ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL RESIDUAL
COORDENAÇÃO
RUA BELA CINTRA, 657 9º ANDAR SÃO PAULO/SP E-MAIL: ECJURESIDUAL@AGU.GOV.BR

DESPACHO DE APROVAÇÃO n. 00001/2020/COORD/E-CJU/RESIDUAL/CGU/AGU

NUP: 00688.000871/2020-01

INTERESSADOS: CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL RESIDUAL

ASSUNTOS: MANIFESTAÇÃO JURÍDICA REFERENCIAL - ACORDO DE COOPERAÇÃO TÉCNICA

A padronização de minutas de editais, contratos e outros documentos técnicos, a par de representar significativo avanço para a simplificação administrativa, modernização da gestão pública e a estabilidade das ações dos gestores públicos, é diretriz a ser observada no Regime Diferenciado de Contratações, (a teor do inciso II, do art. 4º, da Lei nº 12.462/2011), assim como nas licitações e contratações das empresas estatais (conforme inciso I, do art.32, da Lei nº 13.303/216).

Tal padronização atende, ainda, à celeridade processual, diretriz de alçada constitucional (inciso LXXVIII, do art.5º), bem como aos princípios, também constitucionais, da economicidade e da eficiência (art.70, caput e art.37, caput) e, por fim, diretriz de governança pública instituída pelo Decreto nº 9.203/2017, do seguinte teor:

Art.4º São diretrizes da governança pública:

...

II - promover a simplificação administrativa, a modernização da gestão pública e a integração dos serviços públicos, especialmente aqueles prestados por meio eletrônico.

Afastando-se procedimentos repetitivos alcança-se celeridade; racionalizando-se e simplificando-se rotinas meramente formais tem-se economicidade; combinando qualidade e rendimento, numa atuação voltada a resultados, atinge-se a eficiência.

Em âmbito da jurisprudência do Tribunal de Contas da União, já se preconizou o seguinte:

9.2. informar à Advocacia-Geral da União que o entendimento do TCU quanto à emissão de pareceres jurídicos sobre as minutas de editais licitatórios e de outros documentos, nos termos do art.38, parágrafo único, da Lei nº 8.666, de 1993, referenciado nos Acórdãos 748/2011 e 1.944/2014, ambos prolatados pelo Plenário, não impede a utilização, pelos órgãos e entidades da administração pública federal, de um mesmo parecer jurídico em procedimentos licitatórios diversos, desde que envolva matéria comprovadamente idêntica e que seja completo, amplo e abranja todas as questões jurídicas pertinentes, cumprindo as exigências indicadas na Orientação Normativa AGU nº 55, de 2014, esclarecendo-a, ainda, de que a presente informação é prestada diante da estrita análise do caso concreto apreciado nestes autos, não se constituindo na efetiva apreciação da regularidade da aludida orientação normativa, em si mesma. (Processo nº 004.757/2014-9, 2014).

Tal cenário se completa pela necessidade estabilidade dos precedentes administrativos, cuja teoria se origina e fundamenta na previsão do inciso II, do art.50, da Lei nº 9.784/1999, segundo o qual os atos administrativos devem ser motivados, com indicação dos fatos e dos fundamentos jurídicos, quando deixem de aplicar jurisprudência firmada sobre a questão ou discrepem de pareceres, laudos, propostas e relatórios oficiais.

No âmbito da Advocacia-Geral da União, a observância de precedentes jurídicos pelos seus órgãos de consultoria e assessoramento jurídico encontra-se consolidada no Manual de Boas Práticas Consultivas, em dois enunciados:

27 - É recomendável que as manifestações consultivas consignem os precedentes jurídicos adotados, assegurando a uniformização de entendimentos.

40 - Os imperativos de segurança e eficácia da manifestação consultiva recomendam que a respeito do tema demandado, sempre que possível, se verifique previamente a existência de orientação ou precedente consultivo no âmbito da AGU.

Forte em tais premissas, a Advocacia-Geral da União adotou, assim, sua Orientação Normativa nº 55, segundo a qual é dispensada a elaboração de pareceres individualizados quando a matéria jurídica for repetitiva e o volume de processos impactar na regular atividade do órgão de consultoria ou na celeridade dos serviços administrativos do órgão assessorado. Dispõe referida orientação:

I - Os processos que sejam objeto de manifestação jurídica referencial, isto é, aquela que analisa todas as questões jurídicas que envolvam matérias idênticas e recorrentes, estão dispensados de análise individualizada pelos órgãos consultivos, desde que a área técnica ateste, de forma expressa, que o caso concreto se amolda aos termos da citada manifestação.

II - Para a elaboração de manifestação jurídica referencial devem ser observados os seguintes requisitos: a) o volume de processos em matérias idênticas e recorrentes impactar,  justificadamente, a atuação do órgão consultivo ou a celeridade dos serviços administrativos; e b) a atividade jurídica exercida se restringir à verificação do atendimento das exigências legais a partir da simples conferência de documentos.
 

No âmbito das e-CJUs - Consultorias Jurídicas da União Especializadas Virtuais, os fundamentos de validade para sua adoção encontram-se, primeiramente, na Portaria AGU nº 14/2020, artigo 10, inciso IV e, mais precisamente no que diz com esta e-CJU/Residual, em seu Regimento Interno, Portaria E-CJU/RESIDUAL/CGU/AGU nº 1/2020, conforme artigo 4º, inciso V.

Claramente se percebe que essa orientação se compatibiliza com técnicas processuais consagradas que visam a racionalidade na tramitação de processos e, em especial, a estabilidade da interpretação normativa e, ainda, à resolução de casos repetitivos.

A doutrina recente acolhe e saúda referida prática, como se depreende das palavras de Ornellas de Gusmão, ao anotar que:

Percebe-se que a Orientação Normativa n. 55 da AGU provocou verdadeira virada de Copérnico no âmbito das consultorias jurídicas da Administração Pública Federal, já que trouxe para a esfera administrativa a técnica processual de resolução de casos repetitivos, modernizando a atividade de consultoria jurídica pela sistemática de predefinição de manifestações jurídicas, indo ao encontro das mais sofisticadas técnicas processuais de resolução de demandas repetitivas.

("Os pareceres referenciais e os casos repetitivos - uma análise da técnica dos precedentes no processo administrativo", disponível em <https://www.academia.edu/33524700/os_pareceres_referenciais_e_os_casos repetitivos_uma_an%c3%81lise_da_t%c3%89cnica_dos_precedentes_no_processo_administrativo>, acesso em 16/07/2020)

Tal sistemática de estabilidade dos precedentes, que se previu desde a Lei nº 9.784/1999 (processo administrativo federal), passando pelo Novo Código de Processo Civil (Lei nº 13.105/2015) e, por fim, na LINDB (Lei de Introdução às Normas de Direito Brasileiro, Decreto-lei nº 4.657/1942, na redação que lhe deu a Lei nº 13.655/2018), estende-se, pois, aos processos administrativos de licitação, contratos, convênios e instrumentos congêneres^[1].

O presente caso trata de manifestação jurídica referencial que tem por objeto a prorrogação de instrumento de acordo de cooperação técnica, ausente transferência de recursos financeiros. tratando-se da segunda prorrogação ou posterior. O fundamento presente para a adoção do parecer referencial - afirmado no tópico inicial do pronunciamento, a teor dos §§ 1 a 6 -, reforça-se, além da recorrência do tema, do volume, ainda incerto mas crescente, é a premente necessidade de acelerar as alterações conveniais, visto que os gestores lidam com muitas situações adversas, que suprimir o envio de processos, de simples prorrogação de prazo convenial, para manifestação jurídica, com o referencial em mãos como parâmetro, é uma enorme contribuição para agilizar a tomada de decisão e o atendimento às necessidades mais prementes e relevantes com as quais lidam.

Por todo o exposto, aprovo o Parecer nº 29/2020/ADVS/E-CJU/RESIDUAL/CGU/AGU, como manifestação jurídica referencial em âmbito nacional (item 8).

Dê-se ciência aos demais integrantes desta e-CJU/Residual, às Consultorias Jurídicas da União nos Estados e no Município de São José dos Campos, para que disseminem aos respectivos órgãos assessorados e, por fim, ao DEINF/CGU, inserindo-se na página eletrônica desta especializada.
 

São Paulo, 18 de setembro de 2020.

(assinado eletronicamente)

Jorge Cesar Silveira Baldassare Gonçalves

Advogado da União

Consultor Jurídico

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em http://sapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 00688000871202001 e da chave de acesso 0a58acfa