ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
DEPARTAMENTO DE COORDENAÇÃO E ORIENTAÇÃO DE ÓRGÃOS JURÍDICOS


 

Parecer nº 077/2019/Decor-CGU/AGU (26/08/2019)

 

                                                                                     

Referência:    02001.000803/2013-11                                 

Interessada:   Procuradoria-Geral Federal                                          

Assunto:         Atualização monetária da compensação ambiental do art. 36 da Lei nº 9.985/2000        

 

 

EMENTA:
 
I – Direito Ambiental, Direito Administrativo. Direito Financeiro. Art. 36 da Lei nº 9.985, de 18/07/2000. Artigos 31 a 34 do Decreto nº 4.340, de 22/08/2002. Art. 56 da Lei nº 4.320, de 17/03/1964. Artigos 14-A e 14-B introduzidos na Lei nº 11.516, de 28/08/2007, pela Medida Provisória nº 809, de 1º/12/2017, convertida na Lei nº 13.668, de 28/05/2018. Modalidades de execução e atualização monetária de valores à conta de compensação por empreendimento de significativo impacto ambiental.
 
II – Ex vi do Acórdão 2.650/2009 – TCU – Plenário (11/11/2009), do Acórdão nº 1.853/2013 – TCU – Plenário (17/07/2013), do Acórdão nº 1.004/2016 – TCU – Plenário (17/07/2013) e do Acórdão nº 1.732/2016 – TCU – Plenário (06/07/2016), e inexistindo anteriormente à atual redação dos artigos 14-A e 14-B introduzidos na Lei nº 11.516, de 28/08/2007, pela MP nº 809, de 1º/12/2017 (Lei nº 13.668, de 28/05/2018), expressa previsão legal da execução indireta da compensação ambiental, os recursos financeiros anteriormente captados em contas gráficas a tal título sujeitam-se ao princípio da unidade de tesouraria e a trânsito pela Conta Única do Tesouro, independentemente de sua natureza jurídica.
 
III – Não tendo o Acórdão da ADI nº 3.378 ou as decisões do TCU definido a precisa natureza jurídica dos valores devidos por compensação ambiental, e nem a Lei nº 9.985/2000 estabelecido critério específico para atualização monetária dos recursos a ela inerentes, esta admitiria – s.m.j. – distintos tratamentos a valores consolidados anterior e posteriormente à redação dos artigos 14-A e 14-B da Lei nº 11.516, de 28/08/2007, introduzidos pela Medida Provisória nº 809, de 1º/12/2017 (Lei n. 13.668, de 28/05/2018).
 
IV – A razão de decidir do REsp nº 1.205.946/SP (tempus regit actum) legitima a aplicação exclusiva do atual art. 14-B da Lei nº 11.516, de 28/08/2007, somente na atualização monetária de valores por compensação ambiental com data de fixação a partir de sua vigência. Aos a ela anteriormente fixados, o mesmo princípio legitima que da fixação e até o desencargo pelo empreendedor apliquem-se indexadores normatizados para cada período anterior à nova lei, a exemplo da Selic, por efeitos da Instrução Normativa Ibama nº 11, de 05/06/2013, até o advento da Medida Provisória nº 809, de 1º/12/2017 (Lei n. 13.668, de 28/05/2018), à força da qual passa a aplicar-se o IPCA-E, acrescido da taxa legal por mora.                                                                         (CÓD.  34)

                                                                    

Sr. Diretor do Decor/CGU,

 

I- CONTEXTUALIZAÇÃO​

 

1. Em reanálise no Departamento de Coordenação e Orientação de Órgãos Jurídicos da Consultoria - Geral da União – Decor/CGU promoção em origem dinamizada pelo Parecer nº 026/2016/DEPCONSU/PGF/AGU (05/08/2016)-[[1]], prospectivo de uniformização consultiva acerca da natureza jurídica da verba por compensação ambiental prevista no art. 36 da Lei nº 9.985, de 18/07/2000.

 

2. Isso porque tal compensação ambiental fora associada a receita pública no Parecer nº 996-6.8/2013/PFF/Conjur-MP/CGU/AGU (05/08/2013)-[[2]], ao qual opunha-se o Parecer nº 806/2015/CGAJ/Conjur-MMA/CGU/AGU (07/12/2015)-[[3]], secundado pelo Parecer nº 48/2015/ PFE-ICMBio-Sede/PGF/AGU (15/05/2015)-[[4]], pelo Despacho nº 234/2015/Conep/PFE-Ibama-Sede/PGF/AGU (08/12/2015)-[[5]], que aprovou o Parecer nº 77/2015/Cojud/PFE-Ibama-Sede/PGF/AGU (13/11/2015)-[[6]], pelo Parecer nº 81/2016/Comad/PFE-ICMBio/PGF/AGU (1º/03/2016)-[[7]], e até mesmo pelo Parecer promovente, todos a identificá-la como receita de natureza privada ou sui generis.

 

3. Referida controvérsia remonta e conflui à seguinte cronologia de eventos:

 

a) Resoluções Conama nºs. 10/1987 e 21/1996: Criação da compensação ambiental-[[8]]-[[9]];

 

b) Lei nº 9.985, de 18/07/2000: Instituição legal da compensação ambiental (art. 36)-[[10]];

 

c) Decreto nº 4.340, de 22/08/2002: Regulamentação do instituto (artigos 31 a 34)-[[11]];

 

d) Resolução Conama nº 371/2006 (05/04/2006)-[[12]]: Submissão dos recursos oriundos de compensação ambiental a imperativos de atualização monetária (art. 5º, § 3º);

 

e) Acórdão da ADI nº 3.378 (09/04/2008): Declaração da constitucionalidade do art. 36 da Lei nº 9.985/2000, exceção feita a parte de seu § 1º, no que este fixava como taxa mínima o percentual de 0,5%-[[13]];

 

f) Acórdão nº 2.650/2009 – TCU – Plenário (11/11/2009 - Processo TC nº 021.971/2007-0)-[[14]]: Inadmissão do regime de execução indireta da compensação ambiental-[[15]], desautorizando-se, por conseguinte, o recolhimento a cofres públicos dos valores a ela associados, o que foi então sustentado à base de fundamentos explicitamente referidos à ausência de previsão legal dessa modalidade de execução, e, portanto, implicitamente conotados pela compreensão da natureza privada das verbas a ela associadas-[[16]], interditando-se a continuidade do Sistema de Pagamento da Compensação Ambiental via Fundo de Compensações Ambientais (Fica)-[[17]], pouco antes dessa decisão substituído administrativamente por Sistema de Contas Gráficas, depois também objetado pelo TCU;

 

g) Instrução Normativa Ibama nº 08/2011 (14/07/2011)-[[18]]: Definição do IPCA-E como indexador de atualização monetária dos recursos devidos a título de compensação ambiental (art. 9º , § 1º ).;

 

h) Parecer nº 42/2012/Digevat-CGCOB/PGF (19/10/2012)-[[19]]: Fixação de entendimentos de que i) a correção monetária opera independentemente de haver débito vencido (mora), ii) o indexador para tanto haveria de ser o mesmo dos tributos federais (Selic), e iii) até o advento da MP nº 449/2008 (03/12/2008) o indexador seria o fixado em legislação específica, ou à sua falta, a taxa Selic;

 

i) Ofício nº 02001.007898/2013-95 CCOMP/Ibama (24/05/2013)-[[20]]: Comunicação à Petrobrás da utilização do IPCA-E como indexador de atualização monetária dos valores devidos a título de compensação ambiental, e indicação do seu termo inicial como sendo a data do parecer técnico definidor do valor devido;

 

j) Instrução Normativa Ibama nº 11/2013 (05/06/2013)-[[21]]: Alteração do § 1º do art. 9º da IN Ibama nº 08/11, para instituição da taxa Selic como indexador de atualização monetária dos valores devidos a título de compensação ambiental;

 

k) Acórdão nº 1.853/2013 – TCU – Plenário (17/07/2013 - Processo TC nº 014.293/2012)-[[22]]: Análise e crítica ao Parecer nº 042/2009/PFE-ICMBio/GABIN-[[23]], negando-se que o Acórdão nº 2.650/2009 – TCU – Plenário (11/11/2009) tivesse adotado posição (explícita) acerca da natureza da compensação ambiental-[[24]], asseverando-se ter ele apenas teorizado que – acaso legalmente admissível a execução indireta – os valores devidos a esse título haveriam de receber tratamento de receita de natureza pública, consoante os cânones do regime orçamentário público, com trânsito pela Conta Única do Tesouro Nacional-[[25]]-[[26]]-[[27]]-[[28]], de modo que, reafirmando-se o juízo de ilegalidade da execução indireta, desautorizou-se a sistemática de pagamentos da compensação ambiental também via Sistema de Contas Gráficas-[[29]]-[[30]], impondo à Administração lançar-se à Conta Única do Tesouro o remanescente dos valores até então indevidamente depositados em contas gráficas.

 

l) Parecer nº 996-6.8/2013/PFF/Conjur-MP/CGU/AGU (05/08/2013)-[[31]]: Conclusão quanto à natureza pública dos valores por compensação ambiental auferidos em execução indireta-[[32]], e afirmação de seu obrigatório trânsito pela Conta Única do Tesouro;  a fundamento da regra da unidade de tesouraria-[[33]] e do princípio financeiro da universalidade-[[34]];

 

m) Ofício nº 02001.014579/2013-36-CCOMP/Ibama (27/11/2013)-[[35]]: Comunicação à Petrobrás da adoção da taxa Selic como indexador de atualização monetária dos recursos por compensação ambiental, aplicável a partir  da data do parecer técnico definidor do valor devido;

 

n) Ofício Petrobrás nº UO-BS 0827/2014 (25/10/2014)-[[36]]: Ponderação de que o termo inicial da atualização monetária da compensação ambiental deveria ser a data do ofício notificatório da sua forma de aplicação, e impugnação da Selic como indexador, sob argumento de que sua definição pelo parágrafo único do art. 2º da Circular Bacen nº 2.868 (04/03/1999)-[[37]] não deixaria dúvida de conter juros, que no caso não seriam devidos sequer a título de mora;

 

o) Parecer nº 48/2015/PFE-ICMBio-Sede/PGF/AGU (15/05/2015)-[[38]]: Sustentação da natureza privada dos recursos a título de compensação ambiental, a partir da afirmação da origem não tributária do instituto-[[39]] e do estudo das vantagens e desvantagens das execuções direta (conduzida pelo empreendedor) e indireta (conduzida pela Administração, sob custeio do empreendedor)-[[40]], concluindo-se – com escólios do Parecer nº 042/2009/PFE-ICMBio/Gabin-[[41]] – que além da execução indireta ser mais vantajosa-[[42]], não haveria como negar o fato de que em ambos os casos tratar-se-ia de verba privada, tornada pública apenas após incorporação das ações em concreto por ela custeadas, até por não haver possibilidade de submetê-la a tratamento de receita pública nos termos da Lei nº 4.320/1964-[[43]].

 

p) Nota nº 68/2015/Conep/PFE-Ibama-Sede/PGF/AGU (04/08/2015)-[[44]]-[[45]]: Conclusão pela adequação da taxa Selic como indexador de atualização monetária dos valores devidos a título de compensação ambiental e pela razoabilidade do termo inicial para sua incidência associar-se ao momento de sua fixação no procedimento de licenciamento ambiental;

 

q) Pedido de Revisão da Petrobrás, de 11/08/2015-[[46]]: Postulação de afastamento da taxa Selic, a argumento da natureza não tributária ou pública dos recursos devidos a título de compensação ambiental;

 

r) Parecer nº 77/2015/Cojud-PFE-Ibama-Sede/PGF/AGU (13/11/2015)-[[47]]: Proposição de correção dos valores pelo IPCA-E até a licença de instalação, e, após esta, pela Selic, quando possa ser possibilitado ao empreendedor deles se desonerar mediante pagamento ou depósito administrativo que descaracterize a mora;

 

s) Despacho nº 234/2015/Conep/PFE-Ibama-Sede/PGF/AGU (08/12/2015)-[[48]], que aprovou o Parecer nº 077/2015/Cojud/PFE-Ibama-Sede/PGF/AGU (13/11/2015)-[[49]], com posicionamento no sentido de se reconhecer natureza privada também aos valores devidos em execução indireta de compensação ambiental-[[50]];

 

t) Parecer nº 806/2015/CGAJ/Conjur-MMA/CGU/AGU (07/12/2015)-[[51]]: Contraposição à tese da natureza pública dos valores devidos a título de compensação ambiental, sob argumento de tratar-se de instituto sui generis decorrente da autonomia disciplinar do Direito Ambiental, em nome de cuja efetividade se derrogariam até mesmo normas de Direito Financeiro-[[52]], pois como o art. 36 da Lei nº 9.985/2000 não especifica a modalidade obrigacional (fazer ou pagar), estaria a permitir alternativas na regulação do desencargo, daí a afirmação de não caberem apriorísticas objeções à legalidade de uma execução indireta (simples pagamento para o ente público atuar) que eventualmente poderia até ser vantajosa à Administração-[[53]], pois o princípio da não afetação de receitas impediria que tais verbas ingressassem na Conta Única do Tesouro Nacional-[[54]].

 

u) Parecer nº 81/2016/Comad/PFE-ICMBio/PGF/AGU (1º/03/2016)-[[55]]: Adesão ao entendimento da natureza privada dos recursos devidos a título de compensação ambiental, seja por remissão ao Parecer nº 0048/2015/PFE-ICMBio-Sede/PGF/AGU (15/05/2015)-[[56]]-[[57]], seja por remissão ao  Parecer nº 042/2009/PFE-ICMBio/Gabin (19/10/2012)-[[58]];

v) Acórdão nº 1.004/2016/TCU/Plenário (27/04/2016 - Processo TC nº 014.293/2012)-[[59]]: Superação, por antítese do revisor-[[60]], do arrazoado em que a Unidade Técnica – com aval do Relator negava à compensação ambiental a natureza de mera obrigação de fazer-[[61]], admitia sua prestação também mediante execução indireta-[[62]], atribuía natureza extraorçamentária aos recursos nesta auferidos e reputava as contas gráficas como solução razoável para sua captação-[[63]];

 

x) Nota nº 31/2016/DUSC/CGCOB/PGF/AGU (13/06/2016)-[[64]]: Proposição de que o pronunciamento versado ao termo inicial e ao indexador para atualização monetária dos valores devidos a título de compensação ambiental dependeria de prévia manifestação do Departamento de Consultoria da PGF, dirimente da controvérsia acerca de sua natureza jurídica;

 

y) Parecer nº 26/2016/DEPCONSU/PGF/AGU (05/08/2016)-[[65]]: Conclusivo em que pela nova perspectiva do julgamento da ADI nº 3.378, os valores devidos em execução indireta de compensação ambiental careceriam de natureza tributária-[[66]] e preservariam natureza pública-[[67]], porém, no contexto normativo de então, configurariam prática administrativa ilegal-[[68]], impondo-se que na modalidade de execução direta, a única legalmente admissível, a natureza da verba seria privada;

 

w) Instrução Normativa nº 07, de 14/06/2017 (DOU de 16/06/2017 - NUP 02001.004861/2011-43): Aplicação provisória do IPCA-E na execução de valores incontroversos de compensação ambiental, enquanto não solucionada consultivamente a controvérsia quanto ao índice de atualização monetária aplicável.

 

z) Medida Provisória nº 809, de 1º/12/2017, convertida na Lei nº 13.668, de 28/05/2018: Adição de artigos 14-A e 14-B à Lei nº 11.516, de 28/08/2007, instituindo regulação específica acerca das formas (direta e indireta) de execução e de atualização monetária da compensação ambiental do art. 36 da Lei n. 9.985/2000; e

 

z.1) Instrução Normativa ICMBio nº 03, de 02/02/2018: Previsão de execução direta da compensação ambiental, ou sua execução por meio do fundo privado previsto na nova redação do art. 14-A da Lei nº 11.516, de 28/08/2007, destinatário do depósito do valor fixado pelo órgão licenciador.

 

4. Portanto, quando da inicial submissão da questão jurídica à CGU/AGU, entendia-se a necessidade de fixação consultiva da natureza jurídica da compensação ambiental como indispensável à definição do tratamento jurídico-administrativo e dos critérios de atualização monetária a serem a ela aplicados, porquanto no Acórdão nº 2.650/2009 – TCU – Plenário (11/11/2009), no Acórdão nº 1.853/2013 – TCU – Plenário (17/07/2013), no Acórdão nº 1.004/2016 – TCU – Plenário (17/07/2013) e no Acórdão nº 1.732/2016 – TCU – Plenário (06/07/2016) havia-se negado licitude à sua execução na modalidade de execução indireta (entrega de recursos financeiros do empreendedor à Administração: obrigação de dar), restringindo-a à sua forma direta de adimplemento (execução de ações pelo empreendedor: obrigação de fazer).  

 

5. Trazia-se então à apreciação do Decor/CGU apenas duas controvérsias intimamente relacionadas entre si por efeitos de mútua prejudicialidade, a saber:

 

a) a versada à natureza jurídica dos recursos devidos a título de compensação ambiental; e 

 

b) a versada à (i)licitude da execução indireta da compensação ambiental.

 

6. Acerca das quais vinha configurado o seguinte quadro de posicionamentos:

 

a) o Acórdão nº 2.650/2009 – TCU – Plenário (11/11/2009), o Acórdão nº 1.853/2013 – TCU – Plenário (17/07/2013), o Acórdão nº 1.004/2016 – TCU – Plenário (17/07/2013), o Acórdão nº 1.732/2016 – TCU – Plenário (06/07/2016) e o Parecer nº 26/2016/DEPCONSU/PGF/AGU (05/08/2016), a negarem a licitude da execução indireta da compensação ambiental, e a sugerirem a natureza privada dos recursos associados à execução direta, a única que por essa perspectiva admitiam, e, que, portanto, apenas por isso dispensavam de tratamento como receita pública e liberavam de trânsito pelo ciclo orçamentário;

 

b) o Parecer nº 996-6.8/2013/PFF/Conjur-MP/CGU/AGU (05/08/2013), a sustentar, sem distinção entre execução direta ou indireta, a obrigatoriedade de ingresso dos recursos devidos a título de compensação ambiental no ciclo orçamentário, atribuindo-lhes indiscriminada e expressamente a sua natureza pública, e, portanto, implicitamente a legalidade de sua execução indireta;

 

c) o Parecer nº 806/2015/CGAJ/Conjur-MMA/CGU/AGU (07/12/2015), secundado pelo Parecer nº 48/2015/ PFE-ICMBio-Sede/PGF/AGU (15/05/2015), pelo Despacho nº 234/2015/Conep/PFE-Ibama-Sede/PGF/AGU (08/12/2015), que aprovou o Parecer nº 77/2015/Cojud/PFE-Ibama-Sede/PGF/AGU (13/11/2015), e pelo Parecer nº 81/2016/Comad/PFE-ICMBio/PGF/AGU (1º/03/2016), a admitirem – implícita ou explicitamente – a legalidade da execução indireta, sustentando, entretanto, o descabimento de recursos a ela associados ingressarem no ciclo orçamentário, a fundamento de natureza sui generis ou privada da compensação. 

 

7. À ocasião, o Parecer nº 074/2016/Decor-CGU/AGU (21/10/2016), salientando que a ausência de controvérsia específica quanto à questão atinente aos critérios para atualização monetária dos valores atrairia à Procuradoria-Geral Federal a incumbência consultiva sobre esse ponto-[[69]], limitou-se a veicular proposta de compreensão jurídica uniforme nos termos da seguinte EMENTA:

“..................................................................................................................................................................................
II – Não tendo nem o Acórdão da ADI nº 3.378 e nem as decisões do TCU definido a natureza jurídica da compensação ambiental, o tratamento jurídico-administrativo dos recursos financeiros a ela inerentes regula-se pela sua forma de execução. 
 
III – Admite-se em tese a possibilidade jurídica de modalidade de execução indireta da compensação ambiental, quando expressamente prevista em lei.
 
IV – Na compensação ambiental via execução indireta, os recursos financeiros auferidos atraem natureza jurídica de receita pública, sujeitando-se ao princípio da unidade de tesouraria, e, portanto, a trânsito pela Conta Única do Tesouro Nacional.
 
V – Inexistindo expressa previsão legal da modalidade de execução indireta da compensação ambiental, impossibilita-se a sua operacionalização administrativa em concreto. Precedentes do TCU.
 
VI – Enquanto não superadas as interdições assinaladas pelo TCU à modalidade de execução indireta, incumbe à Procuradoria-Geral Federal definir os modelos de atualização monetária a serem aplicados caso a caso aos recursos necessários ao custeio da compensação ambiental, cabendo-lhe sopesar a conveniência e sustentabilidade jurídicas de utilização de cada um dos critérios sugeridos ao final deste Parecer.
 
VIII – Necessidade de encaminhamento de proposta de alteração redacional do art. 36 da Lei nº 9.636/2000, para que preveja expressamente a execução indireta da compensação ambiental. [...]”
    

8. Contudo, ao aprovar referido opinativo, o Despacho do Consultor - Geral da União nº 451/2017/GAB/CGU/AGU (13/07/2017)-[[70]] determinou instrução adicional, para que a CGU/AGU se manifestasse também sobre “o índice a ser utilizado na atualização monetária dos créditos de compensação ambiental”, para tanto formulando quesitos a serem respondidos pelos órgãos consultivos chamados a se pronunciar-[[71]].

 

9. E em atenção a tal despacho, manifestaram-se no expediente:

 

a) a Consultoria Jurídica junto ao Ministério do Planejamento e Gestão, que mediante o Despacho nº 997/2017/Conjur-MP/CGU/AGU (20/07/2017)-[[72]] afirmou-se incompetente para atender à tarefa requestada pela CGU/AGU;

 

b) a Procuradoria Federal Especializada no Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renováveis, que, ao se pronunciar dias antes da publicação da Medida Provisória nº 809, de 1º/12/2017, valeu-se da Nota nº 127/2017/Conep/PFE-Ibama-Sede/PGF/AGU (08/11/2017)-[[73]], para: i) remeter-se ao Parecer nº 077/2015/Cojud/PFE-Ibama-Sede/PGF/AGU (13/11/2015)-[[74]], ii) esclarecer o procedimento de definição e cobrança do valor devido a título de compensação ambiental e iii) apresentar respostas aos quesitos formulados no Despacho nº 451/2017/GAB/CGU/AGU (13/07/2017) -[[75]];

 

c) a Consultoria Jurídica junto ao Ministério do Meio Ambiente, que na Nota nº 534/2017/Conjur-MMA/CGU/AGU (08/12/2017)-[[76]], comunicou a inovação normativa advinda no tema com a publicação da Medida Provisória nº 809, de 1º/12/2017, aditiva de artigos 14-A e 14-B à Lei nº 11.516, de 28/08/2007, daí o Despacho nº 2.496/2017/Conjur- MMA/CGU/AGU (08/12/2017)-[[77]], ter ponderado pela conveniência de se aguardar a estabilização da redação final da matéria; ao qual depois se remeteu a Cota nº 818/2017/Conjur-MMA/CGU/AGU (20/12/2017)-[[78]], como fundamento para abstenção de manifestação até a referida  estabilização;

 

d) a Procuradoria Federal Especializada junto ao Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade - ICMBio, que, manifestando-se após a publicação da Medida Provisória nº 809, de 1º/12/2017, valeu-se da Nota nº 054/2017/Comad/PFE-ICMBio/PGF/AGU (08/12/2017)-[[79]], para aderir ao entendimento da Nota nº 534/2017/Conjur-MMA/CGU/AGU (08/12/2017)-[[80]], igualmente abstendo-se nesse primeiro momento de apresentar respostas aos quesitos formulados no Despacho nº 451/2017/GAB/CGU/AGU (13/07/2017)-[[81]];

 

e) a Procuradoria-Geral Federal, cujo Parecer nº 23/2017/DUSC/CGCOB/PGF/AGU (19/12/2017)-[[82]] já de plano respondeu aos quesitos das letras “e” e “f” do Despacho nº 451/2017/GAB/CGU/AGU (13/07/2017)-[[83]] à vista da Medida Provisória nº 809, de 1º/12/2017, admitindo execução direta pelo empreendedor, ou via depósito a fundo privado, atualização monetária desde a fixação administrativa do valor devido, mora para inadimplemento após a expedição da licença de instalação e do vencimento de contrato com o órgão ambiental, e aplicação do IPCA-E a casos futuros e a obrigações anteriores com adimplementos pendentes;

 

f) a Consultoria Jurídica junto ao Ministério do Meio Ambiente, que, após a Medida Provisória nº 809, de 1º/12/2017, ser convertida na Lei nº 13.668, de 28/05/2018, lançou a Nota nº 340/2018/Conjur-MMA/CGU/AGU (13/06/2018)-[[84]], consignando a natureza portável da compensação ambiental, e assinalando constar da Instrução Normativa ICMBio  nº 03, de 02/02/2018, tanto o momento processual da exigibilidade da obrigação a ela referente, quanto o mecanismo para sua ciência inequívoca ao empreendedor (artigos 4º e 24), além de previsão de multa, juros de mora e atualização monetária pelo IPCA-E, incidentes na modalidade  de execução direta e na sob condução do  fundo de compensação ambiental (art. 28), com as obrigações anteriores à IN regendo-se pelas normas a elas contemporâneas (art. 39), e as parcelas em curso sujeitas ao IPCA-E (§ 4º);

 

g) a Procuradoria Federal Especializada junto ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renováveis, que pela Nota nº 107/2018/Conep-PFE-Ibama-Sede/PGF/AGU (18/07/2018)-[[85]] externou seu posicionamento final sobre o tema, após a Medida Provisória nº 809, de 1º/12/2017, ser convertida na Lei n. 13.668, de 28/05/2018:

 

i) a inovação legislativa não alterou a essência do procedimento adotado para execução da modalidade direta de desoneração da compensação ambiental, conforme retratado na Nota nº 127/2017/Conep/PFE-Ibama-Sede/PGF/AGU (08/11/2017);

 

ii)  a obrigação referente à compensação ambiental continua como de natureza portável;

 

iii)  considera-se líquida a obrigação (de dar ou de fazer) por compensação ambiental, quando da inclusão do valor calculado sobre os informes do EIA-RIMA como condicionante na licença de instalação (art. 9° da IN Ibama 08/11), ou da notificação do resultado de recurso interposto a respeito, e exigível quando notificado o empreendedor da deliberação final da Câmara de Compensação Ambiental acerca das UCs a serem beneficiadas e dos planos de trabalhos propostos pelos seus gestores (art. 15 da Portaria Ibama 16/11 c/c art. art. 2°, XII, da   IN ICMBio 3/18), visando subscrição de termo de compromisso.

 

iv) ao empreendedor notificado sobre o valor devido a ser prestado em execução direta pode ser atribuída a mora ocasionada por demora procedimental causada por impugnações ao cálculo julgadas improcedentes, mas na execução indireta o art. 36 da Lei 13.668/18 o desonera a partir do depósito do valor devido dentro do cronograma;

 

v) visto que ao IPCA-E desde a fixação administrativa do valor devido, e independentemente de mora (art. 9°, § 1°, da IN Ibama nº 08/2011, de 14/07/2011), seguiu-se na IN Ibama nº 11/2013 (05/06/2013) a  taxa Selic, nos termos do Parecer nº 42/2012/Digevat-CGCOB/PGF (19/10/2012)-[[86]], fundado no art. 37-A da Lei nº 10.522/2002 c/c os arts. 5º, §3º e 61 da Lei nº 9.430/1996 (excetuadas previsões legais anteriores à Medida Provisória nº 449, de 3/12/2008), e depois a aplicação provisória do IPCA-E determinada pela IN Ibama nº 07/2017 (14/06/2017), afinal eleito como regra geral na redação que a MP nº 809, de 1º/12/2017 (Lei nº 13.668, de 28/05/2018)  imprimiu ao art. 14-B da Lei nº 11.516/07 e na  IN ICMBio  nº 03/2018 (02/02/2018), a mesma razão de decidir (“tempus regit actum”) do REsp nº 1.205.946/SP (Rel. Min. Benedito Gonçalves Corte Especial,  j. 19/10/2011, DJe 02/02/2012), permitiria a aplicação do índice de correção monetária vigente em cada período, a exemplo da Selic, por efeitos da IN Ibama nº 11/2013 (05/06/2013), e do IPCA-E apenas a partir de 4.12.2017 (MP nº 809/2017);

 

vi) e, quanto ao cálculo da mora, por força do art. 406 do Código Civil, seguiria o regramento dos tributos federais, independentemente da compensação ambiental ser considerada verba pública ou privada, ou do período em que fixado o seu valor;

 

h) a Procuradoria Federal Especializada junto ao Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade - ICMBio, que pelo Parecer  nº  281/2018/Comad/PFE-ICMBio/PGF/AGU (29/10/2018)-[[87]], e a partir do argumento da natureza privada da compensação ambiental, antes e depois da Medida Provisória nº 809, de 1º/12/2017 (Lei nº 13.668, de 28/05/2018), imputa déficit de convergência entre a Nota nº 107/2018/Conep-PFE-Ibama-Sede/PGF/AGU (18/07/2018)-[[88]] e o Parecer nº 23/2017/DUSC/CGCOB/PGF/AGU (19/12/2017)-[[89]], pois enquanto a outrora opção do Parecer nº 42/2012/Digevat-CGCOB/PGF (19/10/2012)-[[90]] pela Selic tinha por premissa a natureza pública dos recursos da compensação ambiental, a nova redação trazida ao art. 14-B da Lei nº 11.516/07 os trata como verba privada gerida por fundo privado e sujeitos ao IPCA-E, por isso aplicável inclusive a valores já fixados e ainda pendentes de pagamento;

 

i)  a Procuradoria Federal Especializada junto ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renováveis, que em complemento à sua Nota nº 107/2018/Conep-PFE-Ibama-Sede/PGF/AGU (18/07/2018)-[[91]], argumenta na Nota nº 193/2018/Conep/PFE-Ibama-Sede/PGF/AGU (07/11/2018) que só surtindo a Lei nº 13.668/2018 efeitos pós vigência, admitindo o STJ retroatividade média de lei de ordem pública  apenas sobre prestações pendentes quando da vigência do novo regramento, e, sendo os acórdãos do TCU indutivos de compreensão da natureza pública das obrigações pretéritas, o art. 23 da LINDB recomenda aplicação do direito às obrigações contraídas anteriormente e com execução protraída no tempo, “de modo proporcional, equânime e eficiente e sem prejuízo aos interesses gerais", a molde de evitar-se aplicação retroativa da MP nº 809/17 (Lei nº 13.668/18) a benefício dos inadimplentes e em prejuízo dos adimplentes;

 

j) a Procuradoria-Geral Federal, que na Nota nº 116/2018/DUSC/CGCOB/PGF/AGU (04/12/2018) aduz que embora no Parecer nº 42/2012/Digevat-CGCOB/PGF (19/10/2012)-[[92]] a premissa fosse a então intuitiva natureza pública dos recursos, “antes da MP 809/17, a única possibilidade apontada pelo TCU de adimplemento da obrigação era a execução direta”, e após ter-se alterado o cenário normativo, o Parecer nº 23/2017/DUSC/CGCOB/PGF/AGU (19/12/2017)-[[93]]pretendeu demonstrar que a definição legal da natureza privada do crédito oriundo da compensação ambiental direcionaria às conclusões em sentido diverso” das antes expostas, distinguindo hipóteses de execução direta (natureza privada antes e depois da MP: inaplicável Selic) das de execução indireta (natureza pública antes, e privada depois da MP), a ditarem a incidência do IPCA-E da MP 809/2017 sobre  todas as obrigações futuras e às pretéritas não adimplidas, nestes casos atingindo apenas efeitos pendentes de créditos constituídos anteriormente, e com  saldo remanescente não executado.

 

10. É o que há a relatar, para os fins da manifestação que segue.

 

II- ANÁLISE E MANIFESTAÇÃO​

 

11. Em suma, trata-se de propor solução de uniformização consultiva quanto aos corretos indexadores de atualização monetária aplicáveis a valores pendentes e com saldos remanescentes não executados, devidos por empreendedores privados obrigados à compensação ambiental instituída no art. 36 da Lei nº 9.985, de 18/07/2000, antes e depois da Medida Provisória nº 809, de 1º/12/2017, convertida na Lei nº 13.668, de 28/05/2018, que adicionou os artigos 14-A e 14-B à Lei nº 11.516, de 28/08/2007, instituindo para o futuro regulação específica acerca das modalidades direta e indireta admissíveis para prestação da obrigação legal.

 

II.1 – Regime jurídico da atualização dos recursos de compensação ambiental

 

12. Inspirada nos precedentes da Resolução Conama nº 10/1987 e da Resolução Conama nº 02/1996, a prestação de compensação ambiental devida no licenciamento de empreendimentos de significativo impacto ambiental veio a ser instituída no art. 36 da Lei nº 9.985/2000, com a seguinte redação:

 

Art. 36. Nos casos de licenciamento ambiental de empreendimentos de significativo impacto ambiental, assim considerado pelo órgão ambiental competente, com fundamento em estudo de impacto ambiental e respectivo relatório - EIA/RIMA, o empreendedor é obrigado a apoiar a implantação e manutenção de unidade de conservação do Grupo de Proteção Integral, de acordo com o disposto neste artigo e no regulamento desta Lei.
 
§ 1o O montante de recursos a ser destinado pelo empreendedor para esta finalidade não pode ser inferior a meio por cento dos custos totais previstos para a implantação do empreendimento, sendo o percentual fixado pelo órgão ambiental licenciador, de acordo com o grau de impacto ambiental causado pelo empreendimento. 
 
§ 2o Ao órgão ambiental licenciador compete definir as unidades de conservação a serem beneficiadas, considerando as propostas apresentadas no EIA/RIMA e ouvido o empreendedor, podendo inclusive ser contemplada a criação de novas unidades de conservação.
 
§ 3o Quando o empreendimento afetar unidade de conservação específica ou sua zona de amortecimento, o licenciamento a que se refere o caput deste artigo só poderá ser concedido mediante autorização do órgão responsável por sua administração, e a unidade afetada, mesmo que não pertencente ao Grupo de Proteção Integral, deverá ser uma das beneficiárias da compensação definida neste artigo.
 

13. E regulamentada a prestação de tal compensação ambiental nos artigos 31 e seguintes do Decreto nº 4.340 de 22/08/2002, apresentam particular interesse a esta análise as suas seguintes disposições:

 

Art. 31.  Para os fins de fixação da compensação ambiental de que trata o art. 36 da Lei no 9.985, de 2000, o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - IBAMA estabelecerá o grau de impacto a partir de estudo prévio de impacto ambiental e respectivo relatório - EIA/RIMA, ocasião em que considerará, exclusivamente, os impactos ambientais negativos sobre o meio ambiente.
....................................................................................................................................................................................
Art. 31-A.  O Valor da Compensação Ambiental - CA será calculado pelo produto do Grau de Impacto - GI com o Valor de Referência - VR, de acordo com a fórmula a seguir: CA = VR x GI, onde: CA = Valor da Compensação Ambiental; VR = somatório dos investimentos necessários para implantação do empreendimento, não incluídos os investimentos referentes aos planos, projetos e programas exigidos no procedimento de licenciamento ambiental para mitigação de impactos causados pelo empreendimento, bem como os encargos e custos incidentes sobre o financiamento do empreendimento, inclusive os relativos às garantias, e os custos com apólices e prêmios de seguros pessoais e reais; e GI = Grau de Impacto nos ecossistemas, podendo atingir valores de 0 a 0,5%.
...................................................................................................................................................................................
§ 3o As informações necessárias ao cálculo do VR deverão ser apresentadas pelo empreendedor ao órgão licenciador antes da emissão da licença de instalação.
...................................................................................................................................................................................
Art. 31-B.  Caberá ao IBAMA realizar o cálculo da compensação ambiental de acordo com as informações a que se refere o art. 31-A.
...................................................................................................................................................................................
§ 4o Fixado em caráter final o valor da compensação, o IBAMA definirá sua destinação, ouvido o Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade - Instituto Chico Mendes e observado o § 2o do art. 36 da Lei no 9.985, de 2000.  
 
Art. 32.  Será instituída câmara de compensação ambiental no âmbito do Ministério do Meio Ambiente, com a finalidade de: (...)
 
I - estabelecer prioridades e diretrizes para aplicação da compensação ambiental;
...................................................................................................................................................................................

 

14. Destarte, instituída e regulamentada a compensação ambiental, o art. 5º da Resolução Conama nº 371/2006 (05/04/2006) estabeleceu indicativos para definição de sua liquidez (caput e § 2º), exigibilidade (§ 1º) e atualização monetária (§ 3º):

 

Art. 5º O percentual estabelecido para a compensação ambiental de novos empreendimentos deverá ser definido no processo de licenciamento, quando da emissão da Licença Prévia, ou quando esta não for exigível, da Licença de Instalação.
 
§ 1º Não será exigido o desembolso da compensação ambiental antes da emissão da Licença de Instalação.
 
§ 2º A fixação do montante da compensação ambiental e a celebração do termo de compromisso correspondente deverão ocorrer no momento da emissão da Licença de Instalação.
 
§ 3º O termo de compromisso referido no parágrafo anterior deverá prever mecanismo de atualização dos valores dos desembolsos.

 

15. Contudo, na regulação administrativa dos procedimentos, tais indicativos adquiriram tradução mais especifica, quando então a liquidez e exigibilidade foram assim situadas:

 

Instrução Normativa Ibama nº 8 de 14/07/2011
 
Art. 9º A Licença de Instalação - LI indicará o valor da Compensação Ambiental - CA e deverá exigir, na forma de condicionante, o cumprimento das obrigações relativas à Compensação Ambiental, conforme definidas pelo Comitê de Compensação Ambiental Federal - CCAF.
...................................................................................................................................................................................
Art. 10. Fixado em caráter final o valor da Compensação Ambiental - CA, a DILIC o informará ao Comitê de Compensação Ambiental Federal - CCAF e encaminhará, no mesmo ato, o Plano de Compensação Ambiental contendo a proposta de Unidades de Conservação a serem beneficiadas com os recursos da Compensação Ambiental.
Portaria Ibama nº 16 de 23/11/2011
 
Art. 10. Ao receber da DILIC informações sobre o valor da compensação ambiental, as propostas de unidades de conservação a serem beneficiadas e a cópia do Plano de Compensação Ambiental - PCA, quando couber, a equipe de apoio do CCAF deverá abrir processo de compensação ambiental específico para cada empreendimento.
 
Art. 11. A equipe de apoio do CCAF deverá elaborar Nota Técnica contendo proposta preliminar de divisão dos recursos disponíveis para cada unidade, considerando as unidades de conservação diretamente afetadas, as indicadas pela DILIC, o registro no Cadastro Nacional de Unidades de Conservação - CNUC e a proposição de criação de novas unidades.
...................................................................................................................................................................................
Art. 12. O CCAF deliberará sobre a divisão dos recursos da compensação ambiental entre as unidades de conservação beneficiadas, de acordo com o disposto no art. 9º da Resolução CONAMA 371/2006 e as diretrizes definidas pela Câmara Federal de Compensação Ambiental - CFCA.
 
Art. 13. A Presidência do CCAF deverá informar aos órgãos gestores de unidades de conservação sobre as unidades a serem beneficiadas e a divisão dos recursos e solicitar a elaboração de propostas de destinação dos recursos.
 
§ 1º O órgão gestor poderá solicitar alteração da divisão dos recursos e unidades a serem beneficiadas, desde que justificada tecnicamente e obedecido o inciso II do art. 9º, da Resolução CONAMA nº 371/2006 .
 
Art. 14. A equipe de apoio do CCAF analisará as propostas de destinação dos órgãos gestores e as encaminhará para deliberação do Comitê.
 
Art. 15. A Presidência do CCAF comunicará a decisão de aprovação final das propostas de destinação ao empreendedor e ao(s) órgão(s) gestor(es) da(s) unidade(s) de conservação beneficiada(s), para que firmem os Termos de Compromisso de execução dos recursos da compensação ambiental e elaborem planos de trabalho que serão anexados aos termos.
 
Parágrafo único. Os Planos de Trabalho deverão conter o detalhamento das atividades previstas para aplicação dos recursos a serem destinados para cada unidade de conservação.

 

16. Inicialmente o seu indexador de atualização monetária foi estabelecido na Instrução Normativa Ibama nº 08 de 14/07/2011, sem indicação do termo inicial:

 

Art. 9º .....................................................................................................................................................................
 
 § 1º O Valor da Compensação Ambiental será corrigido pelo IPCA-E - Índice de Preços ao Consumidor Amplo Especial.
 

17. Porém, o Parecer nº 42/2012/Digevat-CGCOB/PGF (19/10/2012) preconizou a inadequação desse indexador, fazendo-o a fundamento art. 37-A da Lei nº 10.522/2002 c/c analogia dos arts. 5º, § 3º e 61 da Lei nº 9.430/1996, excetuadas previsões legais anteriores à Medida Provisória nº 449, de 03/12/2008:

 

Lei nº 9.430, de 27/12/1996
 
Art. 5º O imposto de renda devido, apurado na forma do art. 1º, será pago em quota única, até o último dia útil do mês subsequente ao do encerramento do período de apuração.
...................................................................................................................................................................................
§ 3º As quotas do imposto serão acrescidas de juros equivalentes à taxa referencial do Sistema Especial de Liquidação e Custódia - SELIC, para títulos federais, acumulada mensalmente, calculados a partir do primeiro dia do segundo mês subseqüente ao do encerramento do período de apuração até o último dia do mês anterior ao do pagamento e de um por cento no mês do pagamento.
...................................................................................................................................................................................
Art. 61. Os débitos para com a União, decorrentes de tributos e contribuições administrados pela Secretaria da Receita Federal, cujos fatos geradores ocorrerem a partir de 1º de janeiro de 1997, não pagos nos prazos previstos na legislação específica, serão acrescidos de multa de mora, calculada à taxa de trinta e três centésimos por cento, por dia de atraso
...................................................................................................................................................................................
§ 3º Sobre os débitos a que se refere este artigo incidirão juros de mora calculados à taxa a que se refere o § 3º do art. 5º, a partir do primeiro dia do mês subseqüente ao vencimento do prazo até o mês anterior ao do pagamento e de um por cento no mês de pagamento.              
 
Lei nº 10.522, de 19/09/2002 (redação da Lei 11.941/2009)
 
Art. 37-A.  Os créditos das autarquias e fundações públicas federais, de qualquer natureza, não pagos nos prazos previstos na legislação, serão acrescidos de juros e multa de mora, calculados nos termos e na forma da legislação aplicável aos tributos federais.
 
§ 1o  Os créditos inscritos em Dívida Ativa serão acrescidos de encargo legal, substitutivo da condenação do devedor em honorários advocatícios, calculado nos termos e na forma da legislação aplicável à Dívida Ativa da União.

 

18. Seguiu-se então na Instrução Normativa Ibama nº 11/2013 (05/06/2013) a alteração do § 1º do art. 9º da IN Ibama nº 08/2011, para instituir a taxa Selic como indexador de atualização monetária dos valores devidos a título de compensação ambiental, associando-se o seu termo inicial ao momento de sua fixação:

 

Art. 9º ........................................................................................................................................................................
 
§ 1º O Valor da Compensação Ambiental será corrigido pela Taxa Referencial do Sistema Especial de Liquidação e Custódia - Selic, a partir do momento de sua fixação.
 

II.2 – Natureza jurídica da compensação ambiental antes e depois da MP 809/2017

 

19. Ao que se verifica do movimentado retrospecto desenvolvido linhas atrás, a discussão sobre o indexador de atualização monetária eclodiu no contexto da operacionalização da execução indireta da compensação ambiental, que num primeiro momento dava-se via Fundo de Compensações Ambientais (Fica), em seguida pelo Sistema de Contas Gráficas, sendo a partir dessa época que se passou a discutir a natureza jurídica dos recursos a título de compensação ambiental como pressuposto do estabelecimento consultivo do indexador para sua atualização monetária, registrando-se:

 

a) no Parecer nº 996-6.8/2013/PFF/Conjur-MP/CGU/AGU (05/08/2013)-[[94]], conclusão de que os valores devidos a título de compensação ambiental prevista no art. 36 da Lei nº 9.985/2000 ostentariam indiscriminadamente natureza de receita pública-[[95]];

 

b) no Parecer nº 48/2015/PFE-ICMBio-Sede/PGF/AGU (15/05/2015)-[[96]] contraposição dialética, no sentido de ostentarem natureza privada;  

 

c) na Nota nº 088/2015/Digevat/PGF/AGU (09/10/2015)-[[97]] a suscitação do tema como questão prejudicial à revisão da opção pela Selic;

 

d) no Parecer nº 806/2015/CGAJ/Conjur-MMA/CGU/AGU (07/12/2015)-[[98]], a compreensão de se tratar de receita sui generis dissociada da natureza de receita pública-[[99]];

 

e) no Parecer nº 026/2016/DEPCONSU/PGF/AGU (05/08/2016)-[[100]], no Parecer nº 48/2015/ PFE-ICMBio-Sede/PGF/AGU (15/05/2015)-[[101]], no parágrafo oitavo do Despacho nº 234/2015/Conep/PFE-Ibama-Sede/PGF/AGU (08/12/2015)-[[102]], que aprovou o  Parecer nº 77/2015/Cojud/PFE-Ibama-Sede/PGF/AGU (13/11/2015)-[[103]], e no Parecer nº 81/2016/Comad/PFE-ICMBio/PGF/AGU (1º/03/2016)-[[104]], o juízo de se tratar de receita de natureza privada ou sui generis.

 

20. Porém, em paralelo à formação dessas compreensões consultivas, no Acórdão 2.650/2009 – TCU – Plenário (11/11/2009), no Acórdão nº 1.853/2013 – TCU – Plenário (17/07/2013), no Acórdão nº 1.004/2016 – TCU – Plenário (17/07/2013) e no Acórdão nº 1.732/2016 – TCU – Plenário (06/07/2016) negava-se licitude à sua execução na modalidade de execução indireta (disponibilização de recursos financeiros do empreendedor à ordem da Administração: obrigação de dar), inadmitia-se a continuidade de sua gestão, tanto pelo Fundo de Compensações Ambientais (Fica), quanto pelo Sistema de Contas Gráficas, e, portanto, restringia-se sua execução à sua forma direta de adimplemento (execução de ações pelo empreendedor: obrigação de fazer).

 

21. Assim, malgrado a inegável riqueza de fundamentos dos opinativos acima colacionados, ao menos no que toca à fixação da natureza jurídica dos recursos por compensação ambiental no regime anterior à Medida Provisória nº 809, de 1º/12/2017, convertida na Lei n. 13.668, de 28/05/2018, parece-nos – data venia e s.m.j. – ter se tratado de discussão não concluída pelos entendimentos do TCU, conforme captados no Parecer nº 074/2016/Decor-CGU/AGU (21/10/2016) -[[105]]:

 

“II.2.4 – Entendimentos do TCU acerca da compensação ambiental.
 
18. Da parte do Tribunal de Contas da União - TCU, de início impende observar que no Voto-Relator do Processo TC nº 021.971/2007-0-[[106]], em que proferido o Acórdão nº 2.650/2009 – TCU – Plenário (11/11/2009), não foi admitida a razoabilidade do regime de execução indireta da compensação ambiental, desautorizando-se, por conseguinte, o recolhimento a cofres públicos dos valores a ela associados, o que foi então sustentado à base de fundamentos explicitamente fundados na ausência de previsão legal dessa modalidade de execução, e, portanto, implicitamente conotados pela compreensão da natureza privada das verbas associadas àquela compensação.
 
19. Por esse motivo, no Acórdão nº 2.650/2009 – TCU – Plenário (11/11/2009) a Corte de Contas desautorizou a continuidade do Sistema de Pagamento da Compensação Ambiental via Fundo de Compensações Ambientais (Fica), que, entretanto, pouco antes dessa decisão acabaria pela própria Administração sendo substituído pelo mais recentemente utilizado Sistema de Contas Gráficas.
 
20. Já no Relatório de Auditoria do Processo TC nº 014.293/2012-[[107]], em que proferido o Acórdão nº 1.853/2013 – TCU – Plenário (17/07/2013), ao se desenvolver análise e crítica ao Parecer nº 042/2009/PFE-ICMBio/GABIN, negou-se que o Acórdão nº 2.650/2009 – TCU – Plenário (11/11/2009) tenha adotado posição (explícita) acerca da natureza da compensação ambiental-[[108]], mas que apenas teria teorizado que – acaso legalmente admissível a execução indireta – os valores devidos a título da compensação ambiental prevista no art. 36 da Lei nº 9.985/2000 haveriam de receber tratamento de receita de natureza pública, consoante os cânones do regime orçamentário público, com trânsito pela Conta Única do Tesouro Nacional.
 
21. Contudo, porque nesse Processo TC nº 014.293/2012 o Relatório de Auditoria e a Relatoria do Acórdão nº 1.853/2013 – TCU – Plenário (17/07/2013) continuassem a inadmitir a legalidade da execução indireta, desautorizaram igualmente a sistemática de pagamentos da compensação ambiental pelo atual Sistema de Contas Gráficas, devendo lançar-se à Conta Única do Tesouro apenas o remanescente dos valores até então indevidamente depositados em contas gráficas. (sublinhados e negritos do transcritor) 
 
22. Esses posicionamentos do TCU, refratários, quer à tese da legalidade da execução indireta da compensação ambiental, quer aos apelos à possibilidade jurídica de administração pública extraorçamentária dos recursos a ela associados, persistiram nos desdobramentos subsequentes ao Acórdão nº 1.853/2013 – TCU – Plenário (17/07/2013)-[[109]], que veio a ser complementado por decisões homólogas versadas a pedido de reexame e embargos de declaração, interpostos pelo Ministério do Meio Ambiente - MMA e pelo Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade – ICMBio.
 
23. Com efeito. No Pedido de Reexame apresentado no Processo TC nº 014.293/2012, conquanto a Unidade Técnica – com aval do Relator tenha negado à compensação ambiental a natureza de mera obrigação de fazer, admitido sua prestação também mediante execução indireta, atribuído natureza extraorçamentária aos recursos nesta auferidos e reputado as contas gráficas como solução razoável para sua captação, acabaram prevalecendo as antíteses do voto revisor, à força das quais imprimiu-se ao Acórdão nº 1.004/2016/TCU/Plenário (27/04/2016) o seguinte sumário de decisão:
 
“[...] No caso concreto, a Instrução Normativa 20/2011 do Instituto Chico Mendes instituiu, ao arrepio da Lei 9.985/2000 a possibilidade de execução indireta da obrigação de compor os danos ambientais. Ao fazê-lo, inovou e extrapolou os termos da legislação, tornando-se nula e írrita, uma vez que atenta não só contra os termos expressos da Lei 9.985/2000, mas contra a jurisprudência do TCU e contra a própria razão de ser da instituição - em troca de recursos privados - que é a proteção do meio-ambiente. - A Instrução Normativa do Instituto Chico Mendes traveste a obrigação de fazer, expressamente constante da Lei 9.985/2000, de recomposição do meio ambiente, atribuída exclusivamente ao empreendedor, em mera obrigação de dar, mediante a transferência para os seus cofres de recursos privados, em caráter extraorçamentário, para que o próprio instituto, indiretamente, promova a recuperação ambiental, liberando in actio o ente privado responsável. – (...) - Voto do Revisor no sentido do desprovimento do recurso, a partir da conclusão de absoluta ilegalidade do ato normativo administrativo - Instrução Normativa 20/2011- da lavra do Instituto Chico Mendes, nos termos da pacífica jurisprudência do Tribunal de Contas da União, com a perspectiva de gestão irregular de recursos federais, a partir da operação extraorçamentária dos recursos pela entidade, ao invés de pelos empreendedores privados, no curso da obrigação de fazer - voltada à recomposição do meio-ambiente - como determina a lei. - Remessa de cópia dos autos ao Ministério Público Federal, para a prática dos atos que entender cabíveis.  [...]”[110] (sublinhados do original)
 
24. Portanto, não nos parece – s.m.j. e data venia – de todo correta a afirmação contida no parágrafo sétimo da Nota nº 31/2016/DUSC/CGCOB/PGF/AGU (13/06/2016), consoante a qual “a CONJUR/MPOG e TCU defendem a natureza de crédito público dos créditos oriundos de compensação ambiental”, pois este último, ao afirmar a atual ilicitude da sua execução indireta, preconiza a circunstancial possibilidade jurídica somente da execução direta da referida compensação, e, portanto, não tem como, em linha de coerência, defender nessa lógica de execução, a sua natureza de receita pública, pois, se a execução deve ser direta enquanto lei ou decisão diversa não vier expressamente a admitir a modalidade indireta de compensação ambiental, os recursos para sua consecução na modalidade direta seriam forçosamente de origem e natureza privadas. [...]”

 

22. Ou seja, à ocasião o TCU não firmou posição conclusiva quanto à natureza privada, pública ou sui generis dos recursos da compensação ambiental, limitando-se a – por ausência de permissivo legal – desautorizar a sistemática de seu desencargo via Sistema de Contas Gráficas, e a permitir lançar-se à Conta Única do Tesouro apenas o remanescente dos valores que então reputava indevidamente captados por aquele sistema.

 

23. É dizer-se, embora o TCU enunciasse estar vedada por ausência de permissivo legal a execução indireta via captação em contas gráficas, determinou que os recursos a elas aportados confluíssem à Conta Única do Tesouro, prosseguindo-se somente na modalidade de execução direta, enquanto lei não viesse a regular de forma diversa. Daí ter sido meramente contextual, incidenter tantum, e si et in quantum, a seguinte colocação do Parecer nº 074/2016/Decor-CGU/AGU (21/10/2016) -[[111]]:

 

“[...] II.2.5.2 – Análise da (i)licitude da execução indireta da compensação ambiental.
 
37.  Analisando-se detidamente as razões de decidir pelas quais o Acórdão nº 1.004/2016/TCU/Plenário (27/04/2016) repele a modalidade de execução indireta da compensação ambiental, e pondo-se à parte os argumentos que ali prestam-se apenas à refutação de teses contrárias ao entendimento defendido, observa-se que sua conclusão escora-se nas seguintes premissas basilares:
 
a) ausência de expressa previsão da execução indireta no art. 36 da Lei nº 9.985/2000;
 
b) gestão extraorçamentária incompatível com o princípio da unidade de tesouraria.
 
38. Referentemente a este último aspecto, realmente não parece razoável admitir que mesmo em um hipotético cenário de incontroversa licitude da modalidade de execução indireta os recursos auferidos deixassem de tramitar pelo ciclo orçamentário para persistir sob gerenciamento em contas gráficas, neste particular afigurando-se – s.m.j. – mais fiéis ao espírito do sistema da Lei nº 4.320/1964 os entendimentos sustentados no Parecer nº 996-6.8/2013/PFF/Conjur-MP/CGU/AGU (05/08/2013) e nos acórdãos do TCU.
...................................................................................................................................................................................
46. Até que ocorra a superação dos entendimentos do TCU, inexistindo expressa previsão legal da modalidade de execução indireta da compensação ambiental, impossibilita-se a sua operacionalização administrativa em concreto, e, portanto, a definição integrada da natureza jurídica de tais recursos. [...]” (negritamos)

 

II.3 – Regime prospectivo de atualização monetária da compensação ambiental.

 

24. Contudo, com a Medida Provisória nº 809, de 1º/12/2017, convertida na Lei n. 13.668, de 28/05/2018, a Lei nº 11.516, de 28/08/2007, foi adicionada dos artigos 14-A e 14-B, prevendo i) criação de fundo privado a ser integralizado com recursos oriundos da compensação ambiental (art. 14-A), ii) contratação de instituição financeira para sua gestão e execução direta ou indireta  das obrigações (§ 1º  do art. 14-A) e iii) atualização pelo IPCA-E dos valores devidos a título de compensação ambiental (art. 14-B), desde sua fixação pelo órgão licenciador, verbis:

 

Art. 14-A.  Fica o Instituto Chico Mendes autorizado a selecionar instituição financeira oficial, dispensada a licitação, para criar e administrar fundo privado a ser integralizado com recursos oriundos da compensação ambiental de que trata o art. 36 da Lei nº 9.985, de 18 de julho de 2000, destinados às unidades de conservação instituídas pela União.   (Incluído pela Lei nº 13.668, de 2018)
 
§ 1º  A instituição financeira oficial de que trata o caput deste artigo será responsável pela execução, direta ou indireta, e pela gestão centralizada dos recursos de compensação ambiental destinados às unidades de conservação instituídas pela União e poderá, para a execução indireta, firmar contrato com instituições financeiras oficiais regionais.    (Incluído pela Lei nº 13.668, de 2018)
 
§ 2º  O depósito integral do valor fixado pelo órgão licenciador desonera o empreendedor das obrigações relacionadas à compensação ambiental.    (Incluído pela Lei nº 13.668, de 2018)
....................................................................................................................................................................................
§ 4º  O regulamento e o regimento interno do fundo observarão os critérios, as políticas e as diretrizes definidas em ato do Instituto Chico Mendes.   (Incluído pela Lei nº 13.668, de 2018)
 
Art. 14-B.  Os valores devidos a título de compensação ambiental, nos termos do art. 36 da Lei nº 9.985, de 18 de julho de 2000, serão atualizados pelo Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo Especial (IPCA-E) a partir da data de fixação da compensação ambiental pelo órgão licenciador.      (Incluído pela Lei nº 13.668, de 2018)
 

25. Com o que o novo regime jurídico legal supriu formalmente as exigências do TCU, e parte das seguintes ponderações do Parecer nº 074/2016/Decor-CGU/AGU (21/10/2016)-[[112]]:

 

“[...] 39.  Já sob enfoque do embasamento legal da execução indireta da compensação ambiental, impõe-se reconhecer que em sua literalidade o art. 36 da Lei nº 9.985/2000 não estabelece modalidades para execução da compensação ambiental, e sim dever de “apoiar implantação e manutenção de unidade de conservação”, do qual o empreendedor se desincumbirá mediante destinação de recursos (§ 1º) em prol da unidade beneficiária indicada pelo órgão ambiental (§ 2º).
 
40. Em análise desse artigo, fixou-se hermeneuticamente no TCU a conclusão de que no seu caput o verbo “apoiar” avia exclusivamente obrigação de fazer, e no seu § 1º o verbo “destinar” (recursos) imporia atuação direta do empreendedor, visualizando-se ainda no verbo “compete” do seu § 3º uma limitação à atuação do órgão ambiental, restrita à definição da unidade beneficiária dos recursos.
 
41. Em contraponto, a doutrina identifica nos verbos “apoiar” e na expressão “montante de recursos a ser destinado” polissemias legitimadoras, tanto de desembolsos e apoio diretos (obrigações de fazer), quanto de desembolsos e apoio indiretos, por interposta pessoa (obrigações de dar), entendimentos esses em parte colacionados no estudo realizado nos tópicos 4.39 a 4.46 da peça de instrução da Serur/TCU, por ocasião do julgamento que resultou no Acórdão nº 1.004/2016/TCU/Plenário (27/04/2016). [...]”
 

26. E ao aqui aludir-se ter o novo regime suprido formalmente “parte das ponderações do Parecer nº 074/2016/Decor-CGU/AGU (21/10/2016)”, tal é feito em referência ao seu seguinte adendo:

 

“[...] 44. Por essa razão, acaso em sede de recurso, ação, ou reelaboração legislativa superem-se as interdições  das premissas basilares do voto condutor do Acórdão nº 1.004/2016/TCU/Plenário (27/04/2016), a execução indireta da compensação ambiental teria plena sustentabilidade jurídica, desde que condicionada a trânsito dos recursos auferidos na atividade pela Conta Única do Tesouro Nacional, porquanto na compensação ambiental via execução indireta os recursos auferidos atraem natureza de receita pública. [...]”
 

27. Pois ao remeter-se a atual redação da Lei nº 11.516, de 28/08/2007, a um fundo privado a ser integralizado com recursos oriundos da compensação ambiental (art. 14-A) e gerido por instituição financeira legitimada à sua execução direta ou indireta (§ 1º  do art. 14-A), evidencia-se opção legislativa inovadora em relação às disposições do art. 56 da Lei nº 4.320, de 1/03/1964-[[113]]

 

28. De todo modo, o advento dessa legislação dissipou definitivamente a relevância da discussão prospectiva acerca da natureza jurídica dos recursos da compensação ambiental, porquanto para o futuro, ou se há de executá-la pessoalmente pelo empreendedor (direta), ou à conta de depósito por ele efetuado à ordem de fundo privado ao qual também se faculta conduzi-la direta ou indiretamente, isto é, por atuação própria, ou por terceirização via contrato, ou, quiçá ainda, eventualmente, via repasse de recursos a ente público gestor de unidade de conservação da natureza, porém, em regra, sob subordinação ao indexador IPCA-E. 

 

II.4 – Regime anterior de atualização monetária da compensação ambiental.

 

29. Entretanto, essa discussão acerca da natureza jurídica dos recursos à conta de compensação ambiental mantém atualidade em relação aos passivos anteriores ao advento da atual redação da Lei nº 11.516, de 28/08/2007, em relação aos quais, a uma, as decisões do TCU continuaram a impedir execução indireta via intermediação pública, a duas, houve superveniente impedimento de trânsito por contas gráficas, e, a três, se eventualmente ainda pendentes, referem-se a prestações associadas a execuções vinculadas a fatos geradores e a datas base não capturados sequer pela retroatividade média da nova lei.

 

30. Consoante o Parecer nº 42/2012/Digevat-CGCOB/PGF (19/10/2012)-[[114]], a essas situações aplicam-se as premissas de tratar-se a compensação ambiental de crédito autárquico, de a correção monetária operar independentemente da existência de valor vencido (mora), e de o indexador para a hipótese ser o mesmo dos tributos federais (Selic), com incidência a partir da fixação do valor, momento anterior ao seu vencimento.

 

31. É certo que atualmente tais pendências encontram-se provisoriamente subordinadas à Instrução Normativa MMA 7, de 14/06/2017 (DOU de 16/06/2017 - NUP 02001.004861/2011-43), que viabilizou aplicação circunstancial do IPCA-E na execução de valores incontroversos de compensação ambiental, enquanto não solucionada consultivamente a controvérsia acerca do índice de atualização monetária incidente:

 

“[...] Art. 3º - O índice aplicável para cálculo do valor incontroverso da compensação ambiental é o Índice de Preços ao Consumidor Amplo Especial - IPCA-E.
 
Parágrafo único - A forma de cálculo do valor incontroverso será realizada conforme disposto no Capítulo V da Instrução Normativa nº 10, de 5 de dezembro de 2014, do Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade - ICMBio.
 
Art. 4º - Após a definição pela Advocacia-Geral da União do índice de atualização monetária aplicável à compensação ambiental e, sendo este diferente do IPCA-E, deverá ser efetuada nova atualização dos valores.
 
§ 1º - No termo de compromisso para execução da compensação ambiental deverá constar cláusula específica em que o empreendedor se obriga à execução da obrigação de fazer correspondente à diferença entre o valor incontroverso e o valor final atualizado monetariamente.
 
§ 2º - O valor final atualizado monetariamente será apurado mediante a aplicação do índice de correção, a ser definido pela Advocacia- Geral da União, desde a data em que calculado o valor da compensação ambiental pelo órgão ambiental licenciador até o momento previsto para a celebração do termo de compromisso para execução do valor complementar.
 
§ 3º - Não haverá devolução de valores da compensação ambiental caso a diferença entre o valor final atualizado seja inferior ao valor incontroverso já executado ou em execução. [...]”
 

32. Mas, s.m.j., parece ser evidente que ao tempo em que tais obrigações se consolidaram, subsumiram-se à IN Ibama nº 11/2013 (05/06/2013), sob embasamento do Parecer nº 42/2012/Digevat-CGCOB/PGF (19/10/2012), inspirado na convicção da natureza pública do crédito, sendo que nem o parecer e nem a norma estiveram no epicentro do objeto dos acórdãos do TCU. De modo que os empreendedores que então aderiam ao modelo de execução indireta, também o faziam sob a mesma convicção de se tratar de verba pública. E, pois, pelo princípio tempus regit actum, adstringem-se àquele comando normativo, que em tempo algum esteve no foco estrito das objeções do TCU.

 

33. É, pois, nesse estrito recorte dos passivos consolidados antes da MP nº 809/2017, anteriormente a ela fixados e eventualmente ainda pendentes de execução, que se passa a considerar a questão suscitada na Nota 088/2015/Digevat-PGF/AGU (09/10/2015)-[[115]], quando observou:

 

“[...] 14. Tais premissas (natureza jurídica pública do crédito, pertencente à Autarquia Pública Federal, decorrente de uma obrigação de pagar) foram consideradas tendo em vista as informações trazidas pelo órgão consulente e pelas demais manifestações existentes nos autos que permitiram concluir com segurança que se tratava de crédito público de titularidade de autarquia federal oriundo de uma obrigação de pagar existente. A modificação de um desses pilares tem o poder de possibilitar a alteração das conclusões do Parecer multimencionado, não por revisão do posicionamento já firmado nesta CGCOB sobre a questão, mas pela própria subsunção da hipótese em análise ao citado entendimento.
 
15. Ocorre, porém, que tanto a PFE-IBAMA, quanto o próprio IBAMA e a PFE-ICMBio quedaram-se silentes sobre a questão, não trazendo aos autos qualquer posicionamento acerca da natureza jurídica e titularidade do crédito em questão, ao contrário, firmaram seus posicionamentos sempre apontando para sua natureza pública. [...]” (negritos do original, sublinhados do transcritor)

 

34. Contexto ao qual sobrevieram as seguintes compreensões consultivas:

 

a) Nota nº 68/2015/Conep/PFE-Ibama-Sede/PGF/AGU (04/08/2015)-[[116]]-[[117]], à qual, em suma, a Selic seria de fato adequada, porquanto seu fundamento não seria o da mora do empreendedor, e sim a remuneração do capital da coletividade retido com a empresa entre a data da fixação do valor da compensação ambiental e o seu desembolso;

 

b) Parecer nº 77/2015/Cojud/PFE-Ibama-Sede/PGF/AGU (13/11/2015)-[[118]], aprovado pelo Despacho nº 234/2015/Conep/PFE-Ibama-Sede/PGF/AGU (08/12/2015)-[[119]], em que a partir da fixação do valor da compensação ambiental (pós-cálculo) admite-se atualização monetária (Parecer AGU GQ 111), sendo o IPCA-E consagrado para atualização de créditos de natureza não tributária (REsp Rep. 1.270.439/PR e MS 18.217/DF - 1ª S, e Orientação Judicial 03/2015/DEPCONT/PGF), e a Selic, composta de CM e juros de mora (REsp Rep. 1.136.733/PR), inacumulável com indexador de CM ou juros moratórios (REsp Rep. 1.112.524, 1ª S), pois um e outro não se confundem (Parecer AGU GQ 111), daí a Súmula AGU nº 14 prescrevê-la isoladamente em substituição à CM e juros, de resto, a uma, no art. 37-A da Lei nº 10.522/2002 a Selic estando associada a “créditos "não pagos nos prazos previstos na legislação", e, a duas, apenas a liquidação, mas não a mora, ocorrendo com a LI (Res. Conama nº 371/06, art. 5º, § 2º), pois o momento da exigibilidade decorre do modelo de regulamentação administrativa (artigo 7º, I, do Decreto nº 99.274/90), por isso propondo-se atualização dos valores pelo IPCA-E até a licença de instalação, e, após esta, pela Selic, quando impontual o empreendedor que deles não se tenha desonerado via pagamento ou depósito administrativo que descaracterize a mora;

 

c) Parecer nº 81/2016/Comad/PFE-ICMBio/PGF/AGU (1º/03/2016)-[[120]], que adere à premissa da exigibilidade da Selic a partir do momento em que o empreendedor esteja obrigado a prestar valor referente à compensação ambiental, porquanto, embora verba de natureza privada, tal valor serve a finalidade pública, fica sob titularidade do gestor público da UC e pode ter o momento de sua exigibilidade diferido pela regra de procedimento.

 

35. De fato. Bem se observando, o art. 36 da Lei nº 9.985/2000-[[121]] estabelece dever de “apoiar implantação e manutenção de unidade de conservação”, do que o empreendedor se desincumbirá mediante destinação de recursos (§ 1º) em prol da unidade beneficiária indicada pelo órgão ambiental (§ 2º).

 

36. Com o que, conquanto a compensação ambiental provenha de fonte privada, e independentemente de ser executada direta ou indiretamente, sempre se consubstancia em agregação de valor a unidades de conservação da natureza, que mesmo quando não sejam de posse e domínio público, caracterizam-se como bem (patrimônio) “de uso comum do povo” (art. 225, caput, CF) e “patrimônio nacional” (§ 4º), portanto patrimônio público a ser recomposto ou compensado em simetria ao tratamento que se dispensa a recursos públicos, pois que de recurso público efetivamente passará a se tratar.

 

37. E, embora nem mesmo o Supremo Tribunal Federal tenha estabelecido com precisão a natureza jurídica dos valores devidos a título de compensação ambiental, e, consequentemente, a natureza jurídica dos recursos a ela associados, o Parecer nº 074/2016/Decor-CGU/AGU (21/10/2016)-[[122]] deixou claro que:

 

“[...] 30. De todo modo, do acórdão em que no julgamento da Ação Direta de Inconstitucionalidade nº 3.378 o Supremo Tribunal Federal examinou a imputação de inconstitucionalidade ao art. 36 da Lei nº 9.985/2000, extrai-se que a compensação ambiental ali prevista pode ser vista como:
 
a) um compartilhamento de despesas, um mecanismo de “financiamento dos gastos com as unidades de conservação da natureza” (ementa, item 1)-[[123]];
 
b) uma obrigação de pagamento imposta-[[124]] ao empreendedor, pois esse dever de assunção partilhada da responsabilidade social pelos custos ambientais da atividade econômica decorre do princípio usuário-pagador (ementa, item 3)-[[125]]-[[126]];
 
c) um encargo financeiro-[[127]], um valor a desembolsar por parte do responsável pelo impacto ambiental (ementa, item 5, parte final);
 
d) uma verba compensatória-[[128]] do meio ambiente.
....................................................................................................................................................................................

 

38. Logo, se na abalizada hermenêutica do STF a compensação ambiental evoca as ideias de “compartilhamento de despesas”, “financiamento de gastos”, “obrigação de pagamento”, “encargo financeiro”, “valor a desembolsar” e “verba compensatória”, todas associadas a desembolso de recursos, é também intuitivo que mesmo a sua modalidade direta assinala dívida de valor, pois, tanto na execução indireta (de dar) quanto na execução direta (de fazer) o desembolso devido pelo empreendedor é estimado em valor monetário, que no primeiro caso expressa-se como dívida pecuniária, e no segundo como dívida de valor, casos havendo em que a inadimplência em obrigação de fazer pode vir a convolá-la, de dívida de valor em dívida pecuniária. Sobre a distinção conceitual, leia-se:

 

“[...] Dívida Pecuniária: " Dívida pecuniária, ou de dinheiro, é aquela que pode ser satisfeita pela entrega ao credor de certa quantidade de moeda" (Semy Glanz, Dívidas de Dinheiro e de Valor: Evolução da Jurisprudência no Brasil, in Revista Jurídica da SUAM, n.º 3, julho de 1979, pág. 67). Dívida que concerne a um valor, não a certa importância em moeda, mas ao valor de determinado bem, como o de um veículo de determinada marca totalmente novo (v. Ennecerus, Kipp, Wolff, Tratado de Direito Civil, Direito das Obrigações, vol.1.º, pág. 36, 2.ª ed. Bosch, Barcelona). 
 
DÍVIDA DE VALOR. "A dívida de Valor é aquela em que o devedor deve fornecer uma quantia que permita ao credor adquirir certos bens; o exemplo típico é o da pensão alimentícia, cujo escopo é possibilitar a sobrevivência do credor; desse modo, a cifra em dinheiro corresponde apenas ao montante capaz de adquirir os bens necessários à subsistência e a prestação será inócua se, subindo o valor daqueles, ela não for suficiente para obtê-los" (Sílvio Rodrigues, Direito Civil, vol. II, 5.ª ed., Saraiva, pág. 143) [...] (MAGALHÃES, Humberto Piragibe & MALTA, Christóvão Piragibe Tostes, "Dícionário Jurídico”,  revisado e atualizado por Clovis C. Piragibe Magalhães e Marcelo C. Piragibe Magalhães, 8.ª ed., Edit. Destaque, p.p. 316/317 e 317/318)
 

39. Esta, ao que tudo indica, sendo também a compreensão do Parecer nº 77/2015/Cojud/PFE-Ibama-Sede/PGF/AGU (13/11/2015)-[[129]], onde se lê:

 

“[...] 40. Ainda que a execução não ocorra mediante o pagamento em pecúnia (execução indireta), mas com a execução direta do recurso (autoexecução), o que se trata aqui é de dívida de valor, não fazendo diferença o posicionamento do Ibama de somente considerar possível a execução desse valor depois que o Instituto e o Comitê de Compensação Ambiental Federal (CCAF) definirem a sua destinação, ou mesmo haver a assinatura do termo de compromisso, uma vez que o critério temporal da Resolução Conama  371/06 é a expedição da LI. [...]” (negritos do transcritor)

 

40. Assim, sendo verba privada de finalidade ou destinação pública, patrimônio da coletividade em perspectiva de concretização, e, portanto, bem público in fieri, no regime anterior não era desarrazoada a compreensão do Parecer nº 42/2012/Digevat-CGCOB/PGF (19/10/2012), plasmada na IN Ibama nº 11/2013 (05/06/2013), extensiva aos valores por compensação ambiental de indexador monetário associado a créditos públicos.

 

41. Daí o porquê do Parecer nº 074/2016/Decor-CGU/AGU (21/10/2016)-[[130]] ter consignado:

 

“[...] 48. Torna-se recomendável ainda que por ocasião de tal exercício de avaliação a PGF tenha em vista que:
 
a) embora os recursos da compensação ambiental provenham de pessoas privadas, destinam-se eles a agregar mais valia ao meio ambiente, sendo certo que em regra as unidades de conservação de proteção integral beneficiárias da compensação são de posse e domínio público-[[131]] (três delas exclusivamente, duas outras preferencialmente)-[[132]], e que o meio ambiente caracteriza-se tanto como bem (patrimônio) “de uso comum do povo” (art. 225, caput, CF) quanto como “patrimônio nacional” (§ 4º), portanto patrimônio público por excelência-[[133]], a ser recomposto ou compensado em simetria ao tratamento que se dispensa a recursos públicos, pois que de recurso público efetivamente se trata-[[134]];
 
b) visto serem provenientes de recursos públicos os aportes feitos pelo ente público nas UC’s, tanto a título de custeio individual, quanto a título de participação pública no compartilhamento de despesas fundadas em compensação ambiental, os desembolsos devidos pelos empreendedores devem guardar paridade de tratamento-[[135]];
 
c) obrigações de fazer representadas por dívida de valor, como no caso da compensação ambiental, podem, eventualmente, quando por mora ou inadimplência se tornem inexequíveis sob a forma de “faccere”, converter-se em dívidas pecuniárias, isto é, em obrigação de pagamento do montante pecuniário correspondente à original estimativa de valor do “fazer” não realizado, neste caso acrescida de itens indenizatórios cabíveis (danos emergentes, lucros cessantes e juros), e, portanto, a liquidação monetária de obrigação de fazer tornada inexequível por mora ou inadimplência passa a ser, não mais substitutiva do “faccere” em origem avençado, e sim  da dívida de valor em que se traduzia quando ainda exequível, convolando-se em dívida pecuniária a ela equivalente, daí sob esta forma liberatória comportar, além da mera correção monetária, encargos legais aplicáveis à espécie-[[136]]. [...]
 

42. E pelas mesmas razões, igualmente se mantém atual e pertinente – s.m.j. –  a argumentação da Nota nº 068/2015/Conep/PFE-Ibama-Sede/PGF/AGU (04/08/2015)-[[137]]:

 

“[...] 15. A partir do momento em que ocorre a precificação da compensação ambiental, é definido o valor que pertence às presentes e futuras gerações, em compensação aos impactos decorrentes do empreendimento. É também nesse momento, que a compensação ambiental passa a ser um ativo econômico e, como tal sujeito às regras de mercado.
 
16. Diante da afetação desse recurso ao instituto do art. 36 da Lei 9985/00, havia, em tese, duas opções: aplicar a SELIC à compensação ambiental desde o momento em que definido o valor ou afastar a sua incidência (ou postergá-la para o momento da assinatura do termo de compromisso de compensação ambiental).
 
17. Pela primeira hipótese, a incidência da SELIC se dá a partir do momento em que é definido o valor da compensação ambiental, pois a partir desse marco os recursos já têm destinação e titularidade previstas em lei e devem ser atualizados e remunerados de modo a viabilizar a maior concretização possível de sua finalidade ambiental. O dado objetivo é que, com a definição do montante a ser pago, há uma quantia que pertence à coletividade e que está em poder do empreendedor e, por isso, precisa ser devidamente remunerada.
 
18. Na mesma toada, é possível verificar que coincidem a essência da taxa SELIC com a da compensação ambiental. A SELIC corresponde à taxa de juros aplicada nas operações de financiamento por um dia, realizadas pelo Banco Central do Brasil com os títulos públicos, emitidos pela Secretaria do Tesouro Nacional[4], ou em termos mais simples, é a taxa de remuneração de “empréstimos” feitos pelo Governo Federal. É a taxa que remunera o detentor do capital pela privação momentânea de seu capital, que passará aos cofres públicos, compensando-os financeiramente pela perda momentânea de liquidez.
 
19. Ora, a compensação ambiental visa a compensar toda a coletividade pelos danos não mitigáveis decorrentes da instalação e operação de um empreendimento com alto grau de impacto sobre o meio ambiente. Toda a coletividade será privada dos serviços ambientais prestados por aquela parcela do ecossistema afetado e arcará com os resultados da perda de biodiversidade e, assim, será privada definitivamente do meio ambiente in natura afetado pela atividade econômica. Ora, se a taxa SELIC se aplica para a compensação da privação momentânea da liquidez, com muito mais razão deverá incidir sobre o valor que representa a perda perpétua de parcela íntegra do meio ambiente. Coincidem os institutos, portanto, em sua essência: a compensação, sendo uma apenas financeira e a outra de origem natureza ambiental, mas precificada, nos termos da lei.
 
20. Com isso, não se admite que um recurso, em última ratio pertencente a toda coletividade (representada pela União), com a finalidade essencialmente ambiental, permaneça no capital da empresa até o momento da liquidação da obrigação sem qualquer forma de remuneração. O fundamento, portanto, da incidência da SELIC não é o da mora do empreendedor (como alega a empresa), mas o da remuneração do capital da coletividade.
 
21. Utilizando a expressão talhada na ementa do acórdão que julgou a ADI 3.378, o art. 36 da Lei 9.985/00 densifica o princípio do usuário-pagador, este a significar um mecanismo de assunção partilhada da responsabilidade social pelos custos ambientais derivados da atividade econômica”. Dessa forma, a segunda opção (afastar ou postergar a incidência da SELIC) não atende à finalidade que justificou a criação do instituto ambiental, que é a internalização dos custos ambientais e o incentivo à diminuição da degradação, pois afastada a incidência dessa taxa desde o momento da definição de seu valor, como pretende a empresa, os recursos destinados ao apoio das unidades de conservação permanecerão no capital da empresa até o momento da assinatura do TCCA.
 
22. Considerando o propósito da existência de uma empresa, que é o lucro, não se vislumbra a possibilidade de que, na gestão dos recursos financeiros, que são finitos e cuja obtenção envolve um custo, o empreendedor mantenha valores que não sejam investidos ou alocados no processo de produção, até porque a essência da atividade econômica é a alocação eficiente dos recursos[5].
 
23. Assim, a aplicação de um índice de correção monetária que não abarque a remuneração do capital representará um estímulo para a postergação da data de celebração do termo de compromisso ambiental, pois o recurso investido em aplicação financeira ou no próprio processo produtivo propiciará maior lucro ao empreendedor. Com isso, os danos não mitigáveis do empreendimento irão gerar lucro para a empresa, em detrimento do apoio à criação e manutenção das unidades de conservação.
 
24. Insta lembrar, por fim, que o propósito da aplicação da taxa SELIC é o de proteção do valor real da quantia devida a título de compensação em face de eventuais perdas inflacionárias. Como se vê até do histórico dos próprios autos, há diversas variáveis a serem consideradas entre a definição do valor devido e a efetiva celebração do termo de compromisso de compensação ambiental e é no transcurso desse iter que o valor a ser aplicado nas unidades de conservação precisa ser preservado.
 
25. Em conclusão, além das razões constantes no Parecer 42/2012/DIGEVAT/CGCOB, vê-se que a incidência da taxa SELIC sobre o valor devido a título de compensação ambiental atende à própria finalidade e essência do instituto, pois esse incide atualiza e remunera o capital pertencente à toda a coletividade a partir do momento em que ele é afetado à compensação ambiental, com a definição de seu valor. [...]” (negritos do original)

 

43. Com o que avulta – s.m.j. – que os valores por compensação ambiental têm natureza sui generis, e embora de fonte privada, dinamizam-se por finalidade, utilidade, destinação e expectativa creditícia públicas, a imporem que no regime anterior à adição de artigos 14-A e 14-B à Lei nº 11.516, de 28/08/2007, pela Medida Provisória nº 809, de 1º/12/2017, convertida na Lei n. 13.668, de 28/05/2018, sua retenção pelo prestador acarretasse recomposição monetária homóloga à prevista para os créditos públicos.

 

44. Por isso é que em relação a valores fixados e consolidados antes do atual regime, nos parecem mais adequadas as respostas trazidas pela Procuradoria Federal Especializada junto ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e Recursos Naturais Renováveis, na Nota nº 107/2018/Conep-PFE-Ibama-Sede/PGF/AGU (18/07/2018)-[[138]], no sentido de que:

 

i) a adição de artigos 14-A e 14-B à Lei nº 11.516, de 28/08/2007, pela Medida Provisória nº 809, de 1º/12/2017, convertida na Lei n. 13.668, de 28/05/2018, não alterou a essência do procedimento adotado para execução da modalidade direta de desoneração da compensação ambiental, retratado na Nota nº 127/2017/Conep/PFE-Ibama-Sede/PGF/AGU (08/11/2017);

 

ii)  a obrigação referente à compensação ambiental continua como de natureza portável;

 

iii)  a sua liquidez aperfeiçoa-se quando da inclusão do valor calculado a partir dos informes do EIA-RIMA, como condicionante na licença de instalação (art. 9° da IN Ibama 08/11), ou quando da notificação do resultado de recurso interposto a respeito, e sua exigibilidade remonta à notificação do empreendedor sobre a deliberação final da Câmara de Compensação Ambiental quanto às UCs a serem beneficiadas e os planos de trabalhos propostos pelos seus gestores (art. 15 da Portaria Ibama nº 16/11 c/c art. art. 2°, XII, da   IN ICMBio nº 3/18);

 

iv) caso a caso, ao empreendedor notificado do valor devido a ser prestado em execução direta ou indireta pode ser atribuída a mora ocasionada por demora procedimental gerada por impugnações ao cálculo extemporâneas, impertinentes ou julgadas improcedentes;

 

v) como à aplicação do IPCA-E desde a fixação administrativa do valor devido, independentemente de mora (art. 9°, § 1°, da IN Ibama nº 08/2011, de 14/07/2011),  seguiu-se na IN Ibama nº 11/2013 (05/06/2013) a  taxa Selic, nos termos da fundamentação do Parecer nº 42/2012/Digevat-CGCOB/PGF (19/10/2012)-[[139]], referida ao  art. 37-A da Lei nº 10.522/2002 c/c os arts. 5º, § 3º e 61 da Lei nº 9.430/1996 (excetuadas previsões legais anteriores à Medida Provisória nº 449, de 3/12/2008), e subsequentemente a aplicação provisória do IPCA-E, determinada pela IN nº Ibama nº 7/2017 (14/06/2017), afinal eleito como regra geral apenas prospectiva na redação que a MP nº 809, de 1º/12/2017 (Lei n. 13.668, de 28/05/2018)  imprimiu ao art. 14-B da Lei 11.516/07, e na  IN ICMBio  nº 03/2018 (02/02/2018), a mesma razão de decidir (“tempus regit actum”) do REsp 1.205.946/SP (Rel. Min. Benedito Gonçalves Corte Especial,  j. 19/10/2011, DJe 02/02/2012), permitiria a aplicação do indexador de correção monetária vigente em cada período-[[140]], a exemplo da Selic, por efeitos da IN Ibama nº 11/2013 (05/06/2013), e do IPCA-E apenas a partir de 4.12.2017 (MP nº 809/2017);

 

vi) o art. 406 do Código Civil permite que o cálculo de eventual mora siga o regramento dos tributos federais, independentemente da compensação ambiental ser considerada verba pública ou privada, ou do período em que fixado o seu valor.

 

 

II.5 – Proposição de uniformização à atualização monetária de obrigações pendentes.

 

45. Do que decorre nos parecer razoável que para fins de atualização monetária de valores fixados a título de compensação ambiental, ocorra a aplicação:

 

a) do atual art. 14-B da Lei nº 11.516, de 28/08/2007 (IPCA-E), somente em relação a valores fixados a partir de sua vigência;

 

b) dos indexadores especifica ou genericamente normatizados para cada período anterior à nova lei, sobre os valores fixados precedentemente à Medida Provisória nº 809, de 1º/12/2017 (Lei n. 13.668, de 28/05/2018) e que ainda estejam com desencargo pendente;

 

c) da Selic, aos períodos submetidos à Instrução Normativa Ibama nº 11/2013, limitada ao advento da Medida Provisória nº 809, de 1º/12/2017 (Lei n. 13.668, de 28/05/2018), quando então aplicar-se-á o IPCA-E acrescido da taxa legal por mora.

 

46. No ensejo, consigna-se que tal proposta de uniformização consultiva pode ser – s.m.j. – harmonizada com o art. 39 da Instrução Normativa nº 03/2018/Gabin/ICMBio (02/02/2018)-[[141]], pois, a uma, seu caput remete os TCCAs antigos às normas do tempo de sua celebração, a duas, quando pendentes parcelas a executar, a prorrogação ou rescisão prevista em seus parágrafos primeiro e segundo não liberaria da Selic a parcela pendente apenas a partir do marco de vigência da nova regra, e, quando inadimplentes, a despeito do parágrafo quarto prever sem ressalvas IPCA-E desde a fixação, seu caput impede que tais novações tenham o condão de  abolir a aplicação de Selic nos períodos acima recortados.

 

III- CONCLUSÕES E PROPOSTAS DE ENCAMINHAMENTO.

 

47. Ante o exposto, a compreensão consultiva por ora possível de ser exteriorizada quanto à controvérsia ínsita ao adequado indexador da atualização monetária da prestação por compensação ambiental prevista no art. 36 da Lei nº 9.985/2000, cuja análise ora se encerra, substituindo em maior amplitude o Parecer nº 074/2016/Decor-CGU/AGU (21/10/2016), transita pelas seguintes conclusões gerais:

 

A – Ex vi do Acórdão 2.650/2009 – TCU – Plenário (11/11/2009), do Acórdão nº 1.853/2013 – TCU – Plenário (17/07/2013), do Acórdão nº 1.004/2016 – TCU – Plenário (17/07/2013) e do Acórdão nº 1.732/2016 – TCU – Plenário (06/07/2016), e inexistindo anteriormente à atual redação dos artigos 14-A e 14-B introduzidos na Lei nº 11.516, de 28/08/2007, pela MP nº 809, de 1º/12/2017 (Lei nº 13.668, de 28/05/2018), expressa previsão legal da execução indireta da compensação ambiental, os recursos financeiros anteriormente captados em contas gráficas a tal título sujeitam-se ao princípio da unidade de tesouraria e a trânsito pela Conta Única do Tesouro, independentemente de sua natureza jurídica.

 

B – Não tendo o Acórdão da ADI nº 3.378 ou as decisões do TCU definido a precisa natureza jurídica dos valores devidos por compensação ambiental, e nem a Lei nº 9.985/2000 estabelecido critério específico para atualização monetária dos recursos a ela inerentes, esta admitiria – s.m.j. – distintos tratamentos a valores consolidados anterior e posteriormente à redação dos artigos 14-A e 14-B da Lei nº 11.516, de 28/08/2007, introduzidos pela Medida Provisória nº 809, de 1º/12/2017 (Lei n. 13.668, de 28/05/2018).

 

C – A razão de decidir do REsp nº 1.205.946/SP (tempus regit actum) legitima a aplicação exclusiva do atual art. 14-B da Lei nº 11.516, de 28/08/2007, somente na atualização monetária de valores por compensação ambiental com data de fixação a partir de sua vigência. Aos a ela anteriormente fixados, o mesmo princípio legitima que da fixação e até o desencargo pelo empreendedor apliquem-se indexadores normatizados para cada período anterior à nova lei, a exemplo da Selic, por efeitos da Instrução Normativa Ibama nº 11, de 05/06/2013, até o advento da Medida Provisória nº 809, de 1º/12/2017 (Lei n. 13.668, de 28/05/2018), à força da qual passa a aplicar-se o IPCA-E, acrescido da taxa legal por mora.

 

48. Da deliberação superior a que afinal se chegue, propõe-se cientificar a Consultoria Jurídica no Ministério do Meio Ambiente, a Procuradoria-Geral Federal, a Procuradoria-Federal Especializada no Ibama e a Procuradoria Federal Especializada no Instituto Chico Mendes da Biodiversidade, para os fins de orientação das unidades jurídicas que coordenam.

 

49. É o Parecer que nos cabe submeter à apreciação de V. Exa.

 

Brasília, 26 de agosto de 2019.

 

 

Joaquim Modesto Pinto Júnior

Advogado da União

 


[1] Sequencial Sapiens nº 46, parágrafo 36, letra “c” - Parecer nº 026/2016/DEPCONSU/PGF/AGU (05/08/2016)

 

[2] Sequencial Sapiens nº 33, parágrafo 30, letra “c” - Parecer nº 996-6.8/2013/PFF/Conjur-MP/CGU/AGU (05/08/2013)

 

[3] Sequencial Sapiens nº 32, parágrafo 76, letra “a” - Parecer nº 806/2015/CGAJ/Conjur-MMA/CGU/AGU (07/12/2015)

 

[4] Sequencial Sapiens nº 30, parágrafo 40, letra “a” - Parecer nº 48/2015/ PFE-ICMBio-Sede/PGF/AGU (15/05/2015)

 

[5] Sequencial Sapiens nº 22, parágrafos 08 e 09  -  Despacho nº 234/2015/Conep/PFE-Ibama-Sede/PGF/AGU (08/12/2015)

 

[6] Sequencial Sapiens nº 19 - Parecer nº 77/2015/Cojud/PFE-Ibama-Sede/PGF/AGU (13/11/2015)

 

[7] Sequencial Sapiens nº 28, parágrafo 66, letra “a” - Parecer nº 81/2016/Comad/PFE-ICMBio/PGF/AGU (1º/03/2016)

 

[8] Resolução Conama nº 10/1987 – Art. 1° - Para fazer face à reparação dos danos ambientais causados pela destruição de florestas e outros ecossistemas, o licenciamento de obras de grande porte, assim considerado pelo órgão licenciador, com fundamento no RIMA terá sempre como um de seus pré-requisitos, a implantação de uma Estação Ecológica pela entidade ou empresa responsável pelo empreendimento, preferencialmente junto à área. (...)

 

[9] Resolução Conama nº 2/1996 - Art. 1º Para fazer face à reparação dos danos ambientais causados pela destruição de florestas e outros ecossistemas, o licenciamento de empreendimentos de relevante impacto ambiental, assim considerado pelo órgão ambiental competente com fundamento do EIA/RIMA, terá como um dos requisitos a serem atendidos pela entidade licenciada, a implantação de uma unidade de conservação de domínio público e uso indireto, preferencialmente uma Estação Ecológica, a critério do órgão licenciador, ouvido o empreendedor. § 1º Em função das características da região ou em situações especiais, poderão ser propostos o custeio de atividades ou aquisição de bens para unidades de conservação públicas definidas na legislação, já existentes ou a serem criadas, ou a implantação de uma única unidade para atender a mais de um empreendimento na mesma área de influência. (...)

 

[10] Lei nº 9.985/2000 - Art. 36. Nos casos de licenciamento ambiental de empreendimentos de significativo impacto ambiental, assim considerado pelo órgão ambiental competente, com fundamento em estudo de impacto ambiental e respectivo relatório - EIA/RIMA, o empreendedor é obrigado a apoiar a implantação e manutenção de unidade de conservação do Grupo de Proteção Integral, de acordo com o disposto neste artigo e no regulamento desta Lei. § 1o O montante de recursos a ser destinado pelo empreendedor para esta finalidade não pode ser inferior a meio por cento dos custos totais previstos para a implantação do empreendimento, sendo o percentual fixado pelo órgão ambiental licenciador, de acordo com o grau de impacto ambiental causado pelo empreendimento.  (Vide ADIN nº 3.378-6, de 2008) § 2o Ao órgão ambiental licenciador compete definir as unidades de conservação a serem beneficiadas, considerando as propostas apresentadas no EIA/RIMA e ouvido o empreendedor, podendo inclusive ser contemplada a criação de novas unidades de conservação. § 3o Quando o empreendimento afetar unidade de conservação específica ou sua zona de amortecimento, o licenciamento a que se refere o caput deste artigo só poderá ser concedido mediante autorização do órgão responsável por sua administração, e a unidade afetada, mesmo que não pertencente ao Grupo de Proteção Integral, deverá ser uma das beneficiárias da compensação definida neste artigo.

 

[11] Decreto nº 4.340/2002 -   Capítulo VIII – Da Compensação por Significativo Impacto Ambiental - Art. 31.  Para os fins de fixação da compensação ambiental de que trata o art. 36 da Lei no 9.985, de 2000, o Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - IBAMA estabelecerá o grau de impacto a partir de estudo prévio de impacto ambiental e respectivo relatório - EIA/RIMA, ocasião em que considerará, exclusivamente, os impactos ambientais negativos sobre o meio ambiente. § 1o O impacto causado será levado em conta apenas uma vez no cálculo. § 2o O cálculo deverá conter os indicadores do impacto gerado pelo empreendimento e das características do ambiente a ser impactado. § 3o Não serão incluídos no cálculo da compensação ambiental os investimentos referentes aos planos, projetos e programas exigidos no procedimento de licenciamento ambiental para mitigação de impactos, bem como os encargos e custos incidentes sobre o financiamento do empreendimento, inclusive os relativos às garantias, e os custos com apólices e prêmios de seguros pessoais e reais. § 4o A compensação ambiental poderá incidir sobre cada trecho, naqueles empreendimentos em que for emitida a licença de instalação por trecho. Art. 31-A.  O Valor da Compensação Ambiental - CA será calculado pelo produto do Grau de Impacto - GI com o Valor de Referência - VR, de acordo com a fórmula a seguir: CA = VR x GI, onde: CA = Valor da Compensação Ambiental; VR = somatório dos investimentos necessários para implantação do empreendimento, não incluídos os investimentos referentes aos planos, projetos e programas exigidos no procedimento de licenciamento ambiental para mitigação de impactos causados pelo empreendimento, bem como os encargos e custos incidentes sobre o financiamento do empreendimento, inclusive os relativos às garantias, e os custos com apólices e prêmios de seguros pessoais e reais; e GI = Grau de Impacto nos ecossistemas, podendo atingir valores de 0 a 0,5%. § 1o O GI referido neste artigo será obtido conforme o disposto no Anexo deste Decreto. § 2o O EIA/RIMA deverá conter as informações necessárias ao cálculo do GI. § 3o As informações necessárias ao cálculo do VR deverão ser apresentadas pelo empreendedor ao órgão licenciador antes da emissão da licença de instalação. § 4o Nos casos em que a compensação ambiental incidir sobre cada trecho do empreendimento, o VR será calculado com base nos investimentos que causam impactos ambientais, relativos ao trecho. Art. 31-B.  Caberá ao IBAMA realizar o cálculo da compensação ambiental de acordo com as informações a que se refere o art. 31-A. § 1o Da decisão do cálculo da compensação ambiental caberá recurso no prazo de dez dias, conforme regulamentação a ser definida pelo órgão licenciador. § 2o O recurso será dirigido à autoridade que proferiu a decisão, a qual, se não a reconsiderar no prazo de cinco dias, o encaminhará à autoridade superior. § 3o O órgão licenciador deverá julgar o recurso no prazo de até trinta dias, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada. § 4o Fixado em caráter final o valor da compensação, o IBAMA definirá sua destinação, ouvido o Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade - Instituto Chico Mendes e observado o § 2o do art. 36 da Lei no 9.985, de 2000.  Art. 32.  Será instituída câmara de compensação ambiental no âmbito do Ministério do Meio Ambiente, com a finalidade de: I - estabelecer prioridades e diretrizes para aplicação da compensação ambiental; II - avaliar e auditar, periodicamente, a metodologia e os procedimentos de cálculo da compensação ambiental, de acordo com estudos ambientais realizados e percentuais definidos; III - propor diretrizes necessárias para agilizar a regularização fundiária das unidades de conservação; e IV - estabelecer diretrizes para elaboração e implantação dos planos de manejo das unidades de conservação. Art. 33.  A aplicação dos recursos da compensação ambiental de que trata o art. 36 da Lei no 9.985, de 2000, nas unidades de conservação, existentes ou a serem criadas, deve obedecer à seguinte ordem de prioridade: I - regularização fundiária e demarcação das terras; II - elaboração, revisão ou implantação de plano de manejo; III - aquisição de bens e serviços necessários à implantação, gestão, monitoramento e proteção da unidade, compreendendo sua área de amortecimento; IV - desenvolvimento de estudos necessários à criação de nova unidade de conservação; e V - desenvolvimento de pesquisas necessárias para o manejo da unidade de conservação e área de amortecimento. Parágrafo único.  Nos casos de Reserva Particular do Patrimônio Natural, Monumento Natural, Refúgio de Vida Silvestre, Área de Relevante Interesse Ecológico e Área de Proteção Ambiental, quando a posse e o domínio não sejam do Poder Público, os recursos da compensação somente poderão ser aplicados para custear as seguintes atividades: I - elaboração do Plano de Manejo ou nas atividades de proteção da unidade; II - realização das pesquisas necessárias para o manejo da unidade, sendo vedada a aquisição de bens e equipamentos permanentes; III - implantação de programas de educação ambiental; e IV - financiamento de estudos de viabilidade econômica para uso sustentável dos recursos naturais da unidade afetada. Art. 34.  Os empreendimentos implantados antes da edição deste Decreto e em operação sem as respectivas licenças ambientais deverão requerer, no prazo de doze meses a partir da publicação deste Decreto, a regularização junto ao órgão ambiental competente mediante licença de operação corretiva ou retificadora.

 

[12] Resolução Conama nº 371/2006 (05/04/2006) - Art. 5º O percentual estabelecido para a compensação ambiental de novos empreendimentos deverá ser definido no processo de licenciamento, quando da emissão da Licença Prévia, ou quando esta não for exigível, da Licença de Instalação. § 1º Não será exigido o desembolso da compensação ambiental antes da emissão da Licença de Instalação. § 2º A fixação do montante da compensação ambiental e a celebração do termo de compromisso correspondente deverão ocorrer no momento da emissão da Licença de Instalação. § 3º O termo de compromisso referido no parágrafo anterior deverá prever mecanismo de atualização dos valores dos desembolsos.

 

[13] ADI n. 3.378 - EMENTA: AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. ART. 36 E SEUS §§ 1º, 2º E 3º DA LEI Nº 9.985, DE 18 DE JULHO DE 2000. CONSTITUCIONALIDADE DA COMPENSAÇÃO DEVIDA PELA IMPLANTAÇÃO DE EMPREENDIMENTOS DE SIGNIFICATIVO IMPACTO AMBIENTAL. INCONSTITUCIONALIDADE PARCIAL DO § 1º DO ART. 36. 1. O compartilhamento-compensação ambiental de que trata o art. 36 da Lei nº 9.985/2000 não ofende o princípio da legalidade, dado haver sido a própria lei que previu o modo de financiamento dos gastos com as unidades de conservação da natureza. De igual forma, não há violação ao princípio da separação dos Poderes, por não se tratar de delegação do Poder Legislativo para o Executivo impor deveres aos administrados. 2. Compete ao órgão licenciador fixar o quantum da compensação, de acordo com a compostura do impacto ambiental a ser dimensionado no relatório - EIA/RIMA. 3. O art. 36 da Lei nº 9.985/2000 densifica o princípio usuário-pagador, este a significar um mecanismo de assunção partilhada da responsabilidade social pelos custos ambientais derivados da atividade econômica. 4. Inexistente desrespeito ao postulado da razoabilidade. Compensação ambiental que se revela como instrumento adequado à defesa e preservação do meio ambiente para as presentes e futuras gerações, não havendo outro meio eficaz para atingir essa finalidade constitucional. Medida amplamente compensada pelos benefícios que sempre resultam de um meio ambiente ecologicamente garantido em sua higidez. 5. Inconstitucionalidade da expressão "não pode ser inferior a meio por cento dos custos totais previstos para a implantação do empreendimento", no § 1º do art. 36 da Lei nº 9.985/2000. O valor da compensação-compartilhamento é de ser fixado proporcionalmente ao impacto ambiental, após estudo em que se assegurem o contraditório e a ampla defesa. Prescindibilidade da fixação de percentual sobre os custos do empreendimento. 6. Ação parcialmente procedente.

 

[14] Sequencial Sapiens nº 34

 

[15] Proposta de Sumário do Voto-Relator do Processo nº 021.971/2007-0, referente ao Acórdão nº 2.650/2009 – TCU – Plenário (11/11/2009): “[...] SUMÁRIO: AUDITORIA DE NATUREZA OPERACIONAL. RECURSOS DA COMPENSAÇÃO AMBIENTAL. LEI Nº. 9.985/2000. CONTRIBUIÇÃO FINANCEIRA. INEXISTÊNCIA. GESTÃO DE RECURSOS POR ÓRGÃO PÚBLICOS. IMPOSSIBILIDADE. RECOMENDAÇÕES. 1. O art. 36 da Lei nº. 9.985/2000 cria para o empreendedor, nos casos nela previstos, obrigação de fazer, consistente em praticar atos para apoiar a implantação e a manutenção de unidades de conservação. 2. O empreendedor encontra-se obrigado a destinar e empregar recursos seus, até o limite legal, nessa finalidade específica. 3. A execução direta dessas atividades pelo empreendedor decorre diretamente da disciplina legal. 4. A Lei não cria para o empreendedor obrigação de pagar ou recolher certa quantia aos cofres públicos, a título de compensação ambiental, nem há respaldo legal para arrecadação, cobrança ou exação de qualquer pagamento ou contribuição a esse título. 5. Não há previsão legal para que recursos, destinados pelo empreendedor, para apoiar a implantação e manutenção de unidades de conservação, sejam arrecadados, geridos ou gastos pelos órgãos públicos responsáveis pela fiscalização ambiental ou pela gestão das unidades de conservação. 6. Ao órgão de licenciamento ambiental cabe apenas definir o montante destinado pelo empreendedor a essa finalidade, bem como as unidades de conservação a serem criadas ou apoiadas pelas atividades custeadas por recursos privados. [...] (negritos e sublinhados acrescidos)

 

[16] Voto-Relator do Processo nº 021.971/2007-0, referente ao Acórdão nº 2.650/2009 – TCU – Plenário (11/11/2009): “[...] A leitura atenta da norma basta para verificar que a lei não criou qualquer prestação pecuniária compulsória, decorrente ou não da prática de ato ilícito, nem impôs ao empreendedor a obrigação de pagar ou recolher qualquer quantia aos cofres dos órgãos de licenciamento ambiental ou das chamadas unidades de conservação. Na verdade, a lei criou uma única obrigação, obrigação de fazer, apoiar a implantação e manutenção de unidade de conservação. Nesse mister, o empreendedor irá mobilizar seus recursos, financeiros ou não, e os empregará (destinará) para implantar e manter unidades de conservação. Não há previsão legal para a exação de qualquer quantia a título de compensação ambiental. Não há previsão para a cobrança de qualquer contribuição financeira, tributária ou não, que tenha por finalidade o ingresso de recursos no erário, recursos a serem geridos e aplicados pelos órgãos públicos nas finalidades previstas na lei. Não há, na lei, previsão alguma para que o órgão de licenciamento ambiental promova a cobrança, arrecadação, gerenciamento ou aplicação de qualquer valor ou contribuição financeira por parte do empreendedor, a título de compensação ambiental. A obrigação decorrente da compensação ambiental, embora mensurável economicamente, não envolve o recolhimento de recursos ao erário ou a qualquer fundo a ser gerido pelos responsáveis pelas unidades de conservação. O dever de promover a compensação ambiental, o dever de custear a criação e a manutenção de unidades de conservação, cabe ao empreendedor, nos termos da lei, pois é ele quem desenvolverá a atividade econômica que produzirá impactos não mitigáveis no meio ambiente. Cabe ao empreendedor mais do que prover recursos financeiros. Cabe a ele apoiar efetivamente a implantação e manutenção de unidades de conservação, destinando a isso recursos próprios, mensuráveis economicamente, até o limite previsto em lei. Vale dizer, cabe a ele agir diretamente para implantar e/ou manter tais unidades, sem que seja necessária a promoção de ingresso de recursos em cofres públicos. A obrigação de fazer, prevista em lei, não pode ser reduzida à obrigação de pagar valor para que órgãos de licenciamento ambiental ou outras entidades venham cumprir as obrigações do empreendedor de implantar e manter unidades de conservação. Ao contrário, cabe ao empreendedor destinar esses recursos, empregá-los, mas não lhe é facultado repassá-los a órgão estatal para que este decida como empregá-los. A obrigação legal deve ser cumprida diretamente pelo empreendedor, destinatário da lei, sem a necessidade de promover qualquer ingresso de recursos nos cofres públicos. Ao órgão de licenciamento ambiental, a lei é bem clara, cabe apenas definir o montante a ser empregado pelo empreendedor nessa finalidade e as unidades de conservação que serão beneficiadas, melhor dizer, apoiadas, pelas atividades custeadas pelos recursos privados. Em suma, não há, na lei a previsão de cobrança ou arrecadação de qualquer prestação pecuniária a título de compensação ambiental e, por essa razão, não é adequado tratar os chamados “recursos da compensação ambiental” como se fossem valores que pudessem ser geridos pelos órgãos estatais responsáveis pelas unidades de conservação. Não por outra razão o STF, por maioria, ao apreciar a Adin 3378-6, intentada contra o art. 36 da Lei 9.985/2000, acolheu o entendimento do Relator. Min. Carlos Britto, que caracterizou a compensação ambiental como um mecanismo de compartilhamento de despesas com as unidades de conservação, cabendo ao empreendedor o ônus de “arcar, ao menos em parte, com os custos de prevenção, controle e reparação dos impactos negativos ao meio ambiente”. Não há, como entendeu a unidade técnica, qualquer omissão normativa da lei ou de seu decreto regulamentador em relação à forma de execução das obrigações atinentes à compensação ambiental. A execução direta dessas medidas pelo empreendedor decorre expressamente da lei, uma vez que cabe ao agente econômico custear as medidas compensatórias, não havendo nesse procedimento qualquer impropriedade. Descabido, portanto, falar em recursos da compensação ambiental indevidamente geridos por entidades privadas. A irregularidade que verifico nos autos é outra, diametralmente oposta, que é o indevido recolhimento de valores a título de compensação ambiental e sua aplicação pelos órgãos públicos, inclusive com o repasse desses supostos “recursos da compensação ambiental” a órgãos de outros entes federativos. Ocorre, no caso, a assunção de obrigações do empreendedor pelos órgãos públicos, que passam não só a gerir recursos irregularmente arrecadados como, também, isentam o empreendedor de efetivamente executar suas obrigações. Por essas razões, deixo de acolher as propostas que implicam conferir aos chamados “recursos da compensação ambiental” o tratamento de receita pública, bem como as que se revelam contrárias à execução direta de medidas de compensação ambiental. Pelas mesmas razões, entendo prudente recomendar seja estudada a extinção do chamado Fundo de Compensações Ambientais, fundo de investimentos criado pela Caixa Econômica Federal, porquanto sua criação e operação – sem previsão legal – derivam diretamente do equivocado entendimento de que cabem aos empreendedores o mero pagamento de uma contribuição financeira que seria gerida e aplicada pelos órgãos públicos nas finalidades previstas na lei. [...] (pp 28/29) (negritos e sublinhados acrescidos)

 

[17] Conforme inclusive registrado no Relatório de Auditoria do TC nº 014.293/2012-9, em que proferido o Acórdão nº 1.853/2013 – TCU – Plenário: “[...] O Ministro-Relator do processo articulou considerações importantes acerca do instituto da CA. De forma resumida ressaltou que não há consenso, na doutrina, a respeito da matéria, divergindo os diversos autores quanto à natureza tributária, indenizatória, reparatória ou de preço público dessa parcela; a ADI 3378, apesar de considerar constitucional a compensação ambiental, não deixou claro a sua natureza; as questões postas pela auditoria podem ser confrontadas com o texto legal sem que, para a apreciação do mérito, seja necessária decisão definitiva quanto à natureza dessa obrigação; a lei não criou qualquer prestação pecuniária compulsória nem impôs ao empreendedor a obrigação de pagar ou recolher qualquer quantia aos cofres dos órgãos de licenciamento ambiental ou das chamadas unidades de conservação; a lei criou uma única obrigação, obrigação de fazer, apoiar a implantação e manutenção de unidade de conservação; a irregularidade verificada nos autos é o indevido recolhimento de valores a título de compensação ambiental e sua aplicação pelos órgãos públicos, inclusive com o repasse desses supostos ‘recursos da compensação ambiental’ a órgãos de outros entes federativos. Em conclusão, o Relator submeteu aos pares, dentre outras propostas, a seguinte medida: Pelas mesmas razões, entendo prudente recomendar seja estudada a extinção do chamado Fundo de Compensações Ambientais, fundo de investimentos criado pela Caixa Econômica Federal, porquanto sua criação e operação - sem previsão legal - derivam diretamente do equivocado entendimento de que cabem aos empreendedores o mero pagamento de uma contribuição financeira que seria gerida e aplicada pelos órgãos públicos nas finalidades previstas na lei. O entendimento do Ministro-Relator foi acolhido pelo Plenário e resultou na seguinte deliberação, dentre outras medidas: [ ... ] 9.5. recomendar ao Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade - ICMBio, ao Instituto Brasileiro do Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis - Ibama e à Caixa Econômica Federal - CEF que estudem a extinção do chamado Fundo de Compensações Ambientais, porquanto sua criação e operação derivam do equívoco de considerar que a compensação ambiental prevista em lei poderia resolver-se em obrigação de pagar contribuição financeira a ser gerida e aplicada pelos órgão públicos nas finalidades previstas em lei. [...]” (Sequencial Sapiens nº 31, pp. 41, sublinhados acrescidos)

 

[18] IN Ibama nº 08/2011 - Art. 9º A Licença de Instalação - LI indicará o valor da Compensação Ambiental - CA e deverá exigir, na forma de condicionante, o cumprimento das obrigações relativas à Compensação Ambiental, conforme definidas pelo Comitê de Compensação Ambiental Federal - CCAF. § 1º O Valor da Compensação Ambiental será corrigido pelo IPCA-E - Índice de Preços ao Consumidor Amplo Especial. § 2º Caso o valor da CA não tenha sido fixado em definitivo por ocasião da LI, o empreendedor será convocado a firmar Termo de Compromisso, cujo objeto consistirá na indicação do valor final da Compensação Ambiental – CA.

 

[19] Sequencial Sapiens nº 01, Anexo 2 e Sequencial nº 12, Elemento nº 01, Proc. Ibama nº 02001.000803/2013-11, pp. 230/233, par. 22.

 

[20] Sequencial Sapiens nº 12, Elemento nº 03, Processo Ibama nº 02001.000803/2013-11, pp. 037/039.-

 

[21] IN Ibama nº 08/2011 (Alterada pela IN Ibama nº 11/2013) - Art. 9º A Licença de Instalação - LI indicará o valor da Compensação Ambiental - CA e deverá exigir, na forma de condicionante, o cumprimento das obrigações relativas à Compensação Ambiental, conforme definidas pelo Comitê de Compensação Ambiental Federal - CCAF. § 1º O Valor da Compensação Ambiental será corrigido pela Taxa Referencial do Sistema Especial de Liquidação e Custódia - Selic, a partir do momento de sua fixação. § 2º Caso o valor da CA não tenha sido fixado em definitivo por ocasião da LI, o empreendedor será convocado a firmar Termo de Compromisso, cujo objeto consistirá na indicação do valor final da Compensação Ambiental - CA.

 

[22] Sequencial Sapiens nº 31

 

[23] Relatório de Auditoria do TC nº 014.293/2012-9, em que proferido o Acórdão nº 1.853/2013 – TCU – Plenário (TC 014.293/2012-9): “[...] No âmbito da Procuradoria Geral da União/Procuradoria Geral Federal/Procuradoria Federal Especializada - Ibama foi emitido, em 20/6/2003, o Parecer/AGU/PGF/Ibama/Proge 286/03, para manifestação jurídica sobre consulta formulada pela então Câmara Técnica de Compensação Ambiental (CTCA), instituída pela Portaria Ibama 155/2002. (peça 45). Dentre outras questões, a então CTCA solicitou opinião sobre a natureza jurídica da CA, em especial sobre o caráter tributário (ou não) dos recursos deste instituto. Em resposta, o signatário do parecer em referência opinou no sentido de que a CA é uma obrigação de caráter indenizatório, não cabendo, assim, lhe conferir natureza tributária; é também uma obrigação não pecuniária de dar ou de fazer, sem transferência de valores para os órgãos públicos. (...) No âmbito do ICMBio (PFE-Ibama) foi emitido, em 4/5/2009, o Parecer 042/2009/PFEICMBio/Gabin que, apesar de cuidar da análise de um termo aditivo relacionado com o Processo 02001.004925/2005-65, adentrou no exame dos procedimentos adotados para recolhimento dos recursos da CA. (peça 46) De início, os pareceristas ressaltaram a existência de óbice à assinatura do termo aditivo, apresentado por uma Procuradora Federal, ante a vedação do art. 1° da Medida Provisória 2.170-36/2001. Na sequência, deixaram de acolher a manifestação da procuradora. Ressaltaram, ainda, que a compensação ambiental prevista no art. 36, § 1°, da Lei 9.985/2000 não se submete à norma do art. 9° da Lei 4.320/1964. Com suporte na doutrina refutaram todas as classificações da receita para descaracterizar a CA como Receita Pública, e, nesta condição, excluir o seu recebimento via conta única do Tesouro Nacional. Em conclusão, os procuradores firmaram entendimento, do qual merecem destaque as seguintes passagens: [...] 25. Portanto, pela sua natureza jurídica diferenciada, pode-se concluir que os recursos da compensação ambiental são entradas diversas da receita pública e não deverão ser depositados e movimentados exclusivamente por intermédio dos mecanismos da conta única do Tesouro Nacional. 26. Em síntese: os recursos de compensação ambiental não se caracterizam como receita pública, razão pela qual não há obrigação legal de os recolher à conta única do Tesouro Nacional (como destacado, até o próprio empreendedor pode executar diretamente a obrigação legal). [...]” (Sequencial Sapiens nº 31, pp. 38/39)

 

[24] Relatório de Auditoria do TC nº 014.293/2012-9, em que proferido o Acórdão nº 1.853/2013 – TCU – Plenário (TC 014.293/2012-9): “[...] O Acórdão 2.650/TCU – Plenário, invocado pelo ICMBio como manifestação do Tribunal reconhecendo a CA como recurso privado foi citado de maneira equivocada. A parte dispositiva do citado acórdão não trata da natureza jurídica da CA, conforme expressamente definido no Voto do Ministro-Relator, nas seguintes passagens: //A exata compreensão da natureza jurídica da compensação ambiental, criada pelo art. 36 da Lei nº. 9.985/2000 impõe maiores considerações, além das já expostas no relatório. Não há consenso, na doutrina, a respeito da matéria, divergindo os diversos autores quanto à natureza tributária, indenizatória, reparatória ou de preço público dessa parcela, a maioria opinando pela sua inconstitucionalidade, até o julgamento proferido pelo STF, no âmbito da Adin 3378, que, apesar de considerar constitucional a compensação ambiental, não deixou clara a sua natureza. As questões postas pela auditoria podem ser confrontadas com o texto legal sem que, para a apreciação do mérito destes autos, seja necessária decisão definitiva quanto à natureza dessa obrigação. A ADI 3378 e os embargos de declaração a ela opostos também não respaldam a natureza da CA como recurso privado. Na ADI o STF manifestou-se sobre o teor do § 1° do art. 36 da Lei 9.985/2000, que trata da definição dos valores financeiros da CA. Nos embargos de declaração a CNI postulou que ‘seja confirmado que a ‘nova redação’ do §1° do art. 36 não é auto-aplicável’ e o Presidente da República sugeriu, em nome da União, que ‘apenas a fixação de percentual mínimo seja considerada inconstitucional’ e que ‘é possível considerar os custos totais para implantação do empreendimento no cálculo da compensação ambiental’. Além desses pleitos, ambos os embargantes postularam ao STF declaração sobre o momento a partir do qual incidem os efeitos da ADI. [...]” (Sequencial Sapiens nº 31, p. 65)

 

[25] Pois o sistema de pagamento da compensação ambiental via utilização de contas gráficas também fora objeto de objeção no Relatório de Auditoria do  TC nº 014.293/2012-9, em que proferido o Acórdão nº 1853/2013 – TCU – Plenário (TC 014.293/2012-9): “[...] 3.4 Impropriedades na forma de recolhimento dos recursos da CA atualmente adotada pelo ICMBio A forma de recolhimento dos recursos da CA adotada, atualmente, pelo ICMBio é realizada indiretamente pelo empreendedor por meio de depósito em contas gráficas abertas em nome do empreendimento na Caixa, sem entrada desses valores no OGU, em desacordo ao disposto nos normativos vigentes, em especial no art. 165, § 5°, inciso I, e § 8°; e 167, inciso I e § 1°, da CF; arts. 8°, parágrafo único, 48, 48A, e 50, I-III, da Lei Complementar 101/2000; e arts. 1-4°, 7°, I, 39, caput, 83, 85, 87 e 89, da Lei 4.320/1964. (p. 34) A obrigatoriedade de as receitas dos órgãos públicos federais serem previstas no OGU decorre de imposição preconizada na CF; na LRF e na Lei 4.320/1964, dentre outros diplomas legais que cuidam de matéria orçamentária e contábil, no âmbito da administração pública federal. Nos termos dos arts. 165, § 5°, inciso I, e 167, inciso I e § 1°, da CF; 2°, caput, e 3°, da Lei 4320/1964, a LOA compreenderá o orçamento fiscal referente aos Poderes da União, seus fundos, órgãos e entidades da administração direta e indireta, inclusive fundações instituídas e mantidas pelo Poder Público e é vedado o início de programas ou projetos não incluídos na lei orçamentária anual e investimento com execução em mais de um exercício deve ser incluído no PPA; a LOA conterá a discriminação da receita e despesa de forma a evidenciar a política econômica financeira e o programa de trabalho do Governo, obedecidos os princípios de unidade, universalidade e anualidade, e compreenderá todas as receitas, inclusive as de operações de crédito autorizadas em lei. Estas disposições são aplicáveis às receitas da CA executada nos moldes atuais: depósitos junto à Caixa e pagamentos com autorização do ICMBio. Os arts. 48, e 48A da Lei Complementar 101/2000, alterada pela Lei Complementar 131/2009, definem como instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será dada ampla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os planos, orçamentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo parecer prévio; o relatório resumido da execução orçamentária e o relatório de gestão fiscal; e as versões simplificadas desses documentos, e reconhecem outros meios de publicidade dos atos da administração, aos quais está vinculada a execução das receitas públicas, dentre as quais se inclui a CA, executada na forma atual. Os arts. 39, caput, 83, 85, 87, 89 e 91 da Lei 4320/1964 cuidam da escrituração dos registros contábeis da contabilidade pública, em especial das receitas e despesas especificadas na LOA. Determinam ainda o controle de obrigações decorrentes dos contratos e a evidenciação dos bens pertencentes à fazenda pública. Estas exigências aplicam-se também às receitas da CA, quando executada de forma indireta e sem transferência da obrigação à entidade privada. Os arts. 225, § 3°, da CF e 4°, inciso VII, da Lei 6938/1981, definem o caráter indenizatório das receitas decorrentes da imposição aos poluidores do meio ambiente e sanções pelos danos causados. A dicção destes dispositivos revela que a CA também é de natureza indenizatória. Os arts. 2°, 3°, 11, § 1°, da Lei 4.320/1964, e o Capítulo 01.03.00 – Receita Orçamentária, Códigos 01.03.01 – Conceito e 01.01.03.02 – Classificação da Receita Orçamentária, do Manual de Contabilidade Aplicada ao Setor Público – 5ª Edição tratam da classificação das receitas. Dentre outros critérios, a lei define a receita por categoria econômica entre correntes e de capital. Da definição legal é possível inferir-se o conceito de receita pública. O manual conceitua receita pública, em sentido amplo, como o ‘ingresso de recursos financeiros nos cofres do Estado’. Ainda nos termos do citado manual os recursos da CA podem ser classificados como Receitas Correntes – Outras Receitas Correntes, na espécie indenizações. Os arts. 164, § 3°, da CF; 56 da Lei 4320/1964 e 1° da MP 2170-36/2001 consagram o princípio da unidade de tesouraria. Estes dispositivos definem que as disponibilidades de caixa da União, de suas autarquias e fundações públicas devem ser depositadas e movimentadas por meio da conta única do Tesouro Nacional. Esta regra também é aplicável aos recursos da CA, movimentados na forma atual: depósitos na Caixa e pagamentos por autorização do ICMBio. Os arts. 165, § 8°, da CF; 8°, parágrafo único, da LRF e 7°, inciso I, da Lei 4320/1964 autorizam a abertura de créditos suplementares e garantem a aplicação de recursos vinculados apenas em suas finalidades. Desta forma, a CA não deixa de cumprir suas finalidades, mesmo diante da possibilidade de vir a ser afetada pela limitação de empenho e movimentação financeira, no caso de sua inclusão no OGU. (p. 42/43) Em conclusão, constata-se que instrumentos similares à CA operacionalizados via contas gráficas transitam pelo OGU, como o Programa-Garantia Safra e o Projeto Nacional de Ações Integradas Público-Privadas para Biodiversidade. Esta constatação revela que o ICMBio pode valer-se da capilaridade da Caixa para a execução da CA, por meio da celebração de instrumento adequado, mesmo que aquele instituto (CA) seja incluído no OGU e com os recursos financeiros recolhidos via conta única do Tesouro Nacional. (p. 45)  [...]” (Sequencial Sapiens nº 31, pp. 34 - 42/43 e 45, sublinhados e negritos acrescidos)

 

[26] Relatório de Auditoria do TC nº 014.293/2012-9, em que proferido o Acórdão nº 1.853/2013 – TCU – Plenário (TC 014.293/2012-9): “[...] As necessidades de aplicação à CA dos procedimentos orçamentários e contábeis voltados à administração pública devem guardar conformidade com a deliberação exarada no TC 008.848/2006-3 - relatório de auditoria operacional, no qual foi determinado ao Ministério da Ciência e Tecnologia para que, em conjunto com a Secretaria do Tesouro Nacional e a Secretaria de Orçamento Federal, no âmbito de suas respectivas atribuições (arts. 8º, 14, 15 e 18, II da Lei 10.180/2001), estabeleça normas e procedimentos para a adequada programação e registro contábil dos atos e fatos da gestão orçamentária e financeira dos fundos de apoio ao desenvolvimento científico e tecnológico, integrantes do FNDCT (Acórdão 3.081/2008 – TCU - Plenário). Caso seja executada de forma indireta e sem transferência da obrigação para terceiros, a inclusão dos recursos da CA no OGU faz-se necessária nos termos de deliberações do Tribunal exaradas nos autos dos processos TC 007.152/2009-8 – representação do Ministério da Defesa; TC 019.638/2007-2 – prestação de contas do Banco Central; e TC 006.569/2011-0 – representação de unidade técnica do Tribunal, nos quais foram endereçadas aos respectivos gestores, dentre outras medidas, determinações para o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão informar ao Tribunal a inclusão no Projeto de Lei Orçamentária para o ano de 2010/PLOA 2010 das unidades relativas à Caixa de Construções de Casas do Pessoal da Marinha e do fundo federal cuja proposta de criação será submetida ao Legislativo; abster-se de iniciar projetos com recursos da Redi-BC sem que suas despesas sejam executadas por meio do Orçamento Geral da União, ressalvados os contratos em vigor e adequar a execução orçamentária das despesas cobertas com recursos da Redi-BC com o Orçamento Geral da União, em atendimento ao art. 5º, § 6º da Lei Complementar 101/2000 c/c art. 2º da Lei 4320/1964, a partir de 31/12/2014; incluir no OGU os valores correspondentes às multas aplicadas pela Agência Nacional de Energia Elétrica - Aneel e ao Uso de Bem Público, a que se refere o art. 13 da Lei 10438/2002 (Acórdãos 1198/2009 e 1448/2012, ambos do Plenário, e Acórdão 3389/2012 – TCU – 2ª Câmara). A aplicação do princípio da unidade de tesouraria às receitas da CA executada de forma indireta e sem transferência da obrigação a terceiros, deve observar o entendimento do Tribunal externado nos autos dos processos TC 008.499/2004-4 e TC 012.334/2005-9 no sentido de que a Fundação Universidade Federal de Alagoas deposite e movimente os recursos financeiros de todas as fontes de receitas, exclusivamente, por intermédio dos mecanismos da conta única, nos termos dos arts. 1º e 2º da IN/STN 04/2004 e do art. 1º da Medida Provisória 2170-36/2001 (Acórdãos 3541/2007 – TCU – 2ª Câmara e 741/2010 – TCU – Plenário). [...]” (Sequencial Sapiens nº 31, pp. 42/43, negritos e sublinhados acrescidos)

 

[27] Nesse sentido inclusive a percepção que depois seria exteriorizada na peça de instrução Serur/TCU, por ocasião do julgamento que resultou no Acórdão nº 1.004/2016/TCU/Plenário (27/04/2016):  (27/04/2016): “[...] 4.96. Como visto na decisão recorrida, o entendimento de que a compensação ambiental se restringiria a obrigação de fazer dispensaria maiores considerações sobre o regime jurídico-financeiro dos valores arrecadados, tendo em vista que, segundo tal entendimento, a arrecadação de valores seria irregular. Nesse sentido, a determinação contida no item 9.1.2, longe de representar uma tomada de posição a respeito de qualquer das correntes doutrinárias sobre a natureza jurídica do instituto, procurou tão somente dar uma solução prática a uma situação irregular. [...]“

 

[28] Idem o voto revisor do Acórdão nº 1.004/2016/TCU/Plenário (27/04/2016): [...]” Dessa forma, no tocante à compensação ambiental, ainda que esta Corte admitisse a transformação da obrigação legal de fazer do empreendedor, em obrigação de dar, os valores que viessem a ser percebidos e geridos pelas entidades públicas para custear suas atividades, em especial a manutenção das unidades de conservação sob sua responsabilidade, por constituírem receita pública, somente poderiam ser geridos por meio da regular execução orçamentária, incluindo previsão e autorização orçamentária e recolhimento à conta única do tesouro. Sua execução haveria, igualmente, que se sujeitar às normas que disciplinam a aplicação dos recursos públicos, entre as quais, as concernentes à realização de procedimento licitatório para aquisição de bens ou contratação de serviços, previstas na Lei 8.666/93, e de prestação de contas. Haveria o risco de contingenciamento orçamentário desses recursos, uma vez que teriam que passar pelo Orçamento Geral da União. A inexistência de autorização legal para vinculação deles às ações de compensação ambiental poderia comprometer a própria finalidade do art. 36 da lei 9.985/2000. Essa é mais uma razão pela qual entendo que apenas a compensação ambiental realizada diretamente pelo empreendedor é capaz de assegurar a efetiva reparação ambiental, em conformidade com o arcabouço legal vigente. [...]

 

[29] Pois acerca do sistema de pagamento da compensação ambiental via utilização de contas gráficas, constou da fundamentação da aprovada Proposta de Deliberação do Acórdão nº 1853/2013 – TCU – Plenário (TC 014.293/2012-9): “[...] 6.1. A partir de então, inaugurou-se nova e, outra vez, questionável sistemática de execução da compensação ambiental, a qual descrevo, resumidamente, a seguir. 62. Fixado pelo Ibama o valor da compensação ambiental para determinado empreendimento e definida sua destinação, o empreendedor é notificado a firmar termo de compromisso com o órgão gestor (o ICMBio, quando dirigida a unidades de conservação federais), visando ao cumprimento da condicionante imposta durante o processo de licenciamento ambiental. 63. O procedimento de celebração desses termos de compromisso foi regulado pelo ICMBio por meio da Instrução Normativa 20/2011, que previu, em seu art. 11, a possibilidade de o cumprimento da compensação ambiental pelos empreendedores dar-se por seus próprios meios ou mediante depósito dos recursos em contas escriturais da Caixa: (...)64. Ressalto que, de acordo com aquela instrução normativa, confere-se ao empreendedor a opção de executar a compensação ambiental que lhe é devida por meios próprios ou mediante depósito. 65. Comprovado o depósito dos recursos, por opção do empreendedor, a autarquia emite a certidão de cumprimento da compensação ambiental, relativamente às obrigações firmadas no termo de compromisso e às dirigidas a unidades de conservação federais. 66. A partir daí, as decisões alocativas e a aplicação dos recursos são inteiramente assumidas pelo ICMBio, sem nenhuma ingerência do empreendedor. O ICMBio gerencia os recursos fora do processo orçamentário e da Conta Única. 67. Na visão da unidade técnica, essa modalidade de execução traria as vantagens de desonerar os empreendedores, já que a execução da obrigação a eles imposta passa a ser realizada pelo ICMBio, o que imprimiria maior agilidade na captação dos recursos e facilitaria o atendimento das necessidades das unidades de conservação, em razão da disponibilidade imediata dos valores. A autarquia também defende os procedimentos que vem adotando. 68. Essa discussão se colocaria com maior propriedade se fosse indiscutível haver base legal ou infralegal que possibilitasse ao empreendedor dar cumprimento à compensação ambiental não por seus próprios meios, mas mediante o aporte de recursos financeiros à União. 69. No mencionado Acórdão 2.650/2009-TCU-Plenário, este Tribunal entendeu que não há previsão legal para que os recursos destinados a apoiar a implantação e manutenção de unidades de conservação sejam arrecadados, geridos ou gastos pelos órgãos gestores, conforme consignado em sua ementa: (...) [...]” (sublinhados e negritos acrescidos)

 

[30] No Processo TC nº 014.293/2012, constou da Proposta de Deliberação formulada pelo Ministro Relator para o Acórdão nº 1.853/2013 – TCU – Plenário (17/07/2013) o seguinte: “[...] 74. Não há menção alguma na lei ou no decreto a qualquer tipo de transferência de recursos do empreendedor para o órgão governamental para fins de cumprimento da compensação ambiental. E seria imprescindível que a lei ou o decreto tivesse regrado o cumprimento da obrigação pela via do mero aporte pecuniário para que assim pudesse ser executada. 75. Se o decreto que regulamentou o art. 36 da Lei 9.985/2000 assim não fez, a Instrução Normativa 20/2011, editada pelo ICMBio para regulamentar a celebração dos termos de compromisso entre aquele órgão gestor e os empreendedores, não constitui instrumento jurídico válido para normatizar o cumprimento da compensação ambiental por meio de depósito de recursos pelos empreendedores em contas escriturais da Caixa, a serem efetivamente geridos pelo ICMBio. (p. 84) (...)  78. A opção estabelecida pelo ICMBio, além de não estar amparada na lei e no regulamento, gera custos substantivos para a administração pública e afronta diretamente as normas constitucionais e legais de execução orçamentária e financeira.  79. Embora geridos pelo ICMBio, os recursos aportados pelos empreendedores não transitam pela Conta Única do Tesouro Nacional e não são registrados na contabilidade da autarquia.  80. Os dispositivos legais infringidos por esse procedimento são amplamente conhecidos e foram, inclusive, devidamente apontados pela equipe de auditoria em seu relatório. Entre eles, destaco os artigos 3º e 6º da Lei 4.320/1964, sobre a lei orçamentária, e o art. 93, sobre a contabilização: "Art. 3º A Lei de Orçamentos compreenderá todas as receitas, inclusive as de operações de crédito autorizadas em lei. (...) Art. 6º Todas as receitas e despesas constarão da Lei de Orçamento pelos seus totais, vedadas quaisquer deduções. (...)  Art. 93. Todas as operações de que resultem débitos e créditos de natureza financeira, não compreendidas na execução orçamentária, serão também objeto de registro, individuação e controle contábil.”  81. A movimentação financeira da administração direta e indireta da União também deve observar o princípio de conta única, da unidade de caixa: "Art. 1º A realização da receita e da despesa da União far-se-á por via bancária, em estrita observância ao princípio de unidade de caixa (Lei nº 4.320/1964, art. 56, e Decreto-lei 200/1967, art. 74)."  82. Nessa sistemática de compensação ambiental indireta o que está a ocorrer, de fato, é uma de duas opções, não adequadamente compreendidas pelos atores envolvidos: (1) a gestão pública de recursos privados, por entidade da administração indireta, sem que se tenha fornecido nos autos a base constitucional ou legal que autorize tal procedimento, ou; (2) em outra perspectiva, a gestão pública de recursos públicos, por autarquia federal, em evidente descompasso com as regras constitucionais e legais de execução orçamentária e financeira. 83. As contas escriturais são abertas em nome de cada empreendimento pagador da compensação ambiental, com fundamento no contrato de prestação de serviços 71/2008, firmado entre a Caixa e o ICMBio. Cabe àquela instituição financeira o controle e a movimentação dos recursos, após autorização da autarquia (peça 118, p. 50):  “Dentre outras obrigações pactuadas cabe ressaltar-se que a conta de CA é uma rubrica escritural, por meio da qual a Caixa controla e movimenta os recursos; é obrigação da Caixa providenciar os desembolsos para a execução da CA e realizar os pagamentos aos fornecedores; cabe ao ICMBio autorizar, com base em solicitação da Caixa, os desembolsos e os pagamentos dos bens e serviços adquiridos para execução da CA (peças 42-43).”  84. Efetivamente, os saldos das contas escriturais funcionam para o ICMBio como se fossem uma conta única exclusiva, para aplicação nas finalidades previstas na legislação que rege a compensação ambiental.  85. Não é preciso descer a análises detalhadas e dogmáticas para sustentar que órgãos e entidades públicas não podem gerenciar recursos em nome de particulares, como se prepostos fossem, sujeitos a posterior prestação de contas perante aqueles.  86. Do mesmo modo, se empresas colocam à disposição da administração pública recursos próprios a título de cumprimento de certa obrigação legal, renunciando sobre eles, de forma expressa ou tácita, qualquer direito de propriedade, tais valores, por evidente, constituem receita pública, a ser arrecadada, gerida e aplicada mediante regular processo orçamentário e financeiro.  87. Diante desse quadro, deve ser determinado ao ICMBio que se abstenha de autorizar os empreendedores a cumprirem a obrigação de apoiar a implantação e manutenção de unidades de conservação, estabelecida no art. 36 da Lei 9.985/2000, mediante depósito do valor da compensação ambiental em contas escriturais abertas na Caixa Econômica Federal em nome do empreendimento, conforme previsto na parte final do caput e no § 2º do art. 11 da IN ICMBio 20, de 22 de novembro de 2011, ante a inexistência de previsão de tal procedimento na referida lei e no decreto que a regulamenta. (pp. 85/86) (...) 104. As investigações conduzidas nesta auditoria evidenciaram falhas graves na forma de operacionalização da compensação ambiental adotada atualmente pelo ICMBio. 105. Não há autorização em lei ou regulamento para que aquela autarquia assuma a execução das ações materiais de apoio à implantação de manutenção de unidades de conservação primariamente a cargo do empreendedor, dele requerendo tão somente o aporte do valor da compensação ambiental devida.  106. Ainda que tal procedimento tenha sido equivocadamente normatizado em instrução normativa, não há base constitucional ou legal que autorize o ICMBio a gerir recursos e aplicá-los em finalidade pública fora do regular processo orçamentário e financeiro, sem incorporação ao orçamento Geral da União, sem inclusão na Conta Única, sem registro no Siafi. (pp. 88/89) [...] (Sequencial Sapiens nº 31, pp. 84 - 85/86 – 88/89, sublinhados e negritos acrescidos)

 

[31] Sequencial Sapiens nº 33, parágrafo 30, letra “c”

 

[32] Parecer nº 996-6.8/2013/PFF/Conjur-MP/CGU/AGU (05/08/2013)“[...] 18. Ora, se a compensação ambiental é prevista em lei; é fixada no exercício do poder de polícia do Estado, porquanto são aplicadas no momento do licenciamento ambiental de significativo impacto ambiental; é gerida por órgãos e entidades de direito público e incide nas hipóteses de realização de empreendimentos de significativo impacto ambiental em unidades de conservação, que são instituídas pelo Poder Público, assim como tem destinação específica, não é difícil perceber que, em razão dessas características, se qualifica como receita pública. 19. Sobre a matéria, calha transcrever as lições dos juristas Paulo Bessa e Maurício Monteiro Reis que, ao enfrentarem a questão, não destoam desse entendimento, veja-se, respectivamente: //Paulo Bessa:// “Tributo ou não tributo é indiscutível que a compensação ambiental é receita pública. Vários são os fundamentos para que assim seja, passo a enumerá-los: (i) tem origem em lei; (ii) é definido em processo de licenciamento ambiental que é a expressão do poder de polícia; (iii) decore da utilização de “patrimônio público”, (iv) destina-se a ser utilizado prioritariamente para a regularização fundiária de bem público de uso comum do povo.” --- //Maurício Monteiro Reis:// “O instituto da compensação, desta forma, foi desfigurado e transformado em uma verdadeira exação cobrada pelo Estado e paga pelo setor produtivo. (...) Ao julgar a ADIN 3.378, o Supremo Tribunal Federal admitiu a constitucionalidade da cobrança dessa compensação ambiental, sem dizer o que ela é. Deverá ser tratada, portanto, como uma nova espécie de receita pública derivada, em relação à qual as limitações do Estado para sua cobrança praticamente não existem. (...)  20. Como se vê, os recursos decorrentes da compensação ambiental prevista no art. 36 da Lei nº 9.985/2000, em razão de suas características, têm natureza de receita pública. [...]”

 

[33] Parecer nº 996-6.8/2013/PFF/Conjur-MP/CGU/AGU (05/08/2013)“[...] IV – Da regra da unidade de tesouraria 21. Uma vez assentado que os recursos decorrentes da compensação ambiental têm natureza de receita pública, não se pode esquecer-se da regra da unidade de tesouraria. A Lei nº 4.320, de 1964, recepcionada pela Constituição de 1988 com status de lei complementar, determina em seu art. 56 que o recolhimento de todas as receitas públicas far-se-á em estrita observância do princípio da unidade de tesouraria, verbis: //Art. 56. O recolhimento de todas as receitas far-se-á em estrita observância ao princípio de unidade de tesouraria, vedada qualquer fragmentação para criação de caixas especiais// 22. Em conformidade com o art. 56 da Lei nº 4.320, de 1964, assim dispõe o art. 92 do Decreto-Lei nº 200, de 1967:// Art. 92. Com o objetivo de obter maior economia operacional e racionalizar a execução da programação financeira de desembolso, o Ministério da Fazenda promoverá a unificação de recursos movimentados pelo Tesouro nacional através de sua Caixa junto ao agente financeiro da União. (destacou-se)// 23. Posteriormente, sobreveio o Decreto nº 93.872, de 23 de dezembro de 1986, que, dentre outras providências, dispõe sobre a unificação dos recursos de caixa do Tesouro nacional, e, em seu art. 2º, assinala:// Art. 2º A arrecadação de todas as receitas da União far-se-á na forma disciplinada pelo Ministério da Fazenda, devendo o seu produto ser obrigatoriamente recolhido à conta do Tesouro Nacional no Banco do Brasil S/A.// 24. A Constituição de 1988 recepcionou a regra da unidade de tesouraria e determinou, em seu art. 164, § 3º, que as disponibilidades de caixa da União devem ser depositadas no Banco Central. 25. Neste ponto, é relevante mencionar que a unidade de tesouraria também encontra fundamento constitucional no princípio da eficiência, previsto no art. 37 da Constituição de 1988. Isso porque a fragmentação de recursos públicos em contas especiais pode gerar maior necessidade por operações de crédito por antecipação de receita.26. Resta, pois, inequívoco que os recursos decorrentes da compensação ambiental, por serem públicos, e não privados, devem se submeter ao princípio da undiade de tesouraria, consagrado no art. 56 da Lei nº 4.320/64 e no art. 2º do Decreto nº 93.872, de 1986. [...]” (negritos e sublinhados acrescidos)

 

[34] Parecer nº 996-6.8/2013/PFF/Conjur-MP/CGU/AGU (05/08/2013)“[...] V – Princípio da universalidade 27. Um dos princípios que norteiam o direito financeiro é o da universalidade. Nas palavras de Ricardo Lobos Torres, é o princípio de maior importância para o equilíbrio financeiro. De acordo com o aludido princípio, que tem assento no § 5º. Do art. 165 da Constituição Federal, bem como nos arts. 2º, º, º e 4º, todos da Lei nº 4.320/64, o orçamento deve conter todas as receitas e despesas da União, de qualquer natureza, procedência ou destino. 28. As exceções, contudo, encontram-se previstas no parágrafo único do art. 3º da Lei nº 4.320/1964, a saber: a) operações de crédito por antecipação de receita, b) as emissões de papel-moeda e c) outras entradas compensatórias no ativo e no passivo financeiro, tais como cauções, depósitos e consignações. 29. Nesse contexto, se os recursos da compensação ambiental são públicos, consoante já demonstrado em linhas anteriores, e não se enquadram nas exceções previstas no parágrafo único do art. 3º da Lei nº 4.320/1964, infere-se que devem ser incluídos na elaboração do projeto de lei orçamentária anual. [...]”

 

[35] Sequencial Sapiens nº 12, Elemento nº 02, Processo Ibama nº 02001.000803/2013-11, pp. 141/142.

 

[36] Sequencial Sapiens nº 12, Elemento nº 01, Processo Ibama nº 02001.000803/2013-11, pp. 221/222.

 

[37] Circular Bacen nº 2.868 (04/03/1999) -  Art. 2º (...) Parágrafo 1º Define-se Taxa SELIC como a taxa média ajustada dos financiamentos diários apurados no Sistema Especial de Liquidação e de Custódia (SELIC) para títulos federais. Obs.: A Circular Bacen nº 2.868, de 04/03/1999 foi substituída pela Circular Bacen nº 2.900, de 24/06/1999, com idêntica redação para o parágrafo único do art. 2º.

 

[38] Sequencial Sapiens nº 30  - Parecer nº 0048/2015/PFE-ICMBIO-SEDE/PGF/AGU (15/05/2015): “[...] EMENTA: (...) COMPENSAÇÃO AMBIENTAL ESTABELECIDA PELO ART. 36 DO SNUNC. (...) NATUREZA PRIVADA. (...) – 2. A compensação ambiental não é uma indenização ou um tributo, mas um compartilhamento de despesas decorrente do princípio do usuário-pagador. (...) 4. O depósito dos valores da compensação ambiental, pelo empreendedor, nas contas abertas, em nome do empreendimento, não desnatura a natureza privada dos recursos aportados. 5. Trata-se, em verdade, de mais um desdobramento decorrente da natureza sui generis do instituto, que é um mecanismo de compartilhamento. [...] (sublinhados acrescidos)

 

[39] Parecer nº 0048/2015/PFE-ICMBIO-SEDE/PGF/AGU (15/05/2015): “[...] II – FUNDAMENTAÇÃO (...) 18. A compensação ambiental, entrementes, não é um tributo. Isso porque, se de fato o fosse, então, por força Constitucional, todos os seus elementos essenciais deveriam ser fixados com precisão na lei formal que o instituiu, o que não se dá com a compensação ambiental, que foge de tais exigências de tipicidade tributária constantes também do art. 3º do Código Tributário Nacional. (...) 19. Para além desse fator, importa ressaltar, como também feito pelo Professor Godoi (op. cit. pág. 44/50) que a compensação ambiental, hoje plasmada no art. 36 da Lei do SNUC, foi instituída por ato infra-legal(sic), notadamente a resolução CONAMA nº 10/1987, cuja finalidade era a de garantir balizas padronizadas ao procedimento de licenciamento. A compensação ambiental, pois, foi cunhada com escopo diverso do dos tributos. 20. Posteriormente, a tese que afasta a natureza de exação tributária da compensação foi referendada pelo Supremo Tribunal Federal no bojo da ADI nº 3378, ajuizada pela Confederação nacional da Indústria – CNI, como se verá abaixo. Cabe citar, por oportuno, que a declaração de inconstitucionalidade do percentual mínimo de 0,5% dos custos totais previstos para a implantação do empreendimento a ser pago a título de compensação ambiental (§ 1º do art. 36 da Lei nº 9.985/2000) retira uma das poucas balizas normativas (tipicidade) que poderiam ser usadas para se alegar sua natureza tributária. [...] (sublinhados acrescidos)

 

[40] Parecer nº 0048/2015/PFE-ICMBIO-SEDE/PGF/AGU (15/05/2015): II – FUNDAMENTAÇÃO (...) 28. Compulsando a Lei nº 9.985/2000 e o Decreto Federal nº 4.340/2002, percebe-se que ambos os instrumentos normativos não prescreveram a forma como seria feito o pagamento dos recursos da compensação pelos empreendedores. No vácuo da lei, a Administração tinha duas formas de proceder ao recebimento dos recursos – aqui visto em seu sentido lato – devidos pelos empreendedores: a) aplicação direta pelos empreendedores e b) depósito por meio de adesão voluntária ao Fundo de Investimentos de Compensações Ambientais – FICA gerido pela Caixa Econômica Federal. (...) 30. Ocorre que o Tribunal de Contas da União entendeu, nos idos de 2009, que a referida opção não possuía respaldo legal, contrariando o Relatório de Auditoria Operacional do próprio TCU nos autos do Processo nº 021.971/2007-0, (...) 32. A inexistência de norma reguladora da forma de compensação reclamava uma urgente solução do Administrador, o qual decidiu por criar as contas gráficas, sendo imprescindível asseverar que não se trata de contrato para administração de fundo de investimento de qualquer natureza, mas sim de conta privada e vinculada ao empreendimento 33. (...) Portanto, resta claro neste modelo a manutenção/remuneração/guarda dos recursos não está a cargo do ICMBio, mas da empresa contratada, que é atualmente a Caixa Econômica Federal. [...] (negritos e sublinhados acrescidos)

 

[41] Parecer nº 042/2009/PFE-ICMBio/Gabin não juntado ao expediente eletrônico objeto da análise deste Parecer.

 

[42] Parecer nº 0048/2015/PFE-ICMBIO-SEDE/PGF/AGU (15/05/2015): II – FUNDAMENTAÇÃO (...) 35. É de bom tom ressaltar as vantagens garantidas pelo modelo de execução indireta da compensação ambiental, que não por outra razão, é o mais utilizado na práxis da ICMBio. 36. No caso da compensação ambiental, a pessoa do empreendedor não é imprescindível para a execução da obrigação. Muito pelo contrário. A auto-execução traz uma séria de inconvenientes que foram pormenorizadamente explicitados na nota técnica do ICMBio, sendo imprescindível colacionar alguns de seus trechos ipsis litteris: (...) 38. Ademais, a execução direta da compensação ambiental pode gerar dificuldades de imposição de norma de conduta aos empreendedores, podendo-se destacar: a) ausência de critérios para aquisição de bens e serviços; b) elevação do custo de aquisição de bens pelos empreendedores por não gozarem da imunidade de tributos e da disputa de preços legalmente incentivada pela Lei nº 8.666/93, a qual deságua numa redução de preços, muitas vezes em razão do volume de aquisições e da imposição da concorrência, fato que pode muito bem ser deixado de lado pelo empreendedor, que almeja apenas executar sua obrigação de gastar determinado montante, sem se preocupar com a racionalidade do seu dispêndio; c) a fiscalização de dispêndio de recursos por parte do empreendedor ´é complexa e custosa para ambas as partes, uma vez que é preciso apurar se o preço das aquisições não extrapolou o praticado no mercado. De fato, para que a administração avalie/fiscalize o cumprimento da obrigação legal, deve adotar procedimentos internos de controle para verificação do preço de mercado. [...]

 

[43] Parecer nº 0048/2015/PFE-ICMBIO-SEDE/PGF/AGU (15/05/2015): II – FUNDAMENTAÇÃO (...) 39. A questão que se pretende resolver diz respeito à natureza jurídica dos recursos apontados pelo empreendedor quando este cumpre a compensação ambiental através da execução indireta (depósito em contas escriturais). (...) 40. Esta PFE/ICMBio manifestou-se sobre o assunto no Parecer nº 042/2009/PFE-ICMBio/Gabin. Na oportunidade, consignou-se, em resumo, que: (a) a natureza sui generis do instituto, natureza essa inclusive reconhecida pelo STF, afasta sua concepção como receita pública; (b) o art. 36 da Lei do SNUC impõe ao empreendedor a obrigação de apoiar; (c) esse entendimento é legitimado por uma interpretação a contrário senso da Lei 4.320/64, uma vez que não (há) como se enquadrar os recursos da compensação ambiental na tipologia receita de capital ou receita corrente; (d) não se trata nem de recita derivada nem de receita originária; (e) há Estados que normatizaram o assunto de modo a se garantir a execução de forma extra-orçamentária. (...) 41. Expressa-se, nesta oportunidade, com escopo no § 1º do art. 50 da Lei 9.784/99, concordância parcial com a argumentação trazida na colacionada manifestação, discordando-se, apenas, e respeitosamente, do entendimento de que os recursos de compensação ambiental consistiriam em entradas. 42. A doutrina do direito financeiro aportou o conceito de entrada para tornar claro que nem todos os ingressos no patrimônio público constituem-se em receita pública, mas apenas, como visto das lições de Aliomar Baleeiro supracitada, aqueles que integram o patrimônio sem reservas, condições ou correspondências passivo. Assim o fazendo, os autores conseguiram apartar do conceito de receita pública ingressos não definitivos, como os montantes decorrentes da instituição de um empréstimo compulsório, por exemplo. Porquanto, mesmo que nem toda entrada constitua-se em receita pública, estas sempre representam uma majoração - ainda que temporária – do patrimônio público. 43. Os valores da compensação ambiental, diferentemente, sequer enquadram-se não conceito de entradas, na medida em que eles não reforçam o patrimônio público. Veja-se: os valores são depositados em contas abertas em nome do empreendimento e, se assim o é, permanecem sendo propriedade do empreendedor, o que só reforça ainda mais a sua natureza privada. [...] (sublinhados acrescidos)

 

[44] Sequencial Sapiens nº 01, parágrafo 26

 

[45] Sequencial Sapiens nº 12, Elemento nº 01, Processo Ibama nº 02001.000803/2013-11, pp. 292/301

 

[46] Sequencial Sapiens nº 12, Elemento nº 01, Processo Ibama nº 02001.000803/2013-11, pp. 328/333

 

[47] Sequencial Sapiens nº 19

 

[48] Sequencial Sapiens nº 22.

 

[49] Sequencial Sapiens nº 19.

 

[50] Despacho nº 234/2015/CONEP/PFE-Ibama-SEDE/PGF/AGU (08/12/2015): “[...] 8. Inicialmente, em resposta às indagações da CGCOB quanto à natureza jurídica e titularidade do crédito decorrente da compensação ambiental, vale destacar o entendimento da PFE/ICMBIO, exposto no Parecer n. 42/2009/PFEICMBIO/GABIN/PGF/AGU, no sentido de ser uma verba privada, in verbis: (a) a natureza sui generis do instituto, natureza essa inclusive reconhecida pelo STF, afasta sua concepção como receita pública/ (b) o art. 36 da Lei do SNUC impõe ao empreendedor a obrigação de apoiar; (c) esse entendimento é legitimado por uma interpretação a contrário sensu da Lei 4.320/64, uma vez que não há como se enquadrar os recursos da compensação ambiental na tipologia receita de capital ou receita corrente; (d) não se trata nem de receita derivada nem de receita originária; (e) há Estados que normatizaram o assunto de modo a se garantir a execução de forma extra-orçamentária. 9. Some-se a isso o fato de que o art. 36 da Lei nº 9.985/00 prevê a obrigatoriedade de destinação de recursos da compensação ambiental a unidade de conservação específica do Grupo de Uso Sustentável, quando for diretamente afetada pelo empreendimento, tipo de UC que, como se sabe, eventualmente pode ser constituída por áreas de domínio privado. [...]”

 

[51] Sequencial Sapiens nº 32, parágrafo 76, letra “a”

 

[52] Parecer nº 806/2015/CGAJ/Conjur-MMA/CGU/AGU (07/12/2015) - “[...] EMENTA: artigo 36 da lei Nº 9.985/2000. Compensação ambiental. Natureza jurídica do mecanismo. – A compensação ambiental constitui-se em instituto jurídico sui generis, próprio do Direito Ambiental. (...) 34. Neste ponto, anota-se que a compensação ambiental não traz, fundamentalmente, conteúdo preventivo, tampouco reparatório – a reparação ocorre in locu -, mas, compensatório, como o próprio termo sugere e com supedâneo nas lições de José Rubens Morato Leite, já narradas. 35. Entende-se, portanto, que dentre os princípios do Direito Ambiental, aquele que melhor alicerça o instituto jurídico da compensação ambiental trazido pela Lei nº 9.985/2000 é o Princípio do Meio Ambiente Ecologicamente Equilibrado. (...) 37. Exaradas as considerações alhures, relativas à natureza jurídica da compensação ambiental prevista no artigo 36 da Lei nº 9.985/2000, percebe-se certa dificuldade em desvencilhá-la de outros ramos das Ciências Jurídicas, a exemplo do Direito Tributário e do Direito Civil. 38. Ora, não se pode olvidar a autonomia do Direito Ambiental, pois dotado de capítulo constitucional próprio, rico arcabouço jurídico internacional e infraconstitucional, doutrina e jurisprudência. 39. Destarte, importante que, doravante, todos os stakeholders tenham a clareza de que a compensação ambiental ora examinada é, antes de mais nada, um instituto sui generis, para não dizer novel, frise-se, próprio do Direito Ambiental. (...) 42. Na qualidade de instituto sui generis, reitera-se, próprio do Direito Ambiental, o mecanismo da compensação ambiental não pode ter sua efetividade prejudicada por força da prevalência de normas de outra natureza. 43. Registre-se, assim, que outras normas pertinentes podem ser aplicadas, no entanto, apenas suas disposições destinadas a subsidiar a efetividade do mecanismo. Inconcebível que uma norma, por exemplo, de Direito Financeiro, venha afastar a aplicabilidade de instituto jurídico ambiental de tamanha importância para a coletividade. Cuida-se de entendimento hermenêutico que não deve prosperar, uma vez que claramente prejudicial aos anseios do Poder Constituinte Originário, relativos ao meio ambiente ecologicamente equilibrado. [...]” (sublinhados acrescidos)

 

[53] Parecer nº 806/2015/CGAJ/Conjur-MMA/CGU/AGU (07/12/2015) –“[...] 45. Nesse aspecto, cumpre observar que o dispositivo em comento versa, tão somente, acerca da obrigatoriedade de apoio à “implantação e manutenção de unidade de conservação do Grupo de Proteção Integral”, sem, contudo, definir a modalidade obrigacional, se de fazer ou de pagar. 46. Ora, se o legislador não estabeleceu exceção para o cumprimento da obrigação relativa à compensação ambiental por intermédio de pagamento, não cabe ao intérprete estabelecê-la. Tal regra hermenêutica deve ser observada in casu, sob o risco de se afastar modalidade que, a priori, revela-se mais vantajosa para a administração ambiental e empreendedores. Ressalta-se que o item 6 desta peça consultiva explicita desvantagens do cumprimento da obrigação em tela pela via direta. 47. Entende-se que a definição da modalidade obrigacional, para o fim de cumprimento da obrigação contida no artigo 36 da Lei nº 9.985/2000, deve ser fixada no âmbito das tratativas entre órgão ambiental e empreendedor, podendo resumir-se em obrigação de pagar, de fazer ou em ambas, concomitantemente. [...]” (Idem)   

 

[54] Parecer nº 806/2015/CGAJ/Conjur-MMA/CGU/AGU (07/12/2015) – “[...] EMENTA: (...) Tendo em vista o Princípio da Não afetação das Receitas, os recursos da compensação ambiental não devem ingressar na Conta Única do Tesouro. (...) 49. Admitindo-se o adimplemento da obrigação prevista no artigo 36 da Lei nº 9.985/2000 mediante pagamento, importante observar que tais recursos não devem, sob hipótese alguma, integrar a Conta única do Tesouro, tendo em vista os princípios orçamentários pertinentes, notadamente, o Princípio da não afetação de receitas, que proíbe a vinculação de ingressos orçamentários a quaisquer destinações. (...) 53. Destarte, após sucessivas e intensas discussões, e valendo-se de hermenêutica teleológica, verificou-se a necessidade de mutação daquele entendimento, uma vez que o ingresso de recursos da compensação ambiental na Conta Única do Tesouro não garante sua aplicação na finalidade almejada pelo legislador, muito pelo contrário, podem ser objeto de contingenciamentos e restrições incompatíveis com a finalidade do instituto, que requer agilidade e flexibilidade na sua organicidade. (...) 56. Por outro lado, reitera-se que o instituto da Compensação ambiental não é tributo, tampouco receita orçamentária ou doação. Trata-se, na modalidade de pagamento, também chamada de modalidade de execução indireta, de obrigação pecuniária legal decorrente do impacto ambiental causado por empreendimentos. 57. Tanto é assim que os recursos decorrentes desse impacto não podem ser previstos e nascem a partir dos Estudos de Impactos Ambientais e respectivos Relatórios – EIA/RIMA, refugindo, mais uma vez de outro dos princípios clássicos orçamentários, nesta toada, o da exclusividade segundo o qual a lei orçamentária não conterá matéria estranha à previsão de receita e à fixação de despesa. 58. Como já dito, é impossível a previsão dessa despesa/obrigação pecuniária legal do empreendedor porque ela será construída e constituída a partir do EIA/RIMA, no contexto do licenciamento ambiental, procedimento que tem seu ritmo e fluxo próprios, que não coincidem com o ritmo orçamentário fiscal. Em relação à despesa ela está determinada na própria Lei nº 9.985/2000, quando diz que “o empreendedor é obrigado a apoiar a implantação e manutenção de unidade de conservação do Grupo de Proteção Integral” (art. 36). Em nosso sentir, manutenir é, inclusive, aplicar os recursos da compensação em despesas que no jargão orçamentário se chamariam despesas de custeio, desde que usados nos teros da lei. De outro modo, estaríamos limitando o seu alcance. (...) [...] (sublinhados acrescidos)

 

[55] Sequencial Sapiens nº 28

 

[56] Sequencial Sapiens nº 30

 

[57] Parecer nº 81/2016/Comad/PFE-ICMBio/PGF/AGU (1º/03/2016): “[...] Esta Procuradoria, por sua vez, exarou o Parecer nº 0048/2015/PFE-ICMBIO-SEDE/PGF/AGU, o qual concluiu no sentido de que os recursos decorrentes do cumprimento indireto da compensação ambiental possuem natureza privada. E isso porque o empreendedor pode adimplir a sua obrigação de duas formas: através de uma execução direta; ou por meio de execução indireta. A execução direta ocorre quando o empreendedor executa, por meios próprios, a compensação ambiental a partir de demanda do órgão gestor da unidade de conservação, com a destinação devidamente aprovada pelo comitê de compensação ambiental atuante no caso. Veja-se que, neste caso, o gestor utilizar-se-á- de verba dele, privada, para executar a compensação ambiental. Na execução indireta, por sua vez, o empreendedor irá repassar ao órgão gestor da unidade de conservação, através de contas escrituradas vinculadas ao empreendimento, o numerário referente à compensação ambiental. Neste caso, quem irá executar a ações de compensação ambiental será o órgão gestor da unidade de conservação, e não o empreendedor. Ora, parece claro na primeira hipótese de que a verba utilizada para a compensação ambiental é privada e, após a execução das ações de compensação, ela é incorporada ao patrimônio público. Assim, não parece fazer sentido que, na hipótese de execução indireta, os recursos tornem-se verba pública pelo simples fato de serem repassados ao órgão público. A verba continua a ser privada e, com a execução das ações de compensação ambiental, desta feita por um ente público, passaram a incorporam o patrimônio público. [...]”

 

[58] Parecer nº 81/2016/Comad/PFE-ICMBio/PGF/AGU (1º/03/2016):“[...] Ademais, deve-se salientar que o assunto também foi objeto de análise desta Procuradoria no Parecer nº 042/2009/PFE-ICMBio/GABIN, o qual ressalta a ausência de natureza jurídica tributária do instituto da compensação ambiental utilizando-se como fundamento não só o julgado da ADI 3378, mas também um entendimento, a contrário senso, da Lei nº 4.320/64, a qual regula o direito financeiro: //"Aliomar Baleeiro conceitua receita pública como 'entrada que, integrando-se no patrimônio público sem quaisquer reservas, condições ou correspondência passivo, vem acrescer o seu vulto, como elemento novo e positivo' (Uma introdução à ciência das Finanças, 14ª Ed., Rio de Janeiro: Forense, 1992, p. 116.). Nessa linha, o ilustre professor e ex-ministro do STF citado ensina que nem todo ingresso ou entrada constitui receita pública (Op. Cit., p. 116.). A mesma lição é encontrada em Ricardo Lobo Torres (Curso de direito financeiro e tributário, 9ª Ed., Rio de Janeiro: Renovar, 2002, p. 165.). Os recursos da compensação ambiental, pela natureza jurídica sui generis do instituto, conforme reconhecido pela ADI  3378, que lhe afastou a configuração de tributo, e pela especial destinação legal, afastam-se do conceito de receita pública, apesar de se enquadrarem perfeitamente no conceito de ingresso ou entrada. Esta articulação de ideias é sufragada pela redação aberta do art. 36 da Lei nº 9.985/2000, que instituiu o Sistema Nacional de Unidades de Conservação da Natureza – SNUC. A referida norma legal enuncia apenas que 'o empreendedor é obrigado a apoiar a implantação e manutenção de unidade de conservação do Grupo de Proteção Integral'. Não se fala sequer em obrigatoriedade de pagar ao órgão licenciador ou ao órgão gestor das unidades, o que tem legitimado até a execução direta pelo empreendedor dessa atividade de 'implantação' e 'manutenção'. Esta conclusão, inclusive, encontra guarida em interpretação a contrário senso da Lei nº 4.320/1964, que dispõe sobre normas gerais de direito financeiro, justamente por não se enquadrar em como receita de capital (art. 11, § 2º) nem na classificação das receitas correntes previstas no art. 11, § 4º. E, pela referida lei, as receitas se classificam por categorias econômicas apenas em correntes e de capital. À mesma conclusão se chega ao analisar a classificação das receitas por fontes, prevista no art. 2º, § 1º, da Lei nº 4.320/1964, conforme Anexo 3 da referida lei, atualizado pelas Portarias Interministeriais STN/SOF nºs 163/2001, 325/2001, 519/2001 e 338/2006. Não se podem enquadrar os recursos tratados nestes autos em nenhuma das rubricas, o que reforça a ideia de que não se trata de receita pública. Também não encontra lugar o dinheiro da compensação ambiental na classificação das receitas empreendida pela doutrina, que as divide em originárias e derivadas. De acordo com Lobo Torres, 'Derivadas são as provenientes da economia privada, representadas pelo tributo, pelos ingressos parafiscais e pelas multas. Originárias são as que decorrem da exploração do patrimônio do Estado' (Op. Cit., p. 166.). Reforça o entendimento aqui esposado, extraído da legislação federal vigente, a recentemente editada Lei Estadual de Santa Catarina nº 14.675/2009 (Código Estadual do Meio Ambiente), que preceitua que os recursos da compensação ambiental podem ser 'depositados em nome do órgão executor em contas especiais, específicas para fins de compensação ambiental, não integrantes  da conta única do Estado' (art. 163, III). Portanto, pela sua natureza jurídica diferenciada, pode-se concluir que os recursos da compensação ambiental são entradas diversas da receita pública e não deverão ser depositados e movimentados exclusivamente por intermédio dos mecanismos da conta única do Tesouro Nacional."// Desta forma, parece ser claro que a compensação ambiental possuem natureza jurídica privada. Todavia, estes recursos de origem privada, como dito no julgamento da ADI 3378, possuem uma finalidade específica, a de compartilhamento de despesas com a finalidade de adotar medidas compensatórias aos danos que podem vir a ser causados ao meio ambiente pelo empreendimento. Aliado a tal circunstância há o entendimento doutrinário indicado acima no sentido de que os valores oriundos da compensação ambiental estão incluídos no custo do empreendimento como meio de o empreendedor minorar o máximo possível os seus impactos para que o custo da obra seja menor. Tanto é assim que, cabe lembrar, os recursos oriundos da compensação ambiental na execução indireta são depositados em contas escriturais em nome do empreendedor e vinculadas ao empreendimento. Desta forma, os posicionamentos anteriores desta Procuradoria a respeito do tema, tanto no Parecer nº 042/2009/PFE-ICMBio/GABIN, quanto no Parecer nº 0048/2015/PFE-ICMBIO/PGF/AGU, parecem ser os mais adequados ao caso concreto, ou seja, a de que, apesar da finalidade pública da verba oriunda da compensação ambiental, trata-se de recurso de natureza privada. [...]” (sublinhados acrescidos)

 

[59] Acórdão nº 1.004/2016/TCU/Plenário (27/04/2016): “[...] PEDIDO DE REEXAME. MINISTÉRIO DO MEIO AMBIENTE E INSTITUTO CHICO MENDES DE CONSERVAÇÃO DA BIODIVERSIDADE (ICMBio). AUDITORIA OPERACIONAL. LEI 9.985/2000. RECURSOS DA COMPENSAÇÃO AMBIENTAL. FISCALIZAÇÃO E APLICAÇÃO, SOB A ÓTICA DA EFICIÊNCIA E EFICÁCIA, DOS PROGRAMAS GOVERNAMENTAIS. ILEGALIDADES GRAVÍSSIMAS COMPROMETEDORAS DA EFICÁCIA DO SISTEMA E DA APLICAÇÃO DOS RECURSOS ADVINDOS DA COMPENSAÇÃO AMBIENTAL. ABSOLUTA INCOMPATIBILIDADE VERTICAL DA INSTRUÇÃO NORMATIVA 20/2011 DO INSTITUTO CHICO MENDES. ILEGALIDADE DA GESTÃO INDIRETA DE RECURSOS, OBTIDOS DOS EMPREENDEDORES PRIVADOS, DESTINADOS À COMPENSAÇÃO AMBIENTAL. LITERAL VIOLAÇÃO DA LEI 9.985/2000 E DA PACÍFICA JURISPRUDÊNCIA DO TCU. DETERMINAÇÕES. REMESSA AO MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL. - Nos termos da teoria de Hans Kelsen, toda a legislação em vigor de dado País deve extrair seu fundamento de validade da Constituição, que estabelece encadeamento normativo em que a norma de grau superior dá suporte de validade à norma inferior. Nesses termos, o decreto, a resolução, a instrução normativa e todos os demais atos normativos da Administração devem guardar estrita consonância com a lei, seu fundamento de validade, cuja obediência é pressuposto fundamental para a própria validez jurídica do sistema legítimo de atuação estatal. - No caso concreto, a Instrução Normativa 20/2011 do Instituto Chico Mendes instituiu, ao arrepio da Lei 9.985/2000 a possibilidade de execução indireta da obrigação de compor os danos ambientais. Ao fazê-lo, inovou e extrapolou os termos da legislação, tornando-se nula e írrita, uma vez que atenta não só contra os termos expressos da Lei 9.985/2000, mas contra a jurisprudência do TCU e contra a própria razão de ser da instituição - em troca de recursos privados - que é a proteção do meio-ambiente. - A Instrução Normativa do Instituto Chico Mendes traveste a obrigação de fazer, expressamente constante da Lei 9.985/2000, de recomposição do meio ambiente, atribuída exclusivamente ao empreendedor, em mera obrigação de dar, mediante a transferência para os seus cofres de recursos privados, em caráter extraorçamentário, para que o próprio instituto, indiretamente, promova a recuperação ambiental, liberando in actio o ente privado responsável. - Subjacente à questão em deslinde, há faustoso conteúdo monetário, uma vez que o interesse dos empreendedores privados é de elidir suas obrigações de fazer, tendentes à efetiva recomposição do meio ambiente, transformando-as em meras obrigações de dar, materializadas em maciças transferências de recursos ao Instituto Chico Mendes, recursos que, somente em relação a Petrobrás, ultrapassam R$ 5.000.000.000,00 (cinco bilhões de reais), para a gestão extraorçamentária do ICMBio. - Pareceres dos órgãos de análise do TCU, no mesmo sentido do voto do Relator do recurso, para reconhecer a possibilidade de execução direta pelo ICMBio, com o transpasse dos valores destinados ao meio-ambiente à entidade, após mudança de orientação em relação aos pareceres anteriores, constantes deste processo. - Voto do Revisor no sentido do desprovimento do recurso, a partir da conclusão de absoluta ilegalidade do ato normativo administrativo - Instrução Normativa 20/2011- da lavra do Instituto Chico Mendes, nos termos da pacífica jurisprudência do Tribunal de Contas da União, com a perspectiva de gestão irregular de recursos federais, a partir da operação extraorçamentária dos recursos pela entidade, ao invés de pelos empreendedores privados, no curso da obrigação de fazer - voltada à recomposição do meio-ambiente - como determina a lei. - Remessa de cópia dos autos ao Ministério Público Federal, para a prática dos atos que entender cabíveis. VISTOS, relatados e discutidos os presentes autos que tratam de Pedido de Reexame, interposto contra o Acórdão nº 1853/2013-TCU-Plenário, o qual apreciou Solicitação do Congresso Nacional. ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em Sessão Plenária, ante as razões expostas pelo Relator, em: 9.1. conhecer, com fundamento no art. 48 da Lei nº 8.443/1992, do Pedido de Reexame interposto pelo Ministério do Meio Ambiente – MMA e pelo Instituto Chico Mendes de Conservação da Biodiversidade – ICMBio contra o Acórdão nº 1853/2013-TCU-Plenário, para, no mérito, negar-lhe provimento; [...]”[59]

 

[60] Voto do Relator do Pedido de Reexame cujo julgamento resultou no Acórdão nº 1.004/2016/TCU/Plenário (27/04/2016): “[...] Com todas as vênias, considero que a interpretação adotada, naquela oportunidade, pelo Tribunal não é a que melhor atende o interesse público. (...) A obrigação legal criada para o empreendedor de “Apoiar a implantação e manutenção de Unidade de Conservação”, no meu entendimento, não implica necessariamente, como vislumbrado no Acórdão recorrido e na deliberação que o precede (Acórdão 2650/2009-Plenário, Rel. Min. Walton Alencar), obrigação de o próprio empreendedor realizar diretamente as atividades recomendadas para proteção ambiental. Na mesma linha defendida pela Unidade Técnica, considero que o legislador, ao optar por não definir a forma pela qual o empreendedor prestará apoio à implantação e manutenção de Unidade de Conservação, deixou aberta a possibilidade de este apoio ocorrer por meio da ação direta do empreendedor, ou por meio de terceiro contratado à sua escolha, ou da execução indireta, via aporte de recursos aos cofres públicos, ou outras formas de apoio. Com efeito, se dos termos do artigo 36 da Lei 9.985/2000 não se pode deduzir que “esse apoio se dê sob a forma de aporte de recursos pecuniários”, tampouco é possível sustentar a vedação a esse apoio mediante aporte de recursos. (...) Dessa forma, entendo que o art. 36 da Lei nº 9.985/2000 c/c art. 31, § 4º, e art. 33 do Decreto nº 4.340/2002 abrem a possibilidade de a aplicação dos recursos da Compensação Ambiental ser feita tanto pelos próprios empreendedores (execução direta), quanto pelos órgãos ambientais (execução indireta). No caso da execução indireta, considero que a metodologia questionada na deliberação recorrida, embora não seja a única possível, está de acordo com a finalidade prevista na referida Lei, uma vez que permite que os valores disponibilizados pelos empreendedores, em contas escriturais, mediante termo de compromisso, sejam aplicados nas unidades de conservação, de acordo com as prioridades definidas no art. 33, do Decreto nº 4.340/2002, a saber: (...) Também considero, na mesma linha da Unidade Técnica, que os recursos mencionados têm natureza extraorçamentária: “Em princípio, os referidos recursos constituem obrigação dos empreendedores, mas diante da dificuldade para que eles mesmos utilizem tais recursos nas ações de compensação ambiental – em particular na regularização fundiária e na aquisição de bens e serviços para as unidades de conservação –, vislumbrou-se uma espécie de ‘parceria’ entre os empreendedores e os órgãos ambientais, em que estes auxiliam aqueles no sentido da utilização mais eficiente, menos onerosa e mais transparente dos recursos da compensação ambiental”. (...) Coerente com meu posicionamento anterior e mantendo minha convicção de que o princípio constitucional da eficiência deve ser cada vez mais valorizado, mormente quando há tanto a ser feito e tão poucos recursos disponíveis, considero que o recurso deve ser provido, tornando-se insubsistentes os itens 9.1.1.1 e 9.1.2 do Acórdão nº 1.853/2013-TCU-Plenário, Rel. Min. Weder de Oliveira. Com essas considerações, acolhendo entre minhas razões de decidir os fundamentos da instrução da Serur, Voto por que este Plenário adote o Acórdão que submeto à sua elevada apreciação. [...]”

 

[61] Excerto da peça de instrução Serur/TCU, por ocasião do julgamento que resultou no Acórdão nº 1.004/2016/TCU/Plenário (27/04/2016): “[...] 4.21. Das considerações acima é possível deduzir que a conclusão de que a compensação ambiental restringe-se a obrigação de fazer (excluída a possibilidade de tratar-se de obrigação de pagar) fundamentou-se tanto na deficiência das normas que regem o instituto, quanto nas conclusões a que se chegou no Acórdão 2650/2009-Plenário. (...) 4.24. Aqui cabem algumas considerações. (...)  4.32. Não obstante, eloquente é o fato de o legislador, em vez de reproduzir os termos das resoluções anteriores e impor aos empreendedores a obrigação de “implantar e manter” (obrigação de fazer), ter optado por impor a eles a obrigação de “apoiar a implantação e manutenção”. Disso se deduz que a intenção do legislador foi modificar a natureza da obrigação, que assim deixou de ser uma obrigação de fazer e passou a ser, ou uma obrigação de pagar, ou de pagar ou fazer, indistintamente. Ambas as hipóteses afiguram-se perfeitamente conformes à interpretação histórico-sistemática do instituto da compensação ambiental instituída pela Lei 9.985/2000. [...]”

 

[62] Excerto da peça de instrução Serur/TCU, por ocasião do julgamento que resultou no Acórdão nº 1.004/2016/TCU/Plenário (27/04/2016): “[...] 4.39. Consultando a doutrina, verifica-se a ampla aceitação da compensação ambiental como obrigação de pagar. (...) 4.46. Acrescente-se que, conforme referido mais à frente, toda a discussão a respeito da natureza jurídica da compensação ambiental – cujas principais correntes qualificam-na como tributo, preço público ou reparação de danos futuros – traz implícita a concepção do instituto como obrigação de pagar. 4.47. Em vista dos argumentos expendidos, forçoso reconhecer que a obrigação prevista no artigo 36 da Lei 9.985/2000 também admite sua execução de forma indireta, isto é, mediante o pagamento/recolhimento de valores por parte dos empreendedores. (...) 4.49. Se o cumprimento da compensação ambiental se restringisse à execução direta (obrigação de fazer), a discussão sobre a natureza jurídica do instituto não teria fundamento. [...]”

 

[63] Excerto da peça de instrução Serur/TCU, por ocasião do julgamento que resultou no Acórdão nº 1.004/2016/TCU/Plenário (27/04/2016): “[...] 4.141. Esse modelo adéqua-se perfeitamente ao “compartilhamento de despesas” referido pelo Ministro Carlos Britto na sua manifestação na ADI 3378, porquanto o “financiamento dos gastos com as unidades de conservação da natureza” é feito tanto com recursos públicos quanto por esses recursos “disponibilizados” pelos empreendedores. Tais recursos não se constituem receitas públicas em sentido estrito (orçamentárias), mas apenas ingressos extraorçamentários que transitam temporariamente pelas contas escriturais junto à Caixa Econômica Federal até serem aplicados nas ações da compensação ambiental. Registre que “ingressos extraorçamentários são recursos financeiros de caráter temporário, do qual o Estado é mero agente depositário. Sua devolução não se sujeita a autorização legislativa, portanto, não integram a Lei Orçamentária Anual (LOA). Por serem constituídos por ativos e passivos exigíveis, os ingressos extraorçamentários em geral não têm reflexos no Patrimônio Líquido da Entidade” (MCASP, p. 36). (g.n.) 4.142. Assim, observa-se que, após tantas incertezas quanto à operacionalização da compensação ambiental, chegou-se a um arranjo normativo que contempla tanto empreendedores quanto órgãos ambientais, criando condições para que os recursos da compensação ambiental sejam arrecadados e utilizados nos fins previstos em lei. É do interesse dos empreendedores cumprir uma obrigação legal a eles imposta. É do interesse dos órgãos ambientais que a compensação ambiental seja efetiva. O arranjo normativo atualmente vigente atende a ambas as partes. E uma vez que tal arranjo não se mostra francamente contrário à lei instituidora da compensação ambiental (Lei 9.985/2000) e ao Decreto que a regulamenta (Decreto 4.340/2002), afigura-se razoável e prudente que as normas infralegais atualmente vigentes continuem a regular o instituto da compensação ambiental, pelo menos até que o arcabouço legal estipule normas mais claras ou contrárias às normas atualmente vigentes. (...) 4.144. Ante todo o exposto conclui-se que, dentro do atual contexto normativo, as contas escriturais afiguram-se a sistemática que melhor atende empreendedores, órgãos ambientais e o interesse público, razão pela qual propõe-se a supressão do item 9.1.2 do acórdão recorrido, retificando-se desse modo o posicionamento defendido na instrução à peça 149.

 

[64] Sequencial Sapiens nº 42

 

[65] Sequencial Sapiens nº 46, parágrafo 36, letra “c”

 

[66] Parecer nº 26/2016/DepConsu/PGF/AGU (05/08/2016):“[...] 16. O que se infere dos debates ocorridos no STF é que nenhum dos Ministros entendeu que a compensação ambiental tinha conotação tributária, de modo que é possível conceber que o Tribunal afastou qualquer característica tributária a referida parcela, retirando eventual aspecto que possa levá-la a ser tida como imposto, taxa, e outras espécies de tributos do nosso sistema tributário. 17. Ao contrário, a ementa do julgado indica que o STF tem o instituto da compensação ambiental, tipificado no art. 36 da Lei nº 9.985, de 18 de junho de 2000, como uma decorrência do princípio usuário-pagador “este a significar um mecanismo de assunção partilhada da responsabilidade social pelos custos ambientais derivados da atividade econômica”. 18. Assim, se no curso de determinado processo de licenciamento ambiental, o órgão licenciador verificar que o empreendimento vai causar significativo impacto ambiental, arbitrará o valor que ficará a cargo do empreendedor. Equivale a uma compensação pelo uso e/ou degradação do meio ambiente, que visa protegê-lo da ação humana. [...]”

 

[67] Parecer nº 26/2016/DepConsu/PGF/AGU (05/08/2016):“[...] 20. Luiz Emydio F. da Rosa Júnior, em seu Manual de Direito Financeiro e Direito Tributário, 20ª Edição, Rio de Janeiro: Renovar, 2007, pág. 47,48 explica o conceito de receita pública://"Denomina-se qualquer entrada de dinheiro nos cofres públicos de entrada ou ingresso, mas se reserva a denominação de receita pública ao ingresso que se faça de modo permanente no patrimônio estatal e que não esteja sujeito à condição devolutiva ou corresponde baixa patrimonial. Assim, ingresso ou entrada é o gênero do qual a receita pública é espécie, embora do ponto de vista contábil as duas expressões sejam equivalentes. Receita Pública é “a entrada que, integrando-se no patrimônio público sem quaisquer reservas, condições ou correspondências no passivo, vem acrescer o seu vulto, como elemento novo e positivo1” Examinando-se o referido conceito, observa-se que a entrada de dinheiro nos cofres públicos somente será considerada receita pública se atendidos os seguintes requisitos: a) integrar-se de modo permanente no patrimônio do Estado, pelo que as entradas com natureza transitória, como as decorrentes de fiança, não constituem receita pública; b) não estar sujeita esta integração a quaisquer condições de devolução, pelo que os ingressos provenientes de empréstimos não constituem receita pública; c) em decorrência da aludida integração o patrimônio público deve ser acrescido de um elemento novo, e desse modo a venda de um bem não se inclui na atividade na noção de receita pública, eis que determinará uma baixa patrimonial correspondente à saída do bem. Resumindo, entrada pública, ou ingresso público, é o percebimento pelo Estado de qualquer importância, seja qual for o seu título ou natureza, como produto de caução, depósito, empréstimo, venda de bem e fiança, por traduzirem simples movimento de fundos, não se incorporando permanentemente ao patrimônio público, pois o Estado fica na obrigação de restituí-los. Mas somente pode ser considerado como receita pública a entrada em dinheiro não sujeita à condição devolutiva ou baixa patrimonial correspondente, eis que se incorpora permanentemente ao patrimônio público como um elemento novo ao qual possa aplicá-la no cumprimento de suas finalidades.” Todavia, observe-se que essa definição entre ingresso e receita ocorre apenas no campo doutrinário porque a Lei nº 4.320, de 17/03/64, emprega o termo receita em seu sentido lato, isto é, corresponde a qualquer entrada de dinheiro no cofre público,,,,” (Grifei)// 21. Tenho que o conceito acima se encaixa perfeitamente na situação quando trata da execução indireta da compensação ambiental, permitindo que os recursos sejam executados pela autarquia ambiental. 22. Isso decorre porque, os valores, embora sejam depositados em contas escriturais em nome do empreendimento, são administrados e aplicados pelo ICMBio, ou seja, o ICMBio age como dono, mormente sem ter a obrigação de prestar contas e considerando que o empreendedor não tem qualquer ingerência na aplicação do montante que é destinado a uma finalidade pública (art. 33 do Decreto nº 4.340, de 22 de agosto de 2002). Os recursos são incorporados ao patrimônio estatal, não ficam sujeitos a devolução e acabam se transformando em diversos bens, como na aquisição de terras para fins de regularização fundiária, compra de maquinários, etc, que passam a pertencer ao estado quando age para dar cabo ao comando do art. 33 do Decreto nº 4.340, de 22 de agosto de 2002. 23. Pois bem, se se entender cabível esta modalidade de execução, a decorrência que se impõe é que deva ser tratada como uma receita pública, com todos os seus consectários, como o ingresso dos valores na conta única do tesouro 1(art. 56 da Lei 4.320, de 17 de março de 1964) e a sua inclusão na lei orçamentaria 2(art. 165, § 5º da Constituição Federal). [...]” (negritos e sublinhados acrescidos)

 

[68] Parecer nº 26/2016/DEPCONSU/PGF/AGU (05/08/2016):“[...] 25. Como se vê o caput do art. 36 da Lei 9.985, de 18 de julho de 2002, determinou que o empreendedor é obrigado “a apoiar a implantação e manutenção de unidade de conservação do Grupo de proteção integral, de acordo com o disposto neste artigo e no regulamento desta Lei.” 26. O Decreto nº 4.340, de 22 de agosto de 2002, ao regulamentar a matéria, em nenhum momento determinou que os recursos da compensação ambiental sejam repassados ao ICMBio ou esmiuçou como se daria o repasse, explicitando os detalhes de tal operação. Ao contrário, o referido Decreto cuidou de outros assuntos e não tratou de pagamento de valores que seriam devidos ao ICMBio. 27. É necessário aqui deixar bem enfatizado de que a administração pública obedece ao princípio da legalidade (art. 37, caput, da Constituição Federal), que se traduz no significado de fazer aquilo que é permitido pela lei. Neste sentido: (...) 28. Ora, infere-se do plano legislativo que não há mandamento legal ou regulamentar para que a obrigação de fazer do empreendedor se transforme em obrigação de dar, possibilitando que os recursos da compensação ambiental possam ser entregues a autarquia ambiental para a sua aplicação. Não é sequer possível de se cogitar do cumprimento de uma obrigação alternativa possibilitando a feitura ou a entrega em pecúnia da obrigação pelo empreendedor, já que o legislador não contemplou a possibilidade de pagamento da obrigação ao ICMBio. 29. Com a devida vênia, aqui não cabe a velha regra hermenêutica de que se o legislador não estabeleceu exceção para o cumprimento da obrigação mediante o pagamento pelo empreendedor, não cabe ao intérprete fazê-lo. Seria necessário, como se trata de conduta a ser aplicada pela administração, que houvesse autorização legal, criando a prestação pecuniária, impondo a  obrigação de pagar, dando competência ao ICMBio para receber e aplicar os valores da compensação ambiental, que fica a cargo do empreendedor. 30. Ressalte-se que desde o ano de 2013 o Tribunal de Contas da União já havia determinado o fim da execução indireta da compensação ambiental, conforme Acórdão nº 1.853/2013 – Plenário, proferido no âmbito do Processo nº TC 014.293/2012-9. Veja: (...) 31. Em outro julgado, mais recente, no bojo do Processo nº TC 014.293/2012-9, Acordão nº 1004/2016 – Plenário, o Tribunal de Contas da União entendeu, novamente, que o cumprimento da compensação ambiental não poderia ocorrer de forma indireta, só permitindo a obrigação de fazer pelo empreendedor. Veja algumas passagens do voto do Min. Revisor, que acabou prevalecendo: //“(...) Porém, o Decreto 4.340/2002 não possibilita – nem poderia legitimamente possibilitar - ao empreendedor cumprir a obrigação de apoiar (caput do art. 36 da Lei 9.985/2000), mediante a entrega de recursos financeiros à ICMBio, tampouco delega competência ao ICMBio para disciplinar dessa forma o cumprimento da aludida obrigação. Em seus arts. 31-34, o referido normativo estabelece a forma de cálculo dos valores da compensação ambiental, as ações prioritárias nas quais esses recursos devem ser investidos e a competência da câmara de compensação ambiental a ser instituída no âmbito do MMA, para, entre outras atribuições, avaliar e auditar, periodicamente, a metodologia e os procedimentos de cálculo da compensação ambiental. Em momento algum faz referência a transferência, por parte do empreendedor, de aportes financeiros destinados à compensação ambiental aos órgãos ambientais para que executem diretamente esses recursos. Como visto, se o próprio decreto que regulamentou o art. 36 da Lei 9.985/2000 não previu o cumprimento da obrigação de forma indireta – o que de fato, em regime de legalidade, não poderia fazer –, resta claro que a Instrução Normativa 20/2012 editada pelo ICMBio não poderia, validamente, normatizar o cumprimento da compensação ambiental, por meio de depósito de recursos pelos empreendedores, em contas escriturais da Caixa, a serem geridas pelo ICMBio. O art. 36 da Lei 9.985/2000 dispõe: (...) Note-se que a norma não cria prestação pecuniária compulsória, decorrente ou não da prática de ato ilícito, nem impõe obrigação de pagar ou recolher qualquer quantia aos cofres dos órgãos de licenciamento ambiental ou das chamadas unidades de conservação, a serem geridos e aplicados pelos órgãos públicos nas finalidades previstas na lei. Também não confere ao órgão de licenciamento ambiental prerrogativa de promover, a título de compensação ambiental, cobrança, arrecadação, gerenciamento ou aplicação de qualquer valor. A compensação ambiental a cargo do empreendedor, embora mensurável economicamente, não se confunde com ônus de recolher recursos financeiros a contas geridas pelos gestores das unidades de conservação. A lei prevê ao agente econômico cuja atividade produz impactos significativos ao meio ambiente uma única obrigação, de fazer, consistente no apoio à implantação e à manutenção de unidade de conservação. A obrigação do empreendedor não pode ser reduzida à obrigação de pagar valor. Cabe a ele apoiar efetivamente a implantação e manutenção de unidades de conservação, destinando a isso recursos próprios, mensuráveis economicamente, até o limite previsto em lei. Vale dizer, cabe a ele agir diretamente para implantar e/ou manter tais unidades. Não lhe é facultado repassar recursos financeiros a órgãos estatais para que estes cumpram a obrigação em seu lugar. A obrigação legal deve ser cumprida diretamente pelo empreendedor, destinatário da lei”.// 32. No julgamento realizado no dia 06/07/2016, Acórdão n° 1732/2016 - Plenário, o Tribunal de Contas da União não admitiu sequer que a execução indireta da compensação ambiental fosse objeto de regramento pela via do Decreto Presidencial, condenando por esta modalidade de execução. Esse Acordão foi lavrado em sede da interposição de Embargo de Declaração pelo ICMBio e MMA contra os termos os Acórdão nº 1004/2016, que já havia também considerado irregular o processamento da execução indireta. Veja://“Como se observa da leitura do dispositivo, não há deferimento para o prosseguimento da modalidade de execução da compensação ambiental de forma indireta, mediante regulamentação por Decreto Presidencial. Está, sim, explícito que essa modalidade de execução da compensação ambiental infringe e legislação atual. Conforme já expus no voto que acompanha o Acórdão 1004/2016-Plenário, toda a legislação em vigor extrai seu fundamento de validade da Constituição, que estabelece encadeamento normativo, em que a norma de grau superior dá suporte de validade à norma inferior. Como a lei não criou qualquer prestação pecuniária compulsória, tampouco impôs ao empreendedor a obrigação de pagar ou recolher qualquer quantia aos cofres dos órgãos de licenciamento ambiental ou das chamadas unidades de conservação, não há como o decreto que a regulamenta permitir a execução indireta da obrigação de compor os danos ambientais. Se assim o fizer, extrapolará os termos da legislação, sendo nulo, uma vez que atentará não só contra os termos da Lei 9.985/2000, mas contra a própria razão de ser da instituição da compensação ambiental, que é a proteção do meio-ambiente”// 33. É bom que se diga que a execução direta da compensação ambiental não é algo novo, inusitado, uma vez que o próprio ICMBio admite essa modalidade de execução pelos empreendedores, de modo que ao se defender a extinção da execução indireta, não se está inviabilizando o cumprimento da obrigação. 34. Dessa forma, consolidada o cumprimento da obrigação de forma direta, parece-me, de bom alvitre, que o ICMBio seja instado a adotar medidas para fortalecer a fiscalização da aplicação dos recursos da compensação ambiental pelos empreendedores, para que seja assegurado o seu emprego nas unidades de conservação. 35. Assim, afastado o cumprimento da obrigação da compensação ambiental pela via indireta, fica evidenciado que os valores de tal obrigação constituem-se em recursos privados, não podendo ser tratados como receitas públicas, já que não ingressam nos cofres públicos. [...]” (negritos e sublinhados acrescidos)

 

[69] Sequencial Sapiens nº  52- Parecer nº 074/2016/Decor-CGU/AGU (21/10/2016)   - “[...] 10. Como se vê, consta objetivada uma controvérsia consultiva acerca da questão versada à natureza jurídica da compensação ambiental prevista no art. 36 da Lei nº 9.985/2000, de cuja definição se diz depender pronunciamento consultivo autônomo sobre a questão atinente aos critérios para atualização dos valores a ela correspondentes. 11. Como o pronunciamento por último aludido incumbe à Procuradoria-Geral Federal, e não havendo também a seu respeito controvérsia atrativa de manifestação da CGU/AGU, apenas sobre a primeira questão será dedicada a análise deste Parecer. [...]”

 

[70] Sequencial Sapiens nº 62

 

[71] Despacho do Consultor - Geral da União nº 451/2017/GAB/CGU/AGU (13/07/2017) – QUESITOS FORMULADOS: a) em que momento processual do licenciamento ambiental considera-se líquida e exigível a obrigação (de dar ou de fazer), referente à compensação ambiental do art. 36 da Lei nº 9.985/2000? b) mediante que mecanismo o empreendedor passa ou passaria a ter ciência inequívoca de sua exigibilidade? c) quanto ao modo normatizado para desencargo da obrigação, qual a sua natureza (quesível ou portável)? d) que ocorrências, administrativas ou não, podem ser consideradas justificadoras da demora no desencargo? e) qual o índice aplicável para correção monetária da obrigação referente à compensação ambiental? f) qual o índice aplicável em casos de mora no inadimplemento da obrigação referente à compensação ambiental?

 

[72]Sequencial Sapiens nº 73 - Despacho nº 997/2017/Conjur-MP/CGU/AGU (20/07/2017): “[...] Trata-se de divergência de entendimentos acerca da natureza jurídica da compensação ambiental prevista no art. 36 da Lei nº 9.985/2000. Por meio do Despacho nº  451/2017/GAB/CGU/AGU (Seq. 62), o Consultor-Geral da União aprovou o Parecer nº 74/2016/DECOR/CGU/AGU (Seq. 55), e solicitou manifestação desta Consultoria Jurídica acerca das questões ainda em debate, que se referem à atualização monetária dos créditos de compensação ambiental. Ocorre que tal matéria não se insere nas competências deste Ministério, razão pela qual acredito ter havido equívoco no encaminhamento. [...]”

 

[73]Sequencial Sapiens nº 106 – Nota nº 127/2017/Conep/PFE-Ibama-Sede/PGF/AGU (08/11/2017) : “[...] Conforme  registrado nesses autos, está tramitando medida legislativa que pode instituir contornos mais precisos ao instituto da compensação ambiental e resolver a celeuma acerca do índice de atualização monetária aplicável, dentre outras questões polêmicas.[...]”

 

[74] Sequencial Sapiens nº  19

 

[75] Sequencial Sapiens nº  62

 

[76] Sequencial Sapiens nº 108 – Nota nº 534/2017/Conjur-MMA/CGU/AGU (08/12/2017) : “[...] Pois bem. Recentemente, em 04.12.2017, foi publicada a Medida Provisória nº 809, de 1º de dezembro de 2017, por meio da qual acrescentou-se os seguintes dispositivos à Lei nº 11.516,de 28 de agosto de 2007, in verbis: (...) Diante do exposto, tendo em vista os esclarecimentos constantes nos autos e o advento do aludidoregramento normativo sobre o tema da compensação ambiental, sugiro que os presentes autos sejam restituídos à Consultoria-Geral da União para que tome conhecimento da presente manifestação, com a ressalva de que, caso remanesça alguma dúvida por parte do referido órgão de direção superior da Advocacia-Geral da União, esta Consultoria Jurídica encontra-se à sua disposição para realizar os devidos esclarecimentos.[...]”

 

[77] Sequencial Sapiens nº 110 - Despacho nº 2.496/2017/Conjur-MMA/CGU/AGU (08/12/2017): “[...] Aprovo a NOTA n. 00534/2017/CONJUR-MMA/CGU/AGU, bem como o DESPACHO n. 02492/2017/CONJUR-MMA/CGU/AGU que a aprova, por seus

próprios fundamentos. É o breve despacho. Ao apoio desta Conjur/MMA para encaminhamento dos autos na forma do item 03 do Despacho sob análise, destacando a possibilidade de que o texto legal seja objeto de alterações quando de sua tramitação no Congresso Nacional, razão pela qual, afigura-se prudente, salvo melhor juízo, aguardar a estabilização da redação final da matéria. [...]”

 

[78] Sequencial Sapiens nº 116

 

[79] Sequencial Sapiens nº 111 - Nota nº 054/2017/Comad/PFE-ICMBio/PGF/AGU (08/12/2017): “[...] Ocorre que o panorama normativo em que construídas as interpretações divergentes sobre a compensação ambiental e, em especial, sobre o modo de cumprimento da prestação, foi recentemente alterado por meio da Medida Provisória nº 809, de 1º de dezembro de 2017, abaixo transcrita: (...) Nesse contexto, diante da alteração do ordenamento jurídico promovida pela Medida Provisória citada, e considerando que o processo legislativo ainda está em curso, adiro ao entendimento consignado na NOTA n. 00534/2017/CONJUR-MMA/CGU/AGU para sugerir que os presentes autos sejam restituídos à Consultoria-Geral da União, destacando que, permanecendo dúvida jurídico por parte deste órgão, esta PFE/ICMBio coloca-se à disposição para elaborar nova análise sobre o tema.[...]”

 

[80] Sequencial Sapiens nº 108

 

[81] Sequencial Sapiens nº 62

 

[82] Sequencial Sapiens nº 118 - Parecer nº 23/2017/DUSC/CGCOB/PGF/AGU (19/12/2017) - EMENTA: COMPENSAÇÃO AMBIENTAL. NATUREZA JURÍDICA DOS CRÉDITOS. FORMA DE EXECUÇÃO. ENTENDIMENTO DO TCU. ÍNDICE DE ATUALIZAÇÃO MONETÁRIA APLICÁVEL. MEDIDA PROVISÓRIA Nº 809/2017. I - A compensação ambiental pode ser executada diretamente pelo empreendedor ou da forma disposta pela Medida Provisória nº 809/2017. II - É devida a atualização monetária do valor fixado a título de compensação ambiental, desde a sua fixação. III - Configurado o inadimplemento da obrigação a partir da expedição da LI, considerando o vencimento estipulado no instrumento a ser firmado com o órgão ambiental, deverão ser cobrados os consectários legais previstos para a mora. IV - A Medida Provisória nº 809/2017, ao prever o IPCA-E como índice de atualização, aplica-se aos casos futuros e aos processos em curso nos quais pende o adimplemento das obrigações relativas à compensação ambiental.

 

[83] Sequencial Sapiens nº 62

 

[84] Sequencial Sapiens nº 121 – Nota n. 340/2018/Conjur-MMA/CGU/AGU (13/06/2018)

 

[85] Sequencial Sapiens nº 140  – Nota n. 107/2018/Conep-PFE-Ibama-Sede/PGF/AGU (18/07/2018)

 

[86] Sequencial Sapiens nº 01, Anexo 2 e Sequencial nº 12, Elemento nº 01, Proc. Ibama nº 02001.000803/2013-11, pp. 230/233, par. 22.

 

[87] Sequencial Sapiens nº 150 – Parecer  nº  281/2018/Comad/PFE-ICMBIO/PGF/AGU (29/10/2018)

 

[88] Sequencial Sapiens nº 140 – Nota n. 107/2018/Conep-PFE-Ibama-Sede/PGF/AGU (18/07/2018)

 

[89] Sequencial Sapiens nº 118 - Parecer nº 23/2017/DUSC/CGCOB/PGF/AGU (19/12/2017) - EMENTA: COMPENSAÇÃO AMBIENTAL. NATUREZA JURÍDICA DOS CRÉDITOS. FORMA DE EXECUÇÃO. ENTENDIMENTO DO TCU. ÍNDICE DE ATUALIZAÇÃO MONETÁRIA APLICÁVEL. MEDIDA PROVISÓRIA Nº 809/2017. I - A compensação ambiental pode ser executada diretamente pelo empreendedor ou da forma disposta pela Medida Provisória nº 809/2017. II - É devida a atualização monetária do valor fixado a título de compensação ambiental, desde a sua fixação. III - Configurado o inadimplemento da obrigação a partir da expedição da LI, considerando o vencimento estipulado no instrumento a ser firmado com o órgão ambiental, deverão ser cobrados os consectários legais previstos para a mora. IV - A Medida Provisória nº 809/2017, ao prever o IPCA-E como índice de atualização, aplica-se aos casos futuros e aos processos em curso nos quais pende o adimplemento das obrigações relativas à compensação ambiental.

 

[90] Sequencial Sapiens nº 01, Anexo 2 e Sequencial nº 12, Elemento nº 01, Proc. Ibama nº 02001.000803/2013-11, pp. 230/233, par. 22.

 

[91] Sequencial Sapiens nº 140 – Nota n. 107/2018/Conep-PFE-Ibama-Sede/PGF/AGU (18/07/2018)

 

[92] Sequencial Sapiens nº 01, Anexo 2 e  Sequencial nº 12, Elemento nº 01, Proc. Ibama nº 02001.000803/2013-11, pp. 230/233, par. 22.

 

[93] Sequencial Sapiens nº 118 - Parecer nº 23/2017/DUSC/CGCOB/PGF/AGU (19/12/2017) - EMENTA: COMPENSAÇÃO AMBIENTAL. NATUREZA JURÍDICA DOS CRÉDITOS. FORMA DE EXECUÇÃO. ENTENDIMENTO DO TCU. ÍNDICE DE ATUALIZAÇÃO MONETÁRIA APLICÁVEL. MEDIDA PROVISÓRIA Nº 809/2017. I - A compensação ambiental pode ser executada diretamente pelo empreendedor ou da forma disposta pela Medida Provisória nº 809/2017. II - É devida a atualização monetária do valor fixado a título de compensação ambiental, desde a sua fixação. III - Configurado o inadimplemento da obrigação a partir da expedição da LI, considerando o vencimento estipulado no instrumento a ser firmado com o órgão ambiental, deverão ser cobrados os consectários legais previstos para a mora. IV - A Medida Provisória nº 809/2017, ao prever o IPCA-E como índice de atualização, aplica-se aos casos futuros e aos processos em curso nos quais pende o adimplemento das obrigações relativas à compensação ambiental.

 

[94] Sequencial Sapiens nº 33, parágrafo 30, letra “c” - Parecer nº 996-6.8/2013/PFF/Conjur-MP/CGU/AGU (05/08/2013)

 

[95] Parecer nº 996-6.8/2013/PFF/Conjur-MP/CGU/AGU (05/08/2013): “[...] 18. Ora, se a compensação ambiental é prevista em lei; é fixada no exercício do poder de polícia do Estado, porquanto são aplicadas no momento do licenciamento ambiental de significativo impacto ambiental; é gerida por órgãos e entidades de direito público e incide nas hipóteses de realização de empreendimentos de significativo impacto ambiental em unidades de conservação, que são instituídas pelo Poder Público, assim como tem destinação específica, não é difícil perceber que, em razão dessas características, se qualifica como receita pública. [...]”

 

[96] Sequencial Sapiens nº 30 - Parecer nº 48/2015/PFE-ICMBio-Sede/PGF/AGU (15/05/2015)

 

[97] Sequencial Sapiens nº 015 - Nota nº 088/2015/Digevat/PGF/AGU (09/10/2015)

 

[98] Sequencial Sapiens nº 32, parágrafo 76, letra “a” - Parecer nº 806/2015/CGAJ/Conjur-MMA/CGU/AGU (07/12/2015)

 

[99] Parecer nº 806/2015/CGAJ/Conjur-MMA/CGU/AGU (07/12/2015): “[...] 21. Bechara, de igual forma, rechaça a natureza tributária do mecanismo, expressando ainda sua adesão à terceira corrente, nos seguintes termos: “Somos da opinião de que a compensação não é tributo, não é preço público, é, isso sim, uma reparação antecipada. Aderimos à terceira corrente, portanto”. 39. Destarte, importante que, doravante, todos os stakeholders tenham a clareza de que a compensação ambiental ora examinada é, antes de mais nada, um instituto sui generis, para não dizer novel, frise-se, próprio do direito Ambiental. [...]” 

[100] Sequencial Sapiens nº 46, parágrafo 36, letra “c” - Parecer nº 026/2016/DEPCONSU/PGF/AGU (05/08/2016)

 

[101] Sequencial Sapiens nº 30 - Parecer nº 48/2015/ PFE-ICMBio-Sede/PGF/AGU (15/05/2015)

 

[102] Sequencial Sapiens nº 22, parágrafos 08 e 09 - Despacho nº 234/2015/Conep/PFE-Ibama-Sede/PGF/AGU (08/12/2015)

 

[103] Sequencial Sapiens nº 19 - Parecer nº 77/2015/Cojud/PFE-Ibama-Sede/PGF/AGU (13/11/2015)

 

[104] Sequencial Sapiens nº 28, parágrafo 66, letra “a” - Parecer nº 81/2016/Comad/PFE-ICMBio/PGF/AGU (1º/03/2016)

 

[105] Sequencial Sapiens nº 52- Parecer nº 074/2016/Decor-CGU/AGU (21/10/2016)  

 

[106] Sequencial Sapiens nº 34

 

[107] Sequencial Sapiens nº 31

 

[108] Relatório de Auditoria do TC nº 014.293/2012-9, em que proferido o Acórdão nº 1.853/2013 – TCU – Plenário (TC 014.293/2012-9): “[...] O Acórdão 2.650/TCU – Plenário, invocado pelo ICMBio como manifestação do Tribunal reconhecendo a CA como recurso privado foi citado de maneira equivocada. A parte dispositiva do citado acórdão não trata da natureza jurídica da CA, conforme expressamente definido no Voto do Ministro-Relator, nas seguintes passagens: //A exata compreensão da natureza jurídica da compensação ambiental, criada pelo art. 36 da Lei nº. 9.985/2000 impõe maiores considerações, além das já expostas no relatório. Não há consenso, na doutrina, a respeito da matéria, divergindo os diversos autores quanto à natureza tributária, indenizatória, reparatória ou de preço público dessa parcela, a maioria opinando pela sua inconstitucionalidade, até o julgamento proferido pelo STF, no âmbito da Adin 3378, que, apesar de considerar constitucional a compensação ambiental, não deixou clara a sua natureza. As questões postas pela auditoria podem ser confrontadas com o texto legal sem que, para a apreciação do mérito destes autos, seja necessária decisão definitiva quanto à natureza dessa obrigação. A ADI 3378 e os embargos de declaração a ela opostos também não respaldam a natureza da CA como recurso privado. Na ADI o STF manifestou-se sobre o teor do § 1° do art. 36 da Lei 9.985/2000, que trata da definição dos valores financeiros da CA. Nos embargos de declaração a CNI postulou que ‘seja confirmado que a ‘nova redação’ do §1° do art. 36 não é auto-aplicável’ e o Presidente da República sugeriu, em nome da União, que ‘apenas a fixação de percentual mínimo seja considerada inconstitucional’ e que ‘é possível considerar os custos totais para implantação do empreendimento no cálculo da compensação ambiental’. Além desses pleitos, ambos os embargantes postularam ao STF declaração sobre o momento a partir do qual incidem os efeitos da ADI. [...]” (Sequencial Sapiens nº 31, p. 65)

 

[109] Ao Acórdão TCU nº 1.853/2013-Plenário seguiu-se o Acórdão TCU nº 1.004/2016-Plenário, de 27/04/2016, negando Pedido de Reexame ao anterior, e o Acórdão TCU nº 1.732/2016-Plenário, de 06/07/2016, negando provimento a embargos de declaração interpostos em face dos dois anteriores.

 

[110]  A decisão do Acórdão nº 1.004/2016/TCU/Plenário (27/04/2016) foi mantida pelo Acórdão nº 1.732/2016/TCU/Plenário (06/07/2016), nos seguintes termos: “[...] SUMÁRIO: MINISTÉRIO DO MEIO AMBIENTE E INSTITUTO CHICO MENDES DE CONSERVAÇÃO DA BIODIVERSIDADE (ICMBio). AUDITORIA OPERACIONAL. LEI 9.985/2000. RECURSOS DA COMPENSAÇÃO AMBIENTAL. FISCALIZAÇÃO E APLICAÇÃO, SOB A ÓTICA DA EFICIÊNCIA E EFICÁCIA, DOS PROGRAMAS GOVERNAMENTAIS. ILEGALIDADES GRAVÍSSIMAS COMPROMETEDORAS DA EFICÁCIA DO SISTEMA E DA APLICAÇÃO DOS RECURSOS ADVINDOS DA COMPENSAÇÃO AMBIENTAL. ABSOLUTA INCOMPATIBILIDADE VERTICAL DA INSTRUÇÃO NORMATIVA 20/2011 DO INSTITUTO CHICO MENDES. ILEGALIDADE DA GESTÃO INDIRETA DE RECURSOS, OBTIDOS DOS EMPREENDEDORES PRIVADOS, DESTINADOS À COMPENSAÇÃO AMBIENTAL. LITERAL VIOLAÇÃO DA LEI 9.985/2000 E DA PACÍFICA JURISPRUDÊNCIA DO TCU. DETERMINAÇÕES. PEDIDO DE REEXAME. CONHECIMENTO E NEGATIVA DE PROVIEMENTO. REMESSA AO MINISTÉRIO PÚBLICO FEDERAL. EMBARGOS DE DECLARAÇÃO. AUSÊNCIA DE OMISSÃO, CONTRADIÇÃO E OBSCURIDADE. CONHECIMENTO. NÃO PROVIMENTO. [...]”

 

[111] Sequencial Sapiens nº 52- Parecer nº 074/2016/Decor-CGU/AGU (21/10/2016)  

[112] Sequencial Sapiens nº  52- Parecer nº 074/2016/Decor-CGU/AGU (21/10/2016)  

 

[113] Lei n. 4.320, de 1/03/1964 - Art. 56. O recolhimento de todas as receitas far-se-á em estrita observância ao princípio de unidade de tesouraria, vedada qualquer fragmentação para criação de caixas especiais.

 

[114] Sequencial Sapiens nº 01, Anexo 2 e Sequencial nº 12, Elemento nº 01, Proc. Ibama nº 02001.000803/2013-11, pp. 230/233, par. 22.

[115] Sequencial Sapiens nº  129 - Nota 088/2015/Digevat-PGF/AGU (09/10/2015)

 

[116] Sequencial Sapiens nº 01, parágrafo 26

 

[117] Sequencial Sapiens nº 12, Elemento nº 01, Processo Ibama nº 02001.000803/2013-11, pp. 292/301

 

[118] Sequencial Sapiens nº 19

 

[119] Sequencial Sapiens nº 22, parágrafos 08 e 09

 

[120] Sequencial Sapiens nº 28

 

[121] Lei nº 9.985/2000 - Art. 36. Nos casos de licenciamento ambiental de empreendimentos de significativo impacto ambiental, assim considerado pelo órgão ambiental competente, com fundamento em estudo de impacto ambiental e respectivo relatório - EIA/RIMA, o empreendedor é obrigado a apoiar a implantação e manutenção de unidade de conservação do Grupo de Proteção Integral, de acordo com o disposto neste artigo e no regulamento desta Lei. § 1o O montante de recursos a ser destinado pelo empreendedor para esta finalidade não pode ser inferior a meio por cento dos custos totais previstos para a implantação do empreendimento, sendo o percentual fixado pelo órgão ambiental licenciador, de acordo com o grau de impacto ambiental causado pelo empreendimento.  (Vide ADIN nº 3.378-6, de 2008) § 2o Ao órgão ambiental licenciador compete definir as unidades de conservação a serem beneficiadas, considerando as propostas apresentadas no EIA/RIMA e ouvido o empreendedor, podendo inclusive ser contemplada a criação de novas unidades de conservação. (...)

 

[122] Sequencial Sapiens nº  52- Parecer nº 074/2016/Decor-CGU/AGU (21/10/2016)  

 

[123] ADI nº 3.378 – VOTO RELATOR: “[...] 10. De sua parte, inspirado nessa decidida opção política da Constituição de 1988, o legislador ordinário federal aprovou a Lei nº 9.985/00. Diploma legal que, ao instituir o Sistema nacional de Unidades de Conservação da Natureza, criou, no seu art. 36, uma forma de compartilhamento das despesas com as medidas oficiais de específica prevenção ante empreendimentos de significativo impacto ambiental. (...) [...]”

 

[124] Manifestando-se na ADI nº 3.378 a respeito, o Ministro Menezes Direito utiliza a expressão “pagamento compulsório” (Acórdão, Assentada de 09/04/2008, p. 277, segundo parágrafo, quarta linha.

 

[125] ADI nº 3.378 – VOTO RELATOR: “[...] Sob esse visual das coisas, entendo que o art. 36 da Lei nº 9.985/2000 densifica o princípio usuário-pagador3, este a significar um mecanismo de assunção de responsabilidade social (partilhada, insista-se) pelos custos ambientais derivados da atividade econômica. (...) [...]” - 3Nota do texto transcrito: “3 O princípio do usuário-pagador contém o princípio poluidor-pagador, isto é, aquele que obriga o poluidor a arcar com os danos que podem ou já foram causados.”

 

[126] Neste particular, à vista do item 1 da ementa do Acórdão da ADI nº 3.378 seria questionável a seguinte asserção do voto revisor do Acórdão nº 1.004/2016/TCU/Plenário (27/04/2016): “[...] Note-se que a norma não cria prestação pecuniária compulsória, decorrente ou não da prática de ato ilícito, nem impõe obrigação de pagar ou recolher qualquer quantia aos cofres dos órgãos de licenciamento ambiental ou das chamadas unidades de conservação, a serem geridos e aplicados pelos órgãos públicos nas finalidades previstas na lei.[...]”

 

[127] ADI nº 3.378 – VOTO RELATOR: “[...] 16. Já me encaminhando para o fecho do voto, tenho por descabida a invocação de desrespeito às coordenadas da razoabilidade. (...) Terceiro, porque o encargo financeiro imposto (a compensação ambiental) é amplamente compensado pelos benefícios que sempre resultam de um meio ambiente ecologicamente garantido em sua higidez. [...]”

 

[128] ADI nº 3.378: “[...] Não entendo que essa verba seja indenizatória. Ao contrário, é uma verba de natureza compensatória porque visa preservar o meio ambiente e eventual empreendimento que possa causar o significativo impacto ambiental  [...]” (Manifestação do Ministro Menezes Direito - Acórdão, Assentada de 09/04/2008, p. 278, segundo parágrafo)

 

[129] Sequencial Sapiens nº 19

 

[130] Sequencial Sapiens nº  52- Parecer nº 074/2016/Decor-CGU/AGU (21/10/2016)  

 

[131] Estação ecológica (art. 9º, § 1º), reserva biológica (art. 10, § 1º) e parque nacional (art. 11, § 1º).

 

[132] Vide nota 113

 

[133] Nesse sentido, excerto de voto da ADI nº 3.540, pp. 547/548: [...] Dentro desse contexto, Senhor Presidente, emerge, com nitidez, a ideia de que o meio ambiente constitui patrimônio público a ser necessariamente assegurado e protegido pelos organismos sociais e pelas instituições estatais, qualificando-se como encargo irrenunciável que se impõe – sempre em benefício das presentes e das futuras gerações – tanto ao Poder Público quanto à coletividade em si mesma considerada (MARIA SYLVIA ZANELLA DI PIETRO, “Polícia do Meio Ambiente”, “in” Revista Forense 317/179, 181; LUÍS ROBERTO BARROSO, “A proteção do meio ambiente na Constituição brasileira”, “in” Revista Forense 317/161, 167-168, v.g.) (Negritos e sublinhados acrescidos)

 

[134] A propósito, lê-se no revisor do Acórdão nº 1.004/2016 – TCU – Plenário (17/07/2013) “[...] Recursos privados, geridos por órgãos públicos, submetidos à lei de licitação e contratos, não podem, data venia, ter natureza privada. A compensação ambiental tem origem em lei; o montante dos recursos a ser empregado nessas ações é definido em processo de licenciamento ambiental, que é clara expressão do poder de polícia da Administração; a obrigação decorre da utilização de patrimônio público - o meio-ambiente - e destina-se prioritariamente à regularização fundiária de bem público de uso comum – as unidades de conservação ambiental. [...]”

 

[135] Vide nota de rodapé nº 116.

 

[136] Monumento natural (art. 12, § 2º) e refúgio da vida silvestre (art. 13, § 2º).

 

[137] Sequencial Sapiens nº 001 - Nota nº 068/2015/Conep/PFE-Ibama-Sede/PGF/AGU (04/08/2015)

 

[138] Sequencial Sapiens nº  140 – Nota n. 107/2018/Conep-PFE-Ibama-Sede/PGF/AGU (18/07/2018)

 

[139] Sequencial Sapiens nº 01, Anexo 2 e Sequencial nº 12, Elemento nº 01, Proc. Ibama nº 02001.000803/2013-11, pp. 230/233, par. 22.

 

[140] Vide, da ADI nº 4.425, o seguinte excerto do Voto do Min. Ayres Britto (pp 26/29): “[...] (...) É que a correção monetária, consoante já defendi em artigo doutrinário,[6] é instituto jurídico-constitucional, porque tema específico ou a própria matéria de algumas normas figurantes do nosso Magno Texto, tracejadoras de um peculiar regime jurídico para ela.[7] Instituto que tem o pagamento em dinheiro como fato-condição de sua incidência e, como objeto, a agravação quantitativa desse mesmo pagamento. Agravação, porém, que não corresponde a uma sobrepaga, no sentido de constituir obrigação nova que se adiciona à primeira, com o fito de favorecer uma das partes da relação jurídica e desfavorecer a outra. Não é isso. Ao menos no plano dos fins a que visa a Constituição, na matéria, ninguém enriquece e ninguém empobrece por efeito de correção monetária, porque a dívida que tem o seu valor nominal atualizado ainda é a mesma dívida. Sendo assim, impõe-se a compreensão de que, com a correção monetária, a Constituição manda que as coisas mudem..., para que nada mude; quero dizer: o objetivo constitucional é mudar o valor nominal de uma dada obrigação de pagamento em dinheiro, para que essa mesma obrigação de pagamento em dinheiro não mude quanto ao seu valor real. É ainda inferir: a correção monetária é instrumento de preservação do valor real de um determinado bem, constitucionalmente protegido e redutível a pecúnia. Valor real a preservar que é sinônimo de poder de compra ou “poder aquisitivo”, tal como se vê na redação do inciso IV do art. 7º da C.F., atinente ao instituto do salário mínimo.[8] E se se coloca assim na aplainada tela da Constituição a imagem de um poder aquisitivo a resguardar, é porque a expressão financeira do bem juridicamente protegido passa a experimentar, com o tempo, uma deterioração ou perda de substância, por efeito, obviamente, do fato econômico genérico a que se dá o nome de “inflação”. Daí porque deixar de assegurar a continuidade desse valor real é, no fim das contas, desequilibrar a equação econômico-financeira entre devedor e credor de uma dada obrigação de pagamento, em desfavor do último. 18. Com efeito, neste ponto de intelecção das coisas, nota-se que a correção monetária se caracteriza, operacionalmente, pela citada aptidão para manter um equilíbrio econômico-financeiro entre sujeitos jurídicos. E falar de equilíbrio econômico-financeiro entre partes jurídicas é, simplesmente, manter as respectivas pretensões ou os respectivos interesses no estado em que primitivamente se encontravam. Pois não se trata de favorecer ou beneficiar ninguém. O de que se cuida é impedir que a perda do poder aquisitivo da moeda redunde no empobrecimento do credor e no correlato enriquecimento do devedor de uma dada obrigação de pagamento em dinheiro. Pelo que já se pode compreender melhor que a agravação no “quantum” devido pelo sujeito passivo da relação jurídica não é propriamente qualitativa, mas tão-somente quantitativa. A finalidade da correção monetária, enquanto instituto de Direito Constitucional, não é deixar mais rico o beneficiário, nem mais pobre o sujeito passivo de uma dada obrigação de pagamento. É deixá-los tal como qualitativamente se encontravam, no momento em que se formou a relação obrigacional. Daí me parecer correto ajuizar que a correção monetária constitui verdadeiro direito subjetivo do credor, seja ele público, ou, então, privado. Não, porém, uma nova categoria de direito subjetivo, superposta àquele de receber uma prestação obrigacional em dinheiro. O direito mesmo à percepção da originária paga é que só existe em plenitude, se monetariamente corrigido. Donde a correção monetária constituir-se em elemento do direito subjetivo à percepção de uma determinada paga (integral) em dinheiro. Não há dois direitos, portanto, mas um único direito de receber, corrigidamente, um valor em dinheiro. Pois que, sem a correção, o titular do direito só o recebe mutilada ou parcialmente. Enquanto o sujeito passivo da obrigação, correlatamente, dessa obrigação apenas se desincumbe de modo reduzido. 19. Convém insistir no raciocínio. Se há um direito subjetivo à correção monetária de determinado crédito, direito que, como visto, não difere do crédito originário, fica evidente que o reajuste há de corresponder ao preciso índice de desvalorização da moeda, ao cabo de um certo período; quer dizer, conhecido que seja o índice de depreciação do valor real da moeda – a cada período legalmente estabelecido para a respectiva medição – , é ele que por inteiro vai recair sobre a expressão financeira do instituto jurídico protegido com a cláusula de permanente atualização monetária. É o mesmo que dizer: medido que seja o tamanho da inflação num dado período, tem-se, naturalmente, o percentual de defasagem ou de efetiva perda de poder aquisitivo da moeda que vai servir de critério matemático para a necessária preservação do valor real do bem ou direito constitucionalmente protegido.[...] (Notas do texto transcrito: [6] BRITTO, Carlos Ayres. O regime constitucional da correção monetária. In: Revista de Direito Administrativo, vol. 203, Rio de Janeiro: Renovar, jan-mar 1996, p. 41-58. [7] Exemplos de normas constitucionais veiculadoras do instituto da correção monetária: inciso X do art. 37; §§ 8º e 17 do art. 40; inciso III do § 4º do art. 182; caput do art. 184; §§ 3º e 4º do art. 201; arts. 33. 46 e 78 do ADCT.)

 

[141] Instrução Normativa n. 03/2018/Gabin/ICMBio (02/02/2018) - Art. 39. Os TCCA celebrados anteriormente ao advento da presente Instrução Normativa na modalidade de execução direta continuam a ser regidos pelas normas vigentes à época da celebração. §1º Caso o empreendedor manifeste interesse em prorrogar TCCA celebrado sob a égide de norma anterior e manter a modalidade de execução direta, o termo aditivo que formalizará a prorrogação deverá prever que o ajuste passará a ser regido pela presente Instrução Normativa.  §2º O empreendedor que figure como compromissário em TCCA vigente celebrado anteriormente ao advento da presente Instrução Normativa na modalidade de execução direta poderá solicitar a rescisão amigável do ajuste para fins de adesão à modalidade de execução por meio de fundo privado. §3º A análise a ser empreendida pelo Instituto Chico Mendes quanto à solicitação de que trata o §2º condiciona-se à apresentação, pelo empreendedor, de prestação de contas, a fim de que seja apurado o saldo remanescente a ser executado. §4º O saldo remanescente não executado será atualizado pelo IPCA-E, desde a data de sua fixação, ou, na hipótese de licenciamento estadual ou municipal em que a correção monetária não seja efetuada pelo IPCA-E, pelos índices e parâmetros previstos na legislação específica do respectivo ente da federação.


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