ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA JUNTO AO MINISTÉRIO DA CIDADANIA
COORDENAÇÃO-GERAL DE ASSUNTOS CULTURAIS - MC
ESPLANADA DOS MINISTÉRIO BLOCO "A" - SALA 146- 1º ANDAR

PARECER n. 00078/2020/CONJUR-MC/CGU/AGU

NUP: 01400.004512/2013-28

INTERESSADOS: SECULT-PASSIVO

ASSUNTOS: ATOS ADMINISTRATIVOS

EMENTA: I - PRONAC 131590. Projeto Fazendo Arte e Promovendo Talentos. II - Reprovação da prestação de contas. III - Transferência de recursos para conta não vinculada ao projeto em desacordo com as normas do PRONAC. IV - Recurso Administrativo. V - Parecer pela juridicidade do entendimento exarado pela Secretaria de Gestão de Fundos e Transferência.

Trata-se de análise do recurso administrativo interposto pela Proponente Cirlei Gonçalves, em face da reprovação da prestação de contas do Projeto Fazendo Arte e Promovendo Talentos, por meio da Portaria n.º 26, de 10 de dezembro de 2019, publicada no Diário Oficial da União de 11 de dezembro de 2019, baseado no PARECER FINANCEIRO Nº 11/2019 -SE/SGFT/DEFNC/CGPC-CAF3 da Secretaria de Gestão de Fundos e Transferências, que evidencia a transferência de recursos da conta movimento criada para o projeto cultural para outra conta não vinculada ao projeto de onde se sacou o recurso para quitar as despesas do projeto.

Considerando que tal postura afronta o rito procedimental do mecanismo do Mecenato regido à época pela Instrução Normativa n.º 01, de 24 de junho de 2013, a proponente foi diligenciada a apresentar esclarecimentos, os quais ora se transcreve:

"(...) 2 - Naquela época, fui no Banco do Brasil regularizar as contas abertas e, para não pagar taxas administrativas não pequei cartão de débito, o gerente me informou que eu teria que ir diretamente ao caixa para retirar os valores necessários. Foi o que fiz, retirava um valor cheio que seria necessário para realizar determinada etapa do projeto. Confesso que, pela minha falta de experiência, não fiquei sabendo da obrigatoriedade de fazer pagamentos acima de R$ 100,00 no débito ou com cheque. (...)"

Por considerar insuficiente, a Coordenação-Geral de Prestação de Contas - Incentivo realizou nova diligência para solicitar à proponente o envio dos comprovantes de depósito dos pagamentos nas contas dos fornecedores e dos prestados de serviços que receberam pelo projeto (SEI 5878227). Em resposta, a proponente informou (SEI 6046020):

"(...) 2. É preciso instruir os agentes que intermediam a abertura de contas nos bancos, porque, geralmente, eles nada sabem do processo e desconhecem a Lei 8.313/91 e suas normativas. No Banco do Brasil, na abertura da conta, o agente do banco me disse que não poderia dar cartão bancário e nem cheque, que eu poderia fazer a movimentação na boca do caixa. E foi o que eu fiz.

3. Resolvi ler com calma o MANUAL DE PRESTAÇÃO DE CONTAS DE 2013/2014 e não encontrei em nenhum item a exigência de pagamento apenas com cheque ou com débito.

4. Resolvi também ler a Instrução Normativa nº 01, de 24.06.2013, que vigorava quando da realização do meu projeto e não encontrei nenhum item que esclareça a exigência de pagamento com cheque ou débito.

[...]

6. Quanto à diligência dos senhores, transcrita no email abaixo:[...]

7. "Para dar continuidade à análise, solicitamos o envio dos comprovantes de depósito dos pagamentos nas contas dos fornecedores e dos prestadores de serviços que receberam pelo projeto".

Dúvida: Na época da prestação de contas, era necessário o envio dos documentos em papel, pelo correio e foi o que eu fiz. Não havia ainda aprestação de contas pelo sistema Salic Web. Se for necessário, reenvio a planilha de custos e pagamentos e explico item por item. Infelizmente, não paguei com cheque e nem com débito, devido ao explicado acima, pelo não fornecimento de cheque e cartão pelo Banco do Brasil. Também não paguei os fornecedores creditando valores em suas contas, em muitos casos isso é impossível pois, quando vamos comprar qualquer item, não é comum alguém pedir a conta bancária da empresa para se fazer o pagamento deste item, como já escrevi anteriormente, saquei valores cheios com os quais paguei tudo em dinheiro. Repito, pela minha falta de experiência, na época não imaginei que estava errado e, que isso poderia dar problemas, hoje tenho conhecimento disso mas antes não tinha e não achei escrito em lugar algum.(...)"

Em face de tais argumentos, a Secretaria de Gestão de Fundos e Transferência - SGFT, por meio do Parecer Financeiro Nº 11/2019 - SE/SGFT/DEFNC/CGPC-CAF 3, com fulcro no art. 52 e 53 da Instrução Normativa n.º 1, de 2013, sugeriu a reprovação das contas do projeto em decorrência da irregularidade financeira não sanada. Vejamos:

"(...) 2.3.1. Sobre movimentação financeira, a Instrução Normativa/MinC nº 1/2013,vigente à época da execução do projeto, dispunha:

Art. 52. Os recursos captados serão depositados em conta bancária bloqueada, denominada Conta Captação, e geridos em conta de livre movimentação, denominada Conta Movimento, ambas destinadas especificamente para o projeto cultural, a serem abertas pelo MinC logo após a publicação da portaria de autorização para captação de recursos, exclusivamente em instituições financeiras controladas pela União.

Art. 53.[...]

§ 3º O proponente terá direito a saques para pagamentos de despesas iguais ou inferiores a cem reais, devendo as demais despesas ser realizadas por meio de transferência bancária identificada, cheque nominal ou qualquer outro meio eletrônico de pagamento que assegure a identificação do fornecedor de bem ou serviço.

2.3.2.Considerando o disposto na legislação e que, quando da apresentação da proposta cultural, a proponente declarou ter ciência das regras do mecanismo de incentivo fiscal da Lei nº 8.313/1991 por meio de Declaração de Responsabilidade disponível no Salic, o argumento de desconhecimento dos dispositivos da Instrução Normativa não se sustenta. Ademais, é firmado o entendimento de que a transferência dos recursos para conta alheia ao projeto impossibilita a vinculação dos débitos com as despesas realizadas e inviabiliza a verificação da regular utilização do valor captado.

3.CONCLUSÃO

3.1.Não obstante o Parecer de Avaliação Técnica nº 253/2015 (disponível no documento SEI nº 5535843, pgs. 150/156) exare o entendimento de que houve cumprimento do objeto e dos objetivos, no que tange aos aspectos financeiros da prestação das contas, foi detectada a irregularidade acima descrita, que não foi sanada ou suficientemente justificada mesmo após diligência.

3.2.Em face do exposto, submetemos o processo às instâncias superiores,com sugestão de REPROVAÇÃO das contas do projeto. (...)"

Diante da reprovação das contas pela Portaria n.º 26, de 10 de dezembro de 2019, publicada no Diário Oficial da União de 11 de dezembro de 2019, a proponente interpôs recurso administrativo, cujo teor foi objeto de análise pelo Parecer n.º 01/2020-SE/SGFT/DEFNC/CGPC-CAF3, que ratificou os argumentos anteriormente tecidos, posto que as justificativas da proponente não tiveram o condão de sanar ou justificar a transferência do incentivo cultural da conta movimento para uma conta particular, postura vedada que prejudica a fiscalização e análise financeira do projeto. Vejamos:

"(...) Após a notificação, a proponente interpôs recurso administrativo, nos seguintes termos (SEI nº 6476637):[...]1. Não temos como devolver os recursos captados para este projeto pelos motivos citados abaixo:

a) O projeto foi realizado totalmente, dentro do orçamento aprovado e com todas as propostas cumpridas. Temos provas documentais, recibos, notas fiscais, declarações, vídeos, fotografias e documentos que comprovam a execução plena do projeto e toda esta documentação foi enviada ao Ministério da Cultura em 28/10/2014, como demonstra o AR-Aviso de Recebimento anexo.Estes documentos estão conosco, à disposição da Comissão de Prestação de Contas, caso estes documentos não foram encontrados pelos senhores aí em Brasília;

b) Não somos corruptos, somos cristãos e responsáveis civil e socialmente.Todos os valores aportados pelo projeto foram dirigidos às pessoas que estavam citadas no projeto, não havendo desvio de verbas públicas, pelo contrário: fizemos um trabalho socialmente aprovado por dirigentes de escolas e entidades sérias, como Banco CNH Capital, que incentivou e acompanhou a realização do projeto e Prefeitura de Pinhais-PR;

c) O único problema citado pelos Senhores foi a não emissão de cheques para pagamentos dos serviços prestados. Sobre isto, já esclarecemos na carta de 25 de novembro de 2019 os motivos pelos quais isto foi feito (segue novamente carta em anexo). E não recebemos, até o momento, resposta às questões levantadas naquele documento. Pedimos encarecidamente que nos respondam às questões levantadas, o mais rápido possível.

d) Solicitamos que retirem o nome desta proponente, urgentemente, da lista de contas não aprovadas da Secretaria Especial de Cultura, porque isto está ocasionando danos morais e pecuniários à pessoa da proponente, o que não pode ser feito, em função da realização plena e total do projeto, conforme aprovado e autorizado pela Lei Federal de Incentivo à Cultura.

e) O projeto foi realizado da forma como foi aprovado inicialmente, por isso não concordamos com a reprovação das contas prestadas e, solicitamos que sejam analisados os documentos que foram enviados ao Minc em 28/10/2014. Seguem em anexo Cópia de AR do envio dos documentos na referida data, segue também relação de pagamentos que foram feitos com o valor do projeto, os imposto foram todos recolhidos.

f) Solicito que respondam minha última "carta resposta", foi enviada dia 25/11/2019, atendendo à solicitação da Coordenação de Avaliação 3, esta carta não foi respondida, haviam dúvidas a serem respondidas por vocês, preferiram reprovar direto as contas prestadas. Como pode uma prestação de contas ser reprovada se o projeto foi totalmente realizado e há comprovação da realização?

3.  ANÁLISE

3.1. A manifestação da proponente não apresenta fatos novos que ensejem a revisão da reprovação das contas do projeto. É certo que a análise dos documentos fiscais revela a adequação dos serviços prestados às rubricas previstas na planilha orçamentária aprovada e respectivos valores, porém esta Coordenação mantém o entendimento de que a retirada dos recursos da Conta Movimento para conta alheia ao projeto impossibilita a vinculação dos débitos com as despesas realizadas e inviabiliza a verificação da regular utilização do valor captado. (...)"

FUNDAMENTAÇÃO

Primeiramente, ressalta-se que o presente exame limitar-se-á aos aspectos jurídicos e de regularidade processual da matéria proposta, abstendo-se quanto aos aspectos técnicos, econômicos, financeiros e àqueles que exijam o exercício da competência e da discricionariedade administrativa a cargo dos órgãos competentes. Ademais,registre-se que o presente parecer, tem natureza meramente opinativa, não vinculando o gestor público, que poderá, deforma fundamentada, adotar entendimento diverso do emanado por esta Consultoria Jurídica.

Imperioso salientar que o incentivo fiscal advindo do mecanismo do mecenato consiste na autorização, após aprovação da proposta cultural pelos órgãos técnicos do Ministério da Cidadania, para que o proponente possa buscar recursos, com vistas à execução do projeto, junto a pessoas físicas ou jurídicas, tributadas com base no lucro real, que terão total ou parte do valor apoiado deduzido no Imposto de Renda, dentro dos percentuais permitidos pela legislação.

Portanto, as verbas advindas do mecanismo do mecenato se revestem de natureza pública, eis que derivadas da dedução fiscal. Logo, os projetos culturais incentivados se submetem à normas que visam assegurar a fiel consecução dos projetos aprovados a fim de garantir a efetiva destinação dos montantes oriundos da renúncia ao segmento cultural fomentado.

Para tanto há um rito procedimental complexo estabelecido à época pela Instrução Normativa n.º 1, de 24 de junho de 2013 e atualmente pela Instrução Normativa nº 2, de 23 de abril de 2019,  para que os projetos apresentados possam se valer do benefício de dedução fiscal estabelecido pela Lei de Incentivo à Cultura nº 8.313, de 23 de dezembro de 1991.

Esse rito se inicia com a apresentação do projeto perante os órgão técnicos desta Pasta. Na sequência, há uma fase de admissibilidade, constituída por uma exame preliminar e análise das informações da proposta cultural. Após a admissibilidade do projeto, há o enquadramento nas regras do art. 18 e 26 da Lei nº 8.313, de 1991, que tratam das faixas de dedução fiscal estabelecidas pelo mecanismo legal. Em seguida, há a autorização para eventual captação e, posteriormente, homologação da execução por parte da Comissão Nacional de Incentivo à Cultura - CNIC.

Desse modo, os proponentes de projetos culturais devem de forma obrigatória obedecer todo o regramento de regência incidente sobre o aludido mecanismo, mormente com relação ao objeto do projeto proposto e a respectiva planilha orçamentária  a que se vinculam os proponentes e será aferido posteriormente quando da análise da prestação de contas do projeto. De outra banda, cumpre evidenciar que os agentes públicos envolvidos na apreciação dos aludidos projetos também têm sua atuação vinculada às regras procedimentais e regulamentares estabelecidas para execução do incentivo.

 Nesse contexto, impõe salientar que tanto o gestor como o proponente se mostra vinculados aos ditames regulamentares do Pronac, sendo que o proponente se vincula também com os termos do projeto por ele elaborado. Quer com isso evidenciar a impossibilidade de se aceitar os argumentos tecidos pela proponente sem ferir o rito procedimental do Pronac, em especial o art. 52 e seguintes da Instrução Normativa n.º 1, de 2013, vigente à época da prestação de contas que assim dispõe:

Art. 52. Os recursos captados serão depositados em conta bancária bloqueada, denominada Conta Captação, e geridos em conta de livre movimentação, denominada Conta Movimento, ambas destinadas especificamente para o projeto cultural, a serem abertas pelo MinC logo após a publicação da portaria de autorização para captação de recursos, exclusivamente em instituições financeiras controladas pela União.

§ 1º Não serão depositados na Conta Captação recursos oriundos de outras fontes não relacionadas ao mecanismo de incentivo fiscal.

§ 2º Em caso de bloqueio judicial em contas de projetos culturais aprovados nos termos da Lei nº 8.313, de 1991,independente do motivo de tal bloqueio, deverá o proponente, de imediato, promover a restituição dos valores devidamente atualizados conforme art. 54, § 2º, à Conta Captação do projeto, com a devida comunicação ao Ministério da Cultura.

§ 3º Durante o acompanhamento da execução do projeto, o MinC poderá, motivadamente e a fim de garantir sua regularidade, determinar a devolução de recursos à Conta Captação.

Art. 53. Os recursos oriundos de patrocínio ou doação somente serão captados após a devida publicação da portaria de autorização para captação de recursos prevista no art. 47, e somente serão movimentados quando atingidos vinte por cento do orçamento global do projeto, ressalvados os projetos contemplados em seleções públicas ou respaldados por contrato de patrocínio.

§ 1º Os recursos serão depositados na Conta Captação por meio de depósito identificado, com a informação obrigatória do CPF ou do CNPJ dos depositantes, ou, alternativamente, por Transferência Eletrônica Disponível - TED, ou Documento de Operação de Crédito- DOC, desde que, da mesma forma, tenham sido identificados os depositantes.

§ 2º A primeira movimentação para a Conta Movimento será efetuada pelo MinC ao se atingir o limite previsto no caput, e após consulta da regularidade do proponente junto ao Programa Nacional de Incentivo à Cultura - Pronac, sendo que a liberação da movimentação dos demais recursos captados posteriormente dar-se-á automaticamente pela instituição financeira por meio de transferência bancária.

§ 3º O proponente terá direito a saques para pagamentos de despesas iguais ou inferiores a cem reais, devendo as demais despesas ser realizadas por meio de transferência bancária identificada, cheque nominal ou qualquer outro meio eletrônico de pagamento que assegure a identificação do fornecedor de bem ou serviço.

Art. 54. As contas Captação e Movimento, isentas de tarifas bancárias, serão vinculadas ao CPF ou ao CNPJ do proponente para o qual o projeto tenha sido aprovado.

§ 1º As contas somente poderão ser operadas após a regularização cadastral, pelos respectivos titulares, na agência bancária da instituição financeira oficial federal onde tenham sido abertas, de acordo com as normas vigentes do Banco Central, para que, em caráter irrevogável e irretratável, a instituição financeira cumpra as determinações do MinC para movimentá-las.

Em que pese tenha havido o cumprimento do objeto, a transferência de recursos da conta movimento para uma conta particular fere dispositivos literais da Instrução Normativa n.º 1, de 2013, supratranscritos, prejudicando a fiscalização financeira do projeto, eis que inviabiliza o cotejo dos gastos e o ateste da regularidade das despesas declaradas na prestação de contas dos incentivos culturais concedidos.

Impõe, ainda, salientar que as contas captação e movimento são isentas de tarifas bancárias, nos termos do art. 54 supratranscrito. Logo, a argumentação da proponente de que não pegou cartão de débito para não pagar taxas administrativas não procede. Ademais, ressalta-se que a proponente em nenhum momento questionou à Administração acerca da possibilidade ou não da transferência dos recursos, arcando integralmente com o ônus de tal postura.

Cumpre ainda trazer à baila o princípio geral do Direito previsto no art. 3.º do Decreto-Lei n.º 4.657, de 4 de setembro de 1942,^[1] conhecida como Lei de Introdução ao Direito Brasileiro, que aduz que ninguém pode alegar o desconhecimento da lei para se escusar de cumpri-la. 

Ora, no momento em que a proponente solicita incentivo fiscal por meio do mecanismo do mecenato, à luz da Lei de Incentivo à Cultura, assume o compromisso de cumprir os deveres e normas a ela atribuídos em decorrência do incentivo percebido, não havendo espaço para o seu desconhecimento.

É cediço que a análise de prestação de contas tem o objetivo de aferir a correta aplicação do incentivo fiscal na concretização do projeto aprovado, como dispõe a Constituição Federal, que no intuito de revelar a importância da fiscalização do correto emprego de recursos públicos, exige a prestação de contas de quem utilize, arrecade, guarde, gerencie ou administre recursos públicos, o que engloba os recursos angariados com fundamento na Lei de Incentivos à Cultura, por expressa previsão legal, visto que o incentivo fiscal nada mais é que renúncia tributária da União. Vejamos:

Art. 70. A fiscalização contábil, financeira, orçamentária, operacional e patrimonial da União e das entidades da administração direta e indireta, quanto à legalidade, legitimidade,economicidade, aplicação das subvenções e renúncia de receitas, será exercida pelo Congresso Nacional, mediante controle externo, e pelo sistema de controle interno de cada Poder.

Parágrafo único. Prestará contas qualquer pessoa física ou entidade pública que utilize,arrecade, guarde, gerencie ou administre dinheiros, bens e valores públicos ou pelos quais a União responda, ou que, em nome desta, assuma obrigações de natureza pecuniária.

Art. 71. O controle externo, a cargo do Congresso Nacional, será exercido com o auxílio do Tribunal de Contas da União, ao qual compete:

(...)

II - julgar as contas dos administradores e demais responsáveis por dinheiros, bens e valores públicos da administração direta e indireta, incluídas as fundações e sociedades instituídas e mantidas pelo Poder Público federal, e as contas daqueles que derem causa a perda, extravio ou outra irregularidade de que resulte prejuízo ao erário público;

Registre-se que a atuação deste Ministério da Cidadania na prestação de contas tem a finalidade de fiscalizar o correto emprego do dinheiro público por meio da analise da prestação de contas no intuito de verificar o correto emprego do dinheiro público. Na eventual identificação de irregularidade a autoridade administrativa competente deve tomar as providências com vistas à recomposição do erário.

CONCLUSÃO

Ante o exposto, opina-se pelo conhecimento do recurso administrativo apresentado e, no mérito, seja-lhe negado provimento para manter a decisão que reprovou a prestação de contas do projeto Fazendo Arte e Promovendo Talentos, por não restar demonstrado o regular emprego dos recursos captados ante a transferência de recursos para conta não vinculada ao projeto em desacordo com as normas do PRONAC.

À consideração superior.

Brasília, 23 de janeiro de 2020.

DANIELLE TELLEZ

PROCURADORA FEDERAL

Coordenadora-Geral de Assuntos Culturais Substituta

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em http://sapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 01400004512201328 e da chave de acesso 6d905e75