ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO

PARECER n. 00170/2020/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU

NUP: 10154.147190/2020-80.

INTERESSADOS: UNIÃO (SUPERINTENDÊNCIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO NO ESTADO DO ACRE - SPU/AC) E NICOLAS SILVA RIGO.

ASSUNTOS: REQUERIMENTO DE USUCAPIÃO EXTRAJUDICIAL. MANIFESTAÇÃO DE DOMINIALIDADE OU INTERESSE DA UNIÃO NO IMÓVEL USUCAPIENDO. ORIENTAÇÃO JURÍDICA.

EMENTA:

I. Requerimento de Usucapião Extrajudicial.

II. Orientação jurídica.

III. Manifestação da Superintendência do Patrimônio da União no Estado do Acre (SPU/AC) envolvendo dominialidade ou interesse da União no imóvel usucapiendo.

IV. Posicionamento em consonância, sob o prisma da juridicidade formal e material, com o ordenamento jurídico patrimonial, revestindo-se dos atributos de validade, eficácia e exequibilidade.

V. Fundamento Legal (Legislação Aplicável): Artigo 1º, inciso I, do Decreto Federal nº 8.376, de 15 de dezembro de 2014, que transfere para o Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes - DNIT a administração patrimonial dos imóveis da União que especifica; Artigo 2º, caput, da Portaria Conjunta nº 1, de 15 de fevereiro de 2017, que dispõe sobre procedimentos a serem adotados pelos órgãos de execução da Consultoria-Geral da União nos Estados e no Distrito Federal na representação da União relativamente à usucapião extrajudicial de bens imóveis; Artigo 1º, incisos I e  II, da Portaria GM/MP nº 11, de 31 de janeiro de 2018, que aprovou o Regimento Interno da Secretaria do Patrimônio da União (SPU).

VI. Observação da(s) recomendação(ões) sugerida (s) nesta manifestação jurídica.

O Superintendente do Patrimônio da União no Estado do Acre, por intermédio do Ofício nº 284951/2020-ME, de 11 de novembro de 2020 (SEI nº 11707803), disponibilizado a E-CJU/PATRIMÔNIO, o link de acesso ao Sistema Eletrônico de informações (SEI) em 11 de novembro de 2020, encaminha o processo para análise e manifestação, nos termos do artigo 11, inciso VI, alínea “b”, da Lei Complementar Federal nº 73, de 10 de fevereiro de 1993, que instituiu a Lei Orgânica da Advocacia-Geral da União e do artigo 19, incisos I e II, do Ato Regimental nº 5, de 27 de setembro de 2007, do Advogado-Geral da União.

Trata-se de orientação jurídica solicitada pela Superintendência do Patrimônio da União no Estado do Acre (SPU/AC) referente as questões suscitadas no DESPACHO elaborado pelo Núcleo de Usucapião e Certidão Dominical (SEI nº 10838318), no âmbito do requerimento de usucapião extrajudicial nº 6491, referente ao lote de terra urbana, inscrição imobiliária nº 1.2.93.10.001, situado na Avenida Amazonas, Bairro Beira Rio, Lote "1", Quadra "47", Loteamento Beija Flor, Município de Epitaciolândia/AC, formulado pelo Sr. Nicolas Silva Rigo, inscrito no Cadastro de Pessoas Físicas (CPF) sob o nº 938.349.422-00, em tramitação no Cartório Aquino (Serventias Extrajudiciais) da Comarca de Epitaciolândia/AC. 

O processo encontra-se instruído com o(s) seguinte(s) documento(s):

II – PRELIMINARMENTE – FINALIDADE E ABRANGÊNCIA DO PARECER

A presente manifestação jurídica tem o escopo de assessorar a autoridade competente para a prática do ato, para que dele não decorra nenhuma responsabilidade pessoal a ela, e também para que seja observado o princípio da legalidade e os demais que norteiam a atuação da Administração.

Desta forma, cercando-se a autoridade de todas as cautelas para a prática do ato, e documentando-as nos autos, a princípio cessa a sua responsabilidade pessoal por eventuais decorrências não-satisfatórias.

Nossa atribuição é justamente apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar alguma providência para salvaguardar a autoridade assessorada, a quem, em seu juízo discricionário, compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a cautela recomendada.

Disso se conclui que parte das observações aqui expendidas não passam de recomendações, com vistas a salvaguardar a autoridade administrativa assessorada, e não vinculá-la. Caso opte por não acatá-las, não haverá ilegalidade no proceder, mas simples assunção do risco. O acatamento ou não das recomendações decorre do exercício da competência discricionária da autoridade assessorada.

Já as questões que envolvam a legalidade, de observância obrigatória pela Administração, serão apontadas, ao final deste parecer, como óbices a serem corrigidos ou superados. O prosseguimento do feito, sem a correção de tais apontamentos, será de responsabilidade exclusiva do órgão, por sua conta e risco.

Por outro lado, é certo que a análise dos aspectos técnicos da venda em questão está inserida no conjunto de atribuições/competências afetas a esta CJU/ES, a qual não possui conhecimento específico nem competência legal para manifestar-se acerca de questões outras que aquelas de cunho estritamente jurídico.

III - FUNDAMENTAÇÃO JURÍDICA

Para melhor contextualização e compreensão da demanda submetida a apreciação da E-CJU/PATRIMÔNIO, unidade de execução da Consultoria-Geral da União (CGU), Órgão de Direção Superior da Advocacia-Geral da União (AGU), reputo relevante transcrever a íntegra do DESPACHO (SEI n° 10848318) elaborado pelo Núcleo de Usucapião e Certidão Dominial da Superintendência do Patrimônio da União no Estado do Acre, verbis:

(...)

"Em atendimento ao Despacho SPU-AC-COORD (10840233) informo-lhe que, em vista do disposto no § 3º do art. 216-A da Lei no 6.015/1973, a manifestação da União exarada no OFÍCIO SEI Nº 172099/2020/ME (9246406) está inteiramente dentro do limite de competência desta Superintendência e visa principalmente resguardar o interesse da União sob área onde encontra-se construída e consolidada a Rodovia Federal BR 317.

A metodologia utilizada na análise é amplamente conhecida e reconhecida pela comunidade técnica-científica nacional e internacional, trata-se da análise comparativa de plantas e memoriais descritivos elaborados com base no Sistema de Informação Geográfica - SIG, ferramentas e elementos incorporados, inclusive, pela própria Lei, vide art. 216-A, II da Lei no 6.015/1973.

Importante destacar, que os elementos técnicos citados acima têm a mesma natureza daqueles trazidos aos autos pelo requerente, plantas e memoriais descritivos com base em georreferenciamento, logo, a alegação do requerente, sem nenhuma fundamentação técnica, de que a análise realizada pela SPU/AC é genérica põe em xeque os próprios elementos técnicos que integram seu requerimento.

Ademais, a aquisição do imóvel por usucapião não restou inteiramente prejudicada pela manifestação da União, mas apenas condicionada à retificação e anuência de limites e confrontação com a União, neste caso, representada pelo Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes, autarquia a quem foi delegada a administração das rodovias federais, conforme Art. 1º, I do Decreto nº 8376 de 15 de Dezembro de 2014.

Portanto, o requerente deve observar o recomendado pela SPU/AC e dirigir-se ao DNIT para obter a anuência de confrontação com a BR 317, oportunidade na qual terá conhecimento, junto à autarquia responsável, das características técnicas e dimensões daquela rodovia federal, suas faixas de domínio, bem como, outras informações sobre eventuais processos de desapropriação em andamento e/ou concluídos.

Considerando as diversas acusações de ilegalidades feitas pelo requerente no documento SEI nº 10771066, recomendo o envio dos autos à Consultoria Jurídica da União no Acre - CJU/AC com base no Art.4º da Portaria Conjunta SPU-CGU nº 01/2017 para que esta informe se subsiste alguma ilegalidade na manifestação da SPU/AC, sem prejuízo de qualquer representação e/ou interposição."

Com efeito, a Nota Técnica nº 26550/2020/ME elaborada pelo Núcleo de Usucapião e Certidão Dominial da SPU/AC (SEI nº 9045852) informa que foi realizada consulta no Sistema de Gerenciamento dos Imóveis de Uso Especial da União (SPIUnet) e no Sistema Integrado de Administração Patrimonial (SIAPA), com objetivo de verificar se o imóvel encontra-se cadastrado naqueles sistemas, entretanto, apesar de ter sido identificados imóveis da União utilizados pela administração pública naquela região, nenhum deles está sobreposto pelo lote usucapiendo. De acordo com a referida manifestação técnica, a "Avenida Amazonas" é a denominação municipal para um trecho urbano da BR-317 em Epitaciolândia/AC e considerando a planta e memorial apresentados, o lote usucapiendo sobrepõe a faixa de domínio da rodovia federal, bem especial da União sob administração e gestão do Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT).

Segundo a Nota Técnica nº 26550/2020/ME parte do imóvel usucapiendo é bem da União, pois sobrepõe a faixa de domínio da rodovia federal BR-317, e tal rodovia e suas faixas de domínio são bens especiais da União sob administração e gestão do DNIT, conforme artigo 1º, inciso I, do Decreto Federal nº 8.376 de 15 de dezembro de 2014.

Conforme bem salientado no DESPACHO anexado no SEI nº 10848318, a metodologia utilizada na análise é amplamente conhecida e reconhecida pela comunidade técnica-científica nacional e internacional, consistindo em aferição comparativa de plantas e memoriais descritivos elaborados com base no Sistema de Informação Geográfica - SIG, ferramentas e elementos incorporados, inclusive, pela própria Lei Federal nº 6.015, de 31 de dezembro 1973 (art. 216-A, inciso II), convindo ressaltar que a aquisição do imóvel por usucapião não restou inteiramente prejudicada pela manifestação da União, estando condicionada à retificação e anuência de limites e confrontação com a União, neste caso, representada pelo Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transportes (DNIT), Autarquia Federal vinculada atualmente ao Ministério da Infraestrutura^[1], a qual foi delegada a administração das rodovias federais, nos termos do artigo 1º, inciso I, do Decreto Federal nº 8.376, de 15 de dezembro de 2014, que transferiu para o Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes (DNIT) a administração patrimonial dos imóveis da União que especifica, verbis:

"Art. 1º Fica transferida ao Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes - DNIT a administração patrimonial dos bens imóveis da União correspondente às:

I - faixas de domínio das rodovias  integrantes do Sistema Nacional de Viação - SNV, enquanto necessários ou vinculados às atividades do DNIT;" (grifou-se)

Ademais, apenas para corroborar a competência da SPU/AC no caso concreto, a Portaria Conjunta nº 1, de 15 de fevereiro de 2017, publicada no Diário Oficial da União (DOU) nº 37, Seção 1, de 21 de fevereiro de 2017 (Terça-feira), página 8, que dispõe sobre procedimentos a serem adotados pelos órgãos de execução da Consultoria-Geral da União nos Estados e no Distrito Federal na representação da União relativamente à usucapião extrajudicial de bens imóveis, prescreve em seu artigo 2º, caput, que as solicitações de manifestação sobre interesse da União referente ao imóvel de que trata o parágrafo 3º do artigo 216-A da Lei Federal nº 6.015, de 31 de dezembro de 1973 (Lei de Registros Públicos), deverão ser dirigidas diretamente à respectiva Superintendência do Patrimônio da União da unidade da federação em que estiver situado o imóvel usucapiendo.

Ressalte-se que no âmbito do Direito Administrativo a(s) informação(ões) prestada(s)/emanada(s) de autoridade(s) e agente(s) público(s) goza(m) do(s) atributo(s) de presunção (juris tantum) ou relativa de legitimidade e certeza. Tal(is) atributo(s) confere(m) não apena(s) veracidade sobre o(s) fato(s) no(s) qual(is) se baseia(m) (certeza), mas também permite inferir que foi(ram) realizado(s) em conformidade com os ditames legais (legitimidade), razão pela qual aquela(s) manifestação(ões) deve(m) ser presumida(s) como expressão verídica de uma realidade fática.

Para melhor contextualização da presunção (juris tantum) ou relativa de legitimidade que se revestem os atos administrativos, reputo relevante transcrever o ensinamento de José dos Santos Carvalho Filho^[2], litteris:

(...)

"2. PRESUNÇÃO DE LEGITIMIDADE 

Os atos administrativos, quando editados, trazem em si a presunção de legitimidade, ou seja, a presunção de que nasceram em conformidade com as devidas normais legais, como bem anota DIEZ^[3]. Essa característica não depende de lei expressa, mas deflui da própria natureza do ato administrativo, como ato emanado de agente integrante da estrutura do Estado.

Vários são os fundamentos dados a essa característica. O fundamento precípuo, no entanto, reside na circunstância de que se cuida de atos emanados de agentes detentores da parcela do Poder Público, imbuídos, como é natural, do objetivo de alcançar o interesse público que lhes compete proteger. Desse modo, inconcebível seria admitir que não tivessem a aura de legitimidade, permitindo-se que a todo momento sofressem algum entrave oposto por pessoa de interesses contrários. Por esse motivo é que se há de supor que presumivelmente estão em conformidade com a lei.

 

É certo que não se trata de presunção absoluta e intocável. A hipótese é de presunção  juris tantum (ou relativa), sabido que pode ceder à prova em contrário, no sentido de que o ato não se conformou às regras que lhe traçavam as linhas, com se supunha^[4].

Efeito da presunção de legitimidade é a autoexecutoriedade, que, como veremos adiante, admite seja o ato imediatamente executado. Outro efeito é o da inversão do ônus da prova, cabendo a quem alegar não se o ato legítimo a comprovação da ilegalidade. Enquanto isso não ocorrer, contudo, o ato vai produzindo normalmente os seus efeitos e sendo considerado válido, seja no revestimento formal, seja no seu próprio conteúdo^[5]" (os grifos não constam do original)

Aspecto importante relacionado ao regime jurídico dos atos administrativos, é a incidência direta do princípio da boa-fé objetiva. O princípio da boa-fé prestigia a estabilidade das relações jurídicas constituídas e almeja a pacificação dos vínculos estabelecidos a fim de preservar a ordem, um dos primados do Direito, sem qualquer prejuízo para terceiros, operando de modo a preservar a legítima expectativa, a confiança gerada e o dever de lealdade, o qual atua como um padrão de comportamento a ser seguido, como um modelo de conduta fundado na honestidade, lealdade e cooperação, tendo como uma de suas funções, a integrativa, prevista no artigo 422 do Código Civil. De acordo com tal dispositivo legal, a boa-fé se integra a qualquer relação obrigacional e objetiva proteger a relação jurídica entre os participantes, de forma a impor-lhes mutuamente alguns deveres como a lealdade e a cooperação, os quais, por sua vez, visam em última análise o adimplemento obrigacional.

Conforme José dos Santos Carvalho Filho^[6] são 2 (dois) os aspectos relacionados com o princípio da segurança jurídica, erigido pela Lei Federal nº 9.784, de 29 de janeiro de 1999, como postulado que deve nortear o processo administrativo federal, verbis:

(...)

"SEGURANÇA JURÍDICA – A lei catalogou o princípio da segurança jurídica entre os postulados que devem reger o processo administrativo federal.

Dois são os aspectos relacionados com o princípio em foco.

O primeiro decorre da moderna necessidade de permanência dos atos produzidos pelos agentes do estado. Configura­se nela o princípio da estabilidade das relações jurídicas, por meio do qual as normas regentes, uma vez editadas, ganham corpo para serem objeto de conhecimento e de obediência por parte dos indivíduos.

Além disso, a segurança jurídica importa a criação da crença coletiva de que os atos do Poder Público ostentam um delineamento de legitimidade, e esse fato há de merecer amparo pelas autoridades públicas. Por tal  motivo, estudiosos referem-se hoje ao princípio da proteção à confiança, exatamente para garantir que a confiança não se dissipe pela constante alteração dos atos públicos e, consequentemente, da disciplina de contemplam.^[7]

Com efeito, os cidadãos tem o direito a uma relativa continuidade das resoluções provenientes dos órgãos estatais, nas quais depositaram toda a sua confiança. assim, é mais do que justo que suas expectativas estejam voltadas para a permanência de tais resoluções, tendo a perspectiva do respeito e do reconhecimento que a administração lhes devem dispensar. o sobressalto, nesse caso, é ofensivo ao próprio sentimento de confiança que tem que ser protegido a todo custo.^[8]

Oportuno citar o ensinamento de Gilmar Ferreira Mendes^[9], liitteris:

(...)

"No âmbito do Direito Administrativo tem-se acentuado que, não raras vezes, fica a Administração impedida de rever o ato ilegítimo por força do princípio da segurança jurídica. Nesse sentido convém mencionar o magistério de Hnas-Uwe Erichsen: "O princípio da legalidade da Administração é apenas um dentre os vários elementos do princípio do Estado de Direito. Esse princípio contém, igualmente, o postulado da segurança jurídica (Rechtssicherheit und Rechtsfriedens) do qual se extrai a idéia da proteção à confiança. Legalidade e segurança jurídica enquanto derivações do princípio do Estado de Direito têm o mesmo valor e a mesma hierarquia. Disso resulta que um asolução adequada para o caso concreto depende de um juízo de ponderação que leve em conta todas as circunstâncias que caracterizam a situação singlar (ERICHSEN, Hans-Uwe; MARTENS, Wolfgang. Allgemeines Verwaltungsrecht. 6 Ed. Berlim, p. 240)".

Entretanto, refoge à atribuição legal da E-CJU/PATRIMÔNIO instruir o processo com as informações técnicas e elementos fáticos, bem como documentos hábeis/aptos a comprovar/demonstrar a dominialidade ou interesse da União no lote urbano objeto do requerimento de usucapião extrajudicial, pois a competência para delimitação de áreas de domínio ou posse da União, cadastramento de imóveis, discriminação de áreas da União, controle e fiscalização de imóveis de posse e domínio da União e registro de atualização das respectivas informações nas bases de dados incumbe à SPU/AC,^[10] unidade descentralizada da extinta Secretaria do Patrimônio da União (SPU), sucedida pela Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União.^[11]

Feita tais considerações, a manifestação da Superintendência do Patrimônio da União no Estado do Acre (SPU/AC) materializada na Nota Técnica SEI nº 26550/2020/ME (SEI nº 9045852), contendo análise da dominialidade ou interesse da União ao imóvel usucapiendo, aparentemente está em consonância, sob o prisma da juridicidade formal e material, com o arcabouço jurídico patrimonial, revestindo-se, portanto, dos atributos de validade, eficácia e exequibilidade,^[12] tendo aptidão e efetiva possibilidade de ser executado.

Por fim, reitero a recomendação contida no DESPACHO SEI nº 10848318, no sentido de que a parte interessada deve (Nicolas Silva Rigo) provocar a Superintendência Regional do Estado do Acre do Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transportes (SR-AC/DNIT), para obter manifestação sobre se o lote usucapiendo esta sobreposto à faixa de domínio da rodovia federal BR-317, bem especial da União sob administração e gestão daquela Autarquia Federal, ex vi o disposto no artigo 1º, inciso I, do Decreto Federal nº 8.376, de 15 de dezembro de 2014.

Recomendo ao órgão assessorado (SPU/AC) promover conferência em todos os atos e termos, a fim de sanar eventuais erros materiais, gramaticais ou de técnica de redação, mas sem alteração do teor dos aspectos jurídicos já abordados, sob pena de se criar necessidade de retorno a E-CJU/PATRIMÔNIO para análise em caráter complementar, o que não se cogita por ora, posto que a conferência de dados é atribuição própria do órgão assessorado.

Destaco que a análise aqui empreendida circunscreve-se aos aspectos legais envolvidos, não incumbido a esta unidade jurídica imiscuir-se no exame dos aspectos de economicidade, oportunidade, conveniência, assim como os aspectos técnicos envolvidos, especialmente a questão relativa à análise da dominialidade ou interesse da União ao imóvel usucapiendo, conforme diretriz inserta na Boa Prática Consultiva (BPC) nº 7.^[13]

 Tal entendimento está lastreado no fato de que a prevalência do aspecto técnico ou a presença de juízo discricionário determinam a competência e a responsabilidade da autoridade administrativa pela prática do ato.

Neste sentido, a Boa Prática Consultiva (BPC) nº 7, cujo enunciado é o que se segue:

"Enunciado

A manifestação consultiva que adentrar questão jurídica com potencial de significativo reflexo em aspecto técnico deve conter justificativa da necessidade de fazê-lo, evitando-se posicionamentos conclusivos sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade, podendo-se, porém, sobre estes emitir opinião ou formular recomendações, desde que enfatizando o caráter discricionário de seu acatamento." (grifou-se)

IV - CONCLUSÃO

Em face do anteriormente exposto, observado a(s) recomendação(ões) sugerida(s) no(s) item(ns) "20.", "21.", "22.", "23." e "24." desta manifestação jurídica, abstraídos os aspectos de conveniência e oportunidade do Administrador, nos limites da lei, e as valorações de cunho econômico–financeiro, ressalvadas, ainda, a manutenção da conformidade documental com as questões de ordem fática, técnica e de cálculo, ínsitas à esfera administrativa, essenciais até mesmo para a devida atuação dos órgãos de controle, o feito está apto para a produção dos seus regulares efeitos, tendo em vista não conter vício insanável com relação à forma legal que pudesse macular o procedimento.

Considerando o advento da Portaria nº 14, de 23 de janeiro de 2020, do Advogado-Geral da União, publicada no Diário Oficial da União (DOU) nº 17, Seção 1, de 24 de janeiro de 2020 (Sexta-feira), páginas 1/3, que cria as Consultorias Jurídicas da União Especializadas Virtuais (e-CJUs) para atuar no âmbito da competência das Consultorias Jurídicas da União nos Estados, convém ressaltar que as manifestações jurídicas (pareceres, notas, informações e cotas) não serão objeto de obrigatória aprovação pelo Coordenador da e-CJU, conforme estabelece o parágrafo 1º do artigo 10 do aludido ato normativo.

Ao protocolo da Consultoria Jurídica da União Especializada Virtual de Patrimônio (E-CJU/PATRIMÔNIO) para restituir o processo a SPU/AC para ciência desta manifestação jurídica, mediante disponibilização de chave (link) de acesso externo como usuário externo ao Sistema AGU SAPIENS, bem como para adoção da(s) providência(s) pertinente(s).

Vitória-ES., 18 de novembro de 2020.

(Documento assinado digitalmente)

 Alessandro Lira de Almeida

Advogado da União

Matrícula SIAPE nº 1332670

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em http://sapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 10154147190202080 e da chave de acesso f2cbabeb