ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
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CONSULTORIA JURÍDICA JUNTO AO MINISTÉRIO DA INFRAESTRUTURA
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PARECER REFERENCIAL n. 00002/2020/CONJUR-MINFRA/CGU/AGU

 

NUP: 00748.000583/2020-97 (REF. 00490.000791/2020-55)

AÇÃO CIVIL PÚBLICA: 0802559-55.2020.4.05.8200 - 3ª VF/SJPB

INTERESSADOS: MPF x UNIÃO, ANTT, EMPRESA AUTO VIAÇÃO PROGRESSO S/A

ASSUNTOS: TERRESTRE. TRANSPORTE COLETIVO INTERESTADUAL. PASSE LIVRE. COMPETÊNCIAS DA UNIÃO E DA ANTT. BENEFÍCIOS PARA IDOSOS E JOVENS DE BAIXA RENDA. COMPETÊNCIA DO MINISTÉRIO DA MULHER, DA FAMÍLIA E DOS DIREITOS HUMANOS.

 

Ementa: Terrestre. Transporte Coletivo Interestadual. Programa Passe Livre. Competência da ANTT pelas atividades executivas. Competência do Ministério da Infraestrutura pelas diretrizes. Gratuidade ou Desconto para Idosos e Jovens de Baixa Renda. Competência do Ministério da Mulher, da Família e dos Direitos Humanos. Política Nacional de Transportes. Definição da Secretaria Executiva do Ministério da Infraestrutura.

 

Relatório

 

A ação civil pública em referência foi ajuizada pelo Ministério Público Federal em face da União, da Agência Nacional de Transportes Terrestres - ANTT e da Empresa Auto Viação Progresso S/A, e questionou, dentre outros, os seguintes atos normativos:

. art. 1º do Decreto 3.691/2000 (reserva de 2 assentos gratuitos no serviço convencional do transporte interestadual de passageiros para pessoas com deficiência de baixa renda beneficiadas pela Lei 8.999/1994);
. art. 13 do Decreto 8.537/2015 (reserva de 2 assentos gratuitos e desconto mínimo de 50% nos demais assentos no serviço convencional do transporte interestadual de passageiros para jovens de baixa renda);
. arts. 39 e 40 do Decreto 9.921/2019 (reserva de 2 assentos gratuitos e desconto mínimo de 50% nos demais assentos no serviço convencional do transporte interestadual de passageiros para idosos de baixa renda)
 

O Ministério da Mulher, da Família e dos Direitos Humanos - MMFDH se manifestou sobre os Decretos 8.537/2015 e 9.921/2019, que cuidam de direitos da juventude e dos idosos, respectivamente (NUP atual, Seq. 7, 8, 11).

Por sua vez, a Secretaria Nacional de Transportes Terrestres do Ministério da Infraestrutura, na Nota Informativa 162/2020/CGAR/DTROD/SNTT, de 06 de abril de 2020 (NUP atual, Seq. 13, p. 3/5), informou que "o entendimento desta Pasta é pela ilegitimidade passiva do Ministério da Infraestrutura, por estar delegado à Agência Nacional de Transportes Terrestres - ANTT a administração, a operação e o controle do programa "Passe Livre"".

Já a Secretaria Executiva do Ministério da Infraestrutura, ao contrário do que havia manifestado em oportunidades anteriores, elaborou a Nota Informativa 1/2020/ASSESSORIA-SE/SE, de 07 de abril de 2020 (NUP atual, Seq. 13, p. 9/12), na qual entendeu que a ação cuida de matéria inserida nas atribuições do Ministério da Infraestrutura.

Diante da mudança de posicionamento, esta Consultoria, mediante a Nota 00288/2020/CONJUR-MINFRA/CGU/AGU, de 16 de abril de 2020 (NUP principal, Seq. 19), requereu à Secretaria Executiva nova manifestação sobre o tema.

Em resposta, foi apresentado o Despacho 296/2020/ASSESSORIA-SE/SE, de 27 de abril de 2020 (NUP atual, Seq. 17).

Desse modo, considerando a necessidade das Procuradorias da União em obter informações técnicas tempestivas nas constantes ações relacionadas ao tema, e por sugestão da Coordenadora-Geral de Assuntos Judiciais, passo a tecer considerações sobre a competência pela matéria.

 

Passe Livre. PESSOAS COM DEFICIÊNCIA DE BAIXA RENDA. Competências da União e da ANTT.

 

O programa Passe Livre, instituído pela Lei 8.899/1994, é um benefício concedido às pessoas com deficiência e de baixa renda para o uso gratuito do sistema de transporte coletivo interestadual. Veja-se a lei em comento:

 
Art. 1º É concedido passe livre às pessoas portadoras de deficiência, comprovadamente carentes, no sistema de transporte coletivo interestadual.
Art. 2º O Poder Executivo regulamentará esta lei no prazo de noventa dias a contar de sua publicação.
 

A concessão do benefício depende de dois requisitos cumulativos, quais sejam, a deficiência e a hipossuficiência financeira. Este aspecto foi analisado no voto proferido pelo Ministro Carlos Ayres Britto no julgamento da ADI 2649, como se observa da transcrição a seguir:

 

Essa lei é um ponto de confluência muito interessante entre ação distributivista e ação afirmativa. Vale dizer, a lei promove ao mesmo tempo inclusão social, quando fala do caráter econômico, e integração social ou comunitária, quando fala do portador de deficiência, sabido que são, hoje, objetivos constitucionais diferentes.
(STF, ADI 2469/DF, Rel. Min. Cármen Lúcia, julgamento 08/05/2008, DJe 17/10/2008)
 

A regulamentação da Lei ocorreu por intermédio do Decreto 3.691/2000, que assim dispôs:

 
Art. 1o  As empresas permissionárias e autorizatárias de transporte interestadual de passageiros reservarão dois assentos de cada veículo, destinado a serviço convencional, para ocupação das pessoas beneficiadas pelo art. 1o da Lei no 8.899, de 29 de junho de 1994, observado o que dispõem as Leis nos 7.853, de 24 de outubro de 19898.742, de 7 de dezembro de 199310.048, de 8 de novembro de 2000, e os Decretos nos 1.744, de 8 de dezembro de 1995, e 3.298, de 20 de dezembro de 1999.
Art. 2o  O Ministro de Estado dos Transportes disciplinará, no prazo de até trinta dias, o disposto neste Decreto. 

 

A competência pela política pública foi atribuída ao Ministério dos Transportes, que por força do art. 2º, VIII, da Medida Provisória 726/2016 foi transformado no Ministério dos Transportes, Portos e Aviação Civil, o qual foi transformado no Ministério da Infraestrutura, conforme art. 57, VI, da Medida Provisória 870/2019.

Contudo, mediante o art. 1º da Portaria 583, de 4 de dezembro de 2019 (anexo), o Ministro da Infraestrutura delegou à ANTT atribuições sobre o "Passe Livre", nos seguintes termos:

 
PORTARIA Nº 583, DE 4 DE DEZEMBRO DE 2019
Disciplina a descentralização de competências relacionadas à concessão e a administração do benefício de passe livre à pessoa com deficiência, comprovadamente carente, no sistema de transporte coletivo interestadual de passageiros.
O MINISTRO DE ESTADO DA INFRAESTRUTURA, no uso das atribuições que lhe confere os incisos I e II do parágrafo único do art. 87 da Constituição, tendo em vista o disposto nos artigos 10, 11 e 12 do Decreto-Lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967, no Decreto nº 83.937, de 6 de setembro de 1979, no art. 12 da Lei nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999, na Lei nº 10.233, de 5 de junho de 2001, na Lei nº 8.899, de 29 de junho de 1994, e no Decreto nº 3.691, 19 de dezembro de 2000, e
CONSIDERANDO os potenciais benefícios em termos de melhoria da eficiência e celeridade da descentralização de atividades relacionadas à concessão do benefício de passe livre; e
CONSIDERANDO a publicação do Decreto nº 9.676, de 2 de janeiro de 2019, que Aprova a Estrutura Regimental e o Quadro Demonstrativo dos Cargos em Comissão e das Funções de Confiança do Ministério da Infraestrutura;, resolve:
Art. 1º Delegar à Agência Nacional de Transportes Terrestres - ANTT a administração, a concessão, a operação e o controle do "Passe Livre" para a pessoa com deficiência, comprovadamente carente, criado pela Lei nº 8.899, de 29 de junho de 1994.
Art. 2º Esta portaria entra em vigor na data de sua publicação.

 

Ao analisar a extensão da delegação prevista na Portaria, a Secretaria Executiva, no Despacho 296/2020/ASSESSORIA-SE/SE, afirmou que o Ministério da Infraestrutura permanece competente quanto ao estabelecimento das diretrizes do programa.

A delegação abarcou a administração, a concessão, a operação e o controle do programa. Em outras palavras, com base na interpretação literal do art. 1º da Portaria, foram delegadas as funções de natureza executiva. Nesse sentido, permanece no Ministério da Infraestrutura a competência pelos atos normativos referentes ao programa.

Assim, nas ações relativas às funções de natureza executiva do programa Passe Livre (administração, concessão, operação e controle), a ANTT será parte legítima ao passo que a União será parte ilegítima.

Quanto às ações que questionem a constitucionalidade da Lei 8.899/1994, ou a legalidade e/ou constitucionalidade dos atos normativos editados pelo Ministério da Infraestrutura (ou Ministério dos Transportes ou Ministério dos Transportes, Portos e Aviação Civil) para disciplinar esta Lei, a União será parte legítima em razão da competência do Ministério da Infraestrutura. De acordo com o Despacho 296/2020/ASSESSORIA-SE/SE, o Departamento de Gestão e Projetos Especiais da Secretaria Nacional de Transportes Terrestres será a unidade competente para fornecimento de subsídios.

 

Gratuidade e desconto no transporte coletivo interestadual PARA JOVENS E IDOSOS DE BAIXA RENDA. Competência do MMFDH.

 

É pertinente reforçar que foi atribuída ao Ministério da Infraestrutura competência sobre o passe livre previsto na Lei 8.899/1994 para pessoas com deficiência de baixa renda no sistema de transporte coletivo interestadual. Não foi atribuída ao Ministério da Infraestrutura competência acerca de desconto ou gratuidade para outros segmentos sociais.

A título de exemplo, vale mencionar o Decreto 9.921/2019 e o Decreto 8.537/2015, que preveem benefícios no transporte coletivo interestadual a idosos e jovens de baixa renda, respectivamente.

 

Decreto 9.921/2019
Art. 35.  No sistema de transporte coletivo interestadual serão observados, em conformidade com o disposto neste Capítulo e no art. 40 da Lei nº 10.741, de 2003 - Estatuto do Idoso :
I - a reserva de duas vagas gratuitas por veículo para pessoa idosa com renda igual ou inferior a dois salários-mínimos; e
II - o desconto de cinquenta por cento, no mínimo, no valor das passagens, para a pessoa idosa que exceder as vagas gratuitas, com renda igual ou inferior a dois salários-mínimos.
Parágrafo único.  Caberá aos órgãos competentes definir os mecanismos e os critérios para o exercício dos direitos previstos nos incisos I e II do caput .
(...)
Art. 39.  Serão reservadas duas vagas gratuitas em cada veículo, comboio ferroviário ou embarcação do serviço convencional de transporte interestadual de passageiros, à pessoa idosa com renda igual ou inferior a dois salários-mínimos, observado o disposto no inciso I do caput do art. 35.
(...)
Art. 40.  Observado o disposto no inciso II do caput do art. 35, além das vagas previstas no art. 39, a pessoa idosa com renda igual ou inferior a dois salários-mínimos terá direito ao desconto mínimo de cinquenta por cento do valor da passagem para os demais assentos do veículo, do comboio ferroviário ou da embarcação do serviço convencional de transporte interestadual de passageiros.
 
Decreto 8.537/2015
Art. 13. Na forma definida no art. 32 da Lei nº 12.852, de 5 de agosto de 2013 , ao jovem de baixa renda serão reservadas duas vagas gratuitas em cada veículo, comboio ferroviário ou embarcação do serviço convencional de transporte interestadual de passageiros e duas vagas com desconto de cinquenta por cento, no mínimo, no valor das passagens, a serem utilizadas depois de esgotadas as vagas gratuitas. (...)

 

Sobre a política pública para a pessoa idosa e para a juventude, o Decreto 10.174/2019 fixou a competência do Ministério da Mulher, da Família e dos Direitos Humanos - MMFDH.

Vejamos os dispositivos legais sobre a matéria:

 

Decreto 10.174/2019
Art. 1º  O Ministério da Mulher, da Família e dos Direitos Humanos, órgão da administração pública federal direta, tem como área de competência os seguintes assuntos:
I - políticas e diretrizes voltadas à promoção dos direitos humanos, incluídos:
(...)
c) direitos da criança e do adolescente;
d) direitos da juventude;
e) direitos do idoso;
(...)
Art. 24.  À Secretaria Nacional da Juventude compete:
I - formular, supervisionar, coordenar, integrar e articular políticas públicas para a juventude;
(...)
Art. 36.  À Secretaria Nacional de Promoção e Defesa dos Direitos da Pessoa Idosa compete:
(...)
II - coordenar e propor ações de aperfeiçoamento e fortalecimento da Política Nacional do Idoso;
III - coordenar, orientar e acompanhar as ações e as medidas para promoção, garantia e defesa da pessoa idosa;
(...)
VII - desenvolver, implementar, monitorar e avaliar programas e projetos voltados à promoção e defesa dos direitos da pessoa idosa; (...)
 

O Decreto 9.921/2019 também tratou da competência do MMFDH sobre a Política Nacional da Pessoa Idosa.

 
Decreto 9.921/2019
TÍTULO II
DOS DIREITOS FUNDAMENTAIS DA PESSOA IDOSA
CAPÍTULO I
DA POLÍTICA NACIONAL DA PESSOA IDOSA
Art. 3º  As competências dos órgãos e das entidades da administração pública federal, na implementação da Política Nacional da Pessoa Idosa, são as estabelecidas neste Capítulo.
Seção I
Das competências e da implementação da Política Nacional da Pessoa Idosa
Art. 4º  Compete ao Ministério da Mulher, da Família e dos Direitos Humanos:
I - coordenar a Política Nacional da Pessoa Idosa;
II - articular e apoiar a estruturação de rede nacional de proteção e defesa dos direitos da pessoa idosa;
III - apoiar a capacitação de recursos humanos para atendimento da pessoa idosa junto aos órgãos e às entidades da administração pública;
IV - participar, em conjunto com os demais órgãos e entidades da administração pública referidos neste Decreto, da formulação, do acompanhamento e da avaliação da Política Nacional da Pessoa Idosa;
V - promover eventos específicos para a discussão de questões relativas ao envelhecimento e à velhice;
VI - coordenar, financiar e apoiar estudos, levantamentos, pesquisas e publicações sobre a situação da pessoa idosa, de forma direta ou em parceria com outros órgãos ou entidades da administração pública;
VII - encaminhar as denúncias relacionadas com a violação dos direitos da pessoa idosa aos órgãos públicos competentes; e
VIII - zelar, em conjunto com o Conselho Nacional dos Direitos da Pessoa Idosa, pela aplicação das normas que dispõem sobre a proteção da pessoa idosa.

 

Dessa maneira, nas ações em que a União seja demandada em razão de desconto ou gratuidade no transporte coletivo interestadual para jovens ou idosos de baixa renda, o MMFDH será o órgão competente para fornecer subsídios para a atuação das Procuradorias.

Cumpre destacar que o MMFDH vem regularmente fornecendo os elementos para a defesa da União nesta matéria, como se observa das manifestações elaboradas pela Secretaria Nacional da Juventude e pela Secretaria Nacional de Promoção e Defesa dos Direitos da Pessoa Idosa na ação em referência (NUP atual, Seq. 7, 8).

 

POLÍTICA NACIONAL DE TRANSPORTES. Definição da Secretaria Executiva.

 

A Lei 13.844/2019, no art. 35, previu a competência do Ministério da Infraestrutura pela política nacional de transportes ferroviário, rodoviário, aquaviário, aeroportuário e aeroviário, assim como pela formulação, coordenação e supervisão das políticas nacionais.

Art. 35. Constituem áreas de competência do Ministério da Infraestrutura:
I - política nacional de transportes ferroviário, rodoviário, aquaviário, aeroportuário e aeroviário;
(...)
Parágrafo único. As competências atribuídas ao Ministério da Infraestrutura no caput deste artigo compreendem:
I - a formulação, a coordenação e a supervisão das políticas nacionais; (...)

 

Essa competência também consta no Anexo I, art. 1º, caput, e Parágrafo único, I, do Decreto 9.676/2019.

Não obstante, em virtude da amplitude da expressão "política nacional de transportes", é preciso adotar cautela para não avocar para o Ministério da Infraestrutura matérias que foram atribuídas a outros órgãos e entidades da Administração Pública Federal, sob pena de subverter a opção política na definição das áreas de competência de cada unidade.

Portanto, a competência para fornecimento de subsídios para a atuação judicial da União recai sobre o órgão com competência específica pela matéria, tal como o MMFDH em relação aos benefícios concedidos a jovens e idosos de baixa renda.

Excepcionalmente, caso a Consultoria Jurídica do órgão ou entidade com competência específica pela matéria entenda que a ação possa afetar a política nacional de transportes, poderá solicitar ao Ministério da Infraestrutura atuação conjunta na análise da demanda. Neste caso, caberá à Secretaria Executiva do Ministério da Infraestrutura informar se eventual decisão judicial poderá afetar a política nacional de transportes.

 

INTERVENÇÃO ANÔMALA

 

Por fim, é válido abordar as causas em que, independentemente de interesse jurídico, a decisão possa causar reflexos de natureza econômica à União.

Tal hipótese, denominada intervenção anômala por parte da doutrina (MARINONI, Luiz Guilherme; ARENHART, Sérgio Cruz. Manual de Processo de Conhecimento: a Tutela Jurisdicional através do Processo de Conhecimento. São Paulo: RT, 2001, n. 6.10, p. 201/204), é disciplinada pelo art. 5º da Lei 9.469/1997.

 
Art. 5º A União poderá intervir nas causas em que figurarem, como autoras ou rés, autarquias, fundações públicas, sociedades de economia mista e empresas públicas federais.
Parágrafo único. As pessoas jurídicas de direito público poderão, nas causas cuja decisão possa ter reflexos, ainda que indiretos, de natureza econômica, intervir, independentemente da demonstração de interesse jurídico, para esclarecer questões de fato e de direito, podendo juntar documentos e memoriais reputados úteis ao exame da matéria e, se for o caso, recorrer, hipótese em que, para fins de deslocamento de competência, serão consideradas partes.

 

Em vista disso, se o Ministério da Infraestrutura for provocado a se manifestar sobre potenciais reflexos econômicos de decisão em ação relacionada a desconto ou gratuidade para passageiros que, a princípio, não envolva competência da União, a Secretaria Executiva deverá apresentar análise técnica a fim de embasar eventual intervenção anômala da União.

 

CONCLUSÕES

 

Ação referente às funções executivas (administração, concessão, operação e controle) do passe livre previsto na Lei 8.899/1994 para pessoas com deficiência de baixa renda: competência da ANTT; atribuição da ANTT para prestação de subsídios; ilegitimidade da União.

Ação referente à constitucionalidade da Lei 8.899/1994, ou à legalidade e/ou constitucionalidade dos normativos editados pelo Ministério da Infraestrutura (ou Ministério dos Transportes ou Ministério dos Transportes, Portos e Aviação Civil) para disciplinar a Lei 8.899/1994: competência da União (Ministério da Infraestrutura); atribuição do Ministério da Infraestrutura para prestação de subsídios.

Ação referente a desconto ou gratuidade no transporte coletivo interestadual para jovens ou idosos de baixa renda: competência da União (MMFDF); atribuição do MMFDH para prestação de subsídios.

Ação que não envolva competência primária do Ministério da Infraestrutura, mas que possa afetar a política nacional de transportes: a Consultoria Jurídica do órgão ou entidade com competência específica sobre a matéria poderá solicitar ao Ministério da Infraestrutura atuação conjunta.

Ação referente a desconto ou gratuidade para passageiros em que o Ministério da Infraestrutura seja provocado a avaliar potenciais reflexos econômicos de decisão, apesar de, a princípio, não estar evidenciada a competência da União: atribuição da Secretaria Executiva do Ministério da Infraestrutura para apresentar análise técnica, a fim de embasar eventual intervenção anômala da União.

 

Caso esta manifestação seja aprovada, sugiro o encaminhamento à Procuradoria da União no Estado da Paraíba, à Consultoria Jurídica junto ao MMFDH, à Procuradoria Federal junto à ANTT, à Secretaria Executiva do Ministério da Infraestrutura e aos demais membros desta Coordenação, para ciência.

 

Brasília, 30 de abril de 2020.

 

 

BERNARDO OCTÁVIO RODRIGUES DOS REIS CHAGAS

ADVOGADO DA UNIÃO




Documento assinado eletronicamente por BERNARDO OCTAVIO RODRIGUES DOS REIS CHAGAS, de acordo com os normativos legais aplicáveis. A conferência da autenticidade do documento está disponível com o código 418596562 no endereço eletrônico http://sapiens.agu.gov.br. Informações adicionais: Signatário (a): BERNARDO OCTAVIO RODRIGUES DOS REIS CHAGAS. Data e Hora: 30-04-2020 15:51. Número de Série: 4166160644732148882. Emissor: AC CAIXA PF v2.