ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO

PARECER n. 00196/2020/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU

NUP: 10154.121755/2020-07.

INTERESSADOS: UNIÃO (SUPERINTENDÊNCIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO NO ESTADO DO RIO DE JANEIRO - SPU/RJ) E  BANCO CENTRAL DO BRASIL (BCB).

ASSUNTOS: DOAÇÃO DE BEM IMÓVEL RECEBIDO EM DAÇÃO EM PAGAMENTO NÃO VINCULADO ÀS ATIVIDADES OPERACIONAIS DO BANCO CENTRAL DO BRASIL (BCB).

EMENTA:

I. Doação de bem imóvel.

II. Análise da minuta do Contrato de Doação.

III. Imóvel não vinculado às atividades operacionais do Banco Central do Brasil.

IV. A doação de bem imóvel do Banco Central do Brasil (BCB) recebido em dação em pagamento prescinde de autorização legislativa específica e de prévio procedimento licitatório.

V. Fundamento Legal (Legislação Aplicável): Artigo 2º, da Lei Federal nº 8.057, de 29 de junho de 1990; Artigo 17, inciso I, alínea “b”, c/c o artigo 19, incisos I e II, da Lei Federal nº 8.666, de 21 de junho de 1993.

VI. A interpretação exclusivamente gramatical ou literal conduz a conclusão  de que não se harmoniza com os princípios norteadores do desfazimento de imóveis mediante doação. Necessidade da realização de interpretação sistêmica ou sistemática, segundo a qual a norma/regra deve ser analisada dentro de um contexto, de modo que os raciocínios que conduzam a conclusões inadequadas venham a ser rejeitados. A interpretação deve ser realizada de modo integrado com o processo lógico-sistemático visando harmonizar/compatibilizar o objetivo almejado com os princípios norteadores da alienação de bens imóveis não utilizados em atividades operacionais do Banco Central do Brasil (BCB).

VII. Competência da Diretoria Colegiada do Banco Central do Brasil (BCB) para decidir sobre a doação de imóveis recebidos em dação em pagamento, submetida a matéria à apreciação do Conselho Monetário Nacional (CMN). Artigo 11, inciso VI, alínea 'e', do Regimento Interno daquela Autarquia Federal.

VIII. Divergência de entendimento entre a Procuradoria-Geral do Banco Central do Brasil (PGBC) e a Consultoria Jurídica da União Especializada Virtual de Patrimônio (E-CJU/PATRIMÔNIO), sobre a necessidade de submissão da doação de imóvel recebido em dação em pagamento à apreciação do Conselho Monetário Nacional (CMN).

IX. Submissão da divergência à Consultoria-Geral da União (CGU), Órgão de Direção Superior da Advocacia-Geral da União (AGU), para que o Departamento de Coordenação e Orientação de Órgãos Jurídicos (DECOR) exerça a competência uniformizadora que lhe foi atribuída pelo artigo 14, inciso I, alínea 'a', do Anexo I do Decreto Federal nº 7.392, de 13 de dezembro de 2010.

X. Observação da(s) recomendação(ões) sugerida (s) nesta manifestação jurídica.

I - RELATÓRIO

Após a(s) recomendação(ões) sugerida(s) no PARECER n. 02855/2020/MJA/CJURJ/CGU/AGU, de 06 de agosto de 2020 (SEI nº 9911949), o Superintendente do Patrimônio da União no Estado do Rio de Janeiro, por intermédio do Ofício SEI nº 244926/2020-ME, de 30 de setembro de 2020 (SEI nº 10846593), disponibilizado a E-CJU/PATRIMÔNIO o link de acesso ao Sistema Eletrônico de informações (SEI) em 05 de novembro de 2020, encaminha novamente o processo para análise e manifestação, nos termos do artigo 11, inciso VI, alínea “b”, da Lei Complementar Federal nº 73, de 10 de fevereiro de 1993, que instituiu a Lei Orgânica da Advocacia-Geral da União e do artigo 19, incisos I e II, do Ato Regimental nº 5, de 27 de setembro de 2007, do Advogado-Geral da União.

Trata-se de doação de bem imóvel localizado no Lote nº 19 do PAL 33.530, com frente para a Rua Professora Vera Suassuna, antiga Rua "A", Bairro Itanhaguá, Município do Rio de Janeiro, Estado do Rio de Janeiro, registrado sob a matrícula nº 220071, Ficha 1, do Cartório do 9º Ofício do Registro de Imóveis da Capital do Estado do Rio de Janeiro, a ser realizada pelo BANCO CENTRAL DO BRASIL (BCB), Autarquia Pública federal vinculada ao Ministério da Economia, dotada de personalidade jurídica de direito público, inscrita no Cadastro Nacional da Pessoa Jurídica (CNPJ) sob o nº 00.038.166/0001-05, na qualidade de outorgante doador, e a UNIÃO, pessoa jurídica de direito público interno, representada pela Superintendência do Patrimônio da União no Estado do Rio de Janeiro (SPU/RJ), na qualidade de outorgada donatária, por intermédio da minuta do Contrato de Doação com Força de Escritura Pública anexada no SEI nº 9984078.

O processo encontra-se instruído com o(s) seguinte(s) documento(s):

II – PRELIMINARMENTE – FINALIDADE E ABRANGÊNCIA DO PARECER

A presente manifestação jurídica tem o escopo de assessorar a autoridade competente para a prática do ato, para que dele não decorra nenhuma responsabilidade pessoal a ela, e também para que seja observado o princípio da legalidade e os demais que norteiam a atuação da Administração.

Desta forma, cercando-se a autoridade de todas as cautelas para a prática do ato, e documentando-as nos autos, a princípio cessa a sua responsabilidade pessoal por eventuais decorrências não-satisfatórias.

Nossa atribuição é justamente apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar alguma providência para salvaguardar a autoridade assessorada, a quem, em seu juízo discricionário, compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a cautela recomendada.

Disso se conclui que parte das observações aqui expendidas não passam de recomendações, com vistas a salvaguardar a autoridade administrativa assessorada, e não vinculá-la. Caso opte por não acatá-las, não haverá ilegalidade no proceder, mas simples assunção do risco. O acatamento ou não das recomendações decorre do exercício da competência discricionária da autoridade assessorada.

Já as questões que envolvam a legalidade, de observância obrigatória pela Administração, serão apontadas, ao final deste parecer, como óbices a serem corrigidos ou superados. O prosseguimento do feito, sem a correção de tais apontamentos, será de responsabilidade exclusiva do órgão, por sua conta e risco.

Por outro lado, é certo que a análise dos aspectos técnicos da venda em questão está inserida no conjunto de atribuições/competências afetas a esta E-CJU/PATRIMÔNIO, a qual não possui conhecimento específico nem competência legal para manifestar-se acerca de questões outras que aquelas de cunho estritamente jurídico.

III - FUNDAMENTAÇÃO JURÍDICA

Após o envio do processo à Consultoria Jurídica da União no Estado do Rio de Janeiro (CJURJ) para análise jurídica, aquela unidade de execução da Consultoria-Geral da União (CGU), Órgão de Direção Superior da Advocacia-Geral da União (AGU) por meio do PARECER n. 02855/2020/MJA/CJURJ/CGU/AGU, de 06 de agosto de 2020 (SEI nº 9911949), entendeu que o processo deveria retornar para nova análise após atendidas as recomendações sugeridas nos itens "53." e "54.", verbis:

"53. Compulsando-se os autos e em resumo ao que já foi exposto, podemos verificar que a instrução deverá ser complementada com:

1. indicação da autorização legislativa específica por força do comando inserto no caput do art. 17 da Lei de Licitações, considerando-se que a Lei 8.057/90, voltado para a alienação onerosa, não se presta para tal fim;

2. no caso do órgão assessorado entender que o processo deverá prosseguir por considerar que a citada Lei atende ao objeto em comento, fazer juntar justificativa nesse sentido;

3. decisão da diretoria Colegiada do Bacen na forma prevista no art. 11, VI, e) do Regimento interno do Bacen;

4. apreciação da doação pelo CMN;

5. complementação da demonstração do interesse público e da explanação da oportunidade e conveniência na doação de bem do Bacen para a União, para fins de alienação, sabendo-se que o imóvel possui dívidas de IPTU;

6. adaptação do documento que foi inserido no PDF 31 ao caso em questão: lote 23 e não lote 20, matrícula 220.075 e não a matrícula 220.072; 7. minuta de contrato que faça menção à metragem do terreno, ao valor da avaliação e às dívidas de IPTU e outras eventualmente incidentes sobre o imóvel, caso o órgão assessorado persista no intento de receber por doação o bem imóvel.

54. Oportuno ressaltar que , diante do que foi exposto no documento inserto no PDF 24, que revela a finalidade de alienação do bem a ser doado para a União, a necessidade de juntada de justificativa que contemple as razões para o não cumprimento do que está exposto no art. 17, parágrafo primeiro, da Lei de Licitações e que exige que em todo contrato de doação seja inserida cláusula de reversão, salvo nos casos expressamente previstos em lei:

§ 1 Os imóveis doados com base na alínea "b" do inciso I deste artigo, cessadas as razões que justificaram a sua doação, reverterão ao patrimônio da pessoa jurídica doadora, vedada a sua alienação pelo beneficiário. "

Posteriormente, a Procuradoria Especializada de Consultoria Administrativa da Procuradoria-Geral do Banco Central do Brasil elaborou a Nota Jurídica 3388/2020-BCB/PGBC, de 22 de setembro de 2020 (SEI nº 10772042), divergindo do entendimento da Consultoria Jurídica da União no Estado do Rio de Janeiro (CJU-RJ) firmado no PARECER n. 02855/2020/MJA/CJU-RJ/CGU/AGU, de 06 de agosto de 2020 (SEI nº 9911949).

Para melhor contextualização e compreensão da divergência de entendimento, reputo conveniente transcrever os seguintes excertos da manifestação jurídica da PGBC, verbis:

(...) 

"5. Com a devida vênia, a análise empreendida pela CJU/RJ atém-se à tipologia do ato celebrado entre o BCB e a União – doação –, descurando o fim explicitamente almejado pelas partes: a ulterior venda dos bens a particulares em procedimento concorrencial, com reversão do produto da alienação ao Tesouro Nacional. Se a Lei nº 8.057, de 1990, autoriza o BCB a vender diretamente os imóveis, nada impede que ele o faça por meio da Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União (SPU) do Ministério da Economia. Afinal, aquele órgão observará o rito legal aplicável à alienação e os recursos auferidos serão, ao final, destinados à União, tal como ocorreria caso o próprio o BCB realizasse a alienação, dada sua qualidade de entidade autárquica federal.

6 . Conforme justificado nos autos, a decisão de se confiar o processo de venda à SPU decorre da alta especialização daquele órgão para tal atividade, sendo lícito presumir que assim os imóveis serão alienados de forma mais eficiente, com melhor resultado para o Erário. Não por acaso, a legislação mais recente indica uma clara tendência de se concentrar na SPU atribuições relacionadas à alienação de imóveis de toda a Administração Pública Federal, inclusive autarquias e fundações públicas, como revela a Lei nº 13.240, de 30 de dezembro de 20156.

7. Ademais, é de todo ocioso discutir-se se a Lei nº 8.057, de 1990, configura autorização legislativa para a doação dos bens à União, uma vez que as normas gerais da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, são bastantes para que os imóveis em tela fiquem a salvo da exigência de lei autorizativa específica.

8. Com efeito, embora a CJU/RJ tenha notado que os bens a serem doados pelo BCB foram incorporados ao patrimônio desta Autarquia mediante dação em pagamento, e que o Regimento Interno do BCB dispensa a autorização legislativa para a doação de imóveis assim havidos para outro ente público, aquele órgão de consultoria jurídica não se deu conta de que o fundamento legal dessa dispensa está na própria Lei nº 8.666, de 1993. Nesse sentido, confira-se o Parecer PGBC-291/2009, verbis:

“4. A regra geral para a alienação de imóvel pertencente a entidades públicas consta do art. 17, I, da Lei no 8.666, de 21 de junho de 1993, que, dentre outros requisitos, exige prévia autorização legislativa em tal sentido.

 

5. Entende-se por alienação ‘toda transferência da propriedade de um bem sob a forma de venda, permuta, doação, dação em pagamento, investidura, cessão ou concessão de domínio.

 

6. Ocorre que o art. 19 da Lei no 8.666, de 1993, consagra norma específica para o caso de o imóvel a ser alienado ter sido recebido pela Administração Pública por meio de procedimento judicial ou dação em pagamento. Observe-se:

 

‘Art. 19. Os bens imóveis da Administração Pública, cuja aquisição haja derivado de procedimentos judiciais ou de dação em pagamento, poderão ser alienados por ato da autoridade competente, observadas as seguintes regras:

I - avaliação dos bens alienáveis;

II - comprovação da necessidade ou utilidade da alienação;

III - adoção do procedimento licitatório, sob a modalidade de concorrência ou leilão.’

 

7. É pacífico o entendimento doutrinário de que a hipótese configurada no citado art. 19 dispensa prévia autorização legislativa. Leia-se o magistério de Hely Lopes Meirelles:

 

‘A alienação de bens imóveis requer, além da avaliação prévia, autorização legislativa e concorrência. A autorização legislativa é dispensável quando se tratar de imóveis adquiridos mediante ação judicial ou por dação em pagamento, casos em que poderão ser alienados por ato da autoridade competente, desde que comprovada a necessidade ou a utilidade pública da alienação e atendidos os requisitos da avaliação e da licitação preliminares (art. 19).

 

No mesmo sentido, Marçal Justen Filho:

 

‘1) Alienação de Bens Recebidos por Dação em Pagamento O dispositivo faculta a alienação de bens imóveis, independentemente de prévia autorização legislativa, quando seu ingresso no patrimônio público tiver origem em crédito fazendário. A regra tem relevância para a Administração direta e entidades autárquicas e fundacionais, que se sujeitariam ao disposto no art. 17, I.’11 (grifou-se).

 

9. No âmbito do Banco Central, cabe ao Diretor de Administração decidir sobre a alienação de imóvel recebido em dação em pagamento, nos termos do art. 14, XX, do Regimento Interno:

 

‘Art. 14. São atribuições do Diretor de Administração:

(...)

XX - decidir sobre alienação de imóveis, condicionada à autorização legislativa específica, dispensada esta para os imóveis recebidos em dação em pagamento;’

 

10. Assim, à luz do art. 19 da Lei no 8.666, de 1993, infere-se que a alienação de imóvel recebido em dação em pagamento está sujeita aos seguintes requisitos: (i) decisão pela autoridade competente (no caso da Autarquia, pelo Diretor de Administração); (ii) comprovação da necessidade ou utilidade da alienação; (iii) observância do procedimento licitatório.

 

11. Essa é a regra geral.

 

12. Ocorre que, consoante já esposado, alienação é gênero que comporta várias espécies de transferência de propriedade (venda, permuta, doação etc.). Significa, portanto, que nada impede que a regra geral insculpida no art. 19 da Lei no 8.666, de 1993, seja alterada por normas específicas para uma específica forma de alienação (já que esta é gênero). Saliente-se, por pertinente, que o art. 19 em referência menciona apenas alienação, sem especificar ou apontar que a norma ali contida vale para tal ou qual modalidade de transferência de propriedade.

 

13. Posto isso, impende transcrever o art. 17, I, ‘b’, da Lei no 8.666, de 1993:

 

‘Art. 17. A alienação de bens da Administração Pública, subordinada à existência de interesse público devidamente justificado, será precedida de avaliação e obedecerá às seguintes normas:

I - quando imóveis, dependerá de autorização legislativa para órgãos da administração direta e entidades autárquicas e fundacionais, e, para todos, inclusive as entidades paraestatais, dependerá de avaliação prévia e de licitação na modalidade de concorrência, dispensada esta nos seguintes casos:

(...)

b) doação, permitida exclusivamente para outro órgão ou entidade da administração pública, de qualquer esfera de governo, ressalvado o disposto nas alíneas f, h e i;’

 

14. Repise-se que doação é espécie do gênero alienação. Desse modo, o art. 19 da Lei no 8.666, de 1993, é, de um lado, genérico por dizer respeito a qualquer forma de alienação de imóveis recebidos por meio de procedimento judicial e dação em pagamento, e, de outro, específico por englobar apenas imóveis recebidos de tal forma.

 

15. É possível, assim, em interpretação sistemática da legislação em vigor, que os requisitos genéricos previstos no art. 19 em estudo sejam afastados por normas específicas que digam respeito a uma específica modalidade de alienação.

 

16. É o que ocorre no art. 17, I, ‘b’, da Lei no 8.666, de 1993, que dispensa o procedimento licitatório para a doação (específica forma de alienação) de imóveis pertencentes à Administração Pública, que tenham ou não sido recebidos em dação pagamento (já que o dispositivo em estudo não diferencia).

 

17. O fato, portanto, é que a interpretação sistemática do art. 17, I, ‘b’, e do art. 19 da Lei no 8.666, de 1993, autoriza esta conclusão: a doação de imóvel do Banco Central recebido em dação em pagamento prescinde de autorização legislativa específica e de prévio procedimento licitatório, observado que a Autarquia só poderá efetuar a doação para outro órgão ou entidade da administração pública, de qualquer esfera de governo (o que é o caso, já que o donatário será o Município do Rio de Janeiro).

 

18. Dito de outro modo, a doação, para o Município do Rio de Janeiro, de imóvel recebido pelo Banco Central em dação em pagamento deve atender apenas aos requisitos inscritos nos incisos I e II do art. 19 da Lei no 8.666, de 1993, a saber: (i) avaliação dos bens alienáveis e (ii) comprovação da necessidade ou utilidade da alienação.” (Destaques no original.)

Antes de adentrar à divergência de entendimento evidenciada entre Procuradoria-Geral do Banco Central do Brasil (PGBC) e a Consultoria Jurídica da União no Estado do Rio de Janeiro (CJU/RJ), considero relevante tecer algumas considerações envolvendo o instituto da doação. 

No rol de bens públicos dominicais que constituem o patrimônio disponível de direito real e pessoal da Administração Pública, existem bens móveis e imóveis, que são passíveis de alienação, pois não possuem destinação comum ou especial. Nesta seara, o artigo 101 do Código Civil (CC), instituído pela Lei Federal nº 10.406, de 10 de janeiro de 2002, estabelece em seu artigo 101 que "Os bens públicos dominicais podem ser alienados, observadas as exigências da lei".

Dentre as formas de alienação está a doação, que tem o seu conceito definido no artigo 538 do Código Civil (CC) como sendo o "contrato em que uma pessoa, por liberalidade, transfere do seu patrimônio bens ou vantagens para o de outra".

Analisando o regramento legal sobre a matéria, vislumbro que a alienação de bens imóveis pelo Poder Público por meio de doação tem previsão no artigo 17, inciso I, alínea 'b', da Lei Federal nº 8.666, de 21 de junho de 1993:

                   a) Lei Ordinária Federal nº 8.666, de 21 de junho de 1993

                       (Regulamenta    o   artigo   37, inciso  XXI,  da    Constituição    Federal    e   instituiu 

                         normas para licitações e contratos da Administração Pública)

Capítulo I

DAS DISPOSIÇÕES GERAIS

Seção VI

Das Alienações

“Art. 17.  A alienação de bens da Administração Pública, subordinada à existência de interesse público devidamente justificado, será precedida de avaliação e obedecerá às seguintes normas:

I - quando imóveis, dependerá de autorização legislativa para órgãos da administração direta e entidades autárquicas e fundacionais, e, para todos, inclusive as entidades paraestatais, dependerá de avaliação prévia e de licitação na modalidade de concorrência, dispensada esta nos seguintes casos:

b) doação, permitida exclusivamente para outro órgão ou entidade da administração pública, de qualquer esfera de governo, ressalvado o disposto nas alíneas f, h e i (Redação dada pela Lei Federal nº 11.952, de de 25 de junho de 2009 (destacou-se)

Já o artigo 19, incisos I, II e III, também da Lei de Licitações e Contratos Administrativos (LLCA), estabelece a(s) seguinte(s) diretriz(es) para a alienação de bens imóveis da Administração Pública cuja aquisição haja derivado de dação em pagamento:

"Art. 19.  Os bens imóveis da Administração Pública, cuja aquisição haja derivado de procedimentos judiciais ou de dação em pagamento, poderão ser alienados por ato da autoridade competente, observadas as seguintes regras: (grifou-se)

I - avaliação dos bens alienáveis;

II - comprovação da necessidade ou utilidade da alienação;

III - adoção do procedimento licitatório, sob a modalidade de concorrência ou leilão."

Por sua vez, a Lei Federal nº 8.057, de 29 de junho de 1990, que dispõe sobre a competência das autoridades que menciona, preceitua em seu artigo 2º o seguinte:

"Art. 2º As autarquias e as fundações instituídas ou mantidas pela União ficam autorizadas a proceder, com base nos termos das Leis nºs 8.011, de 4 de abril de 1990 e 8.025, de 12 de abril de 1990, aos atos legais e administrativos necessários à alienação dos imóveis residenciais de sua propriedade, terrenos e edificações não vinculados às suas atividades operacionais." (destacou-se)

Para melhor compreensão da matéria e reiterando o posicionamento do Parecer PGBC-291/2009, citado na Nota Jurídica 3388/2020-BCB/PGBC, de 22 de setembro de 2020, impõe-se necessário proceder à interpretação sistemática do artigo 17, inciso I, alínea 'b',  artigo 19, incisos I, II e III, da Lei Federal nº 8.666, de 21 de junho 1993, c/c o artigo 2º, da Lei Federal nº 8.057, de 29 de junho de 1990.

Para melhor ilustrar a necessidade de harmonizar os métodos exegéticos, convém transcrever a lição de Carlos Maximiano, em sua obra Hermenêutica e Aplicação do Direito. 13ª Ed. Rio de Janeiro: Forense, 1993, p. 128, in verbis:

(...)

"PROCESSO SISTEMÁTICO

130 - Consiste o Processo Sistemático em comparar o dispositivo sujeito a exegese, com outros do mesmo repositório ou de leis diversas, mas referente ao mesmo objeto.

Por umas normas se conhece o espírito das outras. Procura-se conciliar as palavras antecedentes com as consequentes, e do exame das regras em conjunto deduzir o sentido de cada uma.

Em toda ciência, o resultado do exame de um só fenômeno adquire presunção de certeza quando confirmado, contrasteado pelo estudo de outros, pelo menos dos casos próximos conexos; à análise sucede a síntese; do complexo de verdades particulares, descobertas, demonstradas, chega-se até à verdade geral.

Possui todo corpo órgãos diversos; porém a autonomia das funções não importa em separação; operam-se, coordenados, os movimentos, e é difícil, por isso mesmo, compreender bem um elemento sem conhecer os outros, sem os comparar, verificar a recíproca interdependência, por mais que à primeira vista pareça imperceptível. O processo sistemático encontra fundamento na lei da solidariedade entre os fenômenos coexistentes.

Não se encontra um princípio isolado, em ciência alguma; acha-se cada um em conexão íntima com outros. O Direito objetivo não é um conglomerado caótico de preceitos; constitui vasta unidade, organismo regular, sistema, conjunto harmônico de normas coordenadas, em interdependência metódica, embora fixada cada uma no seu lugar próprio. De princípios jurídicos mais ou menos gerais deduzem corolários; uns e outros se condicionam e restringem reciprocamente, embora se desenvolvam de modo que constituem elementos autônomos operando em campos diversos. (grifou-se)

Cada preceito, portanto, é membro de um grande todo; por isso do exame conjunto resulta bastante luz para o caso em apreço".

Ademais, deve-se buscar o verdadeiro sentido do texto normativo, sem desprezo da composição gramatical da norma interpretada, pois cada vocábulo inserido em determinada composição normativa deve ser considerada em sua essência.

A interpretação exclusivamente gramatical ou literal conduz a conclusão que não se harmoniza com os princípios norteadores da alienação de bens imóveis não utilizados em atividades operacionais do Banco Central do Brasil (BCB). Necessário, pois, realizar interpretação sistêmica ou sistemática, segundo a qual a norma/regra deve ser analisada dentro de um contexto, de modo que os raciocínios que conduzam a conclusões inadequadas venham a ser rejeitados, segundo brocardo latino "interpretatio facienda est ut ne sequatur absurdum".

O artigo 24, da Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (Decreto-Lei Federal nº 4.657, de 04/09/1942, na redação pela Lei Federal nº 13.376, de 30/12/2010), incluído pela Lei Federal nº 13.655, de 25 de abril de 2018, prevê o seguinte:

"A revisão, nas esferas administrativa, controladora ou judicial, quanto à validade de ato, contrato, ajuste, processo ou norma administrativa cuja produção já se houver completado levará em conta as orientações gerais da época, sendo vedado que, com base em mudança posterior de orientação geral, se declarem inválidas situações plenamente constituídas." (destacou-se)

Para elucidar o conteúdo, aplicabilidade e extensão dessa regra incluída na Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro (LINDB), reputo relevante citar excerto de artigo do Professor Jacintho Arruda Câmara publicado na Revista de Direito Administrativo (RDA), verbis:

"1. Introdução

Os dispositivos incluídos na Lei de Introdução às Normas do Direito Brasileiro pela Lei 13.655, de 2018 tiveram como objetivo geral a proteção da segurança jurídica. Este é o fim expressamente declarado na preâmbulo da lei e, de fato, é o que se extrai do conjunto de normas instituídas pelo novo diploma legal.

Em relação à aplicação do direito público, um dos fatores de maior instabilidade é a invalidação (ou anulação) de deliberações tomadas pela administração pública. A invalidação é o remédio amargo para combater a ilegalidade no exercício da atividade administrativa. É óbvio que a forma mais efetiva de se assegurar a segurança jurídica está no cumprimento fiel da lei d da Constituição. É por isso que, no caso de atuação administrativa ilegal, prevê-se a invalidação, ou seja, a extinção do ato viciado,  com possível desconstituição dos efeitos que tenha produzido.

As decisões administrativas gozam de presunção de legalidade. Essa presunção não constitui mera peroração doutrinária nem pode ser vista apenas como instrumento de efetivação da supremacia do interesse público. Ela, antes de qualquer coisa, retrata uma expectativa real do administrado diante da atuação aparentemente regular de autoridade pública. Se a deliberação provém de órgão legitimado para decidir, é natural e esperado que a sociedade como um todo tome essa manifestação como legítima, ou seja, como conforme ao direito. A partir do reconhecimento dessa presunção em favor da legalidade das deliberações administrativas, cria-se a legítima expectativa de conformidade ao direito dos efeitos produzidos a partir dessas decisões. Desconstituir tais efeitos, por isso, constitui de certa maneira uma perda para a noção de estabilidade jurídica, mesmo que seja para corrigir decisão contrária à lei.

(...)

O dispositivo em comento - o art. 24 da LINDB - segue a mesma diretriz, que busca a preservação das decisões administrativas como meio de assegurar a estabilização de relações jurídicas e assim proteger a segurança jurídica. Nesse ponto a lei cristaliza um verdadeiro vetor para a aferição da validade de atos administrativos em geral. A regra, em suma, impede que seja decretada a invalidade de deliberação administrativa que tenha sido tomada com base na interpretação geral vigente à época de produção do ato. A nova lei determinou que o entendimento sobre a correta interpretação do Direito vigente pode mudar, mas eventual nova leitura não poderá ser usada como referência para anular decisões administrativo já consolidadas." (grifou-se)

Com efeito, a doação de bem imóvel do Banco Central do Brasil (BCB) recebido em dação em pagamento prescinde de autorização legislativa específica e de prévio procedimento licitatório, pois a Autarquia pretende efetuar a doação, no caso concreto, a outro órgão da administração pública federal direta (SPU/RJ).

Assim sendo, a doação para a UNIÃO de imóvel recebido pelo Banco Central  em dação em pagamento deve atender apenas aos requisitos previstos nos incisos I e II do artigo 19 da Lei Federal nº 8.666/1993, a saber: (a) avaliação dos bens alienáveis e (b) comprovação da necessidade ou utilidade da alienação.

Quanto ao requisito consistente na avaliação do bem alienável, constata-se que o processo está instruído com o LAUDO DE AVALIAÇÃO DO VALOR DE MERCADO PARA COMPRA E VENDA anexado ao SEI nº 8725091.

No que tange ao requisito correspondente à comprovação da necessidade ou utilidade da alienação, consta da instrução processual o VOTO 43/2020-BCB, de 4 de março de 2020 (SEI nº 8724787) e a DECLARAÇÃO DE RESPONSABILIDADE POR PROCEDIMENTOS PARA DOAÇÃO (SEI nº 8725747), contendo, aparentemente, as razões para alienação de imóveis não vinculados às atividades operacionais do Banco Central do Brasil, situados no Bairro de Itanhangá, município do Rio de Janeiro/RJ.

Feitos tais registros, analiso o(s) posicionamento(s) consolidado(s) na manifestação jurídica oriunda da Consultoria Jurídica da União no Estado do Rio de Janeiro (CJU/RJ) em cotejo com a da Procuradoria-Geral do Banco Central do Brasil (PGBC). Senão vejamos:

Em relação à recomendação sugerida no item 53., letra 'a', do PARECER n. 02855/2020/MJA/CJU-RJ/CGU/AGU, de 06 de agosto de 2020 (SEI nº 9911949), divirjo, data máxima vênia, do entendimento firmado, razão pela qual corroboro as razões apontadas na Nota Jurídica 3388/2020-BCB/PGBC, de 22 de setembro de 2020, no sentido de que nova autorização legislativa é dispensável para doação à União do imóvel de titularidade (propriedade) do Banco Central oriundo de dação em pagamento, haja vista a aquiescência já contida na Lei Federal nº 8.057, de 29 de junho de 1990, e de sua simetria com a Lei Federal nº 13.240, de 30 de dezembro de 2015, e com os artigos 17, inciso I, alínea 'b' e 19, incisos I e II, da Lei Federal nº 8.666, de 21 de junho de 1993, "sendo certo que a doação, no caso concreto, visa justamente a permitir à SPU adotar as medidas necessárias à alienação, na forma da legislação, permitindo, inclusive, a imediata destinação dos recursos obtidos com a venda diretamente para os cofres da União, medida que se alinha ainda aos princípios constitucionais de razoabilidade e eficiência administrativa", conforme bem salientado pelo Procurador-Geral Adjunto do Banco Central em seu DESPACHO (item '2') de aprovação (fl. 09 - SEI nº 10772042).

Por esta razão entendo estar prejudicada a recomendação sugerida no item 53., item 'b', do PARECER em referência.

Quanto à orientação sugerida no item 53, letra 'c', da manifestação jurídica, foi atendida haja vista que o processo está instruído com a decisão da Diretoria Colegiada deliberando sobre a doação do imóvel à União (SPU/RJ), conforme se infere da Ata Eletrônica da 3.293ª Sessão da Diretoria Colegiada do Banco Central do Brasil BCB (SEI nº 10772060), aprovando o VOTO 43/2020-BCB, de 4 de março de 2020 (SEI nº 8725747), o qual propôs a alienação de imóveis não vinculados às atividades operacionais do Banco Central do Brasil, situados no Bairro de Itanhangá, município do Rio de Janeiro/RJ.

No que tange à recomendação proposta no item 53, letra 'd', do PARECER n. 02855/2020/MJA/CJU-RJ/CGU/AGU, de 06 de agosto de 2020 (SEI nº 9911949), presumo, salvo melhor juízo de entendimento divergente, assistir razão à CJU/RJ, pois o artigo artigo 11, inciso VI, alínea 'e', do Regimento Interno do Banco Central do Brasil (BCB), aprovado pela Portaria nº 84.287, de 27 de fevereiro de 2015, publicada no Diário Oficial da União (DOU) de 03 de março de 2015,  é expresso ao atribuir à Diretoria Colegiada competência para decidir sobre a doação de imóveis recebidos em dação em pagamento, submetida a matéria à apreciação do Conselho Monetário Nacional (CMN), verbis:

"REGIMENTO INTERNO DO BANCO CENTRAL DO BRASIL

TÍTULO III

DA DIRETORIA COLEGIADA

CAPÍTULO II

DAS COMPETÊNCIAS

Art. 11. Compete à Diretoria Colegiada:

VI - decidir sobre:

(...)

e) doação de imóveis recebidos em dação em pagamento, submetida a matéria à apreciação do CMN"; (grifou-se)

Por esta razão, considerando a nitidez e imperatividade/imposição/contundência do comando normativo determinando de modo peremptório/irrefutável a submissão da doação de imóveis recebidos em dação em pagamento à deliberação do Conselho Monetário Nacional (CMN), entendo não subsistir/prosperar a(s) justificativa(s) expostas na Nota Jurídica 3388/2020- BCB/PGBC, de 22 de setembro de 2020, devendo a instrução da doação ora pretendida ser complementada com a apreciação exigida pelo artigo artigo 11, inciso VI, alínea 'e', do Regimento Interno daquela Autarquia Federal.

Em relação à orientação sugerida no item 53., letra 'e', do PARECER n. 02855/2020/MJA/CJU-RJ/CGU/AGU, de 06 de agosto de 2020 (SEI nº 9911949), considero que está atendida face o VOTO 43/2020-BCB, de 4 de março de 2020 (SEI nº 8724787) e a DECLARAÇÃO DE RESPONSABILIDADE POR PROCEDIMENTOS PARA DOAÇÃO (SEI nº 8725747), que instruem o processo.

No tocante à recomendação proposta no item 53., letra 'f', da manifestação jurídica, o órgão assessorado (SPU/RJ) deverá observar a(s) recomendação(ões) preconizada(s).

Quanto à  sugestão inserta no item 53., letra 'g', do PARECER n. 02855/2020/MJA/CJU-RJ/CGU/AGU, de 06 de agosto de 2020, constata-se ter sido parcialmente atendida na minuta do Contrato de Doação - CLÁUSULAS PRIMEIRA E TERCEIRA (SEI nº 8727578), com exceção do valor de avaliação, devendo o Órgão assessorado (SPU/RJ), no exercício de sua competência discricionária^[1][2], a qual envolve juízo de conveniência e oportunidade intrínseco à pratica do ato administrativo (decisão administrativa a ser tomada), avaliar a viabilidade e relevância de inserir tal informação.

III.1 - MINUTA DO CONTRATO DE DOAÇÃO

À  E-CJU/PATRIMÔNIO incumbe analisar, sob o aspecto jurídico-formal, a regularidade da minuta do Contrato de Doação (SEI nº 8727578). Em relação a tal demanda, vislumbra-se que a minuta está alinhada às diretrizes estabelecidas na Portaria SPU/RJ nº 15.662, de 1º de julho de 2020, publicada no Diário Oficial da União (DOU) nº 128, Seção 1, de 7 de julho de 2020 - Terça-feira (SEI nº 4623782), não sendo necessário, sob tal prisma, qualquer ajuste face a inexistência de falha/inconsistência que demande a adoção de providência saneadora, ressalvada a recomendação sugerida no item "38." deste opinativo.

A minuta do Contrato de Doação (SEI nº 8727578) em sua CLÁUSULA TERCEIRA ressalva que o imóvel encontra-se livre e desembaraçado de todos e quaisquer ônus judiciais, hipoteca legal ou convencional, ou ainda, qualquer outro ônus real.

Deste modo, estão reguardados (preservados) os princípios da segurança jurídica e da proteção à confiança, decorrentes do princípio da boa-fé objetiva, o qual prestigia a estabilidade das relações jurídicas constituídas e almeja a pacificação dos vínculos estabelecidos a fim de preservar a ordem jurídica, um dos primados do Direito, sem qualquer prejuízo para terceiros, operando de modo a preservar a legítima expectativa, a confiança gerada e o dever de lealdade, conforme padrão de comportamento a ser seguido como um modelo de conduta fundado na honestidade, lealdade e cooperação, tendo como uma de suas funções a integrativa prevista no artigo 422 do Código Civil, integrando a boa-fé qualquer relação obrigacional e protegendo a relação jurídica entre os participantes, de forma a impor-lhes mutuamente alguns deveres como a lealdade e a cooperação, os quais, por sua vez, visam em última análise o adimplemento obrigacional.

IV - CONCLUSÃO

Em face do anteriormente exposto, observado a(s) recomendação(ões) sugerida(s) no(s) item(ns) "34.", "35.", "37." e "38." desta manifestação jurídica, abstraídos os aspectos de conveniência e oportunidade do Administrador, nos limites da lei, e as valorações de cunho econômico–financeiro, ressalvadas, ainda, a manutenção da conformidade documental com as questões de ordem fática, técnica e de cálculo, ínsitas à esfera administrativa, essenciais até mesmo para a devida atuação dos órgãos de controle, o feito está apto para a produção dos seus regulares efeitos, tendo em vista não conter vício insanável com relação à forma legal que pudesse macular o procedimento.

Feito tais registros, submeto a presente manifestação jurídica à elevada apreciação do Coordenador da Consultoria Jurídica da União Especializada Virtual de Patrimônio (E-CJU/PATRIMÔNIO) para a(s) seguinte(s) providência(s):

a) ciência e, caso pertinente, aprovação total ou parcial; e

b) considerando a divergência de entendimento identificada entre a Procuradoria-Geral do Banco Central do Brasil (PGBC) e a Consultoria Jurídica da União Especializada Virtual de Patrimônio (E-CJU/PATRIMÔNIO), sobre a necessidade de submissão da doação de imóvel recebido em dação em pagamento à apreciação do Conselho Monetário Nacional (CMN), e em sendo referendado tal posicionamento mediante DESPACHO DE APROVAÇÃO da autoridade hierarquicamente superior (Coordenador da E-CJU/PATRIMÔNIO), é necessário providenciar a abertura de tarefa à Consultoria-Geral da União (CGU) para que o Departamento de Coordenação e Orientação de Órgãos Jurídicos (DECOR) daquele Órgão de Direção Superior da Advocacia-Geral da União (AGU) exerça a competência uniformizadora que lhe foi atribuída pelo artigo 14, inciso I, alínea 'a', do Anexo I do Decreto Federal nº 7.392, de 13 de dezembro de 2010,^[3] de forma a dirimir entendimentos divergentes em observância aos princípios da eficiência e da segurança jurídica que regem a atividade administrativa.

Vitória-ES., 07 de dezembro de 2020.

(Documento assinado digitalmente)

 Alessandro Lira de Almeida

Advogado da União

Matrícula SIAPE nº 1332670

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em http://sapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 10154121755202007 e da chave de acesso 4d8d23b4