ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO
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NÚCLEO JURÍDICO
PARECER n. 00163/2020/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU
NUP: 10154.158291/2020-86
INTERESSADOS: SUPERINTENDÊNCIA REGIONAL DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO NO ESTADO DO CEARÁ - SPU/CE
ASSUNTOS: CONSULTA E ORIENTAÇÃO DE ATUAÇÃO - OUTROS ASSUNTOS
EMENTA: PATRIMÔNIO. SPU/CE. DIREITO ADMINISTRATIVO. EXAME DE FRACIONAMENTO DE IMÓVEL COM DÉBITOS NO SIAPA. PARA FINS DE AUTORIZAÇÃO DA TRANSFERÊNCIA DE PARTE DO DOMÍNIO ÚTIL DE IMÓVEL AFORADO E REALIZAÇÃO DO DESMEMBRAMENTO DO REGISTRO IMOBILIÁRIO PATRIMONIAL (RIP), O TRANSMITENTE DEVE ESTAR ADIMPLENTE OU EM DIA COM AS OBRIGAÇÕES JUNTO AO PATRIMÔNIO DA UNIÃO (ART.21 DA IN SPU Nº 01/2018 C/C ALÍNEA B), DO INCISO II, DO PARÁGRAFO 2º, DO ART. 3°, DO DECRETO-LEI 2398/87).
A SUPERINTENDÊNCIA REGIONAL DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO NO ESTADO DO CEARÁ encaminha o processo em epigrafe a esta Consultoria Jurídica da União Especializada Virtual de Patrimônio - E-CJU, via acesso SEI pelo Ofício SEI Nº 257012/2020/ME, para exame quanto à legalidade de fracionamento de imóvel com débitos no SIAPA, de acordo com a Portaria Conjunta nº 1, de 14 de janeiro de 2020. No caso concreto, a CONSTRUTORA MARQUISE S/A apresentou o requerimento com vistas a fracionar o imóvel de RIP nº 1389.0000961-01, submetido ao regime de aforamento.
Por sua vez, a CGCOB elaborou o Despacho (SEI nº 11074562), em que resumiu a questão nos seguintes termos:
1. Trata-se o presente processo, de requerimento apresentado pela CONSTRUTORA MARQUISE S/A, com vistas a fracionar o imóvel de RIP nº 1389.0000961-01, submetido ao regime de aforamento. Por meio da Nota Informativa 19830 (9540545), o Núcleo de Caracterização e Incorporação da SPU/CE, alegou impossibilidade de promover o fracionamento do imóvel em razão do débito nº 15280530, referente a cobrança de diferença de laudêmio. Vem agora o processo a esta CGCOB/DEREP para manifestação acerca da possibilidade de fracionamento do referido imóvel.
2. Primeiramente, deve-se ressaltar que o artigo 3º do Decreto-Lei 2.398 de 21 de dezembro de 1987, atribuiu a responsabilidade pelo recolhimento do laudêmio ao vendedor:
“Art. 3o A transferência onerosa, entre vivos, do domínio útil e da inscrição de ocupação de terreno da União ou de cessão de direito a eles relativos dependerá do prévio recolhimento do laudêmio pelo vendedor, em quantia correspondente a 5% (cinco por cento) do valor atualizado do domínio pleno do terreno, excluídas as benfeitorias.(...)”
3. O débito mencionado originou-se da alienação do domínio útil do imóvel pelo antigo titular, “CLUBE DOS DIÁRIOS” em favor do titular atual, “CONSTRUTORA MARQUISE S/A”, no ano 2002. Apesar de emitida, à época Certidão/GRPU nº 118/2002 de autorização de transferência, a efetiva alteração da cadeia de posse do imóvel no SIAPA, com a transferência do responsável CLUBE DOS DIÁRIOS para CONSTRUTORA MARQUISE S/A, somente veio a ocorrer em 14/11/2019.
4. Em razão desse longo lapso temporal, houve atualização dos dados técnicos do imóvel, passando o valor total do laudêmio para R$ 839.053,86, com base no cálculo realizado em 18/05/2020. Entretanto, o Débito nº 15280530, que segundo a Nota Informativa 19830 estaria a impedir o fracionamento requerido pelo atual responsável, deve ser imputado, na verdade, ao alienante, “CLUBE DOS DIÁRIOS”, conforme dispõe o artigo 17 da Instrução Normativa SPU nº 01/2018:
“Art. 17. O valor do laudêmio é revisto pelo sistema durante o registro dos dados da transferência de titularidade no cadastro da Secretaria do Patrimônio da União, podendo ser lançada ao transmitente eventual diferença de laudêmio para pagamento.”
5. Não há amparo legal em negar um direito ao administrado (fracionamento do imóvel) em razão da inadimplência de débito que não lhe pode ser imputado. Os débitos de laudêmio e de diferença de laudêmio não constituem obrigações propter rem, ou seja, não se aderem ao imóvel. São de responsabilidade do alienante/transmitente, pois assim determinou a lei (artigo 3º do Decreto-Lei 2.398/87). Dessa forma, não se pode exigir dos adquirentes, como condição para que possam exercitar livremente direito seu, a quitação de débitos de responsabilidade de outra pessoa.
6. Além disso, o fracionamento do imóvel, como requerido, não impede nem prejudica a cobrança do débito, cujo trâmite processual seguirá de forma autônoma até sua satisfação final ou encaminhamento à Dívida Ativa da União, conforme previsto no artigo 6º da Instrução Normativa nº 1 de 2015:
“Art. 6º Serão selecionados para envio à DAU todos os débitos vencidos que se encontrarem na situação “A Cobrar” ou “Em Cobrança”, agrupados por interessado por imóvel, na situação de “Ativo”, “Cancelado” ou “Disponível” e com valor consolidado mínimo para o ajuizamento de ações de cobrança, definido em ato do Ministro da Fazenda.”
7. Ou seja, mesmo com o fracionamento e consequente cancelamento do RIP Primitivo, o envio do débito à DAU ocorrerá normalmente, conforme dispõe o Artigo 7° da Portaria Conjunta SPU/PGFN nº 8, de 10 de junho de 2014, Artigo 2° da Instrução Normativa n°1 de 07/04/2015 e Artigo 17° da Instrução Normativa SPU nº 01/2018.
8. Informamos ainda, que está em curso o procedimento automático de envio à DAU dos débitos inadimplidos vencidos até 31/12/2017, cujo débito n°15280530 (Diferença de Laudêmio) lançada em 2020, será objeto de notificação com possível envio à Dívida Ativa da União, respeitando o cronograma anual estabelecido entre a SPU x PGFN.
9. Portanto, de todo o exposto, esta CGCOB/DEREP entende que o débito 15280530 (Diferença de Laudêmio) não tem o condão de impedir o procedimento de Fracionamento / Desmembramento ou qualquer outro evento cadastral, uma vez que o responsável por ele, vale dizer, a pessoa efetivamente obrigada ao pagamento, não se confunde com o atual titular do domínio útil.
Os autos encontram-se em diversos documentos dos quais destaco:
É o relatório. Segue o parecer.
A dúvida objeto da consulta envolve tema referente à transferência de aforamento, que consiste na alienação do domínio útil de imóveis da União submetido ao regime enfitêutico e está disciplinada nos artigos 115-A e 116, §§ 1º a 3º, do Decreto-Lei nº 9.760/46, nos artigos 1º, 3º e seu § 4º, do Decreto-Lei nº 2.398/1987, com a redação dada pela Lei 13.240/2015 e Decreto 95.760/1988. A propósito, transcrevem-se os seguintes dispositivos legais aplicáveis ao caso:
Decreto Lei 9760/46
SEÇÃO III
DA TRANSFERÊNCIA
Art. 115-A. Efetuada a transação e transcrito o título no registro de imóveis, o antigo foreiro, exibindo os documentos comprobatórios, deverá comunicar a transferência à Superintendência do Patrimônio da União, no prazo de até sessenta dias, sob pena de permanecer responsável pelos débitos que vierem a incidir sobre o imóvel até a data da comunicação.
Art. 116. Efetuada a transação e transcrito o título no Registro de Imóveis, o adquirente, exibindo os documentos comprobatórios, deverá requerer, no prazo de 60 (sessenta) dias, que para o seu nome se transfiram as obrigações enfitêuticas.
§ 1º A transferência das obrigações será feita mediante averbação, no órgão local do S.P.U., do título de aquisição devidamente transcrito no Registro de Imóveis, ou, em caso de transmissão parcial do terreno, mediante têrmo.
§ 2o O adquirente estará sujeito à multa de 0,50% (cinquenta centésimos por cento), por mês ou fração, sobre o valor do terreno, caso não requeira a transferência no prazo estabelecido no caput deste artigo.
§ 3o Para fatos geradores anteriores a 22 de dezembro de 2016, a cobrança da multa de que trata o § 2o deste artigo será efetuada de forma proporcional, regulamentada por intermédio de ato específico da Secretaria do Patrimônio da União (SPU). (grifo nosso)
Decreto lei 2398/87
Art. 1o A taxa de ocupação de terrenos da União será de 2% (dois por cento) do valor do domínio pleno do terreno, excluídas as benfeitorias, anualmente atualizado pela Secretaria do Patrimônio da União.
(...)
§ 1o O valor do domínio pleno do terreno da União, para efeitos de cobrança do foro, da taxa de ocupação, do laudêmio e de outras receitas extraordinárias, será determinado de acordo com:
I - o valor venal do terreno fornecido pelos Municípios e pelo Distrito Federal, para as áreas urbanas; ou
II - o valor da terra nua fornecido pelo Instituto Nacional de Colonização e Reforma Agrária (Incra), para as áreas rurais.
(...)
Art. 3o A transferência onerosa, entre vivos, do domínio útil e da inscrição de ocupação de terreno da União ou de cessão de direito a eles relativos dependerá do prévio recolhimento do laudêmio pelo vendedor, em quantia correspondente a 5% (cinco por cento) do valor atualizado do domínio pleno do terreno, excluídas as benfeitorias.
§ 1° As transferências parciais de aforamento ficarão sujeitas a novo foro para a parte desmembrada.
§ 2o Os Cartórios de Notas e Registro de Imóveis, sob pena de responsabilidade dos seus respectivos titulares, não lavrarão nem registrarão escrituras relativas a bens imóveis de propriedade da União, ou que contenham, ainda que parcialmente, área de seu domínio:
I - sem certidão da Secretaria do Patrimônio da União - SPU que declare:
a) ter o interessado recolhido o laudêmio devido, nas transferências onerosas entre vivos;
b) estar o transmitente em dia, perante o Patrimônio da União, com as obrigações relativas ao imóvel objeto da transferência; e
c) estar autorizada a transferência do imóvel, em virtude de não se encontrar em área de interesse do serviço público;
II - sem a observância das normas estabelecidas em regulamento.
§ 3o A SPU procederá ao cálculo do valor do laudêmio, mediante solicitação do interessado.
§ 4o Concluída a transmissão, o adquirente deverá requerer ao órgão local da SPU, no prazo máximo de sessenta dias, que providencie a transferência dos registros cadastrais para o seu nome, observando-se, no caso de imóvel aforado, o disposto no art. 116 do Decreto-Lei no 9.760, de 1946.
[..]
Art. 8º As transferências parciais de aforamento ficarão sujeitas a novo foro para a parte desmembrada, sendo o mesmo procedimento adotado para as transferências de partes restantes do aforamento primitivo. (Decreto 95.760/87)
Da leitura dos dispositivos acima colhe-se que a transferência de aforamento (transferência da titularidade do domínio útil dos imóveis da União) depende de autorização da Secretaria do Patrimônio da União, expressa em Certidão de Autorização para Transferência - CAT. A CAT é o instrumento pelo qual a Secretaria do Patrimônio da União autoriza a realização da transferência dos imóveis e deve ser apresentada ao cartório competente para a lavratura do documento correspondente.
Para solicitar a emissão da CAT, nos casos de transferência onerosa, o interessado deve comprovar o recolhimento prévio do laudêmio, em quantia correspondente a 5% (cinco por cento) do valor atualizado do domínio pleno do terreno, excluídas as benfeitorias, conforme disposto no art. 3º do Decreto nº 2.398/87, na redação dada pela Lei 13.240/2015.
Antes de emitir a CAT a SPU deverá certificar-se de que não ocorreu a extinção do aforamento em face de qualquer das hipóteses do art. 103 do D.L. 9.760/46, in verbis:
Art. 103.O aforamento extinguir-se-á: (Redação dada pela Lei nº 11.481, de 2007)
I - por inadimplemento de cláusula contratual; (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007)
II - por acordo entre as partes; (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007)
III - pela remissão do foro, nas zonas onde não mais subsistam os motivos determinantes da aplicação do regime enfitêutico; (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007)
IV - pelo abandono do imóvel, caracterizado pela ocupação, por mais de 5 (cinco) anos, sem contestação, de assentamentos informais de baixa renda, retornando o domínio útil à União; ou (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007)
V - por interesse público, mediante prévia indenização.
Além do recolhimento do laudêmio e certificação de que não ocorreu a extinção do aforamento, a emissão da CAT depende do cumprimento dos requisitos constantes do art. 21 da IN01/2018, a saber:
- O imóvel não se encontrar em área de interesse do serviço público;
- Os débitos de responsabilidade do transmitente estejam na situação “Quitado” ou “Parcelado”, com os pagamentos em dia, de acordo com a Lei nº 13.139, de 2015;
- Existindo débito patrimonial inscrito em Dívida Ativa da União - DAU em nome do transmitente, a CAT somente será expedida se o processo de inscrição estiver extinto ou na situação parcelado e em dia;
-Tratar-se de transações não onerosas e dela constar o motivo da não onerosidade;
- Que a CAT seja requerida para Registro Imobiliário Patrimonial - RIP em que conste a anotação de carência para o exercício em que for solicitada; ou
- O DARF de laudêmio não seja emissível em razão de valor inferior a R$ 10,00 (dez reais).
O procedimento de transferência do aforamento, portanto, inicia com o recolhimento prévio do laudêmio. Recolhido o laudêmio a parte interessada poderá requerer a emissão de Certidão de Autorização para a Transferência – CAT, conforme disposto nos artigos 3º, 18 e 21 da IN 01/2018 SPU, formalidade indispensável ao registro da transferência junto ao Registro de Imóveis competente.
Portanto, somente é possível a transferência de aforamento junto ao Registro de Imóveis após a emissão da CAT (art. 3, §2º, do Decreto-Lei n. 2.398/87).
No entanto, analisado os autos do processo, houve a emissão de CAT, possibilitando assim a Transferência do Imóvel mesmo com os débitos em abertos. Entende-se que para SPU/CE o encaminhamento dos débitos a Dívida Ativa da União permitiria o ato do fracionamento.
Ademais, vale destacar que já houvera um posicionamento da CJU/CE, em consulta em um caso semelhante no processo sob o NUP nº 04988.001307/2018-50 (ainda no SEI MP), na recomendação de "apurar a responsabilidade de quem deu causa ao fracionamento do imóvel, mesmo com débitos anteriores".
Essa recomendação citada trata-se do processo 10380.008240/86-22, RIP 1389.0002382-59, eis que a CJU se manifestou como:
Análise CGU em 01/02/2018:
A justificativa apresentada não é satisfatória para atendimento da recomendação, pois o normativo apresentado somente reforça o entendimento da CGU, de que o imóvel não deveria ter sido fracionado já que continha débitos no RIP primitivo. Observa-se que a SPU/CE entende que o fato de ter encaminhado os débitos para a Dívida Ativa da União desoneraria o imóvel e assim permitiria o ato do fracionamento. No entanto, pelo próprio normativo indicado, para que pudesse ocorrer o desmembramento seria necessário verificar, previamente, junto à PFN/CE, se os débitos tinham sido quitados ou, se parcelados, estavam com os pagamentos em dia, fatos não comprovados na manifestação apresentada. Essa ausência de comprovação compromete as alegações apresentadas pela SPU/CE e pode gerar um efeito colateral perigoso para o gestor, visto que a UJ discorda da recomendação formulada, podendo levar a prescrição da possibilidade punitiva do agente faltoso, carreando para a autoridade que deixou prescrever a responsabilidade por tal fato. Portanto, é imperativo que os responsáveis pela SPU/CE logrem comprovar a consulta prévia à PFN/CE para saber se os débitos no RIP primitivo tinham sido quitados ou se encontravam em regime de parcelamento.
O|s detalhes das análises da CJU e da SPU encontram-se na Nota Informativa SEI nº 20849/2020/ME.
Trata-se de questão operacional que foge ao espectro da atuação desta CJU. Porém, deve a Administração ter o cuidado para que tais sugestões não gerem interpretação conflituosa com a IN SPU 01/2018 e a legislação de regência, notadamente quando puderem permitir o desmembramento em casos de débitos inscritos na DAU que não se encontrem na situação de extinto ou parcelado e em dia.
A propósito, me parece que a interpretação dada ao Memorando pela SPU/CE no item 9 da Nota Informativa SEI nº 21003/2020/ME vai além do conteúdo do próprio memorando, pois afirma que débitos regularmente inscritos na Dívida Ativa não influenciam o desmembramento. A meu ver, é preciso não confundir débito encaminhado para a DAU com débito regularmente inscrito. No simples encaminhamento, ainda será analisado a consistência do débito pela PGFN, não havendo ainda a inscrição em Dívida Ativa da União. Com a inscrição, o débito já poderá ser cobrado. Entendemos que neste último caso, há óbice para o desmembramento, salvo se o débito for quitado ou parcelado, conforme dispõe a IN SPU 01/2018. Assim, salvo melhor juízo, não vislumbramos respaldo jurídico para legitimar a adoção das conclusões sugeridas no Despacho (SEI nº 11074562).
Ademais, o órgão consulente informa que o tema não é pacificado na SPU e que é objeto de recomendação da Controladoria-Geral da União no sentido de "Apurar a responsabilidade de quem deu causa ao fracionamento do imóvel, mesmo com débitos anteriores", pois, segundo a Controladoria "o fato dos débitos terem sido encaminhados para a Dívida Ativa da União não implica que os mesmos foram quitados" - Relatório CGU (7012498) SEI 04988.001307/2018-50 / pg. 5. Além disso, o fato é objeto de investigação preliminar na Corregedoria do Ministério da Economia ( Processo nº 03495.000148/2018-55), o que reforça a recomendação de não adoção dos procedimentos sugeridos pela SPU/CE no Despacho (SEI nº 11074562).
Diante desse contexto, a conclusão do parecer é no seguinte sentido:
a) para que a SPU realize o desmembramento do imóvel com a finalidade de transferência parcial do domínio útil do terreno aforado, os requisitos previstos no art.21 da IN SPU nº 01/2018 devem ser observados, entre eles a necessidade de que o transmitente não se encontre inadimplente com suas obrigações junto ao Patrimônio da União. Assim, não há óbice, em princípio, para que o imóvel possuidor de débitos possa ser objeto de desmembramento, desde que os débitos de responsabilidade do transmitente estejam na situação de "quitado" ou "parcelado", com pagamentos em dia. Na hipótese de débito inscrito em Dívida Ativa da União, este deverá se encontrar na situação de "quitado", ou "parcelado" e em dia.
b) ) tendo em vista o exposto nos itens 15 a 18 da presente manifestação, não vislumbramos respaldo jurídico para legitimar a adoção das conclusões sugeridas no Despacho (SEI nº 11074562).
Não obstante a conclusão deste parecer, e, no intuito de evitar possíveis entendimentos divergentes, considerando que, segundo informações do órgão consulente, o tema não se encontra pacificado, entende-se recomendável que a matéria seja igualmente submetida à apreciação do órgão competente, para manifestação acerca dos questionamentos suscitados no Despacho (SEI nº 11074562).
É o parecer, salvo melhor juízo.
À consideração da Coordenação da E-CJU
Macapá, 24 de novembro de 2020.
ABENOR PENA AMANAJAS
ADVOGADO DA UNIÃO
Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em http://sapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 10154158291202086 e da chave de acesso 9aa80faf