ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO

PARECER n. 00182/2020/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU

NUP: 05065.002537/2003-24

INTERESSADOS: SUPERINTENDÊNCIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL - SPU/RS

ASSUNTOS: CONSULTA

EMENTA: Consulta. Revogação de doação com encargo. Procedimento.

I - RELATÓRIO

Trata-se de pedido de orientações referentes à imóvel da União, encaminhado a esta Advocacia-Geral da União, por sua Consultoria Jurídica da União Especializada Virtual de Patrimônio, conforme OFÍCIO n. 02369/2020/PROT/CJU-RS/CGU/AGU (Seq.6), em que apresenta o seguinte link de acesso externo SEI para análise:

https://sei.fazenda.gov.br/sei/processo_acesso_externo_consulta.php?id_acesso_externo=629028&infra_hash=66d3b6bcb3b021cc2cc0cef28f3f9b1c

Cumpre expor que já houve análise jurídica por parte da Advocacia-Geral da União, cujo teor reproduz-se (Seq.3):

PARECER n. 01899/2019/MWB/CJU/RS/CJU-RS/CGU/AGU

NUP: 05065.002537/2003-24

INTERESSADOS: SUPERINTENDÊNCIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO DO ESTADO DO RIO GRANDE DO SUL - SPU/RS

ASSUNTOS: CONSULTA

EMENTA: Consulta. Revogação de doação com encargo. Procedimento.

Trata o presente processo de consulta formulada pela SUPERINTENDÊNCIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO NO RS acerca da reversão patrimonial de imóvel localizado no município de Gravataí, caracterizado nos autos.

O bem imóvel acima mencionado, teve sua aquisição processada mediante DOAÇÃO COM ENCARGO, favorecendo a UNIVERSIDADE FEDERAL DO RIO GRANDE DO SUL (UFRGS). A não destinação para esse fim, automaticamente, induz a reversão do bem ao patrimônio da União.

Documentos que instruem os autos constam da seq 2 Sapiens, dos quais destacamos os seguintes:

Solicitação feita pela cessionária (Universidade Federal do Rio Grande do Sul - UFRGS), fl. 01;

Pedido da UFRGS, fls. 20 a 25;

Matrículas da área nº 2.628, 2.629 e 2.630, fls. 28  a 37;

Plantas dos imóveis, fls. 42 e 43; 

Memorial descritivo, fls. 45 a 54;

Parecer Circunstanciado, do gerente Regional Substituto, favorável à cessão, fls. 55;

Parecer nº 686/CGGP/SPU, no mesmo sentido, fls. 59 e 60;

Parecer mp/CONJUR/JCJ/nº 2092 - 5.4.1/2004, fls. 61 a 65;

Portaria nº 023, de 02 de fevereiro de 2005, fl. 67;

Parecer PFN/SERDC/RS/Nº 138/2006, fls. 74 a 76; 

Contrato de cessão de uso, fls. 84 a 86; 

Ofício da UFRGS, informando suas intenções quanto à área em questão, fls. 93 a 95;

Pedido de reversão definitiva da área pela UFRGS, fl. 99;

Novo ofício reiterando o pedido e detalhando suas intenções quanto à área em questão, fls. 103 a 160;

Trâmites administrativos para a doação, fls. 167 a 187;

Termo de Dispensa de Licitação, fl. 188;

Portaria de Doação com Encargo, fl. 189;

Contrato de Doação, fls. 201 a 204;

Certidões das matrículas de imóveis atualizadas com a doação, fls. 207 a 217;

Ofício nº 43023/2018-MP, questionando acerca do cumprimento das condições contratuais, fls. 25 e 226;

Informações fornecidas pela Universidade, fls. 230 a 235;

Documentos referentes à fiscalização contratual da SPU, fls. 238 a 258;

Nota Técnica SEI nº 8639/2019/ME, manifestando-se pela reversão da doação, fls. 262 a 266;

A acima referida Nota Técnica, questiona se:

"essa "divisão" de área pode ser realizada por aditivo contratual ao Contrato de Doação, ou se deve ser realizado um novo instrumento de destinação. Lembra-se de que a área objeto do Contrato de Doação é composta por 3 matrículas."

Por fim, conclui:

Sendo assim, mediante a manifestação da Superintendência do Patrimônio da União do Rio Grande do Sul - SPU/RS favorável à Reversão da Doação feita à Universidade Federal do Rio Grande do Sul, encaminha-se o presente processo ao Núcleo de Assessoria Jurídica – CJU/AGU/RS para análise da proposição da reversão de parte do imóvel para a União e das adequações contratuais de encargos e prazos.

II – FUNDAMENTAÇÃO

A reversão ora pretendida se baseia no descumprimento de encargo a que se condicionou a doação. Não é possível dar destinação ao imóvel senão aquela prevista no instrumento de outorga, portanto, o bem imóvel em questão, retornará ao ente doador.

Foi constatada a ausência de interesse pela União no respectivo imóvel, conforme documentos de fls. 238 a 258. Assim, de acordo com o instrumento contratual de fls. 201 a 204, deve ser procedida à reversão do imóvel em questão.

Para tanto, deverão ser adotadas as medidas administrativas, na forma preconizada pelo art. 555 do Código Civil, que prevê expressamente que é possível a revogação da doação por inexecução do encargo e o artigo 562 prevê que a doação onerosa pode ser revogada:

Art. 555. A doação pode ser revogada por ingratidão do donatário, ou por inexecução do encargo.

(...)

Art. 562. A doação onerosa pode ser revogada por inexecução do encargo, se o donatário incorrer em mora. Não havendo prazo para o cumprimento, o doador poderá notificar judicialmente o donatário, assinando-lhe prazo razoável para que cumpra a obrigação assumida.

Portanto, se o imóvel em comento não está mais destinado ao objeto do contrato de doação, deve ser formalmente restituído ao órgão doador, nos termos acima expostos, a fim de que ele lhe dê a destinação que melhor atenda ao interesse público.

III - QUESTÕES PROCEDIMENTAIS

Com relação às questões procedimentais elencadas na consulta, temos que:

a) deve haver uma decisão administrativa formal de reversão da doação, que poderá ser fundamentada nos documentos de fls. 238 a 266, em especial a Nota Técnica SEI nº 8639/2019/ME;

b) ainda que a reversão seja automática,  decisão administrativa acima mencionada deve ser comunicada à UFRGS, oportunizando-lhe prazo de defesa, utilizando-se, por analogia, o prazo de 10 dias previsto no art. 44 da Lei 9.784/1999; 

c) salvo engano, não há uma forma prescrita para a revogação da Doação, acreditamos que um Termo de Revogação da Doação resolve a questão formal, indicando quais áreas voltarão para a União e sob quais áreas remanesce a Doação; 

d) caso as condições da Doação sejam alteradas, o que nos parece provável, recomenda-se um aditivo contratual com relação à área remanescente;

e) por força do princípio da economicidade e celeridade, não se recomenda a realização de uma revogação completa seguida de um novo processo de doação com encargo, salvo em caso de existência de norma interna que assim o indique ou de exigência notarial.

PELO EXPOSTO,  conclui-se pela possibilidade de reversão, desde que seguidas as condições elencadas no Item III da presente manifestação jurídica.

Justifica-se o excesso do prazo do art. 42 da Lei do Processo Administrativo, conforme previsto no § 3º do art. 21 do nosso Regimento Interno tendo em vista a priorizações de processos de maior urgência.

À consideração da Coordenação.

Porto Alegre, 04 de dezembro de 2019.

MARCOS WEISS BLIACHERIS

ADVOGADO DA UNIÃO

A razão de retorno dos autos, decorre de nova consulta formulada por meio do seguinte Despacho (11435635):

Processo nº 05065.002537/2003-24

A Nota Técnica SEI nº 8639/2019/ME (4749738) encaminhou o presente processo à CJU/AGU/RS para análise da proposição da reversão de parte do imóvel para a União.

Em resposta, o PARECER n. 01899/2019/MWB/CJU/RS/CJU-RS/CGU/AGU, em 5392824, concluiu pela possibilidade de reversão, desde que seguidas as condições elencadas no Item III da manifestação jurídica. De forma que o parecer expôs que:

deve haver uma decisão administrativa formal de reversão da doação, que poderá ser fundamentada nos documentos de fls. 238 a 266, em especial a Nota Técnica SEI nº 8639/2019/ME;

ainda que a reversão seja automática, decisão administrativa acima mencionada deve ser comunicada à UFRGS, oportunizando-lhe prazo de defesa, utilizando-se, por analogia, o prazo de 10 dias previsto no art. 44 da Lei 9.784/1999;

salvo engano, não há uma forma prescrita para a revogação da Doação, acreditamos que um Termo de Revogação da Doação resolve a questão formal, indicando quais áreas voltarão para a União e sob quais áreas remanesce a Doação;

caso as condições da Doação sejam alteradas, o que nos parece provável, recomenda-se um aditivo contratual com relação à área remanescente;

O OFÍCIO SEI Nº 121692/2020/ME (8206848), de 22 de maio de 2020 - reiterado pelo OFÍCIO SEI Nº 180426/2020/ME (9433449), de 24 de julho de 2020 -,apresentou as considerações sobre a necessidade de reversão do objeto da doação com previsão legal de acordo com o disposto no artigo 31, parágrafos 2º e 3º da Lei nº 9.636/1998, bem como regularização do objeto e das cláusulas do contrato, caso houvesse interesse da Universidade na manutenção do uso do imóvel.

Conforme despacho 10028367, em resposta a Universidade encaminhou o Ofício nº 316/2020 - GR (9806592 e anexo 9806773) confirmando a alteração de projeto de uso da área recebida, contudo mantendo interesse pela manutenção de pelo menos uma parte da área.

Em continuidade, o OFÍCIO SEI Nº 205947/2020/ME (10030022), de 21 de agosto de 2020, reiterado pelo OFÍCIO SEI Nº 242476/2020/ME (10796574), de 29 de setembro de 2020, solicitou maiores informações e documentos acerca do projeto de uso atualizado proposto para que a SPU-RS possa instruir e analisar um novo processo de destinação da área, adequando a finalidade de uso e ocupação do imóvel. Ofícios ainda não respondidos, embora o prazo concedido.

Ocorre que, a SPU-RS recentemente levou à análise da CJU-AGU-RS um caso similar que trata de reversão de imóvel da união tendo em vista a cláusula resolutiva expressa de reversão quando não cumprido o encargo no prazo acordado. O processo 04902.200596/2015-28 trata da reversão automática do imóvel objeto do Contrato de Doação, com encargo, assinado entre a União e o Município de Sarandi/RS, em 20/02/2014 (Despacho de encaminhamento SPU-RS-NUREF 10989750, Minuta proposta 10996896).

Em resposta, o advogado, por meio do PARECER N. 109/2020/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU (11342406), recomendou  a reversão do imóvel à União automática por imposição das Leis n. 8.666/93 e 9.636/98 e uma vez sendo como efeito da revogação do contrato de doação modal (ato unilateral de extinção contratual), deverá ser ela formada por Portaria, conforme modelo constante do Anexo XXXIV da IN/SPU N. 22/2017. Indicando o procedimento de reversão de imóvel ao patrimônio da União previsto pela Instrução Normativa/SPU nº 22, de 22 de fevereiro de 2017, que disciplina os procedimentos para a aquisição, a incorporação e a regularização patrimonial de bens imóveis em nome da União, in verbis:

Art. 51 São passíveis de reversão ao patrimônio da União:

I - a propriedade sobre bens imóveis objeto de contratos de doação; e

II - os direitos reais limitados concedidos a terceiros, nas hipóteses previstas em lei;

§1º A reversão prevista no inciso I do caput dar-se-á independentemente de qualquer indenização por benfeitorias realizadas, em conformidade com o disposto no art. 31, §2º, da Lei nº 9.636, de 1998.

§2º Extinguem-se os títulos que concederam os direitos reais limitados previstos no inciso II do caput:

I - do aforamento, e consequentemente do domínio útil, nos termos do art. 103, incisos I, II, IV e V do Decreto-Lei nº 9.760, de1946;

II - do direito de superfície e da concessão do direito real de uso:

a) pelo advento do respectivo item; e

b) pelo descumprimento das obrigações contratuais assumidas pelo concessionário que ensejem sua resolução.

§3º A cláusula de reversão compreende elemento obrigatório do instrumento de doação, sob pena de nulidade do ato, conforme previsto no art. 17, §4º, da Lei n° 8.666, de 1993.

§4º Configurada uma das hipóteses previstas no art. 31, §2º, da Lei nº 9.636, de 1998, o imóvel doado reverterá automaticamente à propriedade da União.

§5º Caso o donatário manifeste o interesse, tempestivamente, na prorrogação do prazo para cumprimento da finalidade, a decisão caberá à SPU/UF, a depender do que dispõe o ato autorizativo e o contrato, sendo formalizada através de termo aditivo.

§6º Na hipótese da SPU/UF julgar que o prazo para cumprimento da finalidade não deve ser prorrogado, o donatário ou o concessionário do direito real deverá ser notificado dessa decisão.

§7° Na hipótese de reversão de que trata o inciso II do caput, e tratando-se de direito de superfície, recuperará a União, além da propriedade do terreno, as acessões e benfeitorias introduzidas no imóvel, independentemente de indenização, desde que as partes não tenham estipulado o contrário no respectivo contrato, nos termos do disposto no art. 24 da Lei n° 10.257, de 2001 e no art. 1.375 do Código Civil.

§8º Com objetivo de dar publicidade à reversão do direito de propriedade, o Superintendente do Patrimônio da União deverá formalizar ato específico que oficialize esta situação, conforme modelo de portaria constante do Anexo XXXIV desta IN.

§9º Para formalização da reversão de direitos reais limitados sobre o imóvel, é aplicável o modelo de portaria citado no § 8º, feitas as devidas adaptações em seu texto, salvo se já houver forma específica prevista em lei ou outro ato normativo.

Art. 52 A formalização e a efetivação da reversão dar-se-ão pelo cancelamento do registro anterior, a ser requerido ao Oficial de Registro de Imóveis competente.

§1º O requerimento a que se refere o caput, firmado pelo Superintendente do Patrimônio da União, deverá ser instruído com os seguintes elementos, sem prejuízo de outros documentos:

I - contrato original;

II - portaria do Superintendente do Patrimônio da União autorizando a reversão, se decorrente de doação;

III - ato pelo qual a União retomar o direito real limitado;

IV - comprovação da notificação do donatário ou concessionário de direito real limitado quanto às condições de resolução.

§2º Para elaboração da portaria a que se refere o inciso II do parágrafo precedente, deverá ser utilizado o modelo constante do Anexo XXXII desta IN.

§3º A instrução processual da reversão de imóvel ao patrimônio da União dar-se-á no âmbito do processo administrativo correspondente ao respectivo contrato resolvido.

Dito isso, a SPU-RS entende que, dada a similaridade dos casos, deve proceder a reversão do imóvel à União automática por imposição da Lei 9.636/98 e uma vez sendo como efeito da revogação do contrato de doação modal (ato unilateral de extinção contratual), deverá ser ela formada por Portaria, conforme modelo constante do Anexo XXXIV da IN/SPU N. 22/2017

Portanto, reencaminhamos o presente processo à CJU-RS para que seja reconsiderada o procedimento no qual a reversão do imóvel em tela deve ocorrer por Portaria, conforme modelo constante do Anexo XXXIV da IN/SPU N. 22/2017, dados os fatos expostos na Nota Técnica SEI nº 8639/2019/ME (4749738).

Favor anexar ao presente o processo 04902.200596/2015-28.

Porto Alegre, 28 de outubro de 2020.

Documento assinado eletronicamente

CAMILA DA SILVEIRA MACHADO

Engenheira

De acordo, proceda-se ao proposto,

GLADSTONE THEMÓTEO MENEZES BRITO DA SILVA

Superintendente do Patrimônio da União no Rio Grande do Sul

Cumpre informar que não obtive acesso ao processo referente ao PARECER N. 109/2020/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU, de modo que, por essa razão, não tenho como me aprofundar a respeito de uniformização de entendimentos, uma vez que apenas é possível saber se de fato são casos análogos caso houvesse acesso àquele processo. Nem me cumpre exercer análise de manifetações jurídicas de pares, mas tão somente solucionar casos concretos. A análise, portanto, diz respeito apenas ao processo SEI e SAPIENS que me foi disponibilizado para o imóvel em questão.

Nos estritos lindes da consulta, tem-se que:

(a) é incontroverso que, tanto o PARECER n. 01899/2019/MWB/CJU/RS/CJU-RS/CGU/AGU ("b) ainda que a reversão seja automática, ..."), como o Despacho 11435635 ("...deve proceder a reversão do imóvel à União automática por imposição da Lei 9.636/98..."), reconhecem que a reversão é automática;

(b) nesse ínterim, as medidas de contraditório indicadas pelo PARECER n. 01899/2019/MWB/CJU/RS/CJU-RS/CGU/AGU já foram realizada por partes da SPU, como informa o Despacho 11435635:

"Em continuidade, o OFÍCIO SEI Nº 205947/2020/ME (10030022), de 21 de agosto de 2020, reiterado pelo OFÍCIO SEI Nº 242476/2020/ME (10796574), de 29 de setembro de 2020, solicitou maiores informações e documentos acerca do projeto de uso atualizado proposto para que a SPU-RS possa instruir e analisar um novo processo de destinação da área, adequando a finalidade de uso e ocupação do imóvel. Ofícios ainda não respondidos, embora o prazo concedido.";

(c) O Anexo XXXIV da IN/SPU N. 22/2017 não possui natureza jurídica desconstitutiva, mas apenas declarativa e em respeito ao princípio da publicidade, uma vez que apenas formaliza e confere publicidade ao ato de reversão, que é automático ipso facto, conforme Artigo 51: "8º Com objetivo de dar publicidade à reversão do direito de propriedade, o Superintendente do Patrimônio da União deverá formalizar ato específico que oficialize esta situação, conforme modelo de portaria constante do Anexo XXXIV desta IN."(Grifos)

A consulta, finalmente, pretende elaborar "Portaria", conforme  Despacho (11435635):

"Portanto, reencaminhamos o presente processo à CJU-RS para que seja reconsiderada o procedimento no qual a reversão do imóvel em tela deve ocorrer por Portaria, conforme modelo constante do Anexo XXXIV da IN/SPU N. 22/2017, dados os fatos expostos na Nota Técnica SEI nº 8639/2019/ME (4749738)."

É como relatório.

II - FUNDAMENTAÇÃO

Conforme apresentado acima, a reversão ocorreu automaticamente, assim como já tendo sido realizado o contraditório sugerido pelo PARECER n. 01899/2019/MWB/CJU/RS/CJU-RS/CGU/AGU.

Vale dizer, pende, nos autos, de medida e de aplicação do Anexo XXXIV da IN/SPU N. 22/2017. Trata-se, de mero cumprimento de ato normativo, cuja eficácia e validade não foram objeto de questionamento a esta Advocacia-Geral da União, portanto, reconhecidamente lícito por parte do órgão assessorado, que na presente consulta o apresenta expressamente.

Trata-se, assim, de mera medida administrativa de gestão do imóvel, de formalização e publicidade que pende de atendimento. 

Nada obsta a que o órgão proceda à aplicação do Anexo XXXIV da IN/SPU N. 22/2017 acima indicada no Despacho (11435635), dessa forma ressalvando meu entendimento.

III - CONCLUSÃO

Diante do exposto, nada obsta, ao contrário recomenda-se, o cumprimento do Anexo XXXIV da IN/SPU N. 22/2017, ex lege. Uma vez que o órgão solicitou medida de uniformização - muito embora não me pareça ser o caso - dê-se ciência ao Senhor Coordenador.

Teresina, 17 de novembro de 2020.

RAPHAEL GRECO BANDEIRA

ADVOGADO DA UNIÃO

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em http://sapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 05065002537200324 e da chave de acesso 4cfa3c29