria nº 32/2021 foi reconhecida nos autos de um processo específico, mas sabendo que esta Portaria produz (ou produzia) efeitos em diversos outros processos distintos: essa declaração de nulidade, realizada no processo originário, é suficiente para invalidar automaticamente, com efeitos ex tunc, a aplicação da Portaria em todos os demais processos afetados? Ou a produção de efeitos dessa nulidade nos outros processos depende de algum ato ou reconhecimento específico em cada um deles?
A Portaria MTUR nº 32, de 23 de julho de 2021 (SEI 0938055), do então Ministério do Turismo, tornou pública a relação dos projetos apoiados por meio do mecanismo Incentivo a Projetos Culturais do Programa Nacional de Apoio à Cultura (PRONAC), instituído pela Lei nº 8.313, de 23 de dezembro de 1991, que tiveram suas prestações de contas aprovadas, aprovadas com ressalvas ou reprovadas, conforme listagens de projetos PRONAC e proponentes constantes de seus Anexos I, II e III, respectivamente.
Como se trata de uma Portaria publicada no Diário Oficial da União e que menciona diversos particulares afetados por seus efeitos jurídicos, a forma correta de anulação dessa Portaria é a publicação de outra Portaria no Diário Oficial da União, assinada pela autoridade atualmente competente na Pasta da Cultura. Sem a publicação da Portaria de anulação no Diário Oficial da União, o ato não é eficaz. Para fins de eficiência e transparência, recomenda-se, ainda, a subsequente juntada de cópia da Portaria de anulação (devidamente publicada no DOU) a cada um dos processos PRONAC mencionados nos Anexos da Portaria original.
Isso posto, uma vez respondidos cada um dos questionamento constantes da Nota Técnica nº 5/2025/SGPTC/SE/MINC, submeto o presente Parecer à consideração superior, sugerindo que os autos sejam encaminhados à Secretaria de Gestão de Prestação e Tomada de Contas, para ciência e providências cabíveis.
DANIELA GUIMARÃES GOULART
Advogada da União
Coordenadora-Geral
Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em https://supersapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 01400006543202557 e da chave de acesso 43bb85dc