ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA JUNTO AO MINISTÉRIO DO MEIO AMBIENTE
COORDENAÇÃO-GERAL DE ASSUNTOS DE DIREITO AMBIENTAL-CGDA

INFORMAÇÕES n. 00274/2020/CONJUR-MMA/CGU/AGU

NUP: 00744.000382/2019-96 (REF. 00525.006968/2019-49)

INTERESSADOS: UNIÃO FEDERAL E OUTROS

ASSUNTOS: DANO AMBIENTAL E OUTROS

Senhor Coordenador-Geral de Assuntos de Direito Ambiental, 

I. RELATÓRIO

1. Trata-se de encaminhamento originalmente pelo formalizado pela Procuradoria da União no Estado do Rio Grande do Norte, consoante OFÍCIO n. 05906/2020/SEJUD/PURN/PGU/AGU (Seq. 12 do Sapiens) na qual foram solicitadas providências para que o Ministério do Meio Ambiente fizesse o depósito judicial  do valor dos honorários periciais, no valor de R$ 9.700,00, inclusive, com a remessa do comprovante de depósito a ser enviado à unidade contenciosa, no prazo de dez dias, com referência ao número do processo e nome do autor, via SAPIENS.

2. Em suma, a demanda judicial retrata a pretensão manejada pelo Ministério Público Federal com vista a impedir a implantação do loteamento Bosque das Colinas I, II e III, em área desmatada de Mata Atlântica secundária.

3. Preteritamente, o OFÍCIO n. 07725/2019/SEJUD/PURN/PGU/AGU (Seq. 01 do Sapiens), para além do relato dos autos no que tange à indicação de perito para a realização de laudo pericial e as tentativas frustradas desta perícia anteriormente, foi requerido pela unidade contenciosa do “Ministério informações se tem profissional técnico hábil para analisar proposta de honorários pericias anexo. Caso disponha, solicito seja apresentada manifestação até o dia 20-12-2019, tudo conforme cópias anexas”.

4. Nesse passo, foi exarada a peça de INFORMAÇÕES n. 00308/2019/CONJUR-MMA/CGU/AGU, devidamente aprovada pelo DESPACHO n. 01624/2019/CONJUR-MMA/CGU/AGU (Seq. 8 do Sapiens) em que foram realçados os seguintes aspectos:

6. Compulsando os autos do processo principal (NUP nº 00525.006968/2019-49) constata-se que a União não é parte da demanda, que inclusive foi intentada pelo Ministério Público federal – MPF contra o Instituto Brasileiro de Meio Ambiente e dos Recursos Naturais Renováveis- IBAMA, Instituto de Desenvolvimento Sustentável e Meio Ambiente – IDEMA e PHOENIX EMPREENDIMENTOS LTDA.

7. Desta forma, constata-se que se afigura ilegítima a participação da União e ilegal qualquer determinação a ela imposta, inclusive no que se referir a custeio de honorários periciais requerida pelo MPF, devendo tal decisão ser combatida por meio do recurso próprio, uma vez que o parquet possui autonomia financeira e administrativa para bem gerir suas atividades, dentre elas a judicial. Nesta linha de ideias trazemos a baila a decisão proferida pelo Ministro Ricardo Lewandowiski do Supremo Tribunal Federal – STF, no bojo da ACO 1560/MS, que:

“Já o NCPC, redigido à luz da realidade atual, em que se sabe que os peritos qualificados para as perícias complexas a serem produzidas nas ações coletivas dificilmente podem arcar com o ônus de receber somente ao final, trouxe dispositivo condizente com os ditames econômicos da vida contemporânea e, no que tange ao aspecto específico objeto deste processo, assim dispôs no seu art. 91:

(omissis)

Ora, como todos sabemos, propor ações civis públicas, sobretudo contra as Fazendas Públicas respectivas, é uma das principais atribuições dos Ministérios Públicos em nosso sistema processual. Assim, parece-me inexorável reconhecer que o dispositivo foi redigido para vigorar também no processo coletivo, provocando uma releitura do art. 18 da Lei da Ação Civil Pública para conferir maior responsabilidade ao Parquet no ingresso das ações coletivas, por meio de incentivos financeiros voltados a esta finalidade.

Outrossim, o NCPC disciplinou o tema de forma minudente, tendo instituído regime legal específico e observado que o Ministério Público ostenta capacidade orçamentária própria, tendo, ainda, fixado prazo razoável para o planejamento financeiro do órgão.

Note-se que, com a presente interpretação, não se está, de maneira nenhuma, enfraquecendo o processo coletivo. Pelo contrário, o que se pretende é, de fato, fortalecê-lo, desenvolvendo-se incentivos para que  penas ações coletivas efetivamente meritórias sejam ajuizadas.

Não é demais lembrar que no sistema estadunidense da class action, um importante paradigma de sistema processual coletivo, as partes têm o dever de arcar com custos elevados, de lado a lado, e os incentivos financeiros são calibrados para evitar ações frívolas mas, de outra parte, para representar risco real às atividades empresariais em desacordo com a lei (Ver: HENSLER, Deborah R. et al. Class action dilemmas: Pursuing public goals for private gain. Rand Corporation, 2000). Frequentemente, o atual regramento do processo coletivo não cumpre a nenhum desses objetivos.

Voltando ao sistema brasileiro, ressalto que perícias poderão ser realizadas por entidades públicas, cujo rol é bastante vasto. Sublinho que até mesmo as universidades públicas podem ser convidadas a colaborar para as perícias judiciais e que, nesses casos, eventualmente os custos podem ser menores ou inexistentes, a depender das cooperações a serem desenvolvidas.

Penso que aprimorar os incentivos financeiros para que o Parquet tome medidas judiciais com maior responsabilidade é de todo desejável, eis que a atuação do Ministério Público como curador universal de todos os valores públicos, e sua pujante proeminência nessa função (ver, e.g.: SBDP. Ações Coletivas no Brasil: Temas, Atores e Desafios da Tutela Coletiva. Série Justiça Pesquisa: Direitos e Garantias Fundamentais. Brasília: Conselho Nacional de Justiça - CNJ, 2017), não encontra justificação nem prática nem teórica.

Criar incentivos para que esse órgão público passe a atuar, com maior frequência, juntamente com legitimados de direito privado, aperfeiçoando suas parcerias e oportunidades de litisconsórcio, é uma das tarefas pendentes para que a tutela do interesse público seja feita de forma mais profissional, especializada e responsável.

Todas essas ponderações parecem-me da maior relevância diante do que dispõem os arts. 5º e 20 da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro, que enfatizam o dever do juiz de atender aos fins sociais a que a lei se dirige, as consequências práticas da decisão e às exigências do bem comum. Destaco que o fortalecimento do processo coletivo brasileiro passa, necessariamente, pela maior equiparação do poder das partes, pela melhor calibração dos incentivos para o agir responsável e pelo fortalecimento da atuação dos agentes privados, como forma de estimular a advocacia a envolver-se e a comprometer-se com este ramo da ciência processual, que é mais condizente com as necessidades atuais da burocratizada e complexa sociedade brasileira. O NCPC trouxe regra que, a meu sentir, amolda-se a essas três necessidades e que deve ser prestigiada, porque harmônica com o desenho ideal do sistema processual coletivo. Sublinho, em suma, que cabe à jurisprudência construir melhores soluções à luz do ordenamento de que dispomos para o regramento processual coletivo e que, neste aspecto ora em debate, parece-me claro em apontar o caminho, que é o da maior responsabilização do Parquet pela sua atuação em tais processos. Ante todo o exposto, acolho a argumentação da União Federal para responsabilizar o Ministério Público pelo pagamento dos honorários periciais da perícia por ele requerida, nos termos do art. 91 do Código de Processo Civil.”

8. Destarte, à luz do exposto, com supedâneo no art. 131 da Constituição da República Federativa do Brasil de 1988, na Lei Complementar nº 73/93, na Lei nº 8.906/1994, na Lei nº 13.327, concluo, por prestadas as informações solicitadas, conforme a fundamentação supra no tocante às competências do Ministério do Meio Ambiente, devendo após eventual aprovação desta manifestação, a devolução dos autos eletrônicos ao órgão contencioso com cópia desta manifestação, em resposta ao ofício n° 07725/2019/SEJUD/PURN/PGU/AGU (Sapiens Seq. 01).

(grifos não constantes do texto original)

4. Interessa trazer ao lume o fato de que em sede judicial, a unidade contenciosa somente informou que:

Neste sentido, informamos que não possuímos tal profissional técnico, visto não ser parte do escopo desta Secretaria .

Assim, sugerimos que seja feita uma consulta ao IBAMA que, eventualmente possa ter um técnico adequado, uma vez que suas atividades apresentam maior proximidade com essa demanda ." (Seq. 428 do Sapiens 00525.006968/2019-49)

5. Eis o relatório, passa-se à manifestação.

II. ANÁLISE

6.             Primordialmente, há que se ter em mente que os argumentos ora apresentados representam a intenção colaborativa da presente unidade, bem como a observância ao disposto no inciso I do parágrafo único do artigo 3º da Portaria n. 1.547, de 29 de outubro de 2008.

II.1 Da delimitação dos autos e da previsão da Portaria PGU n. 09, de 10 de outubro de 2017

7. A celeuma dos autos gravita em torno das obras realizadas pela PHOENIX EMPREENDIMENTOS LTDA. que “desmatou ou adquiriu já desmatada, para fins de implantação do loteamento Bosque das Colinas I, II e III, área de Mata Atlântica secundária em estágio médio e avançado de regeneração em terreno localizado no município de São José de Mipibu/RN”, consoante peça exordial (Seq. 01 do Sapiens 00525.006968/2019-49).

8. Consoante afiançado nas peça de INFORMAÇÕES n. 00308/2019/CONJUR-MMA/CGU/AGU, devidamente aprovada pelo DESPACHO n. 01624/2019/CONJUR-MMA/CGU/AGU (Seq. 8 do Sapiens), datada de 18 de dezembro de 2019, sequer a União integra o presente feito para que pudesse ser a esta direcionada qualquer demanda atinente ao pagamento de honorários.

9. Compulsando os autos verifica-se que a unidade da PGF apresentou contestação(Seq. 79 do Sapiens NUP 00525.006968/2019-49) e ainda manifestação sobre a ausência oposição sobre os honorários (Seq. 471 do Sapiens NUP 00525.006968/2019-49). Em suma, a peça de resposta da Autarquia Ambiental aduziu a estrita legalidade na atuação do IBAMA consubstanciada na Autorização de Desmate nº 077/2006. Reforçou que a área “Com isto, constatou-se que não há dados suficientes para concluir que ali existiam formações florestais e se existiam não é provável que poderiam ser enquadradas na Lei nº 11.428/2006, uma vez que a área é de transição entre cerrado, caatinga e mata atlântica e que está inserida no domínio do bioma caatinga.”

10. Mencione-se que até o advento da decisão datada de 11/07/2019 (Seq. 316 do Sapiens NUP 00525.006968/2019-49) sequer havia sido mencionado União. Mormente diante do fato de que a União não integrava o feito e que foram devidamente intimados o IBAMA, IDEMA e PHOENIX EMPREENDIMENTOS LTDA, nas seq. 321 a 323 do Sapiens no NUP 00525.006968/2019-49.

11. Consta ainda dos autos (Seqs. 333 e 353 do Sapiens no NUP 00525.006968/2019-49, datada de 17 de outubro de 2019, manifestação da unidade contenciosa no sentido de que “em atenção ao despacho que determinou a manifestação acerca da proposta de honorários apresentada pelo perito, acompanhar o Ministério Público Federal nos seus argumentos apresentados na manifestação de id. 4058400.6061513”.

12. Mencione-se que na Seq. 396 do Sapiens no NUP 00525.006968/2019-49 sinaliza o MPF, ora Autor, em peça datada de 06 de dezembro de 2019, que a fosse verificada a disponibilidade de profissional técnica integrante do corpo funcional da União para que pudesse atuar em juízo. Por sua vez, a União , por meio da unidade contenciosa sinaliza a ausência de profissional e sinaliza para o direcionamento da demanda ao IBAMA, a teor de petição constante da Seq. 409 e 428 do Sapiens no NUP 00525.006968/2019-49.

13. E na Seq. 434 do Sapiens no NUP 00525.006968/2019-49 o juízo retoma a sinalização de direcionamento dos autos para pagamento dos honorário à União. Novamente, merecendo realce o fato de que o IBAMA sinalizou para a ausência oposição sobre os honorários (Seq. 471 do Sapiens NUP 00525.006968/2019-49).

14. In casu, a partir do relato ora exposto, não se vislumbra o interesse jurídico da União no presente feito sob nenhum ângulo de análise. A uma, por não integrar o feito. A duas, pela autonomia administrativa e financeira de que é dotada a entidade autárquica federal que integra os autos (IBAMA). A três, pela natureza da lide, ainda que se fosse consultada em tempo hábil para a participação no feito(por ocasião da fase de resposta), haveria clara orientação desta unidade consultiva acerca da ausência de interesse da União em figurar no feito.

15. Para além do fato de que a União jamais integrou o feito, há que se ter presente que o IBAMA que, em se tratando de uma atividade descentralizada da União, ostenta autonomia no âmbito orçamentário e operacional, inclusive dispondo de (re)presentação para que, em nome próprio e por sua Procuradoria – demande e responda em juízo. Nesse passo, a 5ª Turma do Superior Tribunal de Justiça – STJ, no bojo do RESP 236.302 -Pernambuco (1999/0098156-1), de 14 de dezembro 1999, sob a relatoria do Exmº Sr. Ministro Edson Vidigal, assim se manifestou :

..."a autarquia não age por delegação, mas sim por direito próprio com autoridade pública; dada a sua autonomia jurídica, administrativa e financeira..."

16.            Por fim, argumente-se que, anteriormente à comunicação veiculada no OFÍCIO n. 07725/2019/SEJUD/PURN/PGU/AGU (Seq. 1 do Sapiens) jamais foi instada a unidade consultiva junto à Pasta Ambiental para se manifestar sobre a matéria em tela. Inclusive para aduzir as alegações sedimentadas há mais de uma década por esta unidade consultiva em hipóteses semelhantes (dano ambiental de impacto local) no sentido da ausência de interesse da União/MMA.

17. Cite-se, por exemplo, os itens 9 a 27 do PARECER Referencial n. 00193/2020/CONJUR-MMA/CGU/AGU, devidamente aprovado pelo DESPACHO n. 00865/2020/CONJUR-MMA/CGU/AGU(ambos em anexo), nos autos do Processo NUP  00744.000186/2020-55, que reforçam que o caráter local do dano ambiental não suscitaria o interesse da União no feito. E por isso, reforça a ausência de interesse jurídico que motive a participação da União/MMA em feitos neste sentido.

18. Logo, com base nos argumentos manejados na presente manifestação e também nas INFORMAÇÕES n. 00308/2019/CONJUR-MMA/CGU/AGU, devidamente aprovada pelo DESPACHO n. 01624/2019/CONJUR-MMA/CGU/AGU (Seq. 8 do Sapiens), inexistiria razão para que fosse a Pasta Ambiental enquadrada como responsável pelo pagamento dos honorários periciais no presente caso, nos termos da Portaria PGU nº 09/2017.Assim,

19. Por oportuno, insta salientar a previsão da Portaria PGU n. 09, de 10 de outubro de 2017, a qual dispõe sobre a previsão para que os pagamentos de despesas processuais decorrentes de representação judicial da União, quando cabíveis, sejam solicitados ao órgão ou instituição federal interessado no processo judicial correspondente, verbis:

Art. 1° Os pagamentos de despesas processuais decorrentes de representação judicial da União, quando cabíveis, devem ser solicitados ao órgão ou instituição federal interessado no processo judicial correspondente, que deverá efetuar o pagamento com base em suas dotações orçamentárias.

Art. 2° Caso o órgão ou instituição federal informe a impossibilidade da realização do pagamento, nova solicitação deve ser remetida à Secretaria-Geral de Administração - SGA ou às respectivas Superintendências de Administração - SADs, para que providenciem o pagamento.

Art. 3° Para os fins desta portaria, consideram-se despesas processuais as custas, emolumentos, despesas com diligências de oficiais de justiça, diárias de testemunhas, honorários periciais, multas e quaisquer outras despesas que devam ser pagas no ajuizamento ou no curso do processo, excetuados os ressarcimentos e pagamentos objeto de execução ou cumprimento de sentença, aos quais se aplica a sistemática do art. 100 da Constituição Federal.

Art. 4° Esta Portaria entra em vigor na data de sua publicação.

20. Comente-se que a sinalização ora apresentada não é inédita no âmbito desta unidade consultiva, conforme aduzido na NOTA n. 00280/2019/CONJUR-MMA/CGU/AGU da lavra da Dra. Fernanda Vasconcelos (Seq. 22 do NUP 00412.003305/2017-88 e REF. 0009137-51.2011.4.02.5101), devidamente aprovada pelo DESPACHO n. 01045/2019/CONJUR-MMA/CGU/AGU e pelo DESPACHO n. 01162/2019/CONJUR-MMA/CGU/AGU (Seq. 23 e 24 do NUP 00412.003305/2017-88). Em suma, por inexistir interesse jurídico titularizado pela União/MMA naquela hipótese, não se revelava razoável o direcionamento de honorários periciais decorrentes de representação judicial da União.

III. CONCLUSÃO

21.      Ante o exposto, submete-se a presente para que, em sendo aprovada no âmbito desta Consultoria Jurídica, sejam adotadas as seguintes providências:

21.1. Encaminhamento, via sapiens, à Procuradoria da União no Estado do Rio Grande do Norte, em atenção ao OFÍCIO n. 05906/2020/SEJUD/PURN/PGU/AGU (Seq. 12 do Sapiens) salientando a ausência de interesse da União/MMA e, por conseguinte, a impossibilidade de que seja direcionada as despesas atinentes aos honorários periciais nos moldes da Portaria PGU n. 09, de 10 de outubro de 2017;

21.2. Considerando a urgência da demanda, sugere-se que a presente demanda seja pela unidade contenciosa à Consultoria Jurídica junto ao Ministério da Economia para as providências cabíveis;

21.3. E na hipótese de que Consultoria Jurídica junto ao Ministério da Economia divirja da presente sinalização, revelar-se-á possível que a unidade contenciosa direcione a divergência à Consultoria-Geral da União para que atue no saneamento da divergência entre unidades consultivas, consoante artigo 3º da Ordem de Serviço nº 8/2014.

22.      Após, arquivem-se os autos.

Brasília, 15 de outubro de 2020.

PRISCILA GONÇALVES DE OLIVEIRA

ADVOGADA DA UNIÃO