ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO NO MUNICÍPIO DE SÃO JOSÉ DOS CAMPOS
COORDENAÇÃO
AV.CASSIANO RICARDO, Nº 521, BLOCO A, 2º ANDAR, PARQUE RESIDENCIAL AQUARIUS, CEP 12246-870, SÃO JOSÉ DOS CAMPOS/SP
PARECER n. 00274/2020/CJU-SJC/CGU/AGU
NUP: 01340.007380/2020-77
INTERESSADOS: INPE INSTITUTO NACIONAL DE PESQUISA ESPACIAIS
ASSUNTOS: CIÊNCIA, TECNOLOGIA E INOVAÇÃO.
VALOR: R$ 1.293.000,00 (parcial)
EMENTA:
16. CIÊNCIA, TECNOLOGIA E INOVAÇÃO – TEMAS RELACIONADOS A CIÊNCIA, TECNOLOGIA E INOVAÇÃO.
1.1. CONSULTA – Elaboração de manifestação jurídica de efeitos amplos. Proposta de Convênio entre a ICT INPE e a Fundação de Ciência, Aplicações e Tecnologia Espaciais – FUNCATE para apoio na gestão administrativa e financeira do Projeto de CT&I denominado “Missão Equatorial Atmosphere Research Satellite - EQUARS””. Relação jurídica sem antagonismo. Convênio, em sentido amplo. Regime jurídico de CT&I.
I - Relações jurídicas necessárias para a execução do projeto de CT&I – No plano de execução do projeto de CT&I (principal) devem estar definidas todas as relações jurídicas que a ICT pública pretende formar com terceiros, as quais em regra serão formatadas em autos próprios. Tratando-se de projeto da ICT pública que contará com o suporte da sua fundação de apoio, por conseguinte, esta relação jurídica poderá ser formalizada neste mesmo processo administrativo principal, que descreve o projeto e a sua forma de execução.
II - Fundação de apoio credenciada ou autorizada - A regularidade da relação jurídica da ICT pública com a sua fundação de apoio credenciada ou autorizada, é norteada pelas disposições do Decreto nº 7.423/2010, que regulamenta a Lei nº 8.958/1994, c.c. as disposições da Lei nº 10.973/2004, que integram o regime jurídico de CT&I. Seguem recomendações jurídicas no bojo do parecer para observância da ICT/INPE.
III - Conclusão: No caso concreto, concluo que o processo poderá ter seguimento, desde que atendidas as recomendações lançadas no bojo deste parecer, que condicionam a aprovação jurídica na forma do parágrafo único do art. 38 da Lei nº 8.666/93.
Por intermédio do Ofício nº 1948/2020/INPE, a ICT/INPE, encaminhou o processo administrativo em epígrafe, nos termos seguintes:
[...]
1. Encaminho o Processo Administrativo abaixo descrito para análise jurídica, de acordo com o art. 38 da Lei nº 8.666/93 c/c art. 11 da Lei Complementar nº 73, de 1993, conforme o seguinte formulário para tramitação:
[...]
Assunto/objeto: Convênio entre INPE e FUNCATE, como o objetivo de delegar à Fundação o apoio, na gestão administrativa e financeira, à execução do projeto denominado “Missão EQUARS”
[...]
O processo deu entrada na CJU-SJC em 1º.12.2020, no período da tarde, e foi encaminhado para este subscritor na mesma data. Por versar sobre assunto de CT&I, a Coordenação avocou o processo, e passou a promover a análise mantendo contato frequente com a ICT, notadamente em relação ao prazo de análise, tendo sido comunicado ao órgão assessorado o sobrestamento dessa análise formal, para atendimento de preferência de outros processos.
I - DA FINALIDADE E ABRANGÊNCIA DO PARECER JURÍDICO
Em apertada síntese, os fundamentos quanto à finalidade e abrangência deste parecer jurídico são aqueles declinados rotineiramente nas manifestações jurídicas desta CJU-SJC dirigidas aos órgãos assessorados locais, a exemplo do lançado no quinto parágrafo dos PARECERES Nºs 228, 229, 243 e 245, e nos parágrafos quinto ao sétimo dos PARECERES Nºs 422, 430, 449, 454 e 456, todos do ano de 2014. Acrescento que no caso concreto, diante das características do objeto desta análise, enquadrado como “projeto de fomento de CT&I”, o binômio finalidade/abrangência deste parecer terá como diretriz as disposições normativas do regime jurídico de CT&I brasileiro, sobretudo, com espeque na otimização das regras, princípios e políticas positivadas na CF/88, concernentes ao fomento estatal da ciência, tecnologia e inovação, em suas dimensões econômica e social.
II - DA INSTRUÇÃO E FORMAÇÃO DO PROCESSO
Os requisitos de forma da autuação e manuseio dos autos do processo administrativo no âmbito da Administração Pública federal são regidos pelas disposições da Portaria Interministerial MJ/MPDG nº 1.677, de 7 de outubro de 2015, aplicável tanto aos órgãos civis como aos militares. Registro que esse assunto foi discutido no âmbito da CJU-SJC, que firmou o entendimento segundo o qual todos os órgãos assessorados locais devem observar as disposições da Portaria Interministerial (MJ/MPDG) nº 1.677/2015 (conforme Processo nº 00461.000050/2016-35, DESPACHO nº 37/2016/CJU-SJC/CGU/AGU, com registro no SAPIENS).
Os autos estão instruídos com documentos de pgs. 01/189 (SEI), no anexo “PDF1”, e juntados na Seq. 2 do sistema Sapiens. Os principais documentos que instruem o processo e que importam para a análise jurídica no momento, são: (1) RESOLUÇÃO – RE/DIR-615, de 24.08.2016, pg. 01-SEI; (2) "Pacote de Trabalho", pgs. 02/03-SEI; (3) "RELATÓRIO TÉCNICO DESCRITIVO DA “MISSÃO EQUARS", assinado em 23.10.2020, pgs. 04/50-SEI; (4) "PLANEJAMENTO DA EXECUÇÃO DO PROJETO EQUARS", assinado em 23.10.2020, pgs. 51/91-SEI; (5) “FORMULÁRIO DE SUPORTE À MANIFESTAÇÃO DO GRUPO GESTOR", de 30.11.2020, pgs. 92/95-SEI; (6) Correspondência Eletrônica - 6017454, de 23.10.2020, pg. 96-SEI; (7) “Memorando nº 10042/2020/INPE”, de 23.10.2020, pgs. 97/98-SEI; (8) Correspondências Eletrônicas (6017475/6063301), de 13.10.2020 e 11.11.2020, pgs. 99/100-SEI; (9) PORTARIA Nº 269/2020/SEI-INPE, 11.11.2020, pgs. 101/102-SEI; (10) “Memorando nº 10633/2020/INPE”, de 11.11.2020, pgs. 103/104-SEI; (11) Minuta do instrumento jurídico proposto, pgs. 105/122-SEI, (12) Plano de Trabalho 123/135-SEI; (13) Despacho, de 19.11.2020, pgs. 136/138-SEI; (14) “PARECER TÉCNICO Nº 340/2020/INPE”, 25.11.2020, pgs. 139/143-SEI; (14) “Memorando nº 11302/2020/INPE”, 27.11.2020, pg. 144-SEI; (15) “PROPOSTA DE INSTRUMENTO JURÍDICO”, assinado em 30.11.2020, pgs.145/146-SEI; (16) “PORTARIA Nº 3.782, 01.10.2020, pg. 147-SEI; (17) “NORMA DE RELACIONAMENTO DO INPE COM FUNDAÇÃO DE APOIO - PORT - 3133”, de 12.05.2017, pgs. 148/153-SEI (18) “ESTATUTO DA FUNDAÇÃO DE CIÊNCIA, APLICAÇÕES E TECNOLOGIA ESPACIAIS”, de 09.02.2017, pgs. 154/172 –SEI; (19) “RESOLUÇÃO RE/DIR-575”, de 08.07.2011, pg. 173-SEI; (20) "ATA DA REUNIÃO EXTRAORDINÁRIA" de 5.3.2019, da FUNCATE, pgs 174/175-SEI; (21) Comprovantes de regularidade da FUNCATE (CND Trabalhista; Certidão Positiva com efeitos de negativa de Tributos Federais e da DAU; Certidão FGTS; Declaração SICAF, com indicação de vínculo com a ICT de dois servidores, pgs. 176/181; (22) Memorando nº 11350/2020/INPE, de 30.11.2020, pg. 182/183-SEI; (23) Memorando nº 11340/2020/INPE, de 30.11.2020, pg. 184/185-SEI; (24) "DESPACHO" do diretor do INPE, de 30.11.2020, que aprova o projeto, pg. 186-SEI; (25) Memorando nº 11399/2020/INPE, de 1.12.2020, pg. 187-SEI; (26) Ofício referido no parágrafo primeiro deste parecer, pg. 188/189-SEI.
III - DA ANÁLISE E DOS FUNDAMENTOS JURÍDICOS[1]
Trata-se de processo administrativo encaminhado para análise e manifestação jurídica da relação convenial que, na qualidade de ICT[2], o INPE propõe formalizar com a sua fundação de apoio credenciada (FUNCATE), para que esta última lhe dê suporte administrativo na execução do projeto, que em grande parte consiste em providenciar a aquisição de bens e serviços em procedimento mais simplificado, segundo as disposições do Decreto nº 8.240/14, mas de acordo com os princípios de Direito Público expressos no caput do art. 37 da CRFB/88, além de se alinhar com os objetivos e diretrizes da política de inovação da ICT-INPE, que em razão do objeto deste convênio, deve se orientar pelos princípios de incentivo à inovação e à pesquisa científica e tecnológica no ambiente produtivo, com vistas à capacitação tecnológica, ao alcance da autonomia tecnológica e ao desenvolvimento do sistema produtivo nacional e regional do País, expressos no parágrafo único do art. 1º da Lei nº 10.9073/04:
[...]
Art. 1º Esta Lei estabelece medidas de incentivo à inovação e à pesquisa científica e tecnológica no ambiente produtivo, com vistas à capacitação tecnológica, ao alcance da autonomia tecnológica e ao desenvolvimento do sistema produtivo nacional e regional do País, nos termos dos arts. 23, 24, 167, 200, 213, 218, 219 e 219-A da Constituição Federal. (Redação pela Lei nº 13.243, de 2016)
Parágrafo único. As medidas às quais se refere o caput deverão observar os seguintes princípios: (Incluído pela Lei nº 13.243, de 2016)
I - promoção das atividades científicas e tecnológicas como estratégicas para o desenvolvimento econômico e social; (Incluído pela Lei nº 13.243, de 2016)
II - promoção e continuidade dos processos de desenvolvimento científico, tecnológico e de inovação, assegurados os recursos humanos, econômicos e financeiros para tal finalidade; (Incluído pela Lei nº 13.243, de 2016)
III - redução das desigualdades regionais; (Incluído pela Lei nº 13.243, de 2016)
IV - descentralização das atividades de ciência, tecnologia e inovação em cada esfera de governo, com desconcentração em cada ente federado; (Incluído pela Lei nº 13.243, de 2016)
V - promoção da cooperação e interação entre os entes públicos, entre os setores público e privado e entre empresas; (Incluído pela Lei nº 13.243, de 2016)
VI - estímulo à atividade de inovação nas Instituições Científica, Tecnológica e de Inovação (ICTs) e nas empresas, inclusive para a atração, a constituição e a instalação de centros de pesquisa, desenvolvimento e inovação e de parques e polos tecnológicos no País; (Incluído pela Lei nº 13.243, de 2016)
VII - promoção da competitividade empresarial nos mercados nacional e internacional; (Incluído pela Lei nº 13.243, de 2016)
VIII - incentivo à constituição de ambientes favoráveis à inovação e às atividades de transferência de tecnologia; (Incluído pela Lei nº 13.243, de 2016)
IX - promoção e continuidade dos processos de formação e capacitação científica e tecnológica; (Incluído pela Lei nº 13.243, de 2016)
X - fortalecimento das capacidades operacional, científica, tecnológica e administrativa das ICTs; (Incluído pela Lei nº 13.243, de 2016)
XI - atratividade dos instrumentos de fomento e de crédito, bem como sua permanente atualização e aperfeiçoamento; (Incluído pela Lei nº 13.243, de 2016)
XII - simplificação de procedimentos para gestão de projetos de ciência, tecnologia e inovação e adoção de controle por resultados em sua avaliação; (Incluído pela Lei nº 13.243, de 2016)
XIII - utilização do poder de compra do Estado para fomento à inovação; (Incluído pela Lei nº 13.243, de 2016)
XIV - apoio, incentivo e integração dos inventores independentes às atividades das ICTs e ao sistema produtivo. (Incluído pela Lei nº 13.243, de 2016)
[...]
O projeto de CT&I a ser executado pela ICT/INPE, consoante assinalado nesse parecer, é denominado de “Missão Equatorial Atmosphere Research Satellite - EQUARS”. A ICT será a única executora do projeto de CT&I, e assim promoverá os aportes de recursos orçamentários/financeiros na ordem de R$ 1.293.000,00 (um milhão duzentos e noventa e três mil reais).
A presente relação jurídica que a ICT da União (INPE/MCTI) pretende formalizar, por sua natureza intrínseca de execução de “projeto de CT&I”, decorre do exercício da função administrativa estatal, aqui, com preponderância na sua vertente do fomento[3], com inserção no campo de CT&I. Nesse diapasão, a análise deve verificar os aspectos da juridicidade da atividade que a ICT pública pretende levar adiante, com espeque na normatividade do campo jurídico de CT&I, o que impede a análise do direito sob um enfoque exclusivamente estrutural, notadamente pelas características próprias deste subcampo social, de notória complexidade, e que já por esta qualidade traz ínsita a ideia de diferenciação funcional do direito, o que perfaz uma referência inafastável da análise jurídica, a se considerar as dimensões econômica, social e transnacional do exercício da função administrativa na atualidade.
Em manifestações jurídicas anteriores, este subscritor teve a oportunidade de expor, resumidamente, alguns aspectos da regência jurídica das relações das ICTs da Administração Púbica direta da União, segundo as diretrizes do campo jurídico de CT&I, que, repita-se, dada a complexidade que lhe é inerente, demanda uma visão funcional do direito, ampla, não enclausurada exclusivamente na dogmática jurídica. Nesse horizonte da leitura do direito em CT&I, cito, por exemplo e como referência de fundamentação deste parecer - e entre outras mais -, as seguintes manifestações jurídicas desta unidade consultiva da AGU: PARECER Nº 220/2017/CJU-SJC/CGU/AGU; PARECER Nº 235/2017/CJU-SJC/CGU/AGU; PARECER Nº 428/2017/CJU-SJC/CGU/AGU; PARECER Nº 006/2017/CJU-SJC/CGU/AGU; PARECER Nº 344/2017/CJU-SJC/CGU/AGU; PARECER Nº 133/2015/CJU-SJC/CGU/AGU; PARECER Nº 116/2016/CJU-SJC/CGU/AGU; PARECER Nº 322/2016/CJU-SJC/CGU/AGU; PARECER Nº 304/2016/CJU-SJC/CGU/AGU; DESPACHO nº 28/2018/CJU-SJC/CGU/AGU.
Considerando-se que a execução das ações estatais no campo de CT&I devem se alinhar com as prescrições emanadas do campo jurídico de CT&I a partir de uma exegese funcional do direito, portanto, então, a análise da juridicidade de cada "projeto de CT&I" deve primordialmente verificar se os requisitos que atestam a sua legalidade foram atendidos. A experiência prática dos últimos anos de atuação da CJU-SJC junto às ICTs da União instaladas em São José dos Campos-SP, conduziu à formatação de um procedimento próprio, ajustado à realidade local, o qual foca a análise na verificação de algumas relações jurídicas de CT&I que se formaram para execução do projeto, de modo a integrá-las num sistema engendrado no alinhamento das finalidades institucionais da ICT, que devem estar alinhadas segundo a sua política de inovação, pois, em suma, a ICT da União não se limita às atividades de pesquisa científica/tecnológica sem a utilidade destas na produção inovadora, em benefício do setor produtivo, ante o que, a acepção normativa do termo inovação supera o mito da "inovação como sinônimo de invenção", ou de forma mais simples: o mito que a inovação advém exclusivamente da novidade tecnológica (ou "alta tecnologia").
De forma mais pragmática, com foco na utilidade prática do assessoramento jurídico dirigido ao caso concreto ora em análise, e com fulcro na expertise da CJU-SJC - ou ponto de vista formado nos últimos temos -, concluímos que os documentos mínimos na instrução deste processo administrativo são: (i) o documento que descreva com detalhamento suficiente o projeto de CT&I, e o seu alinhamento com a política de inovação da ICT, inclusos o cronograma macro de execução físico-financeiro, a expectativa de ganho tecnológico, quando houver, os indicadores que serão utilizados para o gerenciamento do projeto de CT&I (objetivo, metas, resultados, etc), a definição das atividades que caracterizem desenvolvimento tecnológico (de caráter inventivo ou inovador da técnica existente), a prospecção de inovação (ainda que apenas em potencial) em sentido amplo, etc; (ii) num segundo momento, deve conter um planejamento de execução do projeto de CT&I com a descrição dos estudos e das alternativas para execução material do projeto de CT&I, inclusa a análise de riscos, forma de custeio, eventuais relações jurídicas com terceiros e os indicadores de desempenho que serão utilizados para gerenciamento de cada relação conjunta (objetivo, metas, resultados, etc.), com final justificativa das opções eleitas para execução do projeto; (iii) na sequência, caberá ao Núcleo de Inovação Tecnológica da ICT se pronunciar a respeito do projeto de CT&I e dos estudos, alternativas de sua execução apresentados no planejamento, opinando a respeito da adequação destes com a política de inovação da ICT, além de apresentar a metodologia objetiva de gerenciamento e mensuração dos resultados (indicadores de inovação, etc.) do projeto de CT&I, de modo que se alcance a maior efetividade da execução do projeto enquanto ferramenta de inovação (frise-se: ainda que meramente potencial) para o setor produtivo nacional e regional (no viés empreendedor da inovação), assim como o seu potencial de inovação social; (iv) ato contínuo, a partir das informações geradas nas etapas anteriores, caberá ao dirigente da ICT decidir sobre o início da execução do projeto de CT&I, e a forma de acompanhamento do resultado desta ação estatal de fomento de CT&I. É o ato do dirigente da ICT que definirá, com fundamento nas informações antecedentes, quais as relações jurídicas serão definidas para formalização, que tenham maior probabilidade de garantir a melhor performance da ação de fomento estatal.
Nesse prisma, a oportunidade e a conveniência da formação da relação jurídica finalística da ICT pública, em que pese a margem de discricionariedade da atuação do gestor (frise-se: a discricionariedade no âmbito da atuação estatal significa “uma escolha racional dentro dos limites autorizados pela norma”), deverá ser motivada no seu alinhamento com a política de inovação da ICT. E essa motivação calcada em elementos objetivos deve estar documentada nos autos do processo administrativo, chancelada, ao final, pela manifestação técnica do órgão que faça as vezes do Núcleo de Inovação Tecnológica (NIT) da ICT, o qual deverá, dentro de suas competências, atender às exigências legais mínimas.
Portanto, destaque-se que o mérito em si da atuação da ICT pública não é objeto da presente análise, que se limita aos aspectos estritamente jurídicos à luz das prescrições do campo jurídico de CT&I. Lembre-se, outrossim, que a juridicidade da atuação finalística da ICT pública deve ser continuadamente aferida durante a execução de cada projeto de CT&I (durante seu iter), a fim de garantir a maior efetividade do exercício da função administrativa (fomento) nessa área, razão pela qual, uma das características desta atividade é o seu realinhamento temporal com a política de inovação da ICT. Por conseguinte, a análise e consequente aprovação jurídica não se esgota na forma prescrita no parágrafo único do art. 38 da Lei nº 8.666/93, sendo de rigor que a assessoria jurídica pública preste um assessoramento jurídico eficiente durante todo o ciclo da execução do projeto de CT&I.
Ainda, anote-se que os projetos de CT&I executados pelas ICTs da União situadas em São José dos Campos, afora aqueles aspectos relacionados com o campo de CT&I (ou de forma mais resumida: com a inovação), devem dar atenção especial quando envolver temas relacionados com as atribuições sensíveis da defesa nacional. Isso é exposto nesse momento para registrar que a especialidade normativa de regência das relações jurídicas no campo de CT&I, cedem à especialidade normativa institucional dos "projetos de interesse militar" naquilo que for sensível à defesa nacional, o que deve ser observado e sopesado pelo órgão de apoio à gestão da política de inovação da ICT, notadamente quando envolver "segredo militar".
Enfim, ante o princípio lógico-normativo da incerteza que norteia o planejamento e execução das atividades das ICTs públicas, é natural que o assessoramento jurídico da AGU não se reduz à análise e manifestação lógico-jurídica do processo administrativo que norteia a execução do projeto de CT&I, razão pela qual há necessidade de acompanhamento continuado, pela CJU-SJC, da execução do projeto e da formação das relações jurídicas necessárias para tanto, a fim de garantir incessantemente a juridicidade sob o prisma normativo da política de inovação da ICT, e para que não ocorra choque com os interesses de defesa nacional.
A partir das premissas ora fixadas, passo à análise jurídica solicitada nesta fase do projeto de CT&I.
III.I – DO CASO CONCRETO
Infere-se do contexto do processo que o órgão assessorado (ICT, nos termos da Lei nº 10.973/04), em suma, busca o auxílio da sua ‘fundação de apoio’ credenciada (FUNCATE) para a execução do projeto de CT&I denominado "Missão Equatorial Atmosphere Research Satellite - EQUARS".
Projeto de CT&I (1º elemento da formatação do processo administrativo relacionado com CT&I)
O documento "RELATÓRIO TÉCNICO DESCRITIVO DA MISSÃO EQUARS" (pgs. 4/50-SEI), preenche o requisito em tela. Abaixo são reproduzidos os trechos do documento que descrevem aspectos deste projeto de CT&I, com destaque para a sua essência finalística:
[...]
2.1 INTRODUÇÃO
EQUARS (Equatorial Atmosphere Research Satellite) é uma Missão de satélite concebida para promover o avanço do conhecimento científico em Aeronomia Equatorial, com ênfase no entendimento dos fenômenos físicos que perturbam o comportamento médio do plasma ionosférico, especialmente no setor da América do Sul. Também, a Missão EQUARS proporciona o monitoramento de parâmetros ionosféricos para aplicações em diagnósticos de clima espacial regional, estabelecendo uma forte associação com o programa EMBRACE (Estudo e Monitoramento Brasileiro de Clima Espacial) do INPE.
2.2 OBJETIVOS CIENTÍFICOS
A declaração de escopo da Missão EQUARS [DA-1] evidencia três quesitos: os objetivos científicos da Missão (rationale); os usuários da missão (a quem se destina); e o conceito operacional da Missão (elementos).
Do ponto de vista da ciência, a investigação revela que as instabilidades eletrodinâmicas presentes na região ionizada (ionosfera) da alta atmosfera do entorno do equador terrestre podem afetar as tecnologias espaciais, corrompendo as operações de satélites, redes de comunicação e sistemas de navegação. À medida que a sociedade brasileira se torna cada vez mais dependente destas tecnologias espaciais, muito em função da expansão da economia global e do aumento da produtividade, tais irregularidades ionosféricas equatoriais representam um risco operacional, com potencial de induzir perdas na indústria de transformação que dependem da integridade destas tecnologias. Especialmente, dado o interesse atual da comunidade científica em estabelecer as condições atmosféricas durante a ocorrência destas instabilidades que degradam a acurácia dos sinais de posicionamento por satélites, faz-se importante planejar uma missão espacial com o objetivo de compreender os processos físicos que modificam o comportamento médio da densidade do plasma ionosférico da região equatorial.
Neste sentido, os principais objetivos científicos a serem investigados podem ser sumarizados a seguir:
(a) encontrar evidências de acoplamento entre as atividades eletrodinâmicas e as modificações da densidade do plasma ionosférico, concernente à geração e evolução das bolhas de plasma (irregularidades ionosféricas);
(b) caracterizar os modos de propagação das ondas planetárias, bem como examinar o comportamento fotoquímico e dinâmico entre as regiões da baixa e alta atmosfera, neutra e ionizada;
(c) determinar a parcela de ionização devido à precipitação de partículas na região da SAMA e a sua influência em processos que atuam na eletrodinâmica da ionosférica.
Os principais usuários dos resultados da Missão fazem parte da comunidade da Ciência Espacial e Atmosférica, e os cientistas envolvidos nestas áreas devem ser os clientes primários dos dados e das informações que devem ser disponibilizadas pela Missão EQUARS. Além disso, é desejável que o desenvolvimento técnico inerente à concepção da missão promova a política de competividade da indústria aeroespacial nacional.
Não menos importante, o conjunto de dados adquiridos deve prover informações relevantes em termos de diagnóstico de Clima Espacial, trazendo benefício às demandas do programa EMBRACE. E, neste aspecto, devido à natureza de elevado nível de acoplamento fotoquímico e eletrodinâmico, entre a baixa e a alta atmosfera, que caracterizam as instabilidades do plasma ionosférico, múltiplos parâmetros atmosféricos devem ser simultaneamente medidos e analisados, com uma abordagem observacional voltada à investigação das bolhas de plasma equatorial, das ondas atmosféricas e dos fluxos de partículas energéticas associados aos efeitos da Anomalia Magnética da América do Sul sobre a ionosfera equatorial.
2.3 CIÊNCIA DA MISSÃO EQUARS
A Missão EQUARS [DA-1] estimula o avanço do conhecimento em Aeronomia Equatorial, com ênfase na investigação dos fenômenos físicos e químicos que perturbam o comportamento médio do plasma ionizado pela radiação solar, que forma a região da ionosfera terrestre acima de 60 km até a interface com o espaço exterior. Também, a Missão EQUARS proporciona o monitoramento de parâmetros que caracterizam a atmosfera equatorial, de modo a atender às aplicações em diagnósticos de Clima Espacial.
A ionosfera é um meio parcialmente ionizado e dispersivo, ou seja, a propagação de sinais eletromagnéticos neste meio depende da quantidade de elétrons livres e da frequência destes sinais. De um modo geral, a tecnologia associada à comunicação por satélite é influenciada pelo regime do plasma ionosférico, que responde majoritariamente à variabilidade da atividade solar (Goodman, 2005). No entanto, a ionosfera da região equatorial possui características que a distingue das regiões de médias e altas latitudes, especialmente devido ao maior influxo da energia solar incidente, à forte liberação de calor latente, às oscilações atmosféricas de larga escala e à configuração quase paralela do campo geomagnético em relação à superfície terrestre. Estas condições impõem um padrão de convecção do plasma ionosférico dependente dos processos de acoplamento com a baixa atmosfera (Abdu e Kherani, 2011), podendo gerar variações esporádicas e anômalas (gradientes de densidade de elétrons), tal como o fenômeno das bolhas de plasma equatorial (depleções de plasma de larga escala), que interfere severamente na operação de sistemas de posicionamento por satélites (GNSS), com potencial de prejudicar toda a cadeia da indústria de transformação que depende da integridade desta tecnologia (Sreeja, 2016).
A missão EQUARS tem o propósito de investigar as conexões entre a atmosfera neutra e a ionosfera na região equatorial. Neste contexto, três questões básicas que contribuem para elucidar os efeitos deste acoplamento se sobressaem: (1) As condições eletrodinâmicas do plasma ionosférico e a sua resposta aos influxos de momentum e energia da baixa atmosfera regulam a formação e a evolução das bolhas de plasma? (2) A atividade das ondas planetárias desempenha um papel relevante como componente da variabilidade dia a dia observada na taxa de ocorrência das bolhas de plasma? (3) A intensificação de ionização da camada-E ionosférica devido à precipitação de partículas energéticas da Anomalia Magnética da América do Sul (SAMA) é um fator competitivo na dinâmica de evolução das bolhas de plasma?
Para avançar na elucidação das questões elencadas, a abordagem observacional da missão EQUARS é realizada por intermédio de cinco instrumentos de técnicas distintas, porém com elevado nível de sinergia para o alcance dos objetivos da missão. Os dados observacionais referem-se: (1) às condições in situ do plasma ambiente como diagnóstico das irregularidades do plasma ionosférico; (2) ao airglow ionosférico como diagnóstico da geração e evolução das bolhas de plasma; (3) ao airglow mesosférico como indicador da atividade de ondas de larga escala; (4) à precipitação de elétrons com energias de ionização que contribuem à intensificação do dínamo da camada-E ionosférica; (5) à refratividade da baixa atmosfera para inferir as condições de acoplamento fotoquímico-dinâmico entre as camadas da atmosfera neutra; (6) à refratividade da alta atmosfera para estimar a distribuição vertical dos elétrons livres, o conteúdo total eletrônico (TEC) e a cintilação ionosférica; e (7) ao fluxo de partículas energéticas que se precipitam dos cinturões de radiação, afetando o estado eletrodinâmico da ionosfera.
[...]
3 BENEFÍCIOS DECORRENTES E INOVAÇÃO
Os resultados esperados da Missão EQUARS trazem ganhos tecnológicos e científicos à sociedade brasileira, com importantes impactos indiretos em diversas atividades econômicas nacionais.
A sociedade moderna se beneficia de diversas maneiras da infraestrutura e da tecnologia de sistemas espaciais, para ser economicamente competitiva em seus nichos de atuação. Por exemplo, os sinais do Sistema de Navegação Global por Satélite (GNSS) são empregados em diferentes níveis dos setores industriais, sobretudo em setores que fazem uso diretamente da comunicação instantânea de sensores de georreferenciamento, entre os quais: a segurança aérea, a prospecção em geofísica e a agricultura de precisão (Eastwood et al., 2017; Oliver, 2010). Por conseguinte, os resultados da Missão tem potencial de impacto indireto em atividades econômicas do agronegócio, exploração de petróleo e transporte de riquezas em geral. A tendência indica que o uso das tecnologias espaciais deve se intensificar nas próximas décadas, muito em função da expansão da economia global e do aumento da produtividade. Entretanto, os estudos de Clima Espacial revelam significativas vulnerabilidades associadas às tecnologias espaciais, seja em termos dos efeitos do ambiente espacial na operação dos satélites, bem como pela influência do comportamento do plasma ionosférico relativo aos sinais de rádio usados em comunicação e georreferenciamento por satélite. Especialmente, neste último quesito, o impacto do ambiente ionosférico frente aos sinais GNSS reforçou o interesse atual da comunidade científica pela investigação da variabilidade da ionosfera equatorial, especialmente no sentido de se avançar na compreensão dos aspectos que controlam a formação e a evolução das bolhas de plasma equatorial (EPB), destacando-se como a fonte principal das irregularidades do plasma ionosférico em baixas latitudes (e.g. Kelley & Makela, 2011), e que podem degradar severamente a qualidade do produto GNSS fornecido à sociedade.
Nesse contexto, os resultados esperados da investigação proposta pela missão EQUARS, concernente ao escopo das aplicações de interesse econômico e social, referem-se aos parâmetros que geralmente são utilizados para estudos em climatologia das EPB (e.g. Magdaleno, et al., 2017), tais como, a taxa de ocorrência, o tempo efetivo de duração, o nível da flutuação da depleção do plasma e a dimensão horizontal. A efetividade e qualidade de obtenção destes parâmetros ‘climatológicos’ são dependentes da trajetória orbital do satélite, justificando o planejamento de missões de satélite próximas ao plano do equador geográfico. Atualmente, a previsibilidade operacional de eventos de formação de irregularidades ionosférica está sendo divulgada de forma ainda bastante incipiente pelos programas mundiais de Clima Espacial. É neste contexto a expectativa de que a missão EQUARS possa contribuir nos esforços que vêm sendo realizados, tanto em modelagem numérica quanto em assimilação de dados de redes observacionais de solo e de satélite, para que este panorama seja alterado em futuro próximo.
Assim, os principais ganhos científicos e tecnológicos decorrentes podem ser sumarizados a seguir:
a. ganho de autonomia para coleta, processamento e análise de dados científicos para melhora do entendimento a cerca dos fenômenos da alta atmosfera que afetam principalmente o território nacional;
b. em particular, os dados de refratividade atmosférica, e dos seus produtos científicos derivados (densidade eletrônica, temperatura da estratosfera e vapor d’água da termosfera) devem ter utilidade imediata na previsão numérica do tempo (entradas de modelos) e em diagnósticos de clima espacial, por intermédio das técnicas matemáticas de assimilação dos dados;
c. construção de um satélite nacional na classe 200 kg adequado para a nova tendência mundial de uso de lançadores de pequeno porte; e
d. modernização das operações de missões espaciais nacionais, com a completa integração dos segmentos de controle e de aplicações.
Adicionalmente, a Missão deve permitir:
a. a expansão de cooperações científicas, tanto em nível nacional quanto internacional, com ênfase em participação dos alunos de pós-graduação e pesquisadores de outras instituições, com ampla divulgação da atividade científica à sociedade brasileira;
b. o avanço na compreensão do principal mecanismo de geração e propagação das irregularidades ionosféricas, que em determinadas épocas do ano afetam intensamente os sinais relativos às telecomunicações trans-equatoriais;
c. o fortalecimento da colaboração do INPE com o programa de constelação de satélites COSMIC-2, possibilitando o acesso irrestrito, e em tempo real, ao conjunto de dados deste programa, o que deve beneficiar, sobretudo, as comunidades de Meteorologia e de Clima Espacial;
d. a atualização tecnológica de subsistemas de plataforma empregados em missões de satélite nacionais;
e. a manutenção da capacidade da indústria aeroespacial nacional para o desenvolvimento de subsistemas estratégicos para o Program Espacial Brasileiro (PEB); e
f. a capacitação de recursos humanos especializados para atender à demanda das atividades do PEB.
A necessidade de incrementar as observações da alta atmosfera equatorial, amplamente demonstrado pela comunidade científica internacional nestas últimas décadas, aliada aos interesses específicos do Brasil e de sua capacidade de executar projetos de construção de satélite, posicionam a missão EQUARS como estratégica e cientificamente relevante.
Do ponto de vista da inovação em P&D, apropriando-se de seu conceito atual de abrangência (e.g. Figueiredo, et al. 2018), no qual entende-se inovação como um processo e não como um evento isolado, os instrumentos da carga útil da Missão EQUARS, particularmente os instrumentos GLOW e IONEX e APEX, são caracterizados como inovações incrementais intermediárias, de média complexidade, com herança de P&D em missões orbitais ou suborbitais do INPE, principalmente como carga útil embarcada em lançamentos de foguete. Entretanto, o instrumento ELISA, um analisador eletrostático de energia, não apresenta herança em missões espaciais do INPE, e foi especialmente concebido (designed) para realizar medidas da ionosfera da região equatorial, onde se fez necessário o desenvolvimento de um sensor com sensibilidade ampliada, comparado aos analisadores eletrostáticos ordinariamente empregados em missões espaciais no entorno das regiões aurorais, em que as medidas são de várias ordens de grandeza superiores. Deste ponto de vista, o instrumento ELISA pode ser caracterizado por um grau de inovação superior aos demais, ou seja, como inovação incremental avançada, diferenciando-se em nível de complexidade em face da modificação do processo de detecção para atender os requisitos das medidas.
[...]
(Destacamos)
Sob o ponto de vista descritivo do objeto, transcrevemos outro trecho do documento, que define a estruturação do projeto naquilo que denomina de "cinco segmentos", que pelo conteúdo didático, dará suporte à compreensão da fundamentação jurídica deste parecer:
[...]
6.1 INTRODUÇÃO
A concepção de arquitetura da Missão EQUARS está estruturada em cinco segmentos, a saber: (a) o Segmento Espacial, que compreende o módulo de serviço (subsistemas da plataforma), a carga útil (conjunto dos instrumentos científicos embarcados) e o Suporte de AIT (Montagem, Integração e Testes); (b) o Segmento de Controle, que compreende a infraestrutura necessária às operações de rastreamento e controle em órbita (LEOP e contingência) e a infraestrutura de comunicações; (c) o Segmento de Aplicações Científicas, que compreende a infraestrutura necessária ao processamento, arquivamento e distribuição dos dados produzidos pelo satélite, incluindo a engenharia de sistemas de aplicações; (d) o Segmento de lançamento; e (e) Educação e Divulgação. A Figura 2 exibe as conexões entre os elementos da arquitetura aqui definidos e suas relações com os atores externos representados pela: (i) Comunidade Científica; (ii) Usuários de Aplicações; e (iii) Mídia.
[...]
6.2 SEGMENTO ESPACIAL
EQUARS é uma missão concebida como um satélite científico, tipo exploratório, de pequeno porte - aproximadamente 200 kg, sendo aproximadamente 30 kg de carga útil -, e de custo moderado para esta categoria de satélite. A missão tem potencial estratégico para consolidação de uma plataforma espacial nacional e reutilizável, especialmente adaptada para lançadores de pequeno porte.
O satélite EQUARS deve realizar um movimento orbital, quase circular, com uma inclinação de 18 graus a uma altitude de aproximadamente 635 km. Tais parâmetros permitem um posicionamento privilegiado e orientação dos instrumentos para observação ionosférica em uma ampla faixa de latitude e longitude no entorno do plano equatorial, em horário local apropriado. É importante destacar que esta órbita emerge de uma optimização de atendimento aos requisitos científicos de cobertura dos instrumentos. O seu lançamento está planejado para o final de 2025, com vida útil programada de dois anos.
[...]
6.3 PLATAFORMA DE SERVIÇO
A Plataforma de serviço é uma parte de suma importância do segmento espacial, proporcionando ao satélite funcionalidade e condições operacionais à carga útil científica. A plataforma de serviço é constituída de diversos subsistemas, que são descritos, a seguir e de forma resumida, em suas respectivas etapas de concepção e desenvolvimento.
6.3.1 Subsistema Estrutura Mecânica (STRU)
O Subsistema Estrutura acondiciona os equipamentos que proveem as funções vitais de controle, de energia, e de telecomunicações, e os protege tanto do agressivo ambiente de lançamento, no qual os equipamentos experimentam acelerações e vibrações extremas, quanto do ambiente espacial em regime de movimento orbital. Sensores de posicionamento e antenas são acondicionados na estrutura, que acomoda, também, os adaptadores para os painéis solares e para o veículo lançador. A estrutura do satélite é diretamente guiada pela característica da carga útil. Tipicamente, os objetivos científicos definem as necessidades de posicionamento e orientação (layout mecânico) dos instrumentos para acomodá-los na estrutura do satélite. No caso do EQUARS [DA-14], além destes fatores, o projeto da estrutura deve considerar como restrição os volumes e massas dos instrumentos já projetados e produzidos. O Subsistema Estrutura do EQUARS [DA-14] deve permitir a montagem de equipamentos tanto no lado interno quanto no lado externo da plataforma de serviço. Deste modo, a partir de diversos estudos realizados, emergiu uma configuração especial para o satélite EQUARS, com o intuito de permitir a possibilidade de sua utilização por veículos lançadores de menor porte e, portanto, de custo menos oneroso. Esta configuração tem como característica um envelope, da coifa do lançador, fixado na dimensão diametral da base de 1264 mm. Esta configuração, apesar de algumas mudanças introduzidas, mantém uma boa parcela de herança da configuração original da plataforma PMM, especialmente no que se refere às soluções estruturais adotadas e às interfaces com o SAG (Solar Array Generator).
[...]
6.3.2 Subsistema Controle Térmico (TCSS)
O subsistema de Controle Térmico provê o controle de temperatura do satélite, de seus subsistemas e equipamentos, incluindo a carga útil, de modo que todos os elementos físicos operem dentro dos limites de temperatura especificados para sua operação. O controle de temperatura do satélite deve ser mantido em todos os modos de operação do satélite e durante todas as fases da missão. A análise térmica preliminar deste subsistema [DA-16] aponta para uma concepção de controle térmico do satélite baseada em tecnologias já plenamente desenvolvidas e empregadas em outras missões de satélites do INPE. Assim, o controle térmico deve exigir um sistema de controle ativo, com o uso de aquecedores, termistores para o monitoramento das temperaturas e de circuitos condicionadores para fornecer sinais ao computador de bordo para acionamento destes aquecedores, sempre que as temperaturas monitoradas baixarem além do mínimo exigido pelo projeto. No que diz respeito à carga útil, com exceção do sensor telescópico do APEX (módulo de montagem dos sensores PIN para detecção de partículas energéticas), que exige uma faixa de temperatura de operação entre 10°C e 40°C, todos os outros experimentos operam dentro de uma faixa mais larga, de -10°C a 50°C, não exigindo, em princípio, nenhum dispositivo mais complexo no subsistema de controle térmico, tais como tubos de calor, persianas, radiadores móveis ou bombeamento mecânico.
[...]
6.3.3 Subsistema Telemetria, Rastreamento e Comando (TT&C)
O subsistema TT&C (Telemetry, Tracking and Command) de bordo provê a comunicação entre a plataforma e a estação terrena, de modo a permitir a aquisição de dados e garantir a supervisão e controle do satélite, em todos seus modos de operação (nominal e degradado), durante todas as fases da missão. Uma falha crítica deste subsistema resulta na impossibilidade de comunicação com o satélite. O TT&C de bordo do satélite EQUARS [DA-17] é dimensionado para descarregar (telemetria, TM), durante o tempo médio de visada com a Estação Terrena (ET), os dados de housekeeping e os dados dos instrumentos científicos que foram adquiridos nas órbitas do satélite. O TT&C também deve receber os dados de telecomando (TC) oriundos da ET, demodulá-los e entregá-los ao subsistema de supervisão de bordo, OBDH. Visto que a taxa de dados prevista para a missão é da ordem de 600 Kbps, então a faixa de frequências da Banda S será adotada para o enlace de transmissão de dados solo-bordo. A solução de comunicação TT&C para o satélite EQUARS deve empregar apenas um único módulo, que será responsável por efetivar as funções de transmissão (TX) e recepção (RX). Para garantir uma elevada confiabilidade, deve ser utilizada redundância de transponders. O receptor de ambos os transponders estará sempre ligado (hot-swap) para garantir a recepção de sinais, mesmo em condições não nominais de operação do satélite. Já o transmissor do transponder redundante deverá ser ligado (cold-swap) em caso de falha do transmissor do transponder principal. O sistema de antenas deve fornecer uma cobertura quase omnidirecional, utilizando-se de duas antenas hemi-direcionais (diagrama de radiação apresenta-se na forma esférica) que trabalham com polarizações circulares opostas. Ambas as antenas devem operar tanto na recepção quanto na transmissão de sinais de RF. Quando o satélite está em seu apontamento nominal, ou seja, apontando para a Terra, somente uma das antenas deve estar em operação, aquela que está apontada para a Terra. A segunda antena, que aponta no sentido oposto, fornece suporte em casos de anormalidade, quando a atitude difere da atitude nominal.
[...]
6.3.4 Subsistema Suprimento e Distribuição de Energia (EPSS)
A arquitetura do subsistema de Suprimento e Distribuição de Energia do EQUARS [DA-15] utiliza-se, basicamente, dos seguintes elementos: um driver de controle para alinhar constantemente os painéis solares na direção do Sol (SADA - Solar Array Drive Assembly); uma unidade de Distribuição de Energia (PCDU) microprocessada; e uma Bateria de lítio-íon como fonte secundária de energia, que é recarregada por um gerador de matriz solar (SAG) de asa dupla usando células solares avançadas de junção tripla. Um conjunto de linhas de energia localizadas no PCDU distribui a energia para as cargas. As linhas de energia para os elementos de cargas são fornecidas pela PCDU com base em um barramento de força primário não regulado, retirado diretamente da bateria. Esta configuração tem a vantagem de maior simplicidade e robustez da eletrônica de controle quando comparada a várias topologias de regulagem de barramento e rastreamento de ponto de potência máxima. O barramento não regulado implica que todo o equipamento tenha que gerenciar a energia recebida, tendo que atender a ampla faixa de tensão de barramento. A faixa de tensão o de 22 V a 33,6 V é compatível com a faixa de tensão de entrada da maioria dos conversores DC/DC disponíveis para aplicações espaciais.
[...]
6.3.5 Subsistema de Controle de Atitude Supervisão de Dados de Bordo (ACDH)
O subsistema ACDH (Attitude, Control and Data Handling) tem como função efetuar o gerenciamento dos dados de telecomando, telemetria da missão do satélite e de controle de atitude e determinação de órbita. A Arquitetura de Supervisão de Bordo para o satélite EQUARS [DA-18] segue a mesma linha de concepção utilizada pelo satélite Amazonia-1, com a distinção de que o seu computador de bordo desempenhará também as funções de AOCS, compondo assim um ACDH. A Figura 8, por intermédio de um diagrama em blocos, ilustra este conceito. Basicamente, este subsistema é constituído por um Computador de Bordo, que possui um ou mais módulos de processamento, e interfaces de entrada e saída. Tais interfaces consistem em módulos físicos de: Telecomando (para os dados que provêm do receptor de RF); Telemetria (para os dados que são enviados ao transmissor de RF); Comandos de Liga/Desliga; Condicionadores para aquisição de diferentes tipos de sinais de monitoramento (analógico, bi-level, termistor, incluindo os sinais dos sensores de atitude e de campo geomagnético); e Comunicação interna com os subsistemas (instrumentos científicos e equipamentos). A estimativa do armazenamento de dados considera a aquisição de telemetrias pelo período em que o satélite não tenha comunicação com as Estações Terrenas. Com o objetivo de se garantir a compatibilidade com os sistemas internacionais, os protocolos de comunicação adotam o padrão CCSDS, Recommended Standards (Blue Books) [DR-5]. A necessidade de armazenamento de dados por órbita foi calculada em 70 MBytes. Essa memória de massa pode ser agregada internamente ao computador de bordo, simplificando o projeto, já que o armazenamento externo necessita desempenhar a comunicação e o gerenciamento dessa memória. O computador comunica-se com subsistemas (instrumentos e equipamentos) para trocar informações através de interfaces EIA-422 (UART). Essas interfaces são usadas para coletar telemetria e distribuir comandos. Nesse caso, a aquisição e a atuação são realizadas pelos subsistemas. O computador deve dispor de 12 canais, que são previstos para os seguintes subsistemas (instrumentos e equipamentos): Estação de Testes e Carga de Programas, Umbilical, GROM, GLOW, IONEX, ELISA e APEX.
[...]
6.3.6 Subsistema Controle de Atitude e Órbita (AOCS)
O subsistema de Controle de Atitude e Órbita (AOCS) do EQUARS [DA-13] deve ser capaz de remover uma velocidade angular inicial provocada pelo desacoplamento do satélite do módulo de lançamento, fazer uma aquisição do Sol e então fazer a aquisição do apontamento nominal do sistema do corpo do satélite para o centro da Terra e manter este apontamento ao longo de sua vida útil, rejeitando os torques externos de perturbação para atingir a precisão de 1 grau de apontamento. Deve ser capaz também de estimar a atitude com uma precisão inferior a 1 grau. Considerou-se o módulo da velocidade angular inicial igual a 3 graus/s e o máximo momento de inércia na configuração com painel solar aberto para definir o momento angular inicial máximo. Para a determinação de atitude, a configuração da AOCS deve utilizar um par de sensores de estrelas (separados por um ângulo de 90 graus), o que deve fornecer uma acurácia necessária para atender a missão. Adicionou-se ao conjunto de sensores um giroscópio (com redundância ativa) para que seja possível obter uma boa estimativa da velocidade angular, o que proverá um controle com maior precisão da deriva do satélite. Além disso, para os modos de emergência e para aquisição inicial do Sol após a separação, adicionam-se oito sensores solares e dois magnetômetros. Estes últimos são também utilizados para o algoritmo de atuação das bobinas magnéticas. Para a determinação da órbita, o AOCS deve utilizar o receptor GPS disponível na carga útil do GROM, cujo receptor também possui redundância. Escolheu-se uma solução com rodas de reação para controle em três eixos em uma configuração redundante, com uma roda por eixo e uma posicionada na diagonal do sistema de referência do corpo. Para que esta roda da diagonal possa substituir alguma das rodas alinhadas com os eixos do sistema do corpo em caso de falha, ela deve possuir capacidade de momento angular 75% maior que as demais. E, para dessaturação das rodas de reação, utilizam-se os chamados torqueadores magnéticos.
6.3.7 Subsistema de Cablagem (SCS)
O subsistema de cablagem consiste de um controlador de distribuição mestre, de um adaptador de cablagem mestre, da cablagem de pirotécnico e do aterramento. As funções desse subsistema são: (i) controlar a distribuição de potencia principal e a distribuição de potência secundária aos subsistemas; (ii) fornecer conexão física aos subsistemas, às interfaces elétricas com o lançador e aos equipamentos GSE; (iii) fornecer conexão física ao atuador pirotécnico da abertura do painel solar.
6.4 CARGA ÚTIL
6.4.1 Introdução
Além dos subsistemas, o satélite EQUARS deve ser equipado com quatro instrumentos diretamente relacionados aos objetivos científicos da missão (GROM, GLOW, IONEX e ELISA), e um instrumento de natureza tecnológica para medidas de partículas energéticas (APEX). As medidas (aquisição de dados científicos) são realizadas tanto in situ como de maneira remota. Além disso, a missão está especificada para um ciclo operacional superior a 2 (dois) anos de aquisição contínua de dados científicos [DA-1].
6.4.2 Receptor de Radio Ocultação de Sinal GNSS (GROM)
O instrumento GROM é um receptor de sinais GNSS, modelo IGOR, que emprega a técnica de Rádio Ocultação para estudos meteorológicos, atmosféricos e de clima espacial. O receptor fornece dados remotos precisos do índice de refratividade do meio atmosférico ao longo da linha de visada, em um evento de rádio ocultação, entre o receptor LEO e o satélite GPS. Em função deste parâmetro e de suposições de condicionantes atmosféricos, permite-se determinar o perfil de temperatura da média atmosfera, o perfil do conteúdo de vapor d’água na troposfera, o perfil da densidade numérica dos elétrons e o índice de cintilação de sinal que caracteriza as irregularidades ionosféricas, ao longo da órbita do satélite.
[...]
6.4.3 Fotômetro de Airglow (GLOW)
O instrumento GLOW consiste de um conjunto de quatro canais ópticos para registro remoto das emissões de airglow noturno (nightglow) dos constituintes fotoquímicos presentes na alta atmosfera terrestre, em quatro faixas de comprimentos de onda distintos. A análise da radiância omnidirecional permite o estudo de fenômenos da alta atmosfera, especialmente aqueles relacionados à propagação de modos de ondas planetárias (na altitude de referência do limite inferior da camada-E ionosférica) e à morfologia e dinâmica das bolhas de plasma (na altitude de referência do pico da camada-F ionosférica).
[...]
6.4.4 Sondas Eletrostáticas para Medidas de Plasma (IONEX)
O conjunto de sondas IONEX é projetado para realizar medidas in situ de parâmetros intrínsecos (temperatura cinética dos elétrons e densidade numérica de elétrons) do plasma ambiente da camada-F ionosférica. Basicamente, o conjunto é constituído pelas seguintes sondas eletrostáticas: (i) Langmuir-dupla, com os modos configurados para medidas de densidade eletrônica (LP-NE) e de temperatura cinética dos elétrons (LP-TE); (ii) a sonda Capacitiva de Alta Frequência (HFC), para medida da densidade eletrônica absoluta; e (iii) a sonda de Temperatura Eletrônica (ET), para medida da temperatura cinética dos elétrons. A combinação dos dados destas sondas permite a investigação das instabilidades magneto-hidrodinâmicas que originam as bolhas de plasma ionosféricas.
[...]
6.4.5 Analisador Eletrostático de Energia (ELISA)
O instrumento ELISA é um duplo sensor eletrostático concebido para realizar medidas in situ do fluxo espectral direcional de elétrons de baixas energias, na faixa de 1 a 27 keV, que participam dos processos de ionização característicos da camada-E ionosférica. As medidas são realizadas na região da trajetória do satélite a qual intercepta as linhas de campo geomagnético que guiam os elétrons à região da SAMA. Os dados permitem investigar de que maneira a precipitação de elétrons na região da SAMA afeta os processos eletrodinâmicos da ionosfera equatorial. As medidas observacionais permitem detalhar o processo de interação feixe-plasma na ionosfera equatorial, sobretudo através de estimativas, via modelagem da condutividade ionosférica intensificada da camada-E ionosférica (e.g. modelo numérico ionosférico SUPIM-INPE). Também, na literatura científica, estimativas teóricas destes fluxos têm sido usadas para explicar a ocorrência das camadas-E esporádicas, visto que não se tem medidas observacionais diretas. Neste sentido, o instrumento ELISA destaca-se como o primeiro instrumento dedicado para medir diretamente a precipitação de elétrons na ionosfera equatorial.
[...]
6.4.6 Monitor de Partículas Energéticas (APEX)
O instrumento de caráter tecnológico APEX é concebido para realizar medidas in situ do fluxo espectral direcional, em altas energias, das partículas (elétrons, prótons e partículas-a) que caracterizam o plasma ambiente da ionosfera. Os dados têm interesse, sobretudo, em estudos das anormalidades operacionais que perturbam os satélites de baixa órbita (e.g. Daglis, 2005).
[...]
6.6. CONTROLE DAS OPERAÇÕES DE MISSÃO
O Segmento de Controle de operações em solo [DA-10] da missão EQUARS deve estar configurado de forma a atender plenamente os requisitos de missão e deverá ser capaz de prover, ao menos, as seguintes modalidades de suporte:
a. Monitoramento e controle do satélite;
b. Análise de desempenho e falhas;
c. Planejamento e agendamento da missão;
d. Determinação e propagação da órbita e atitude do satélite;
e. Armazenamento de dados de telemetria de serviço e de telecomandos enviados;
f. Manutenção de Software de Bordo;
g. Recepção e disponibilização dos dados científicos brutos para o Centro de Missão;
h. Recepção e disponibilização dos dados de telemetria de carga útil para o Centro de Missão;
i. Serviço de Treinamento de operadores.
Em uma concepção preliminar, o Segmento de Controle da missão EQUARS é composto dos seguintes elementos: (i) Sistemas de Controle de Missão; (ii) Estações Terrenas; (iii) Rede de Comunicações; (iv) Simuladores. A seguir, realiza-se uma descrição básica de seus elementos.
[...]
6.7 APLICAÇÕES CIENTÍFICAS
A missão EQUARS tem como objetivo principal gerar “produto de dados” de ciência. O termo “produtos de dados” de ciência pode ser definido como: produtos cujo objetivo principal é o emprego de dados de ciência para facilitar o alcance dos objetivos científicos inicialmente propostos. É convencional estabelecer-se níveis de processamento gradativos para os dados, o que implica em sucessivos níveis de produtos de dados. Neste contexto de sistemas espaciais, os níveis de produtos de dados são definidos a seguir (detalhes podem ser encontrados em [DA-1]).
O Fluxo de Dados de telemetria em sua forma mais bruta recebida pela estação terrena, com dados de ciência e de engenharia (housekeeping) embutidos, é um produto denominado de “pacote de dados” (data package).
Já a sequência de dados brutos de ciência do instrumento (e.g. medidas de tensões, contagens, níveis de pixels etc.) em resolução nativa, ordenados no tempo, com erros de transmissão e duplicidades removidas, é um produto de Nível 0 (L0).
Um produto de nível L0 que seja localizado no tempo e possivelmente transformado (e.g. calibrado, rearranjado etc.) de maneira reversível, e empacotado com dados auxiliares de solo e bordo (aplicação de transformações reversíveis), resulta em um produto de Nível 1-A (L1A). Entretanto, se este produto de nível L0 é submetido a uma transformação irreversível (e.g. reamostragem, remapeamento etc.), o resultado é um produto de Nível 1-B (L1B).
O produto de Nível 2 (L2) é derivado a partir do produto de nível L1, com referência no tempo e espaço (georreferenciado) de acordo com a localização, apontamento e amostragem (não necessariamente nativa) do instrumento.
O produto de Nível 3 (L3) é derivado a partir do produto de nível L2, com mapeamento em um grid uniforme de espaço-tempo.
O produto de Nível 4 (L4) representa a saída de modelos (numéricos ou estatísticos) ou de resultados de análise de dados advindos de um produto de nível inferior.
Os produtos de dados de ciência gerados pela missão EQUARS são de interesse de pesquisa na área da Aeronomia (média e alta atmosfera), bem como de interesse à comunidade de usuários interessados em assimilação de dados para aperfeiçoamento de modelos diagnósticos de Clima Espacial e modelos prognósticos de Climatologia meteorológica. Basicamente, no nível L4, os produtos de interesse para comunidade científica devem ser gerados por meio de modelagem computacional, simulação ou ainda a partir de análises estatísticas (paramétricas e/ou não-paramétricas). Eles devem ser cuidadosamente validados, documentados e publicados, com o objetivo de alavancar uma variedade de estudos consequentes e correlatos.
[...]
6.8 LANÇAMENTO
Relativamente ao Segmento de Lançamento, em uma concepção preliminar da missão assume-se um lançamento dedicado em órbita equatorial. A logística da fase de lançamento até a fase de comissionamento inclui uma diversidade de serviços e aquisição de insumos de apoio à missão EQUARS.
A Tabela 2 apresenta um sumário de possíveis Lançadores identificados até o momento, especificamente compatíveis com o envelope da configuração mecânica proposta ao subsistema Estrutura (vide Seção 6.3.1). Esta configuração mecânica pode viabilizar a utilização de uma família de Lançadores de menor porte e, consequentemente, de menor custo.
Considerando as restrições impostas pela regulação de exportação de tecnologias de defesa e militar dos Estados Unidos, denominada ITAR - alguns componentes críticos utilizados nos instrumentos científicos apresentam restrição ITAR - o Long March 11 é descartado. E, dado o custo elevado do veículo Minotaur I, a atenção voltou-se aos veículos lançadores Intrepid 1, Vector H e Launcher One.
Entrementes, representantes do veículo Intrepid 1 foram contatados e informaram que o Manual do Usuário se encontra em preparação. Representantes do veículo Vector H também foram contatados e forneceram o Manual do Usuário. A informação significativa diz respeito ao primeiro voo comercial deste veículo, previsto para 2021, mas que poderia atender à demanda da orbita equatorial somente após 2023.
Finalmente, representantes do veículo Launcher One foram contatados. O Manual do Usuário foi fornecido, em conjunto a uma solicitação de processo de RFI (Request for Information) para poder fornecer informações mais detalhadas. Do ponto de vista de atendimento aos parâmetros orbitais, este lançador se consolida no momento como o mais viável, pelo fato do lançamento ser realizado a partir de uma aeronave.
Também, se aventou a possibilidade, em futuro próximo, de oferecer lançamentos a partir da base de Alcântara
[...]
6.9 EDUCAÇÃO & DIVULGAÇÃO
Este segmento proposto na arquitetura da missão EQUARS visa tão somente garantir que os benefícios e os resultados da missão EQUARS sejam transmitidos à sociedade de uma maneira geral, por meio de ações coordenadas de educação formal e informal e de divulgação em mídias e eventos para o público em geral. Um plano educacional e de divulgação deve ser realizado.
[...] (Destacamos)
[...]
5. JUSTIFICATIVA PARA A ESCOLHA DA FUNDAÇÃO
A Fundação de Ciência, Aplicações e Tecnologia Espaciais (FUNCATE) é uma fundação sem fins lucrativos e devidamente credenciada pelo Ministério da Educação e pelo Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação, nos termos da Portaria Conjunta nº 44/2017, publicada no DOU de 25 de julho de 2017.
A FUNCATE possui experiência na operação e na gerência administrativa de projetos com o INPE e de outras instituições similares, tendo demonstrado competência e bom desempenho nas atividades de apoio às ações de desenvolvimento científico e tecnológico e de estímulo à inovação na área aeroespacial.
Com a experiência adquirida através de sua participação em diversos projetos, a FUNCATE detém a competência necessária para realizar a gestão administrativa e financeira próprias dos projetos, como por exemplo: aquisições de insumos (componentes, materiais, processos etc.), logística de importação/exportação, contratação de pessoal (RH), gestão financeira e administrativa, prestação de contas, entre outras, proporcionando maior agilidade e flexibilidade à execução do projeto e possibilitando aos pesquisadores e tecnologistas plena dedicação e foco às atividades finalísticas que estão sob sua incumbência.
Assim, para viabilizar a execução das tarefas de projeto que constituem parte importante do escopo da missão EQUARS, conforme identificado na análise de riscos de opções de execução realizada no Documento [DA-02], faz-se necessária a participação da FUNCATE, por intermédio do instrumento jurídico de Convênio.
A FUNCATE, no papel de convenente, compatível com suas finalidades estatutárias e expertise, deve apoiar a execução dos seguintes processos: contratações dos subsistemas (equipamentos) da plataforma de serviço; serviços de manufatura dos instrumentos científicos que compõem a carga útil; sistemas computacionais (software e hardware) e as suas atualizações; insumos gerais não críticos; e atividades de logística que demandam o projeto. O INPE, como concedente, coordenará tecnicamente o projeto, papel este harmônico com a sua missão finalística.
Essa cooperação entre as instituições é legítima, conforme a lei nº. 8.958/94, com as recentes alterações introduzidas pela lei no 12349/2010, que legitimou a atividade de gestão administrativa e financeira de projetos assumidos por fundações de apoio.
[...]
O INPE pode ser caracterizado como uma ICT – Instituição Científica e Tecnológica –, nos termos de seus documentos de constituição.
[...]
A FUNCATE atende aos requisitos citados no art. 2º, tanto no que se refere à adequação de seus objetivos para a prestação de apoio a projetos na área aeroespacial, conforme se depreende de seu Estatuto, quanto no que se refere a seu credenciamento/autorização junto ao MEC/MCTI para prestar apoio ao INPE, conforme já mencionado.
[...]
Consta do documento que descreve o projeto de CT&I, também, o "cronograma preliminar" (pg. 40-SEI), que o desenvolvimento deverá ocorrer até o ano de 2025, após o que seguir-se-á o lançamento do satélite e operações. Há previsão do nível "TLR" das tecnologias envolvidas (pg. 42/43-SEI). Igualmente, está juntada a estimativa de custos do ciclo de desenvolvimento dos instrumentos que constituem a denominada "carga útil" do satélite (total de cinco instrumentos ao custo total estimado de US$ 2.488.141,00, pg. 49-SEI).
Atendido, destarte, o primeiro requisito da formação do processo administrativo de execução do projeto de CT&I.
Planejamento da execução do projeto de CT&I (2º elemento da formatação do processo administrativo relacionado com CT&I)
Em relação ao “planejamento da execução do projeto", observo que às pgs. 51/91 do arquivo “pdf”, está juntado o documento com a denominação de "PLANEJAMENTO DA EXECUÇÃO DO PROJETO EQUARS". Observamos que a execução do projeto será integralmente realizada pela ICT/INPE, para o que deverá formalizar o suporte administrativo da sua fundação de apoio credenciada, a FUNCATE, que ficará responsável pela aquisição de bens e serviços necessários para a execução do projeto
No planejamento apresentado foi realizada a "análise de alternativas de desenvolvimento para a missão Equars" (pg. 53/55-SEI), com discriminação dos objetivos e descrição da situação atual de cada um (pg. 55/63-SEI), inclusa a análise dos riscos, detalhada por escopo/tarefa (pg. 65/82-SEI), e com o cronograma de execução também com detalhamento (pg. 82/85-SEI), além de estimativa de custos detalhada de forma analítica (pg. 85/90-SEI)
Anote-se que as tarefas que serão objeto de suporte da fundação de apoio estão discriminadas na "Tabela 11", de pg. 76/78-SEI, num total de 110 (cento e dez) itens. Já as atividades finalísticas a cargo da ICT exclusivamente, estão discriminadas às pg. 78/80-SEI (total de 109 itens), mais pg. 80/82-SEI (total de 28 itens).
Nesse contexto objetivo, a ICT/INPE justificou a participação da sua fundação de apoio, durante a fase de desenvolvimento do satélite.
Manifestação do órgão de apoio à gestão da política de inovação da ICT. (3º elemento da formatação do processo administrativo relacionado com CT&I)
A PORTARIA Nº 269/2020/SEI-INPE, assinada pelo Diretor do INPE em 11.11.2020, que "Dispõe sobre o Grupo Gestor da Política de Inovação do INPE", está juntada em pg. 101/102-SEI, com o teor abaixo colacionado:
[...]
O Diretor do Instituto Nacional de Pesquisas Espaciais - INPE, no uso de suas atribuições legais, conforme o disposto na Portaria nº 407, de 29 de junho de 2006 e na Lei nº 10.973, de 2 de dezembro de 2004, resolve:
Art. 1º Instituir o Grupo Gestor da Política de Inovação do INPE como fórum consultivo de orientação à Direção na implementação das diretrizes de gestão da Política de Inovação do INPE.
Art. 2º Compete ao Grupo Gestor:
§ 1º manifestar sobre assuntos referentes à aplicação da Política de Inovação do INPE e sua adequação à legislação referente ao tema.
§ 2º manter atualizada a política institucional de inovação.
§ 3º avaliar o alinhamento das iniciativas elencadas como inovação com a referida política, em consonância com o estabelecido na Lei nº 10.973, de 2 de dezembro de 2004, regulamentada pelo Decreto nº 9.283, de 7 de fevereiro de 2018.
Art. 3º Designar JOSÉ ÂNGELO DA COSTA FERREIRA NERI, ANTONIO FERNANDO BERTACHINI DE ALMEIDA PRADO, CARINA BARROS MELLO, CÉSAR STRAUSS e JOSÉ ALBERTO DA SILVA FERREIRA, para sob a presidência do primeiro e vicepresidência do segundo, comporem o Grupo Gestor da Política de Inovação do INPE, vinculado à Direção do INPE.
Art. 4º As deliberações do Grupo Gestor serão efetuadas com a presença de no mínimo, 3 (três) de seus membros, sendo obrigatória a presença do presidente, ou, na sua impossibilidade, do vice-presidente.
Art. 5º Em caso de membro do Grupo Gestor ter relação que possa constituir conflito de interesses com o tema em análise, o membro em questão deve se declarar impedido de deliberar sobre o tema em análise.
Art. 6º O mandato do Grupo Gestor será de 2 (dois) anos, a contar da data de assinatura desta Portaria, sendo permitida a recondução dos membros por no máximo mais 1 (um) mandato.
Art. 7º Fica revogada a Portaria Nº 37/2020/SEI-INPE "Grupo Gestor do Núcleo de Inovação Tecnológica do INPE - NUINT", de 20 de março de 2020.
[...]
Sobre esse tema da política de inovação, é consabido que com a reestruturação do Governo Federal a partir na posse do atual Presidente da República, foi editada a Medida Provisória nº 870, de 1º de janeiro de 2019 (posteriormente convertida na Lei nº 13.844, de 18.6.2019), que estabeleceu a organização básica dos órgãos da Presidência da República.
A competência para tratar das políticas nacionais de ciência, tecnologia e de incentivo à inovação foi atribuída ao MCTIC (atual MCTI). Ao MD foi atribuída a competência para tratar da política de CT&I da defesa. Releva notar que ao Ministério da Economia foram atribuídas as competências para tratar de assuntos diretamente relacionados com as competências de CT&I do MCTI e do MD, entre as quais: (i) políticas de desenvolvimento da indústria, do comércio e dos serviços; (ii) propriedade intelectual e transferência de tecnologia; (iii) formulação do planejamento estratégico nacional e elaboração de subsídios para formulação de políticas públicas de longo prazo destinadas ao desenvolvimento nacional; (iv) avaliação dos impactos socioeconômicos das políticas e dos programas do governo federal e elaboração de estudos especiais para a reformulação de políticas, etc. Em resumo, observamos que as competências em CT&I estão distribuídas pela Estrutura Ministerial do Poder Executivo.
A par dessa realidade estrutural normativa, observamos que a Lei nº 13.971 de 27 de dezembro de 2019 (Institui o PPA de 2020-2023), faz expressa menção à ações governamentais no campo de CT&I, a exemplo das diretrizes (i) de maximização da eficiência da ação do setor público com a valorização da ciência e tecnologia; (ii) de fomento à pesquisa científica e tecnológica, (iii) de estímulo ao empreendedorismo, entre outras.
A execução das competências da ICT, portanto, devem estar de acordo com as competências da pasta a qual pertence, alinhada com o PPA. Sobre as competências da ICT, as disposições do seu Regimento Interno (ou ato semelhante com outra denominação) é que deverão ser observadas e consideradas na presente análise.
Nos termos do DECRETO Nº 10.531, de 26 de outubro de 2020, a ICT também deverá considerar em seus planejamentos e ações (no exercício da função administrativa), “os cenários macroeconômicos, as diretrizes, os desafios, as orientações, os índices-chave e as metas-alvo estabelecidos no Anexo” do aludido Decreto. Para tanto, é importante a revisão de seu plano de desenvolvimento institucional na forma indicada no Decreto nº 10.531/2020, a se considerar: (i) aspectos orçamentários/financeiros do PPA, LDOs e LOAs; (ii) alinhamento com as políticas e planos nacionais, setoriais ou regionais positivados no direito vigente; e (iii) a visão de futuro contida na EFD 2020-2031, em seus cinco eixos (econômico, institucional, infraestrutural, ambiental e social).
Noutro giro, é consabido que o DECRETO Nº 10.534, de 28 de outubro de 2020 instituiu a Política Nacional de Inovação e dispôs sobre a sua governança. Isso colmatou uma lacuna normativa de extrema relevância no plano de atuação das ICTs da União, o que até então era resolvido a partir da construção jurídica levada a efeito em cada caso concreto, ou seja, em cada projeto de CT&I. Com efeito, a Lei de Inovação, desde que entrou em vigor (em 3.12.2004), já continha norma expressa que remetia o exercício de suas atividades finalísticas às diretrizes e objetivos da política de inovação da ICT. Posteriormente, a Lei nº 13.243/2016, passou a exigir de forma contundente a instituição da política de inovação das ICTs públicas, cujo apoio à gestão caberia a um órgão específico, segundo se infere dos arts 15-A a 16 da Lei de Inovação:
[...]
Art. 15-A. A ICT de direito público deverá instituir sua política de inovação, dispondo sobre a organização e a gestão dos processos que orientam a transferência de tecnologia e a geração de inovação no ambiente produtivo, em consonância com as prioridades da política nacional de ciência, tecnologia e inovação e com a política industrial e tecnológica nacional. (Incluído pela Lei nº 13.243, de 2016)
Parágrafo único. A política a que se refere o caput deverá estabelecer diretrizes e objetivos: (Incluído pela Lei nº 13.243, de 2016)
I - estratégicos de atuação institucional no ambiente produtivo local, regional ou nacional; (Incluído pela Lei nº 13.243, de 2016)
II - de empreendedorismo, de gestão de incubadoras e de participação no capital social de empresas; (Incluído pela Lei nº 13.243, de 2016)
III - para extensão tecnológica e prestação de serviços técnicos; (Incluído pela Lei nº 13.243, de 2016)
IV - para compartilhamento e permissão de uso por terceiros de seus laboratórios, equipamentos, recursos humanos e capital intelectual; (Incluído pela Lei nº 13.243, de 2016)
V - de gestão da propriedade intelectual e de transferência de tecnologia; (Incluído pela Lei nº 13.243, de 2016)
VI - para institucionalização e gestão do Núcleo de Inovação Tecnológica; (Incluído pela Lei nº 13.243, de 2016)
VII - para orientação das ações institucionais de capacitação de recursos humanos em empreendedorismo, gestão da inovação, transferência de tecnologia e propriedade intelectual; (Incluído pela Lei nº 13.243, de 2016)
VIII - para estabelecimento de parcerias para desenvolvimento de tecnologias com inventores independentes, empresas e outras entidades. (Incluído pela Lei nº 13.243, de 2016)
Art. 16. Para apoiar a gestão de sua política de inovação, a ICT pública deverá dispor de Núcleo de Inovação Tecnológica, próprio ou em associação com outras ICTs. (Redação pela Lei nº 13.243, de 2016)
§ 1º São competências do Núcleo de Inovação Tecnológica a que se refere o caput, entre outras: (Redação pela Lei nº 13.243, de 2016)
I - zelar pela manutenção da política institucional de estímulo à proteção das criações, licenciamento, inovação e outras formas de transferência de tecnologia;
II - avaliar e classificar os resultados decorrentes de atividades e projetos de pesquisa para o atendimento das disposições desta Lei;
III - avaliar solicitação de inventor independente para adoção de invenção na forma do art. 22;
IV - opinar pela conveniência e promover a proteção das criações desenvolvidas na instituição;
V - opinar quanto à conveniência de divulgação das criações desenvolvidas na instituição, passíveis de proteção intelectual;
VI - acompanhar o processamento dos pedidos e a manutenção dos títulos de propriedade intelectual da instituição.
VII - desenvolver estudos de prospecção tecnológica e de inteligência competitiva no campo da propriedade intelectual, de forma a orientar as ações de inovação da ICT; (Incluído pela Lei nº 13.243, de 2016)
VIII - desenvolver estudos e estratégias para a transferência de inovação gerada pela ICT; (Incluído pela Lei nº 13.243, de 2016)
IX - promover e acompanhar o relacionamento da ICT com empresas, em especial para as atividades previstas nos arts. 6º a 9º ; (Incluído pela Lei nº 13.243, de 2016)
X - negociar e gerir os acordos de transferência de tecnologia oriunda da ICT. (Incluído pela Lei nº 13.243, de 2016)
§ 2º A representação da ICT pública, no âmbito de sua política de inovação, poderá ser delegada ao gestor do Núcleo de Inovação Tecnológica. (Incluído pela Lei nº 13.243, de 2016)
§ 3º O Núcleo de Inovação Tecnológica poderá ser constituído com personalidade jurídica própria, como entidade privada sem fins lucrativos. (Incluído pela Lei nº 13.243, de 2016)
§ 4º Caso o Núcleo de Inovação Tecnológica seja constituído com personalidade jurídica própria, a ICT deverá estabelecer as diretrizes de gestão e as formas de repasse de recursos. (Incluído pela Lei nº 13.243, de 2016)
§ 5º Na hipótese do § 3º , a ICT pública é autorizada a estabelecer parceria com entidades privadas sem fins lucrativos já existentes, para a finalidade prevista no caput. (Incluído pela Lei nº 13.243, de 2016)
[...]
A partir da edição do DECRETO Nº 10.534/2020, impôs-se às ICT da Administração Pública federal o dever de ajustarem as disposições das respectivas políticas de inovação ao disposto no aludido Decreto, e caso a ICT ainda não tenha editado a sua própria política de inovação (o que é uma exceção que deve ser motivada), por conseguinte, deverá se referenciar diretamente pelo DECRETO Nº 10.534/2020. Por conseguinte, a pretensão da ICT inserta neste processo, deverá ser objeto de análise dos aspectos jurídicos do seu plano de execução proposto nos autos, segundo a Política Nacional de Inovação prevista no DECRETO Nº 10.534/2020.
É importante reiterar que a ICT não pode confundir sua estratégia de desenvolvimento institucional com as diretrizes e objetivos da sua política de inovação, embora haja uma interação harmônica necessária entre estes dois referenciais.
Finalmente, considerando-se que o objeto da relação jurídica é a vinculação da ICT com a sua fundação de apoio credenciada especificamente para que esta lhe dê suporte na execução de projeto de CT&I singular, por conseguinte, há necessária subsunção do caso ao regime jurídico de CT&I, com destaque para a aplicação da Lei de Inovação e da Lei das Fundações de Apoio.
Sobre o alinhamento do projeto com os objetivos e diretrizes da política de inovação da ICT, foi juntado o PARECER TÉCNICO Nº 340/2020/INPE (pg. 139/143-SEI), de autoria colegiada do GRUPO GESTOR DA POLÍTICA DE INOVAÇÃO DO INPE, nos termos seguintes:
"Mediante o exposto, o Grupo Gestor da Política de Inovação do INPE conclui que o Convênio acima, de interesse institucional, está de acordo com a regulamentação interna do Instituto no que tange às questões de inovação e propriedade intelectual."
Nesse contexto, em resumo, observo que a manifestação do órgão de apoio à gestão da política de inovação da ICT deverá ser oportunamente revisto e ajustado, a fim de atender a sua finalidade jurídica, sobretudo para indicar o seu alinhamento com a política de inovação, sem desconsiderar as suas finalidades institucionais legais e constitucionais, enquanto ICT, e não apenas com relação à sua regulamentação interna relacionada com questões de inovação e propriedade intelectual.
Com efeito, consoante a CJU tem orientado as ICTs da União assessoradas, é comum observar uma certa limitação de alcance conceitual do termo inovação, que acaba afetando a juridicidade do exercício das atividades institucionais da ICT pública. Isso ocorre, sobremaneira, como efeito daquilo que a doutrina especializada supranacional tem denominado de "principal mito da inovação", por criar uma associação necessária entre a "invenção" e a "inovação" (sugerindo equivocadamente que são palavras sinônimas).
Em apertadíssima síntese, o apoio à gestão da política de inovação não se limita aos aspectos exclusivamente relacionados com a "alta tecnologia", mas sim, deve atender à base principiológica edificada na CRFB/1988: ver a inovação como ferramenta de transformação em busca do bem estar e da justiça sociais: é a externalização concreta e positiva das atividades institucionais das ICTs públicas no setor produtivo, com reflexos também positivos na sociedade e no meio ambiente. É o alinhamento do projeto de CT&I com a sua política de inovação que possibilita atribuir juridicidade à formação da presente relação jurídica da ICT/INPE, ou seja, sem isso, não seria possível cogitar do apoio a ser prestado por sua fundação, haja vista que isso é um mecanismo inerente ao regime jurídico de CT&I.
As características do projeto de CT&I ora em análise, informam que em mais de um aspecto o projeto afeta objetivos da política nacional de inovação, senão vejamos a norma do art. 6º do DECRETO Nº 10.534/2020:
"Art. 6º Os objetivos da Política Nacional de Inovação são:
I - estimular a pesquisa, o desenvolvimento e a inovação de empresas, de ICT e de entidades privadas sem fins lucrativos, com vistas ao aumento da produtividade e da competitividade da economia, da geração de riqueza e do bem-estar social;
II - promover a coordenação e o alinhamento dos instrumentos de políticas públicas, dos programas e das ações relacionados, direta ou indiretamente, ao fomento à inovação;
III - fomentar a transformação de conhecimento em produtos, em processos e em serviços inovadores; e
IV - desenvolver o capital humano necessário para aumentar os níveis de inovação na economia."
Em relação às diretrizes da política de inovação da ICT, deverá alinhá-las às "DIRETRIZES PARA AS AÇÕES ESTRATÉGICAS DA ESTRATÉGIA NACIONAL DE INOVAÇÃO" no aludido Decreto.
Não obstante o que restou consignado nas linhas anteriores sobre a necessidade de alinhamento do projeto e da sua execução com os objetivos e diretrizes da política de inovação da ICT - cujo apoio à gestão é de competência do órgão da ICT equivalente ao NIT definido na Lei de Inovação-, é possível dar seguimento à execução do projeto ainda que diante da necessidade de ajuste/complementação da motivação apresentada no PARECER TÉCNICO Nº 340/2020/INPE (pg. 139/143-SEI), haja vista que continuadamente deverá ser verificado e atestado o alinhamento da execução do projeto segundo as diretrizes e objetivos da sua política de inovação a cada momento.
São essas as orientações iniciais da CJU-SJC para reflexão e posterior revisão/ajustes da manifestação do órgão de apoio à gestão da política de inovação da ICT, sem se aprofundar neste tema no momento, a fim de não perder o foco principal da presente análise, que deve é funcional.
Autorização do Diretor da ICT para execução do projeto de CT&I. (4º elemento da formatação do processo administrativo relacionado com CT&I)
No tocante à autorização para o início da execução do projeto, consigno que não localizei nos autos o correlato administrativo, ante o que recomenda-se a regularização deste requisito.
Prossigo com a análise da juridicidade dea relação a ser formada entre a ICT/INPE e a sua fundação de apoio, na execução deste projeto de CT&I.
III.II - DO REGIME JURÍDICO DE CT&I
Sobre a aferição da juridicidade das práticas em CT&I, a CJU-SJC tem reiteradamente abordado o assunto, e a lógica da análise jurídica infere-se dos trechos do PARECER Nº 32/2019/CJU-SJC/CGU/AGU, abaixo colacionado, que aqui adoto como o fundamento de direito deste parecer:
[...]
27. O ‘campo jurídico de CT&I’ tem como uma de suas características primordiais a ‘transnacionalidade’, porquanto o seu poder diretivo sofre inconteste pressão direta de comandos ditados por organismos internacionais que atuam neste campo (v.g., OMC, OCDE, OMPI, etc), ou indiretamente de outras ordens estatais, pela adesão impositiva informal, decorrente do fenômeno da globalização, enquanto fato social inarredável da modernidade em sua fase atual.
28. Entenda-se por ‘campo jurídico de CT&I’, numa concepção a priori, como um sub-sistema social responsável pela emanação de diretrizes da conduta humana e pela manutenção de expectativas normativas no tempo, materializadas (essas diretrizes e expectativas) em tipologias diversas de regulação qualificada como jurídica no horizonte do ‘campo científico’, e que, dada a sua característica de transnacionalidade, podem ser classificadas pela antropologia jurídica – em seu viés científico -, a partir de três referenciais analíticos distintos, que ultrapassam a tradicional visão monológica do fenômeno jurídico, a saber: (i) normas gerais impessoais, (ii) modelos de conduta e comportamento e (iii) sistema de disposições duráveis[2].
29. Sob o enfoque da cientificidade agora do Direito, portanto, não podemos deixar de lado os reflexos da universalidade desse poder diretivo das práticas de CT&I nos ordenamentos jurídicos contemporâneos e, por conseguinte, se chegar à conclusão da existência de um sistema impositivo de regulação uno e especial, dotado de uma lógica específica, e verificável em toda a sociedade moderna, enquanto um fenômeno global.
30. Feita essa breve digressão introdutória para realçar a amplitude (caráter transnacional ou globalizado) do fenômeno de regulação qualificável como jurídica no ‘campo científico’, e da consequente impossibilidade de enclausuramento das práticas de CT&I em ordens jurídicas autônomas e estanques dos Estados soberanos, então, num segundo momento, prossigo com um recorte analítico do ‘campo jurídico de CT&I’, à luz do ordenamento jurídico da República Federativa do Brasil.
31. No âmbito da regulação jurídica interna da República Federativa do Brasil, na CJU-SJC adotamos um entendimento segundo o qual, em suma, “o regime jurídico de CT&I brasileiro perfaz um sistema harmônico de normas gerais impessoais, dotadas de especialidade, destinadas a regular as práticas em CT&I, e que no plano estatal, visto como fomento, referenciam o iter dos resultados socioeconômicos, sob contínua influência de outras formas de regulação externas ao país”. A fim de sedimentar uma compreensão da exegese indutiva desse entendimento, colaciono o trecho do PARECER Nº 235/2018/CJUSJC/CGU/AGU, que faz uma abordagem do ‘regime jurídico de CT&I’:
[...]III.I - Do regime jurídico de CT&I[...] as relações que envolvam a execução de atividades finalísticas das ICTs submetem-se a um regime jurídico especial. E esse regime jurídico especial deve ser interpretado em seu sentido mais abrangente, considerando-se toda a extensão do bem jurídico que o Estado pretende tutelar, in casu, fomento de CT&I, com escopo da inovação no ambiente produtivo e social.8. À luz do direito posto pelo Estado, a Lei federal nº 10.973/04 é um dos pilares deste regime jurídico especial, que tem por sustentáculo constitucional as disposições do art. 218 ao 219-B da CF/88, conforme se infere da interpretação da norma do ser art. 1º:
[...] as relações que envolvam a execução de atividades finalísticas das ICTs submetem-se a um regime jurídico especial. E esse regime jurídico especial deve ser interpretado em seu sentido mais abrangente, considerando-se toda a extensão do bem jurídico que o Estado pretende tutelar, in casu, fomento de CT&I, com escopo da inovação no ambiente produtivo e social.“Art. 1º Esta Lei estabelece medidas de incentivo à inovação e à pesquisa científica e tecnológica no ambiente produtivo, com vistas à capacitação tecnológica, ao alcance da autonomia tecnológica e ao desenvolvimento do sistema produtivo nacional e regional do País, nos termos dos arts. 23, 24, 167, 200, 213, 218, 219 e 219-A da Constituição Federal.Parágrafo único. As medidas às quais se refere o caput deverão observar os seguintes princípios:I - promoção das atividades científicas e tecnológicas como estratégicas para o desenvolvimento econômico e social.II - promoção e continuidade dos processos de desenvolvimento científico, tecnológico e de inovação, assegurados os recursos humanos, econômicos e financeiros para tal finalidade;III - redução das desigualdades regionais;IV - descentralização das atividades de ciência, tecnologia e inovação em cada esfera de governo, com desconcentração em cada ente federado;V - promoção da cooperação e interação entre os entes públicos, entre os setores público e privado e entre empresas;VI - estímulo à atividade de inovação nas Instituições Científica, Tecnológica e de Inovação (ICTs) e nas empresas, inclusive para a atração, a constituição e a instalação de centros de pesquisa, desenvolvimento e inovação e de parques e polos tecnológicos no País;VII - promoção da competitividade empresarial nos mercados nacional e internacional;VIII - incentivo à constituição de ambientes favoráveis à inovação e às atividades de transferência de tecnologia;IX - promoção e continuidade dos processos de formação e capacitação científica e tecnológica;X- fortalecimento das capacidades operacional, científica, tecnológica e administrativa das ICTs; XI - atratividade dos instrumentos de fomento e de crédito, bem como sua permanente atualização e aperfeiçoamento;XII - simplificação de procedimentos para gestão de projetos de ciência, tecnologia e inovação e adoção de controle por resultados em sua avaliação;XIII - utilização do poder de compra do Estado para fomento à inovaçãoXIV - apoio, incentivo e integração dos inventores independentes às atividades das ICTs e ao sistema produtivo.”9. Exsurge, então, a pretensão estatal de normatizar as atividades concernentes à tríade ciência, tecnologia e inovação, com escopo de fomento econômico e social. Primeiramente, destaque-se que o termo inovação, advém do latim “innovationem”, que é o substantivo do verbo “innovare”, o qual tem como matriz a palavra “innovatus”. O verbo “innovare” significa renovar ou mudar (“in” = em + “novus” = novo). Nessa linha, a palavra inovação significa um processo de renovação ou de transformação de algo que existe, e não necessariamente a introdução de algo novo – o que perfaz o traço distintivo mais relevante entre os termos “inovação” e “invenção” -. A inovação, em seu sentido amplo, decorre do surgimento de uma nova ideia que transforma ou renova algo que terá afetação no processo evolutivo da humanidade, razão pela qual, a perspectiva tecnológica da inovação é tida numa acepção ampla, referindo-se às novas aplicações do conhecimento ao trabalho humano, que abarca todas as esferas do saber, no campo das ciências exatas, humanas e biológicas. Poder-se-ia cogitar que, a priori, a vontade do legislador se referiu apenas à inovação decorrente da alta tecnologia, porém, a norma do inc. IV do art. 2º da Lei de Inovação confirma sua maior amplitude, i.e., que não se restringe à alta tecnologia, sendo suficiente para caracterizar a inovação, a novidade ou o mero aperfeiçoamento no ambiente produtivo ou social:“Art. 2º Para os efeitos desta Lei, considera-se:[...]IV - inovação: introdução de novidade ou aperfeiçoamento no ambiente produtivo e social que resulte em novos produtos, serviços ou processos ou que compreenda a agregação de novas funcionalidades ou características a produto, serviço ou processo já existente que possa resultar em melhorias e em efetivo ganho de qualidade ou desempenho;[...]” (Destaquei)10. Em segundo, para o termo ciência podemos adotar um conceito aberto, segundo o qual traduz “o saber produzido através do raciocínio lógico associado à experimentação prática.”[3]. Enfim, para o termo tecnologia, encontramos uma conceituação diversificada, e considerando-se o campo de atuação das ICTs locais (CT&I aeroespacial), entendo que é interessante trazer à baila a conceituação utilizada pela ESA (Agência Espacial Europeia): 'technology is the practical application of knowledge so that something entirely new can be done, or so that something can be done in a completely new way.‘[4]. Do ponto de vista etimológico, a palavra tecnologia tem origem grega, da junção de "tekhne" que significa "técnica, arte, ofício" e "logos" que significa "razão, argumento” ou “logikós”, que significa “relativo ao raciocínio”, e vem do verbo “légo” que tem seu campo de significação associado à comunicação oral e racional. Santos, Marine eTeixeira[5] sugerem um quadro comparativo dos conceitos de ciência, tecnologia e inovação, que, por didático, colaciono a seguir:[...]11E quando incumbidos da interpretação das disposições do campo jurídico de CT&I, devemos considerar como norma-princípio o disposto no inc. IV do art. 2º da Lei nº 10.973/04, que reflete a finalidade legal do fomento no ambiente produtivo e social, pelo exercício de qualquer atividade humana inovadora, mesmo que não seja proveniente da alta tecnologia, em que pese, frise-se, a inegável importância e supremacia das inovações tecnológicas por assim dizer.12. A EC nº 85/2015 alterou e adicionou dispositivos no “Capítulo IV – Da Ciência, Tecnologia e Inovação”, da CF/88, de modo a realçar o tratamento prioritário da pesquisa básica e tecnológica[6] a ser dado pelo Estado na execução de suas políticas públicas, pois o progresso da tríade ciência, tecnologia e inovação, inexoravelmente perfaz relevante contributo para se alcançar o escopo da persecução do bem público (§1º c.c. § 2º do art. 218), cujos fundamentos, destaque-se, foram erigidos como objetivos fundamentais da República Federativa do Brasil, no art. 3º da CF.13. Na seara constitucional, portanto, qualquer análise e consequente emissão de manifestação jurídica relacionada com o fomento de CT&I, impõe necessariamente uma abordagem de fundo sob um enfoque zetético[7], e não apenas no viés da pura dogmática do direito. Com efeito, o desenvolvimento das sociedades atuais é reflexo de um processo impulsionado pela racionalidade que, diga-se, foi responsável pela dinâmica de transição social para a modernidade, marcadamente a partir da segunda metade do século XIX, numa estreita relação com o desenvolvimento da ciência e da tecnologia, que afetou todas as esferas institucionais. Assim, a racionalidade induziu a uma progressiva dissolução da cosmovisão de base metafísico-religiosa então vigente, o que, por conseguinte, liberou o potencial de expansão da racionalidade interna de cada esfera cultural de valores: a secularização e o “desencantamento” dos padrões de conduta dominantes induzem a um modelo de sociedade marcado por um politeísmo de valores, enfatizando, dessa forma, a ciência como um campo social dotado de autonomia mais ampla. Nesse sentido, Habermas aduz em sua obra “TÉCNICA E CIÊNCIA COMO “IDEOLOGIA””, que Max Weber buscou compreender a influência do progresso técnico-científico na dinâmica de transição social para a modernidade, por intermédio do conceito de racionalização:[...]Max Weber introduziu o conceito de “racionalidade” para designar a forma da atividade econômica capitalista, das relações do direito privado burguês e da dominação burocrática. Racionalização significa ali antes de tudo a expansão dos âmbitos sociais submetidos aos critérios de decisão racional. Isso corresponde à industrialização do trabalho social, tendo por consequência a penetração dos critérios da ação instrumental em outros âmbitos da vida (como urbanização dos modos de vida, a transformação técnica das trocas e comunicação). Em todos esses casos, trata-se da perpetração do tipo de ação que pode ser descrita nos termos de uma ação racional com respeito a fins [Zweckrationales Handeln]: o primeiro caso se refere à organização dos meios existentes e, no segundo, à escolha entre alternativas. O planejamento, enfim, pode ser compreendido como uma ação racional com respeito a fins: ele se dirige à instauração, melhoria ou ampliação dos próprios sistemas de ação racional com respeito a fins. A progressiva “racionalização” da sociedade encontra-se ligada à institucionalização do progresso científico e técnico. Na medida em que a técnica e a ciência penetram nos âmbitos institucionais da sociedade e, dessa forma, transformam as próprias instituições, as antigas formas de legitimação são decompostas. A secularização e o “desencantamento” das imagens do mundo capazes de orientar a ação, isto é, da tradição cultural em seu todo, apresentam-se como o outro lado de uma “racionalidade” crescente da ação social.[...][8]14. Habermas cita como paradigma de sua análise o trabalho de Herbert Marcuse, com destaque para a convicção deste último no sentido que a “racionalização” aludida por Max Weber, não significa a imposição de uma racionalidade em sua acepção semântica lexical, porquanto escamoteia, na verdade, uma forma de dominação política oculta, que atua sob tal denominação. Assim, Marcuse propõe que o conceito de razão técnica seja considerado também como ideologia, voltada à dominação da natureza e do homem, num viés de fusão entre a tecnologia e a dominação. Mas a dominação tenderia a perder o seu caráter de exploração e opressão, tornando-se “racional”, mensurada – a racionalidade da dominação - pela manutenção de um sistema que permite o aumento das forças produtivas atrelado ao desenvolvimento técnico-científico. Num dos horizontes de abordagem desta obra de Habermas podemos destacar a inequívoca relação umbilical da ciência e da técnica com a racionalidade, propulsora da modernidade, invariavelmente nas tipologias da ação racional com respeito a fins, de ideologia e da ação comunicativa. Em qualquer destas vertentes vislumbradas, a dominação e o poder se fazem presentes, em formas diversas de atuação e num grau maior ou menor de escamoteamento, para chancelar sua legitimação, valendo-se da técnica e da ciência como fundamento.[9]15. E este processo de evolução da racionalidade, enquanto fenômeno inerente às sociedades da modernidade, portanto, deve ser considerado em suas vertentes geradoras da normatividade diretiva da conduta humana, notadamente para a interpretação e aplicação das disposições jurídicas do regime de CT&I, rejeitando-se qualquer pretensão engessada, mecanicista ou fisicalista, focada num positivismo radical, voltado para a conceituação do direito concernente às ações estatais de fomento no campo da ciência, tecnologia e inovação, mormente porque é o resultado concreto destas ações que deve chancelar a sua juridicidade: a legalidade da ação de fomento estatal no regime jurídico de CT&I deve ser aferida pelo alcance de sua finalidade (resultado), a qual, ao mesmo tempo, deve servir como um parâmetro pré-reflexivo da interpretação do direito e do desvelamento do valor das proposições jurídicas que norteiam os atos estatais praticados no processo de fomento. Essa exegese está alinhada, aliás, com a jurisprudência do Supremo Tribunal Federal, conforme se deduz da ADI nº 1.923, no trecho abaixo colacionado:[...]3. A atuação do poder público no domínio econômico e social pode ser viabilizada por intervenção direta ou indireta, disponibilizando utilidades materiais aos beneficiários, no primeiro caso, ou fazendo uso, no segundo caso, de seu instrumental jurídico para induzir que os particulares executem atividades de interesses públicos através da regulação, com coercitividade, ou através do fomento, pelo uso de incentivos e estímulos a comportamentos voluntários. 4. Em qualquer caso, o cumprimento efetivo dos deveres constitucionais de atuação estará, invariavelmente, submetido ao que a doutrina contemporânea denomina de controle da Administração Pública sob o ângulo do resultado (Diogo de Figueiredo Moreira Neto). 5. O marco legal das Organizações Sociais inclina-se para a atividade de fomento público no domínio dos serviços sociais, entendida tal atividade como a disciplina não coercitiva da conduta dos particulares, cujo desempenho em atividades de interesse público é estimulado por sanções premiais, em observância aos princípios da consensualidade e da participação na Administração Pública. 6. A finalidade de fomento, in casu, é posta em prática pela cessão de recursos, bens e pessoal da Administração Pública para as entidades privadas, após a celebração de contrato de gestão, o que viabilizará o direcionamento, pelo Poder Público, da atuação do particular em consonância com o interesse público, através da inserção de metas e de resultados a serem alcançados, sem que isso configure qualquer forma de renúncia aos deveres ser mais eficiente do que a pública em determinados domínios, dada a agilidade e a flexibilidade que marcam o regime de direito privado. 8. Os arts. 18 a 22 da Lei n. 9.637/98 apenas concentram a decisão política, que poderia ser validamente feita no futuro, de afastar a atuação de entidades públicas através da intervenção direta para privilegiar a escolha pela busca dos mesmos fins através da indução e do fomento de atores privados, razão pela qual a extinção das entidades mencionadas nos dispositivos não afronta a Constituição, dada a irrelevância do fator tempo na opção pelo modelo de fomento – se simultaneamente ou após a edição da Lei [...] (Destaquei)16. Sob a perspectiva do Estado brasileiro gizada na Constituição Federal de 1988, existe um compromisso de ações afirmativas para com a sociedade, ou seja, demanda tanto a iniciativa estatal como a do setor privado para a realização da justiça social. Portanto, segundo enfatiza Isabel Vaz, o “ ‘capital’ nada produz sem a participação do ‘trabalho’”, ou seja, nesse horizonte, o capital é o elemento “essencial da produção e da multiplicação de riquezas”.[10] A implementação do desiderato constitucional dá-se no âmbito da implementação das políticas públicas. Visto no plano microinstitucional, que tem o viés de uma ação governamental processualmente estruturada, na acepção de Maria Paula Dallari Bucci, esse processo dá-se por uma sucessão de etapas da chamada “vida institucional” de uma política pública, ou seja, nasce desde “a inserção do problema na agenda política até a implementação da decisão, passando pela formação de alternativas até a tomada da decisão, em si.[11]17. Partindo-se da ideia de ciclos de vida da política pública (Jean-Claude Thoenig, Pierre Muller),é durante a avaliação dos programas governamentais que podemos avaliar o impacto dos resultados dos objetivos almejados nos campos social e econômico, ou seja, mensurar se os objetivos, a metas previamente estabelecidas foram alcançados após a execução da política pública implementada. Jean-Claude Thoenig enfatiza que o controle de gestão da política pública deve ponderar os aspectos interno e externo. Entende-se por interno a avaliação da eficiência no fornecimento de bens e na prestação de serviços estatais, e, por externo, concentra-se na eficácia social em face do problema que se pretende solucionar.[12]18. Adotada como pano de fundo a interpretação levada a efeito nas linhas anteriores, que mira o resultado da atividade de fomento como elemento constituinte do valor de verdade das proposições jurídicas – e até mesmo morais - diretivas de tais relações[13], por conseguinte, a afirmação da juridicidade das relações estatais de fomento em CT&I depende de um criterioso e antecedente planejamento, que demonstre objetivamente (i) a pretensa execução de um projeto de CT&I[14], que deve ter (ii) previsão no plano de desenvolvimento institucional (PDI) da ICT, o qual, a seu turno, deverá estar alinhado com (iii) as prioridades da política nacional de CT&I e com a política industrial e tecnológica nacional. Insere-se nesta estrutura, certamente como o requisito mais importante da juridicidade das atividades estatais de fomento em CT&I, a projeção de um resultado esperado segundo aquilo que foi planejado racionalmente pela ICT.19. Destarte, para a adequada elaboração do processo administrativo voltado à concretização de qualquer projeto de CT&I, cabe à ICT instruir os autos, em regra, com (i) o documento que descreva com detalhamento suficiente o projeto de CT&I, e o seu alinhamento com o PDI da ICT, inclusos o cronograma macro de execução físico-financeiro, a expectativa de ganho tecnológico, quando houver, os indicadores que serão utilizados para o gerenciamento do projeto de CT&I (objetivo, metas, resultados, etc), a definição das atividades que caracterizem desenvolvimento tecnológico (de caráter inventivo ou inovador da técnica existente), etc; (ii) num segundo momento, apresentar um planejamento de execução do projeto de CT&I com os estudos e as alternativas para execução material do projeto de CT&I, com a análise de riscos, forma de custeio, eventuais relações jurídicas com terceiros e os indicadores que serão utilizados para gerenciamento de cada relação conjunta (objetivo, metas, resultados, etc); (iii) na sequência, caberá ao Núcleo de Inovação Tecnológica da ICT se pronunciar a respeito do projeto de CT&I e dos estudos e alternativas de sua execução apresentados no planejamento, opinando a respeito da adequação destes com a política de inovação da ICT, e apresentar a metodologia objetiva de gerenciamento e mensuração dos resultados (indicadores de inovação, etc) do projeto de CT&I, de modo que se alcance a maior efetividade do projeto enquanto instrumento de inovação (frise-se: ainda que meramente potencial) para o setor produtivo nacional e regional, assim como o seu potencial de inovação social; (iv) ato contínuo, a partir das informações geradas nas etapas anteriores, caberá ao dirigente da ICT decidir sobre o início da execução do projeto de CT&I, e a forma de acompanhamento do resultado desta ação estatal de fomento de CT&I. É o ato do dirigente da ICT que definirá, com fundamento nas informações antecedentes, quais as relações jurídicas serão escolhidas para formalização, que tenham maior probabilidade de garantir a melhor performance da ação de fomento estatal.20. Enfatizo que o resultado do projeto de CT&I, pela natureza da própria atividade, é a priori uma expectativa, razão pela qual é imprescindível o gerenciamento continuado e eficaz da sua execução, a fim de garantir-lhe a juridicidade necessária das correlatas decisões tomadas durante a execução do projeto de CT&I, para que se mantenha alinhado ao rumo do seu objetivo, sem confundir essa juridicidade com a efetividade de fato do projeto de CT&I, mensurável apenas a posteriori. Por esse entre outros motivos, cabe ao órgão consultivo da AGU acompanhar o processo de execução do projeto de CT&I, deste o seu início, até a execução final, para garantir a segurança jurídica de todo o ciclo da atividade de fomento da ICT.[...]
32. O regime jurídico de CT&I, nesse prisma, deve ser visto, interpretado e aplicado a partir de uma visão funcional do Direito, haja vista as características do objeto para o qual dirige a atuação do Estado: o fomento estatal prioritário em CT&I, com vistas à solução de problemas brasileiros e desenvolvimento do setor produtivo nacional e regional, que numa interpretação sistemática constitucional, redunda na potencialização do bem estar geral da sociedade, o que pode ser traduzido pelo termo ‘emancipação social’ (ou dignidade da pessoa humana). Por conseguinte, a incerteza, o risco e a inegável velocidade da renovação científica (que produz inovação tecnológica), enquanto características inerentes às práticas de CT&I, impõem o acompanhamento e aferição contínua da juridicidade destas, com espeque na máxima efetividade da dignidade da pessoa humana.33. Nesse prisma, devemos afastar toda e qualquer pretensão de aplicação do Direito a partir de um enfoque exclusivamente dogmático, rigorosamente formal, de viés estrutural: A interpretação e aplicação do Direito de CT&I atrai necessariamente a visão funcional do profissional do Direito, num enfoque dogmático zetético, impondo-se o manejo de técnicas de pesquisa qualitativa – em abandono à clássica postura exclusivamente de gabinete do jurista -, a fim de coligir os elementos de fato e de direito necessários, dentro de cada contexto, para dizer “qual é o Direito” aplicável à hipótese.34. Portanto, eventual desacordo teórico no plano da interpretação e aplicação do Direito de CT&I deve ser solucionado com espeque no objetivo constitucional das práticas estatais de CT&I, para o qual as diversas políticas de inovação das ICTs devem se alinhar, repita-se, em busca da máxima efetividade da dignidade da pessoa humana.35. Assim, nas práticas de CT&I, o Direito tem preponderante função instrumental, com a finalidade de preservar e reafirmar as expectativas normativas nesse processo continuado da busca da efetividade do fomento estatal. Noutro giro, o próprio Direito no campo de CT&I acaba perfazendo uma prática científica que cumpre um papel tecnológico com pretensão inovadora, consoante exposto no parágrafo 16 deste parecer. Disso, o “melhor Direito” é aquele que se alinha com essa máxima efetividade almejada pela prática de CT&I, enquanto bem público supremo.36. E agora a pergunta: como chancelar a “boa qualidade” dessa simbiose entre os campos científico e jurídico? Acima de tudo, pela demonstração objetiva da máxima efetividade da prática de CT&I, o que deve ser verificado em todo o iter da prática em CT&I, ou seja: não basta à ICT elaborar centenas de artigos científicos, com centenas de acessos e citações; não basta depositar dezenas de pedidos de patente junto ao INPI; não basta executar 100% do seu orçamento de atividades de P&D ao ano; enfim, não basta concluir algum produto, processo, etc, inovador (tudo numa visão quantitativa, limitada à própria prática) se essas ações não comprovam objetivamente um incremento na solução dos problemas brasileiros e no desenvolvimento do sistema produtivo nacional e regional, o que do ponto de vista jurídico constitucional brasileiro, como dito, é visto sob o horizonte da potencialização da “dignidade da pessoa humana” (ou emancipação social). Daí, a partir da interpretação jurídica em suas diversas técnicas, reafirma-se a diretriz constitucional de tratamento prioritário da pesquisa científica e tecnológica, “tendo em vista o bem público e o progresso da ciência, tecnologia e inovação.”.37. A tríade “CT&I”, desta forma, é indissociável até mesmo naquelas situações nas quais a prática se limita à pesquisa básica: É que todo incremento do saber científico traz em si um potencial inovador, em qualquer área do saber humano. Merece ênfase a assertiva no sentido que a ciência pura não tem seu fim no resultado isolado da própria pesquisa, porquanto a ‘mera curiosidade’ não está contemplada no Direito de CT&I, razão pela qual, a ciência pura praticada no âmbito da ICT pública só tem guarida jurídica em razão do seu potencial inovador ínsito.38. Aqui chegamos ao plano constitucional das diretrizes básicas de orientação estatal nas práticas de CT&I no país, que para fins de sistematização lógica, podemos entender como normas-princípios, fundamentos do nosso regime jurídico de CT&I:a) Princípio do fomento estatal em CT&I;b) Princípio da prioridade de tratamento estatal das práticas de CT&I;c) Princípio do apoio efetivo à formação de RH em CT&I;d) Princípio da concessão de meios e condições especiais de trabalho em CT&I;e) Princípio do estímulo cooperação entre entes públicos e privados para as práticas de CT&I;f) Princípio da promoção e incentivo das ICTs públicas para o aprimoramento das práticas de CT&I no exterior;g) Princípio do estímulo ao empreendedorismo empresarial;h) Princípio do estímulo aos ambientes promotores de inovação, à atuação dos inventores independentes e a criação, absorção, difusão e transferência de tecnologia;i) Princípio da participação conjunta e tratamento sistêmico das práticas de CT&I.[...]
Adotando-se o fundamento retro como pano de fundo da presente análise, portanto, reitero que a instrução do processo administrativo da ICT pública concernente à implementação de um projeto de CT&I ('macro' ou 'mãe'), deve necessariamente demonstrar seu alinhamento com a política de inovação da ICT, em todos seus aspectos, porquanto, isso perfaz a motivação administrativa, enquanto requisito de regularidade das atividades estatais no âmbito do fomento em CT&I.
III.III REQUISITOS NORMATIVOS JURÍDICOS DA FORMALIZAÇÃO DA RELAÇÃO DA ICT COM A FUNDAÇÃO DE APOIO.
Após a análise do processo administrativo sob o horizonte do projeto de CT&I que a ICT pretende executar, e das consequentes relações jurídicas necessárias para tanto, constatamos que haverá tão somente a formalização de vínculo com a fundação de apoio credenciada da ICT, para que a mesma dê suporte administrativo necessário para tanto.
Assim, caberá à fundação de apoio receber os recursos financeiros descentralizados pelo órgão do Exército, depositá-los em conta corrente remunerada específica, e utiliza-los estritamente segundo previsto no Plano de Trabalho que segue anexo ao instrumento que especifica os detalhes do suporte que será prestado.
Como é possível perceber, no mesmo processo administrativo que veicula o "projeto de CT&I" em si (com descritivo do projeto, planejamento, manifestação do órgão de apoio à política de inovação da ICT e autorização do diretor da ICT), é possível formatar a única relação jurídica da ICT prevista para a sua execução. Anote-se que esta relação jurídica da ICT/INPE coma sua fundação de apoio possui algumas características que a legitimam, em suma:
a) Na verdade, a ICT/INPE já possui uma relação jurídica antecedente com a sua fundação de apoio, que é regida por normas gerais definidas na Norma de Relacionamento com sua fundação de apoio;
b) É a Norma de Relacionamento o pressuposto jurídico necessário do credenciamento da fundação junto ao MCTI/MEC;
c) No ato do credenciamento junto ao MCTI/MEC, a fundação se vincula oficialmente pelas disposições da Norma de Relacionamento com a sua ICT, e passa a ter o status de "fundação de apoio" para fins da Lei nº 8.958/98. Antes disso, a princípio a fundação é tão somente uma fundação de direito privado, e nessa qualidade não pode atuar como fundação de apoio, nos termos do regime jurídico de CT&I, pois são situações juridicamente distintas;
d) A formação do convênio entre a ICT da União e a sua fundação de apoio, quando implicar em repasse de recursos do orçamento da União - como no caso concreto -, segue primordialmente as disposições do regime jurídico de CT&I, e subsidiariamente, deve observar as disposições do Decreto nº 6.170/07. Com efeito, nas relações da fundação de apoio com a sua ICT, haverá apenas o "apoio administrativo/financeiro" por parte desta, para auxiliar a execução do projeto de CT&I, que é mantida integralmente sob o comando da ICT da União, ante o que, o papel da fundação de apoio será assemelhado ao de um mandatário legal, exclusivamente para a prática dos atos definidos no Plano de Trabalho, e que serão acompanhados continuadamente pela ICT da União, quem ditará como serão praticados tais atos. Assim, a margem de liberdade de atuação da fundação de apoio agindo nesta qualidade, é mínima, pois permanece subordinada juridicamente ao comando da ICT. Isso é muito importante destacar, notadamente para que a fundação de apoio não passe a atuar como pessoa jurídica autônoma, inclusive, competindo com o setor produtivo, gozando de privilégios do status de fundação de apoio;
e) O credenciamento da fundação de direito privado como fundação de apoio só é possível se mais da metade dos membros da sua direção orgânica são agentes públicos da ICT, o que indica um elevado grau de ausência de autonomia de vontade para atuar como fundação de apoio, justamente porque a sua forma de gestão depende da vontade da maioria dos membros da ICT com a qual se vincula.
A partir de tais premissas jurídicas, segue-se a verificação da juridicidade da forma de atuação da fundação de apoio (agindo nessa qualidade) neste projeto de CT&I, especificamente. Aqui, a análise da regularidade da formação da relação jurídica entre a ICT e a fundação de apoio se dá com espeque nas disposições da Lei nº 8.958/94 e do Decreto nº 7.423/10, da Lei de Inovação e correlato Decreto nº 9.283/18 o que passo a fazer.
A Lei nº 8.958, de 20 de dezembro de 1994, é o instrumento normativo que dispõe sobre as relações entre as ICTs e as fundações consideradas “de apoio”. Dada a relevância do texto legal em comento, reproduzo abaixo sua íntegra, com destaque de alguns pontos relevantes:
“Art. 1o As Instituições Federais de Ensino Superior - IFES e as demais Instituições Científicas e Tecnológicas - ICTs, de que trata a Lei no 10.973, de 2 de dezembro de 2004[56], poderão celebrar convênios e contratos, nos termos do inciso XIII do caput do art. 24 da Lei no 8.666, de 21 de junho de 1993, por prazo determinado, com fundações instituídas com a finalidade de apoiar projetos de ensino, pesquisa, extensão, desenvolvimento institucional, científico e tecnológico e estímulo à inovação, inclusive na gestão administrativa e financeira necessária à execução desses projetos. (Redação dada pela Lei nº 12.863, de 2013)
§ 1o Para os fins do que dispõe esta Lei, entendem-se por desenvolvimento institucional os programas, projetos, atividades e operações especiais, inclusive de natureza infra estrutural, material e laboratorial, que levem à melhoria mensurável das condições das IFES e demais ICTs, para cumprimento eficiente e eficaz de sua missão, conforme descrita no plano de desenvolvimento institucional, vedada, em qualquer caso, a contratação de objetos genéricos, desvinculados de projetos específicos. (Incluído pela Lei nº 12.349, de 2010)
§ 2o A atuação da fundação de apoio em projetos de desenvolvimento institucional para melhoria de infraestrutura limitar-se-á às obras laboratoriais e à aquisição de materiais, equipamentos e outros insumos diretamente relacionados às atividades de inovação e pesquisa científica e tecnológica. (Incluído pela Lei nº
12.349, de 2010)
§ 3o É vedado o enquadramento no conceito de desenvolvimento institucional, quando financiadas com recursos repassados pelas IFES e demais ICTs às fundações de apoio, de: (Incluído pela Lei nº 12.349, de
2010)
I - atividades como manutenção predial ou infra estrutural, conservação, limpeza, vigilância, reparos, copeiragem, recepção, secretariado, serviços administrativos na área de informática, gráficos, reprográficos e de telefonia e demais atividades administrativas de rotina, bem como as respectivas expansões vegetativas, inclusive por meio do aumento no número total de pessoal; e (Incluído pela Lei nº 12.349, de 2010)
II - outras tarefas que não estejam objetivamente definidas no Plano de Desenvolvimento Institucional da instituição apoiada. (Incluído pela Lei nº 12.349, de 2010)
§ 3º-A. No caso da Fundação Oswaldo Cruz (Fiocruz), na condição de ICT, o convênio ou contrato com a fundação de apoio, de que trata o caput deste artigo, poderá abranger o apoio a projetos de produção e fornecimento de vacinas, medicamentos e outros insumos e serviços para a saúde, nos termos das competências da Fiocruz, aplicando-se a esses projetos o disposto no § 1º do art. 3º desta Lei. (Redação dada pela Lei nº 13.801, de 2019)
§ 4o É vedada a subcontratação total do objeto dos ajustes realizados pelas IFES e demais ICTs com as fundações de apoio, com base no disposto nesta Lei, bem como a subcontratação parcial que delegue a terceiros a execução do núcleo do objeto contratado. (Incluído pela Lei nº 12.349, de 2010)
§ 5o Os materiais e equipamentos adquiridos com recursos transferidos com fundamento no § 2o integrarão o patrimônio da contratante. (Incluído pela Lei nº 12.349, de 2010)
§ 6o Os parques e polos tecnológicos, as incubadoras de empresas, as associações e as empresas criados com a participação de ICT pública poderão utilizar fundação de apoio a ela vinculada ou com a qual tenham acordo. (Incluído pela Lei nº 13.243, de 2016)
§ 7o Os recursos e direitos provenientes dos projetos de que trata o caput e das atividades e dos projetos de que tratam os arts. 3o a 9o, 11 e 13 da Lei no 10.973, de 2 de dezembro de 2004, poderão ser repassados pelos contratantes diretamente para as fundações de apoio. (Incluído pela Lei nº 13.243, de 2016)
§ 8o O Núcleo de Inovação Tecnológica constituído no âmbito de ICT poderá assumir a forma de fundação de apoio de que trata esta Lei. (Incluído pela Lei nº 13.243, de 2016)
Art. 1o-A. A Financiadora de Estudos e Projetos - FINEP, como secretaria executiva do Fundo Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico - FNDCT, o Conselho Nacional de Desenvolvimento Científico e Tecnológico - CNPq, as agências financeiras oficiais de fomento e empresas públicas ou sociedades de economia mista, suas subsidiárias ou controladas, poderão celebrar convênios e contratos, nos termos do inciso XIII do caput do art. 24 da Lei no 8.666, de 21 de junho de 1993, por prazo determinado, com as fundações de apoio, com finalidade de dar apoio às IFES e às demais ICTs, inclusive na gestão administrativa e financeira dos projetos mencionados no caput do art. 1o, com a anuência expressa das instituições apoiadas. (Redação dada pela Lei nº 12.863, de 2013)
Art. 1o-B. As organizações sociais e entidades privadas poderão realizar convênios e contratos, por prazo determinado, com as fundações de apoio, com a finalidade de dar apoio às IFES e às demais ICTs, inclusive na gestão administrativa e financeira dos projetos mencionados no caput do art. 1o, com a anuência expressa das instituições apoiadas. (Incluído pela Lei nº 12.863, de 2013) (Regulamento)
Parágrafo único. A celebração de convênios entre a IFES ou demais ICTs apoiadas, fundação de apoio, entidades privadas, empresas públicas ou sociedades de economia mista, suas subsidiárias ou controladas, e organizações sociais, para finalidades de pesquisa, desenvolvimento, estímulo e fomento à inovação, será realizada mediante critérios de habilitação das empresas, regulamentados em ato do Poder Executivo federal, não se aplicando nesses casos a legislação federal que institui normas para licitações e contratos da administração pública para a identificação e escolha das empresas convenentes. (Incluído pela Lei nº 12.863, de 2013)
Art. 1o-C. Os convênios de que trata esta Lei serão regulamentados por ato do Poder Executivo federal. (Incluído pela Lei nº 12.863, de 2013)
Art. 2o As fundações a que se refere o art. 1o deverão estar constituídas na forma de fundações de direito privado, sem fins lucrativos, regidas pela Lei no 10.406, de 10 de janeiro de 2002 - Código Civil, e por estatutos cujas normas expressamente disponham sobre a observância dos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, economicidade e eficiência, e sujeitas, em especial: (Redação dada pela Lei nº 12.349, de 2010)
I - a fiscalização pelo Ministério Público, nos termos do Código Civil e do Código de Processo Civil;
II - à legislação trabalhista; (Redação dada pela Lei nº 13.530, de 2017)
III - ao prévio credenciamento no Ministério da Educação e no Ministério da Ciência, Tecnologia, Inovações e Comunicações, renovável a cada 5 (cinco) anos. (Redação dada pela Lei nº 13.530, de 2017)
Parágrafo único. Em caso de renovação do credenciamento, prevista no inciso III do caput, o Conselho Superior ou o órgão competente da instituição federal a ser apoiada deverá se manifestar quanto ao cumprimento pela fundação de apoio das disposições contidas no art. 4o-A. (Incluído pela Lei nº 12.863, de 2013)
Art. 3o Na execução de convênios, contratos, acordos e demais ajustes abrangidos por esta Lei que envolvam recursos provenientes do poder público, as fundações de apoio adotarão regulamento específico de aquisições e contratações de obras e serviços, a ser editado por meio de ato do Poder Executivo de cada nível de governo. (Redação dada pela Lei nº 13.243, de 2016)
I - (revogado); (Redação dada pela Lei nº 12.863, de 2013)
II - (revogado); (Redação dada pela Lei nº 12.863, de 2013)
III- (revogado); (Redação dada pela Lei nº 12.863, de 2013) IV - (revogado). (Redação dada pela Lei nº 12.863, de 2013)
§ 1o As fundações de apoio, com a anuência expressa das instituições apoiadas, poderão captar e receber diretamente os recursos financeiros necessários à formação e à execução dos projetos de pesquisa, desenvolvimento e inovação, sem ingresso na Conta Única do Tesouro Nacional. (Incluído pela Lei nº 12.863, de 2013)
§ 2o As fundações de apoio não poderão: (Incluído pela Lei nº 12.863, de 2013)
I - contratar cônjuge, companheiro ou parente, em linha reta ou colateral, por consanguinidade ou afinidade, até o terceiro grau, de: (Incluído pela Lei nº 12.863, de 2013)
a) servidor das IFES e demais ICTs que atue na direção das respectivas fundações; e (Incluído pela Lei nº
12.863, de 2013)
b) ocupantes de cargos de direção superior das IFES e demais ICTs por elas apoiadas; (Incluído pela Lei nº 12.863, de 2013)
II - contratar, sem licitação, pessoa jurídica que tenha como proprietário, sócio ou cotista: (Incluído pela Lei nº
12.863, de 2013)
a) seu dirigente; (Incluído pela Lei nº 12.863, de 2013)
b) servidor das IFES e demais ICTs; e (Incluído pela Lei nº 12.863, de 2013)
c) cônjuge, companheiro ou parente em linha reta ou colateral, por consanguinidade ou afinidade, até o terceiro grau de seu dirigente ou de servidor das IFES e demais ICTs por elas apoiadas; e (Incluído pela Lei nº 12.863, de 2013)
III - utilizar recursos em finalidade diversa da prevista nos projetos de ensino, pesquisa e extensão e de desenvolvimento institucional, científico e tecnológico e de estímulo à inovação. (Incluído pela Lei nº 12.863, de 2013)
§ 3o Aplicam-se às contratações que não envolvam a aplicação de recursos públicos as regras instituídas pela instância superior da fundação de apoio, disponíveis em seu sítio eletrônico, respeitados os princípios mencionados no art. 2o desta Lei. (Incluído pela Lei nº 13.243, de 2016)
Art. 3o-A. Na execução de convênios, contratos, acordos e demais ajustes na forma desta Lei, as fundações de apoio deverão:(Incluído pela Lei nº 12.863, de 2013)
I - prestar contas dos recursos aplicados aos entes financiadores; (Incluído pela Lei nº 12.863, de 2013)
II - submeter-se ao controle de gestão pelo órgão máximo da Instituição Federal de Ensino ou similar da entidade contratante; e(Incluído pela Lei nº 12.863, de 2013)
III - submeter-se ao controle finalístico pelo órgão de controle governamental competente. (Incluído pela Lei nº
12.863, de 2013)
Art. 4o As IFES e demais ICTs contratantes poderão autorizar, de acordo com as normas aprovadas pelo órgão de direção superior competente e limites e condições previstos em regulamento, a participação de seus servidores nas atividades realizadas pelas fundações referidas no art. 1o desta Lei, sem prejuízo de suas atribuições funcionais. (Redação dada pela Lei nº 12.349, de 2010)
§ 1o A participação de servidores das IFES e demais ICTs contratantes nas atividades previstas no art. 1o desta Lei, autorizada nos termos deste artigo, não cria vínculo empregatício de qualquer natureza, podendo as fundações contratadas, para sua execução, conceder bolsas de ensino, de pesquisa e de extensão, de acordo com os parâmetros a serem fixados em regulamento. (Redação dada pela Lei nº 12.349, de 2010) § 2º É vedada aos servidores públicos federais a participação nas atividades referidas no caput durante a jornada de trabalho a que estão sujeitos, excetuada a colaboração esporádica, remunerada ou não, em assuntos de sua especialidade, de acordo com as normas referidas no caput.
§ 3o É vedada a utilização dos contratados referidos no caput para contratação de pessoal administrativo, de manutenção, docentes ou pesquisadores para prestar serviços ou atender a necessidades de caráter permanente das contratantes. (Redação dada pela Lei nº 12.349, de 2010)
§ 4o Os servidores ocupantes de cargo em comissão ou função de confiança nas IFES e demais ICTs poderão desenvolver atividades de ensino, pesquisa e extensão no âmbito dos projetos apoiados pelas fundações de apoio com recebimento de bolsas. (Incluído pela Lei nº 12.863, de 2013)
§ 5o É permitida a participação não remunerada de servidores das IFES e demais ICTs nos órgãos de direção de Fundações de Apoio, não lhes sendo aplicável o disposto no inciso X do caput do art. 117 da Lei no 8.112, de 11 de dezembro de 1990. (Incluído pela Lei nº 12.863, de 2013)
§ 6o Não se aplica o disposto no § 5o aos servidores das IFES e demais ICTs investidos em cargo em comissão ou função de confiança. (Incluído pela Lei nº 12.863, de 2013)
§ 7o Os servidores das IFES e demais ICTs somente poderão participar de atividades nas fundações de apoio quando não houver prejuízo ao cumprimento de sua jornada de trabalho na entidade de origem, ressalvada a hipótese de cessão especial prevista no inciso II do § 4o do art. 20 da Lei no 12.772, de 28 de dezembro de 2012. (Incluído pela Lei nº 12.863, de 2013)
§ 8o (VETADO). (Incluído pela Lei nº 13.243, de 2016)
Art. 4o-A. Serão divulgados, na íntegra, em sítio mantido pela fundação de apoio na rede mundial de computadores - internet: (Incluído pela Lei nº 12.349, de 2010)
I - os instrumentos contratuais de que trata esta Lei, firmados e mantidos pela fundação de apoio com as
IFES e demais ICTs, bem como com a FINEP, o CNPq e as Agências Financeiras Oficiais de
Fomento; (Incluído pela Lei nº 12.349, de 2010)
II - os relatórios semestrais de execução dos contratos de que trata o inciso I, indicando os valores executados, as atividades, as obras e os serviços realizados, discriminados por projeto, unidade acadêmica ou pesquisa beneficiária; (Incluído pela Lei nº 12.349, de 2010)
III - a relação dos pagamentos efetuados a servidores ou agentes públicos de qualquer natureza em
decorrência dos contratos de que trata o inciso I; (Incluído pela Lei nº 12.349, de 2010)
IV - a relação dos pagamentos de qualquer natureza efetuados a pessoas físicas e jurídicas em decorrência dos contratos de que trata o inciso I; e (Incluído pela Lei nº 12.349, de 2010)
V - as prestações de contas dos instrumentos contratuais de que trata esta Lei, firmados e mantidos pela fundação de apoio com as IFES e demais ICTs, bem como com a FINEP, o CNPq e as Agências
Financeiras Oficiais de Fomento. (Incluído pela Lei nº 12.349, de 2010)
Art. 4o-B. As fundações de apoio poderão conceder bolsas de ensino, pesquisa e extensão e de estímulo à inovação aos estudantes de cursos técnicos, de graduação e pós-graduação e aos servidores vinculados a projetos institucionais, inclusive em rede, das IFES e demais ICTs apoiadas, na forma da regulamentação específica, observados os princípios referidos no art. 2o. (Redação dada pela Lei nº 12.863, de 2013)
Art. 4o-C. É assegurado o acesso dos órgãos e das entidades públicas concedentes ou contratantes e do Sistema de Controle Interno do Poder Executivo federal aos processos, aos documentos e às informações referentes aos recursos públicos recebidos pelas fundações de apoio enquadradas na situação prevista no art. 1o e aos locais de execução do objeto do contrato ou convênio.(Redação dada pela Lei nº 12.863, de 2013)
Art. 4o-D. A movimentação dos recursos dos projetos gerenciados pelas fundações de apoio deverá ser realizada exclusivamente por meio eletrônico, mediante crédito em conta corrente de titularidade dos fornecedores e prestadores de serviços devidamente identificados. (Incluído pela Lei nº 12.863, de 2013)
§ 1o Poderão ser realizados, mediante justificativa circunstanciada e em caráter excepcional, saques para pagamento em dinheiro a pessoas físicas que não possuam conta bancária ou saques para atender a despesas de pequeno vulto, definidas em regulamento específico previsto no art. 3o desta Lei, adotando-se, em ambas as hipóteses, mecanismos que permitam a identificação do beneficiário final, devendo as informações sobre tais pagamentos constar em item específico da prestação de contas. (Incluído pela Lei nº 12.863, de 2013)
§ 2o Os recursos provenientes de convênios, contratos, acordos e demais ajustes que envolvam recursos públicos gerenciados pelas fundações de apoio deverão ser mantidos em contas específicas abertas para cada projeto. (Incluído pela Lei nº 12.863, de 2013)
§ 3o As fundações de apoio deverão garantir o controle contábil específico dos recursos aportados e utilizados em cada projeto, de forma a garantir o ressarcimento às IFES, previsto no art. 6o desta Lei. (Incluído pela Lei nº 12.863, de 2013)
Art. 5o Fica vedado às IFES e demais ICTs contratantes o pagamento de débitos contraídos pelas instituições contratadas na forma desta Lei e a responsabilidade a qualquer título, em relação ao pessoal por estas contratado, inclusive na utilização de pessoal da instituição, conforme previsto no art. 4o desta Lei. (Redação dada pela Lei nº 12.349, de 2010)
Art. 6o No cumprimento das finalidades referidas nesta Lei, poderão as fundações de apoio, por meio de instrumento legal próprio, utilizar-se de bens e serviços das IFES e demais ICTs apoiadas, pelo prazo necessário à elaboração e execução do projeto de ensino, pesquisa e extensão e de desenvolvimento institucional, científico e tecnológico e de estímulo à inovação, mediante ressarcimento previamente definido para cada projeto. (Redação dada pela Lei nº 12.863, de 2013)
§ 1o Nos projetos que envolvam risco tecnológico, para solução de problema técnico específico ou obtenção de produto ou processo inovador, o uso de bens e serviços das IFES ou demais ICTs poderá ser contabilizado como contrapartida da instituição ao projeto, mediante previsão contratual de participação da instituição nos ganhos econômicos dele derivados, na forma da Lei no10.973, de 2 de dezembro de 2004. (Incluído pela Lei nº 12.863, de 2013)
§ 2o Na hipótese de que trata o § 1o, o ressarcimento previsto no caput poderá ser dispensado, mediante justificativa circunstanciada constante no projeto a ser aprovado pelo Conselho Superior das IFES ou órgão competente nas demais ICTs. (Incluído pela Lei nº 12.863, de 2013)
Art. 7º Esta lei entra em vigor na data de sua publicação” (Destaquei)
O Decreto nº 7.423, de 31 de dezembro de 2010 (que regulamenta a Lei nº 8.958/1994), é o ato que especifica os requisitos normativos que caracterizam a pessoa jurídica de direito privado, sem fins lucrativos e constituída na forma de fundação regida pela Lei nº 10.406/2002, como sendo uma fundação de apoio de ICTs (e das IFES), entre os quais:
(i) tratar-se de pessoa jurídica de direito privado, criada com a finalidade de ‘dar suporte a projetos de pesquisa, ensino e extensão e de desenvolvimento institucional, científico e tecnológico de interesse das instituições apoiadas criando condições mais propícias a que as instituições apoiadas estabeleçam relações com o ambiente externo’;
(ii) seu estatuto social prever que tem ‘finalidade não lucrativa e que os membros dos seus conselhos não são remunerados pelo exercício de suas funções’;
(iii) ‘composição dos órgãos dirigentes da entidade, dos quais mais da metade deverá ter sido indicada pelo órgão colegiado superior da instituição apoiada e, no mínimo, um membro deverá provir de entidades científicas, empresariais ou profissionais, sem vínculo com a instituição apoiada’, ou, quando a ICT não se configure como IFES, obedecer ao disposto em ato conjunto do MCTIC e do ME;
(iv) após aprovação de norma pelo órgão colegiado superior da instituição apoiada que discipline seu relacionamento com a fundação de apoio especialmente quanto aos projetos desenvolvidos com sua colaboração, e de deliberação do referido órgão colegiado superior favorável ao credenciamento, ser efetivamente registrada e credenciada por ato conjunto dos Ministérios da Educação e da Ciência e Tecnologia;
(v) submissão às normas especiais de transparência e controle, a exemplo da divulgação na internet, na íntegra: dos instrumentos formalizados com terceiros; dos relatórios de execução discriminados por projeto; da relação de pagamentos efetuados a qualquer agente público; prestação de contas de cada instrumento jurídico firmado; e
(vi) regularidade jurídica, fiscal e previdenciária junto aos órgãos públicos competentes.
Considerando os requisitos acima elencados, em que pesa a pretensa relação jurídica envolver a fundação de apoio credenciada da ICT, recomenda-se o seguinte:
a) Atestar nos autos a regra da ausência de remuneração dos membros de seu conselho, ou em caso contrário, justificar objetivamente;
b) Em relação à indicação dos membros dos dirigentes da fundação, deve ser juntado aos autos documento que demonstre que mais da metade foi indicada pelo órgão superior da ICT/INPE;
c) A Norma de Relacionamento entre ICT e a sua fundação de apoio está às pg. 148/153. De plano observa-se a necessidade da sua reformulação, o que será implementado após a análise do processo nº 01340.001056/2014-05, ora com tarefa aberta no Sapiens para a Coordenação da CJU-SJC. Considerando que a norma de relacionamento é pressuposto do credenciamento, eventual alteração deverá ser seguida da comunicação ao órgão credenciador, para que mantenha (ou não) o credenciamento segundo as disposições da norma de relacionamento reeditada. Esses breves apontamentos ora realizados são relevantes, sobretudo para fixar que a CJU-SJC não promoveu a análise e manifestação jurídica do aludido ato normativo, e assim, fica prejudicada a segurança jurídica nesse aspecto. Por conseguinte, a CJU-SJC terá maior trabalho para verificar a juridicidade do caso concreto, segundo as disposições regulamentares previstas na minuta do instrumento jurídico de convênio, a fim de garantir o mínimo possível para formalização inicial da relação jurídica para execução deste projeto, sem prejuízo dos necessários ajustes que deverão se implementados sobre esse tema. Fica a anotação.
d) Juntar documento aos autos que informe como a fundação de apoio tem observado e cumprido as "normas especiais de transparência e controle, a exemplo da divulgação na internet, na íntegra: dos instrumentos formalizados com terceiros; dos relatórios de execução discriminados por projeto; da relação de pagamentos efetuados a qualquer agente público; prestação de contas de cada instrumento jurídico firmado";
e) Juntar aos autos so documentos que comprovam a regularidade jurídica, fiscal e previdenciária da fundação de apoio.
Dessa forma, os requisitos de regularidade da fundação de apoio para poder se vincular à ICT/INPE deverão ser revistos e complementados nos autos. Prossigo com a análise dos requisitos para a formalização da relação jurídica específica, concernente ao projeto de CT&I ora em comento.
No que diz respeito ao projeto de CT&I ora em análise, primeiramente, anoto que há previsão de apenas uma relação jurídica da ICT/INPE com terceiros, a saber, com a fundação de apoio credenciada (FUNCATE). A fundação de apoio está credenciada no MCTI/MEC, vinculada à ICT/INPE, nos termos da PORTARIA CONJUNTA MCTI/MEC nº 44, de 24.8.2017 (publicação no DOU em 25.7.2017, pg. 172-SEI)
Sobre a natureza das relações jurídicas das ICTs locais da União com as fundações de apoio credenciadas ou autorizadas, firmou-se o entendimento na CJU-SJC que a figura contratual (em sentido estrito) não é compatível, haja vista que as relações entre as ICTs públicas e suas fundações de apoio (credenciada ou autorizada), não são antagônicas, prevalecendo invariavelmente o interesse comum em tais relações. Por conseguinte, a figura do convênio (ou instrumentos congêneres) seria mais apropriada para formalizar o apoio em relação a cada projeto de CT&I específico.
O convênio é uma espécie de "contrato da Administração" onde prevalece o acordo de vontades entre os vinculados, que no caso, se deduz do encontro das finalidades institucionais da ICT/INPE com as finalidades estatutárias da fundação de apoio FUNCATE. Faço essa observação porque tem sido comum notar certa confusão sobre a natureza jurídica das relações entre uma fundação de apoio credenciada/autorizada e a ICT pública.
Em segundo, anoto que no regime jurídico de CT&I, há previsão do “convênio ECTI”, nos termos do Decreto nº 8.240, de 21 de maio de 2014. Ocorre que tal convênio presume a vinculação entre (i) ICT ou IFES, (ii) fundação de apoio e (iii) uma ou mais empresas públicas ou sociedades de economia mista, ou suas subsidiárias e controladas. No caso concreto, há tão somente uma pretensa formação de relação entre a ICT e a sua fundação de apoio autorizada, razão pela qual, não se configura o “convênio ECTI”.
Desta forma, se (i) inexiste antagonismo na relação entre a ICT pública e a sua fundação de apoio autorizada – o que afasta a sua essência contratual -, e se (ii) não se trata de hipótese de “convênio ECTI”, por conseguinte, justifica-se a adoção do “convênio”, entendido em seu sentido amplo, referenciado preliminarmente pela base principiológica que orienta o regime jurídico de CT&I, e subsidiariamente pelas disposições do art. 116 da Lei nº 8.666/93.
Anote-se que o argumento retro se faz necessário porque, infelizmente, o Decreto nº 9.283/2018 nada menciona a respeito de tais relações jurídicas típicas do regime jurídico de CT&I, sendo omisso a respeito. De fato, há previsão singela no Decreto doas figuras do "acordo de parceria" e do "convênio para pesquisa, desenvolvimento e inovação", no primeiro, a característica principal é a ausência de transferência de "recursos financeiros públicos", ao passo que no segundo, isso é da sua essência.
Ocorre que no caso da fundação de apoio, o que existe de fato é tão somente o "apoio" que esta presta na execução da relação com sua ICT pública, com a qual atua por credenciamento ou autorização. Assim, o traço de distinção com outros convênios com transferência voluntária, é que a ICT pública não se obriga a transferir os recursos orçamentários para a sua fundação de apoio, mas tão somente o faz na medida que assim entende necessário. Inexiste prévio empenho, na verdade, pois a obrigação da fundação de apoio é institucional e tão somente de prestar apoio à ICT pública e nada mais.
Daí é que entendemos que a fundação de apoio age como longa manus da ICT pública que a credenciou ou para a qual tem autorização para apoiar em projetos de CT&I. Reforça este argumento jurídico o fato que não há pagamento de remuneração (contraprestação), e tampouco pode ser configurada como uma "taxa" fixa o reembolso que é feito à fundação de apoio pelas despesas que incorre durante o apoio. Com efeito, a fundação de apoio recebe o ressarcimento das despesas que incorreu (ainda que de forma antecipada, mas ao final compensada) até o limite previsto na norma (pelo Decreto nº 9.283/18, é de até 15% do valor total dos recursos destinados à execução do projeto, mas que pode ser menor em razão de norma mais específica caso a caso). Entendimento diverso traria transtornos ao escopo da lei e da Constituição, seja por onerar a fundação de apoio pelo ponto de vista tributário, seja por lançá-la como concorrente do setor produtivo, em posição mais vantajosa que as próprias empresas, etc, o que redundaria numa situação contraposta aos princípios constitucionais e legais do regime jurídico de CT&I.
No grupo dos acordos de vontade da Administração, por conseguinte, a figura do "convênio em sentido amplo" é a que mais se adéqua para formalizar a vinculação da ICT pública com a sua fundação de apoio em uma dado projeto de CT&I, porquanto a conjunção de interesses advém do anterior ato jurídico de credenciamento/autorização emitido conjuntamente pelo MCTI/MEC. Outrossim, a necessidade operacional de registrar no SICONV a transferência de recursos financeiros que será feita em nome da fundação de apoio, o convênio se mostra a relação jurídica ideal, mas sem perder de vista que as disposições do Decreto nº 6.170/07 serão aplicadas de forma subsidiária, haja vista que há norma especial para tal função, o Decreto nº 7.423/2018, além do Decreto nº 8.241/14 (que facilita o processo de aquisição de bens, serviços e obras pela fundação de apoio), e do Decreto nº 9.283/18.
Fixada essa diretriz da figura do convênio em sentido amplo, prossigo com a verificação dos requisitos normativos do Decreto nº 7.423/10:
a) Art. 6º do Decreto nº 7.423/10 (Relações entre a fundação de apoio e a ICT):
a.1) Norma própria aprovada pelo órgão superior da instituição apoiada, que trata do relacionamento com a fundação de apoio, notadamente no que diz respeito a projetos específicos (caput): Consoante aludido quando da análise dos requisitos de regularidade da fundação de apoio para a sua autorização, no caso em tela apenas reiteramos as recomendações do parágrafo 54 deste parecer. Eventual alteração de dispositivo da norma de relacionamento ora juntada aos autos deverá se incorporar à presente relação jurídica, independentemente de prévia manifestação do corpo diretor da FUNCATE ou mesmo de sua concordância;
a.2) Plano de Trabalho (§1º, inc. I ao IV):
- objeto, projeto básico, prazo de execução limitado no tempo, bem como os resultados esperados, metas e respectivos indicadores: O documento denominado “Plano de Trabalho” está juntado às pgs. 123/135-SEI (Seq. 2, Sapiens). Quanto ao objeto da relação jurídica, consta do seu item "2 - IDENTIFICAÇÃO DO PROJETO", a descrição do projeto de CT&I, porém, deveria esclarecer que se trata do apoio na gestão financeira e administrativa do projeto de CT&I pela fundação de apoio credenciada do INPE, para a execução do projeto xxx Portanto esta é a limitação da atividade conjunta, ou seja, o convênio não é para a fundação de apoio atuar como partícipe na execução do projeto, mas tão somente para dar suporte ao INPE na execução do projeto, razão pela qual recomenda-se regularizar a redação.
Com relação ao tema projeto básico, consta à pg 131-SEI que serão entregues oportunamente à fundação de apoio "para efetivação das contratações, em aderência ao cronograma físico do Projeto". Lembremos que as aquisições somente serão realizadas de acordo com a previsão no cronograma de execução do Plano de Trabalho, e desde que existam recursos financeiros disponibilizados na conta remunerada especial, suficientes para cobrir cada contratação. Anote-se que a possibilidade do envio posterior de tais documentos no caso concreto, decorre da adequada e precisa estimativa existente no Planejamento da Execução do Projeto juntado aos autos
- os recursos da instituição apoiada envolvidos, com os ressarcimentos pertinentes, nos termos do art. 6º da Lei nº 8.958, de 1994: Em relação aos recursos necessários para execução do projeto de CT&I, serão utilizados recursos orçamentários destinados à ICT, nos termos da declaração de pgs. 145/146-SEI. O valor total declarado é de R$ 1.293.000,00.
Quanto aos ressarcimentos, lembramos que a norma vigente prevê o limite de até 15% do valor disponibilizado para o projeto, razão pela qual a leitura de todas as disposições deste processo que tratam desse assunto, devem ser assim entendidas: As despesas incorridas pela fundação de apoio poderão ser ressarcidas até o limite de 15%.
- os participantes vinculados à instituição apoiada e autorizados a participar do projeto, na forma das normas próprias da referida instituição, identificados por seus registros funcionais, na hipótese de docentes ou servidores técnico-administrativos, observadas as disposições deste artigo, sendo informados os valores das bolsas a serem concedidas: Recomenda-se à ICT atender essa prescrição normativa, e assim, complementar o Plano de Trabalho com as informações pertinentes.
- pagamentos previstos a pessoas físicas e jurídicas, por prestação de serviços, devidamente identificados pelos números de CPF ou CNPJ, conforme o caso: Considerando-se que a fundação de apoio é quem operacionalizará as licitações e contratações, então, a identificação dos números de CPF e CNPJ dos futuros contratados deverá ser efetuada imediatamente após cada contratação. Assim, deverá existir disposição nesse sentido no instrumento do Convênio, como obrigação da fundação de apoio;
a.3) Aprovação motivada do projeto pelos órgãos colegiados acadêmicos competentes da instituição apoiada, segundo as mesmas regras e critérios aplicáveis aos projetos institucionais da instituição (§2º): No caso em tela, o objeto do projeto em tela é de natureza institucional, e seu alinhamento com o PDI da ICT e com a sua política de inovação é tarefa que se presume ser de conhecimento do seu órgão de apoio à gestão da política de inovação, e assim, deve integrar a manifestação jurídica do grupo de apoio à gestão da politica de inovação do INPE;
a.4) Número mínimo de executores do projeto vinculados à instituição apoiada, incluindo docentes, servidores técnico-administrativos, estudantes regulares, pesquisadores de pós-doutorado e bolsistas com vínculo formal a programas de pesquisa da instituição apoiada (§3º ao §5º, §10): aparentemente não há previsão de executor fora dos quadros da ICT;
a.5) Participação de estudantes, com observância da Lei nº 11.788/08, se for o caso (§§ 7º e 8º): Recomenda-se à ICT relacionar nominalmente eventuais estudantes que participarão do projeto. Caso ainda não seja possível indicar nominalmente os alunos, então deverá justificar e informar como e quando isso será realizado;
a.6) Participação de docentes e servidores técnico-administrativos nos projetos de que trata o § 1o deste artigo deve atender a legislação prevista para o corpo docente e servidores técnico-administrativos da instituição apoiada, além das disposições específicas, na forma dos §§ 3o, 4o, 5o e 6o (§9º): Idem anterior.
a.7) Observância do Decreto nº 7.203/10 - Dispõe sobre a vedação do nepotismo no âmbito da administração pública federal (§11): Recomenda-se prever expressamente no Plano de Trabalho a vedação à prática do nepotismo, descrevendo o mecanismo eficiente para fiscalização e prevenção de tal prática. Outrossim, a definição do pessoal envolvido deve ser justificada com base em critérios objetivos, a fim de garantir a impessoalidade na definição daqueles que participarão do projeto;
a.8) Projeto com duração determinada (§12): Consta da minuta do instrumento de convênio que o prazo deste é de 60 (sessenta) meses, contados da assinatura do instrumento, com possibilidade de prorrogação (pg. 111-SEI, pdf em Seq 2);
a.9) Previsão de incorporação, à conta de recursos próprios da instituição apoiada, de parcela dos ganhos econômicos decorrentes dos projetos de que trata o § 1o, observada a legislação orçamentária (§13): Considerando-se as características do projeto, este item aparentemente não se aplica ao caso em tela neste momento, e, se for o caso, deverá ser tratado no âmbito de eventual processo de licenciamento/transferência de tecnologia.
b) Art. 7º do Decreto nº 7.423/10 (Bolsas): Não vislumbramos neste momento da execução do projeto a previsão da concessão de bolsas. Não obstante, caso futuramente se decida pela participação de bolsistas de CT&I, as disposições normativas para o caso concreto deverão ser objeto de análise jurídica específica;
c) Art. 8º ao 11 do Decreto nº 7.423/10 (Contratos e Convênios):
c.1) Definição precisa do objeto do convênio (art. 8º, parágrafo único): Consta da minuta do instrumento jurídico, que o objeto do Convênio é "o apoio, na gestão administrativa e financeira, à execução do projeto denominado “Missão EQUARS”, conforme detalhado no Plano de Trabalho, anexo", em pg.106-SEI;
c.2) Conteúdo mínimo do instrumento de colaboração (art. 9º, inc. I ao III):
- clara descrição do projeto de ensino, pesquisa e extensão ou de desenvolvimento institucional, científico e tecnológico a ser realizado: In casu, o documento "RELATÓRIO TÉCNICO DESCRITIVO DA MISSÃO EQUARS", de pgs. 4/50-SEI, preenche tal requisito normativo;
- recursos envolvidos e adequada definição quanto à repartição de receitas e despesas oriundas dos projetos envolvidos: A “CLÁUSULA QUINTA – DO VALOR”, pg. 110-SEI, informa o valor total dos recursos financeiros envolvidos para execução do "projeto, perfaz o total estimado de R$ 1.293.000,00 (um milhão, duzentos e noventa e três mil reais).
- obrigações e responsabilidades de cada uma das partes: Em relação a este subitem, relembro que a Norma de Relacionamento da ICT com as fundações de apoio deve dispor sobre questões gerais das relações entre a ICT e a fundação de apoio, e assim, dado o seu fundamento de validade, o presente instrumento jurídico apenas deve complementar eventuais disposições específicas não alcançadas pela norma de relacionamento. Outrossim, o conteúdo da Norma de Relacionamento deve estar em harmonia com as disposições normativas aplicáveis à hipótese, ante o que, são nulas as disposições de tais atos que estejam em desalinho com a CRFB/1988 e com a legislação infraconstitucional. No caso concreto, as obrigações estão previstas na "CLÁUSULA 3ª - DAS OBRIGAÇÕES GERAIS", pgs. 106/111-SEI. Recomenda-se inserir no rol das obrigações da ICT, o procedimento e prazo máximo para encaminhar à fundação de apoio os "projetos básicos" e "termos de referência" que nortearão as contratações de bens e serviços que serão efetuadas pela fundação, segundo o cronograma do Plano de Trabalho.
c.3) Contabilização do patrimônio tangível ou intangível da ICT como contribuição na execução do convênio, com estabelecimento de rotinas de justa retribuição e ressarcimento pela fundação de apoio (art. 9º, §1º ao 2º): Ante as características do objeto do convênio, a princípio não vislumbramos aplicação desta disposição ao caso.
c.4) Previsão de mecanismos para promover a retribuição dos resultados gerados pela instituição apoiada, especialmente em termos de propriedade intelectual e royalties, de modo a proteger o patrimônio público de apropriação privada (art. 9º, §3º e §4º): Idem anterior;
c.5) Previsão de subcontratação do objeto do convênio (art. 10): As disposições da minuta seguem o padrão anteriormente analisado pela CJU-SJC. No caso, o apoio da fundação se dará preponderantemente nas contratações de bens e serviços predefinidos pela ICT, ante o que, inexistirá subcontratação no sentido da palavra.
c.6) Expressa previsão da prestação de contas por parte da fundação de apoio, que deve dispor sobre o seguinte (art. 11, §1º ao 3º):
- abranger os aspectos contábeis, de legalidade, efetividade e economicidade de cada projeto, cabendo à instituição apoiada zelar pelo acompanhamento em tempo real da execução físico-financeira da situação de cada projeto e respeitar a segregação de funções e responsabilidades entre fundação de apoio e instituição apoiada: Ao que se observa, o órgão seguiu o modelo anteriormente aprovado pela CJU-SJC.
- ser instruída com os demonstrativos de receitas e despesas, cópia dos documentos fiscais da fundação de apoio, relação de pagamentos discriminando, no caso de pagamentos, as respectivas cargas horárias de seus beneficiários, cópias de guias de recolhimentos e atas de licitação: Idem anterior.
- elaboração, pela ICT, de relatório final de avaliação com base nos documentos e demais informações relevantes sobre o projeto, atestando a regularidade das despesas realizadas pela fundação de apoio, o atendimento dos resultados esperados no plano de trabalho e a relação de bens adquiridos em seu âmbito: Idem anterior;
d) Art. 12 ao 13 do Decreto nº 7.423/10 (Acompanhamento e controle):
d.1) Definição no antecedente planejamento da forma de execução do controle finalístico e de gestão do órgão colegiado superior da instituição apoiada, dispondo sobre (art. 12, § 1º, inc. I ao V):
- fiscalização da concessão de bolsas no âmbito dos projetos, evitando que haja concessão de bolsas para servidores e pagamento pela prestação de serviços de pessoas físicas e jurídicas com a mesma finalidade: Em relação à concessão de bolsas, caso isso ocorra futuramente neste projeto, então, a questão será objeto de análise e manifestação;
- sistemática de gestão, controle e fiscalização de convênios, contratos, acordos ou ajustes, de forma a individualizar o gerenciamento dos recursos envolvidos em cada um deles: In casu, este assunto deve estar regulado na Norma de Relacionamento, e assim, segue o disposto nas linhas anteriores deste parecer quanto à validade de disposições da norma com cópia juntada aos autos;
- estabelecimento das rotinas de recolhimento mensal à conta única do projeto dos recursos devidos às fundações de apoio, quando da disponibilidade desses recursos pelos agentes financiadores do projeto: Não se aplica ao caso concreto.
- observância da segregação de funções e responsabilidades na gestão dos contratos, bem como de sua prestação de contas, de modo a evitar que a propositura, homologação, assinatura, coordenação e fiscalização do projeto se concentrem em um único servidor, em especial o seu coordenador: No Plano de Trabalho é importante ao menos descrever as atividades que serão executadas no projeto, com indicação do agente designado para implementá-la.
- publicidade das informações sobre sua relação com a fundação de apoio, explicitando suas regras e condições, bem como a sistemática de aprovação de projetos, além dos dados sobre os projetos em andamento, tais como valores das remunerações pagas e seus beneficiários: Recomenda-se que seja publicada na internet a íntegra da Norma de Relacionamento e demais informações sobre projetos da ICT em andamento, etc.
d.2) indicação do endereço eletrônico na internet onde serão publicados os dados relativos aos projetos, incluindo sua fundamentação normativa, sistemática de elaboração, acompanhamento de metas e avaliação, planos de trabalho e dados relativos à seleção para concessão de bolsas, abrangendo seus resultados e valores, além das informações previstas no inciso V do art. 12 do Decreto nº 7.423/10 (art. 12, §2º): Recomenda-se observar com atenção e atender a contento o disposto deste subitem, dada a sua relevância para garantir a publicidade e a transparência dos atos da Administração Pública.
d.3) indicação do órgão interno responsável pela fiscalização da execução do objeto do convênio (art. 12, §3º): Recomenda-se que seja juntada aos autos a cópia do respectivo ato formal de designação, observado o princípio da segregação de funções.
d.4) expressa menção às vedações contidas no art. 13, incisos I ao VI do Decreto nº 7.423/10: Consta do item "III - OBRIGAÇÕES COMUNS", pg. 110-SEI.
e) Art. 74 do Decreto nº 9.283, de 7 de fevereiro de 2018 (Despesas operacionais e administrativas):
Consoante já assinalado neste parecer, em seu subitem “a.2”, a cobertura de despesas operacionais e administrativas incorridas na execução do objeto deste convênio, seguem o limite permitido em norma jurídica vigente, ou seja: as despesas incorridas pela fundação de apoio no suporte prestado à execução desse projeto serão indenizadas até o limite de 15% do valor efetivamente disponibilizado (transferido para a conta específica do convênio). Para tanto, deverão ser prestadas as contas na forma estabelecida em norma.
Prossigo com a análise estritamente objetiva do conteúdo lógico-formal jurídico da minuta do convênio.
DA MINUTA DO INSTRUMENTO JURÍDICO
Seguem as recomendações complementares para ajuste do conteúdo da minuta do convênio, de pgs. 105/122-SEI.
a) Na CLÁUSULA QUINTA - DO VALOR: recomenda-se apenas explicitar que o percentual da indenização das despesas incorridas se aplica ao montante financeiro efetivamente disponibilizado na conta corrente remunerada, que perfaz a base de cálculo a ser considerada;
b) Inserir disposição para que a fundação de apoio utilize como referência as minutas de contrato segundo os modelos disponibilizados pela AGU aplicáveis a cada caso, sendo que eventuais atrasos ou incidentes na contratação ou execução dos contratos, extrajudicial ou judicial, deverão ser comunicados imediatamente à ICT, sobretudo, para se pronunciar a respeito de eventual mora e aplicação de sanção, ou ainda, para defesa de direitos em juízo, em intervenção de terceiro.
DO PLANO DE TRABALHO
Seguem as recomendações complementares para ajuste de alguns pontos do Plano de Trabalho , de pgs. 123/135-SEI:
a) É importante lembrar que o Plano de Trabalho desta relação com a fundação de apoio, define o procedimento das ações da fundação de apoio no suporte à execução deste projeto, e assim, deve orientar quais ações serão auxiliadas, em quais fases da execução, e o que será feito pela fundação de apoio, etc;
b) Portanto, se a ICT não tem como enviar concomitantemente com a assinatura do convênio todas as informações precisas, notadamente sobre as aquisições que a fundação ficará incumbida de realizar, ainda assim é imprescindível que ao menos informe a estimativa qualitativa e quantitativa, de cada futura contratação. Por exemplo, no caso da inscrição e participação em eventos, é preciso que se estime quais eventos, onde, qual finalidade no projeto, etc, sem olvidar dos problemas que a pandemia COVID-19 tem causado no geral, prejudicando a locomoção, estadia, e a realização presencial dos próprios eventos. Nesse sentido, deverá a ICT complementar as informações do Plano de Trabalho;
c) Ainda em relação ao conteúdo do Plano de Trabalho, recomenda-se à ICT informe com precisão suficiente como é que serão enviadas as informações relacionadas com as aquisições pela fundação de apoio (com a descrição do objeto, preço máximo a ser pago, critérios de qualidade, prazo de disponibilização junto à ICT, etc). Lembramos que as contratações individuais de bens e serviços se fundam em antecedente planejamento, que deve observar norma própria;
d) Em relação à forma de cálculo do ressarcimento das despesas incorridas pela fundação de apoio, recomenda-se que conste do Plano de Trabalho, ainda que por remissão à norma específica da ICT, qual o método para definir os valores, mormente para aqueles custos indiretos.
Reiteramos que os processos que se referem à execução de projeto de CT&I (como no caso) são objeto de acompanhamento jurídico continuado, ante o que, a aprovação jurídica inicial não gera presunção absoluta da juridicidade por toda a execução do projeto de CT&I, sobretudo porque isso deve ocorrer sempre alinhado com as diretrizes e objetivos da política de inovação da ICT, que por ser mutável, exige continuado realinhamento da execução dos projetos da ICT. E é por essa característica que se torna viável, em tese, a aprovação condicionada do convênio entre a ICT e a sua fundação de apoio, com maior liberdade.
IV- CONCLUSÃO
Do exposto, concluo que a pretensão do órgão (ICT) em formar este convênio (em sentido amplo) com a sua fundação de apoio credenciada, voltado à execução do projeto “Missão Equatorial Atmosphere Research Satellite - EQUARS”, tem amparo legal por estar alinhado com as disposições do campo jurídico de CT&I, com fundamento de sua formalização especificamente na norma do art. 1º, caput da Lei nº 8.958/94 c.c. a Lei nº 10.973/04, e assim, o instrumento jurídico ora analisado poderá ser firmado desde já, desde que atendidas as recomendações lançadas nos parágrafos 44, 54, 65, 68 e 69.
Reitera-se que a aprovação jurídica está atrelada à regularização do processo em tela, na forma das recomendações lançadas neste parecer.
A inobservância das recomendações deste parecer implicará em desconsiderar a aprovação jurídica desta Consultoria, aplicando-se o Enunciado nº 05 do Manual Boas Práticas Consultivas da Consultoria-Geral da União:
“Não é função do Órgão Consultivo, após expressar seu juízo conclusivo de aprovação acerca das minutas de editais e contratos, em cada caso concreto, pronunciar-se, posteriormente, para fiscalizar o cumprimento das recomendações ofertadas. Sempre que necessário, o conteúdo de alteração de cláusulas editalícias ou contratuais deve ser sugerida pelo Advogado Público”.
À Secretaria para providenciar as anotações e registros de praxe, com posterior devolução do expediente ao órgão assessorado, com as homenagens de estilo.
São José dos Campos, 8 de dezembro de 2020.
CARLOS FREIRE LONGATO
ADVOGADO DA UNIÃO
OAB/SP Nº 148.487
Coordenação da CJU-SJC/CGU/AGU
Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em http://sapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 01340007380202077 e da chave de acesso 2e3c4439
Notas