ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE AQUISIÇÕES
NÚCLEO JURÍDICO
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NÚCLEO JURÍDICO
PARECER n. 01887/2020/NUCJUR/E-CJU/AQUISIÇÕES/CGU/AGU
NUP: 65402.011829/2020-11
INTERESSADOS: BASE ADMINISTRATIVA DA GUARNIÇÃO DE SANTA MARIA - B ADM GU SM
ASSUNTOS: CONSULTA E ORIENTAÇÃO DE ATUAÇÃO - AUTORIZAÇÃO PARA AJUIZAMENTO DE AÇÃO
EMENTA: Consulta. Possibilidade de elaboração dos artefatos de Planejamento (Documento de Formalização da Demanda, Estudos Técnicos Preliminares, Mapa de Gerenciamento de Riscos), de forma centralizada pelo Órgão Gerenciador. Viabilidade. Pronunciamento com efeito vinculante interno.
I - Quando há definição prévia da centralização das contratações, vinculação administrativa e planejamento conjunto, com a participação das unidades envolvidas, para a realização de uma licitação para registro de preços, desnecessária a juntada individualizada (para cada unidade), no processo, dos artefatos ETP e Mapa de Riscos.
II - Esta desnecessidade, contudo, não ocorre quando a participação na licitação para registro de Preços se dá através de IRP ou por órgãos sem vinculação administrativa entre si, hipótese na qual deve o órgão realizar as etapas de planejamento pertinentes, avaliando as soluções disponíveis no mercado e, se for o caso, os riscos envolvidos.
Trata-se de processo, encaminhado através do Despacho nº 1121/2020/CJU-RS/CGU/AGU, para que esta E-CJU/AQUISIÇÕES se manifeste a respeito de eventual conflito interno de entendimento, no tocante à "possibilidade de elaboração dos artefatos de planejamento (Documento de Formalização da Demanda, Estudos Técnicos Preliminares, Mapa de Gerenciamento de Riscos), de forma centralizada pelo Órgão Gerenciador".
Verifica-se que o Comando da Base Administrativa da Guarnição de Santa Maria, através do Ofício nº 28-Asse Ap As Jurd/B Adm Gu SM/B Adm Gu SM, assinado pelo Sr. Cel. Haroldo Patrício Ribeiro Filho, enviou pleito à Consultoria Jurídica da União no Estado do Rio Grande do Sul (CJU-RS), solicitando a autorização para elaboração dos Artefatos de Planejamento (Documento de Formalização da Demanda, Estudos Técnicos Preliminares, Mapa de Gerenciamento de Riscos), previstos no calendário anual de licitações, de forma centralizada pelo Órgão Gerenciador (UASG 160413), tendo em vista que as OM participantes do SRP só estariam nessa condição porque a única forma de operacionalização do certame é por meio do Registro de Preço conforme definição do Decreto 7.892/13.
Nesse diapasão, indicou que:
"A Base Administrativa da Guarnição de Santa Maria é uma Organização Militar criada para atender a Diretriz de Racionalização Administrativa do Exército Brasileiro, conforme Portaria nº 295 – EME de 17 de dezembro de 2014.
No âmbito da Administração Pública é a Unidade de Administração de Serviços Gerais de nº 160413 e possui 5 (cinco) Organizações Militares vinculadas administrativamente, são elas: Comando da 3ª Divisão de Exército, Centro de Instrução de Blindados, Centro de Adestramento Sul, Campo de Instrução de Santa Maria, Companhia de Comando da 3ª Divisão de Exército.
A racionalização administrativa desenvolvida na Guarnição de Santa Maria atribui a Base Administrativa o gerenciamento dos processos licitatórios e contratos de demandas comuns entre as Organizações Militares do Exército Brasileiro, sediadas em Santa Maria e Itaara, totalizando 22 Organizações Militares, sendo 10 com autonomia administrativa (10 UASG) e as demais, vinculadas administrativamente a estas.
[...]
Para operacionalização dos processos licitatórios centralizados, é utilizado o Sistema de Registros de Preços (SRP), previsto no Decreto 7.892, de 23 de janeiro de 2013, sendo a Base Administrativa o Órgão Gerenciador e as OM com autonomia administrativa os Órgãos Participantes. Dessa forma cada OM executa sua despesa de acordo com sua disponibilidade orçamentária e, em contrapartida, beneficiam-se de um mesmo processo licitatório padronizado, mediante a formalização de anuência ao Termo de Referência.
[...]
Importante consignar também que em função do número de OM participantes dos Pregões SRP da Base Administrativa, não ocorre a divulgação externa da intenção de registro de preços, conforme possibilita o §1º do art. 4º do Decreto 7.892/13.
[...] a elaboração destes artefatos de forma descentralizada entre as unidades gestoras não demonstra eficiência e economicidade, pois teria apenas efeito pro forma, tendo em vista que os objetos previstos no calendário anual de licitações centralizadas, já configura o planejamento prévio e participativo das 11 (onze) Unidades Gestoras." (Grifo nosso)
O Ofício nº 28-Asse Ap As Jurd/B Adm Gu SM/B Adm Gu SM também indicou que o assunto já foi levado em pauta para a CJU-RS no ano de 2019, conforme verifica-se no âmbito do NUP 00401.000024/2019-64. Contudo, tendo em vista a nova configuração da CJU (OFÍCIO-CIRCULAR nº 00003/2020/GAB/CJU/RS/CJU-RS/ CGU/AGU), bem como pela edição, entre outras, da Instrução Normativa nº 40, de 22 de maio de 2020, entendeu-se conveniente trazer o assunto a baila novamente, para fins de ratificação do entendimento à luz das Instruções Normativas editadas após a IN 05/2017.
Em relação ao NUP 00401.000024/2019-64, indicado acima, verifica-se que foram expedidos o Parecer nº 106/2019/MRD/CJU-RS/CGU/AGU e o Despacho de Reconsideração nº 00385/2019/CJU-RS/CGU/AGU, com as seguintes conclusões:
Parecer nº 106/2019/MRD/CJU-RS/CGU/AGU
"Veja-se, pois, que a Instrução Normativa SEGES/MPDG nº 5, de 2017, elenca as atribuições a cargo do órgão gerenciador e órgão(s) participante(s) do sistema de registro de preços, a serem executadas na fase de planejamento da contratação do serviço, de natureza continuada ou não. O Decreto nº 7.892/13, por sua vez, especifica as atribuições a cargo do órgão gerenciador e órgão(s) participante(s) do sistema de registro de preços, aplicáveis tanto para a contratação de serviço como para o fornecimento de bens. As atribuições desses órgãos (gerenciador e participantes) na fase de planejamento da licitação (fase interna da licitação), portanto, são compartilhadas e não podem ser conferidas, exclusivamente, ao órgão gerenciador."
Despacho de Reconsideração nº 00385/2019/CJU-RS/CGU/AGU
"Trata-se de pedido de reconsideração do PARECER 106/2019/MRD/CJU-RS/CGU/AGU.
Aduz, o órgão assessorado, que a unificação dos estudos preliminares pretendida abrangeria apenas 09 (nove) unidades participantes , que além de serem vinculadas administrativamente à 3a. Divisão de Exército, têm suas licitações concentradas na Base administrativa da guarnição de Santa Maria, em decorrência de uma estruturação administrativa criada no âmbito do próprio Exército. E que as demais unidades participantes , caso queiram integrar o processo licitatório gerenciado pela 3a. DE, continuarão a apresentar estudos preliminares específicos.
O assunto foi objeto de reunião com esta Coordenação-Geral , em 26.04.2019, nesta Consultoria Jurídica (CJU/RS). Nesta foi dito que cada UG participante terá seu quantitativo. A metodologia para chegar a esse quantitativo será a mesma . E essa metodologia será identificada no estudo preliminar . De forma que , à exceção dos quantitativos, todo o resto do conteúdo dos estudos preliminares será o mesmo para essas unidades participantes, cujas licitações são concentradas na Base administrativa da Guarnição de Santa Maria. A repetição dos estudos preliminares para cada um desses 09 órgãos participantes implica numa desnecessária e dispendiosa juntada de cópias de um mesmo documento. Fato que só tumultua o processo de contratação ao invés de racionalizá-lo.
Por isso tenho que merece acolhimento o pedido de reconsideração das conclusões exaradas no PARECER 106/2019/MRD/CJU-RS/CGU/AGU.
[...]
Tem-se que a padronização dos Estudos Preliminares, in casu, homenageia o princípio da eficiência , o que favorece a racionalização do esforço administrativo nas contratações . (Acórdão 2622/2015 -TCU Plenário)
Em conclusão, reconsidero o Despacho de aprovação do PARECER 106/2019/MRD/CJU-RS/CGU/AGU, para os fins de autorizar a elaboração de um Estudo Preliminar comum às 09 (nove) unidades gestoras participantes vinculadas ao Comando da 3a. DE, cujas licitações são centralizadas na Base Administrativa da Guarnição de Santa Maria." (grifo nosso)
Dessa forma, a questão foi remetida a esta e-CJU/Aquisições, através do Despacho nº 1121/2020/CJU-RS/CGU/AGU, com o seguinte teor:
"Sendo assim, forte no art. 2º, Parágrafo 2º, c/c, art. 10, III, ambos da Portaria AGU No 14/2020, encaminhe-se a presente consulta às coordenações da e-CJU Aquisições e e-CJU SSEM (Serviços sem Dedicação Exclusiva de mão-de-obra) para analisar a consulta ora apresentada a esta CJU".
Por fim, o Coordenador da E-CJU/Aquisições, através do Despacho nº 031/2020/E-CJU/AQUISIÇÕES/CGU/AGU, determinou: "Após tratativas com o Coordenador da e-CJU/SSEM e com o Consultor Jurídico da União no Estado do Rio Grande do Sul, determino o encaminhamento da presente consulta para análise e manifestação do Dr Ronny Charles Lopes Torres".
É o breve relatório do processo.
Definido que compete à E-CJU/Aquisições a atuação no presente feito, que tem o condão de uniformizar entendimentos sobre sua área de atuação, passa-se a análise do objeto dos autos.
A formalização de uma contratação pela Administração Pública, seja de obra, serviço ou compra, deve ser precedida de um procedimento administrativo interno. É na denominada “fase interna” da licitação, que a Administração Pública define a sua pretensão contratual, estabelecendo os parâmetros para a contratação.
Nesse sentido, tem-se que a Instrução Normativa nº 05, de 26 de setembro de 2017, editada pelo Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão - Secretaria de Gestão, dispõe sobre as regras e diretrizes dos procedimentos de contratação de serviços sob o regime de execução indireta, no âmbito da Administração Pública Federal direta, autárquica e fundacional.
Esse normativo instituiu, em seu art. 1º, inciso I, as fases que compreendem a contratação, quais sejam: I) Planejamento da Contratação, II) Seleção do Fornecedor e III) Gestão do Contrato. Ademais, a IN nº 05/2017 indicou que o nível de detalhamento de informações necessárias para instruir cada fase da contratação deverá considerar a análise de risco do objeto contratado (parágrafo único do art. 19).
Foi justamente na fase de planejamento que a IN nº 05/2017 atuou mais incisivamente, ofertando a esta fase um maior nível de detalhamento. Assim, com o rito de planejamento mais detalhado, o art. 20 da IN nº 05/2017 instituiu que essa fase da contratação consistirá em três etapas: I) Estudos preliminares; II) Gerenciamento de Riscos; e III) Termo de Referência (Pregões) ou Projeto Básico (Lei ° 8.666/93).
Os procedimentos do Planejamento da Contratação se iniciam com a elaboração do "documento para formalização da demanda" pelo setor requisitante do serviço. Assim sendo, com base no documento que formaliza a demanda, a equipe de Planejamento da Contratação deverá realizar os Estudos Preliminares.
Vale explicar, contudo, que a IN nº 05/2017 não abrangeu o fornecimento de bens, focando sua normatização nas regras e diretrizes do procedimento de contratação de serviços, sob o regime de execução indireta, no âmbito da Administração Pública federal direta, autárquica e fundacional, como claramente define seu texto.
Por seu turno, a recente Instrução Normativa nº 40, de 22 de maio de 2020 dispõe sobre a elaboração dos Estudos Técnicos Preliminares - ETP - para a aquisição de bens e a contratação de serviços e obras, no âmbito da Administração Pública federal direta, autárquica e fundacional, e sobre o Sistema ETP digital:
Art. 1º Esta Instrução Normativa dispõe sobre a elaboração dos Estudos Técnicos Preliminares - ETP - para a aquisição de bens e a contratação de serviços e obras, no âmbito da Administração Pública federal direta, autárquica e fundacional, e sobre o Sistema ETP digital.
Parágrafo único. Para os efeitos desta Instrução Normativa, considera-se ETP o documento constitutivo da primeira etapa do planejamento de uma contratação que caracteriza determinada necessidade, descreve as análises realizadas em termos de requisitos, alternativas, escolhas, resultados pretendidos e demais características, dando base ao anteprojeto, ao termo de referência ou ao projeto básico, caso se conclua pela viabilidade da contratação.
[...]
Art. 5º Os ETP deverão evidenciar o problema a ser resolvido e a melhor solução dentre as possíveis, de modo a permitir a avaliação da viabilidade técnica, socioeconômica e ambiental da contratação.
Art. 6º Os ETP serão elaborados conjuntamente por servidores da área técnica e requisitante ou, quando houver, pela equipe de planejamento da contratação. (Grifos nossos)
Além disso, tem-se que o Decreto federal nº 10.024/2019, ao regulamentar o pregão eletrônico, para a aquisição de bens comuns e a contratação de serviços comuns, ofertou especial atenção à fase de planejamento, ao indicar a necessidade de confecção do estudo técnico preliminar, quando necessário, documento este que constitui a primeira etapa do planejamento de uma contratação, caracterizando o interesse público abrangido e a melhor solução ao seu atendimento e que, na hipótese de identificação da viabilidade da contratação, fundamenta o termo de referência.
Em relação à fase de planejamento das contratações reguladas pela IN nº 05/2017, tem-se que após a etapa dos Estudos Técnicos Preliminares, será implementada a etapa de gerenciamento de riscos, descrita nos arts. 25 a 27 da IN nº 05/2017, que é de responsabilidade da equipe de Planejamento da Contratação, e envolve a identificação dos principais riscos que permeiam o processo de contratação e das ações para controle, prevenção e mitigação dos respectivos impactos, e materializa-se no documento "Mapa de Riscos".
Finalmente, após a conclusão das etapas relativas aos "Estudos Preliminares" e ao "Gerenciamento de Riscos", os setores requisitantes deverão encaminhá-los, juntamento com o documento que formaliza a demanda, à autoridade competente do setor de licitações, que estabelecerá o prazo máximo para o envio do "Termo de Referência" ou "Projeto Básico".
Como sabido, o Registro de Preços é um procedimento auxiliar que facilita a atuação da Administração no tocante a contratações futuras. Tal procedimento auxiliar possui diversas vantagens, como, por exemplo, a permissão de colaboração entre órgãos administrativos. Conforme preleciona Sidney Bittencourt:
Trata-se de solução inteligente de planejamento e organização na logística de aquisição de bens e serviços no setor público, porquanto, entre outros benefícios, reduz significativamente os custos de estoque.
Com a adoção do SRP, a Administração passa a deter um estoque virtual, sem a necessidade dos gastos com armazenagem.
O SRP baseia-se no conceito do sistema de administração da logística da produção adotado no âmbito privado denominado just in time, que se orienta apoiado na ideia de que nada deve ser produzido, transportado ou comprado antes do momento exato da necessidade (BITTENCOURT, Sidney. Contratando sem licitação. São Paulo: Almedina, 2016. p. 198).
Nesse sentido, o Sistema de Registro de Preços tem, do lado da Administração, o "Órgão Gerenciador", responsável pela condução do certame e gerenciamento da Ata de Registro de Preços decorrente, e o "Órgão Participante", que atua nos procedimentos iniciais e integra a Ata de Registro de Preços, incluindo sua pretensão contratual ao certame conduzido pelo Órgão Gerenciador. Cabe transcrever a conceituação estabelecida pelo Decreto Federal nº 7.892/2013, que regulamenta o Sistema de Registro de Preços:
Art. 2º Para os efeitos deste Decreto, são adotadas as seguintes definições:
[...]
III - órgão gerenciador - órgão ou entidade da administração pública federal responsável pela condução do conjunto de procedimentos para registro de preços e gerenciamento da ata de registro de preços dele decorrente;
IV - órgão participante - órgão ou entidade da administração pública que participa dos procedimentos iniciais do Sistema de Registro de Preços e integra a ata de registro de preços;
De acordo com o art. 5º do Decreto Federal nº 7.892/2013, destacam-se as seguintes funções do órgão gerenciador:
Noutra banda, o órgão participante será responsável pela manifestação de interesse em participar do registro de preços, providenciando o encaminhamento ao órgão gerenciador de sua estimativa de consumo, local de entrega e, quando couber, cronograma de contratação e respectivas especificações ou termo de referência ou projeto básico, nos termos da Lei nº 8.666/93, e da Lei nº 10.520/202, adequado ao registro de preços do qual pretende fazer parte, devendo ainda (art. 6º):
Em princípio, numa licitação para SRP com órgão gerenciador e participantes, compete a cada órgão formular seu planejamento próprio e, com isso, produzir o seu Estudo Técnico Preliminar, mesmo que de maneira simplificada, tendo em vista que algumas informações serão compiladas no documento de planejamento do órgão gerenciador.
Contudo, esta premissa deve ser interpretada com inteligência e sensibilidade. Necessário que a aplicação tópica da norma jurídica atente para princípios basilares à atuação administrativa, entre eles, o princípio da eficiência, o qual, inserido no texto constitucional pela EC nº 19/98, passou a expressamente vincular e nortear a administração pública, exigindo que a atividade administrativa seja exercida com presteza, perfeição e rendimento funcional.
Importante compreender que, na situação posta à análise neste processo, as unidades definidas como órgãos participantes estão administrativamente vinculadas ao órgão gerenciador, que concentra, por uma definição das competências estabelecidas, as licitações de tais unidades. Nesta senda, convém pontuar que o pleito posto à análise possui peculiaridade em relação à situação convencional, em que os órgãos participantes possuem autonomia em relação ao órgão gerenciador e integram posteriormente sua pretensão contratual àquela originalmente definida por ele.
É com esta compreensão que passaremos enfrentar a demanda de consultoria e padronização de entendimentos.
Como já firmado, o pleito posto à análise possui nuance específica.
Na situação convencional de utilização do Sistema de Registro de Preços, um órgão (gerenciador) inicia o planejamento de sua contratação, lança sua Intenção de Registro de Preços e, posteriormente, outros órgãos (participantes), que poderiam realizar seus próprios procedimentos, unem suas pretensões contratuais à do gerenciador, para a realização da licitação.
Já na hipótese ventilada nos autos, houve uma definição de competência a um órgão central, para que ele concentre as licitações das demais unidades vinculadas, em decorrência da estruturação administrativa criada no âmbito do próprio Exército.
Conforme destacado pelo Despacho N. 1121/2020/CJU-RS/CGU/AGU, "cada OM executa sua despesa de acordo com sua disponibilidade orçamentária e, em contrapartida, beneficiam-se de um mesmo processo licitatório padronizado, mediante a formalização de anuência ao Termo de Referência".
O formato adotado pelo órgão do Exército foi bem explicado no Ofício nº 28-Asse Ap As Jurd / B Adm Gu SM/B Adm Gu SM, já transcrito no relatório. Conforme o referido Ofício, a Base Administrativa da Guarnição de Santa Maria tem a competência de gerenciamento dos processos licitatórios e contratos de demandas comuns entre as Organizações Militares do Exército Brasileiro, sediadas em Santa Maria e Itaara, totalizando 22 Organizações Militares, sendo 10 com autonomia administrativa (10 UASG) e as demais, vinculadas administrativamente a estas.
O mesmo documento explica que é definido o Calendário Anual de Licitações, englobando a necessidade de todas as unidades, e a partir deste documento a Base realiza a programação e cronograma dos processos licitatórios. Vale destacar a informação de que há "planejamento prévio e participativo de todas as OM pertencentes ao programa de racionalização".
Ora, diante dessa competência concentrada para a realização da licitação e, sobretudo, o diálogo prévio pelas unidades envolvidas, quando da realização de seu pertinente planejamento, é deveras despiciendo exigir a repetida juntada de documentos similares, por todos os órgãos participantes da licitação.
Realmente, tendo em vista que o planejamento é feito de forma conjunta, a elaboração destes artefatos de maneira descentralizada entre as unidades gestoras seria desnecessária e ineficiente, apegada apenas ao formalismo de juntada documental, pois teria apenas efeito pro forma, tendo em vista que os objetos previstos no calendário anual de licitações centralizadas, já configuraria o planejamento prévio e participativo das 11 (onze) Unidades Gestoras.
O respeito ao princípio da eficiência tem relação direta com a concepção de Estado Democrático de Direito, no qual as regras e a atuação administrativa buscam dar garantias à coletividade, mas também protegem o indivíduo, inclusive, de uma atuação exageradamente onerosa ou ineficiente do Estado que ele sustenta, através dos tributos. Conforme explica Alexandre Santos de Aragão, “todo ato, normativo ou concreto, apenas será válido ou validamente aplicado, se, ex vi do Princípio da Eficiência (art. 37,caput, CF), for a maneira mais eficiente ou, na impossibilidade de se definir esta, se for pelo menos uma maneira razoavelmente eficiente de realização dos objetivos fixados pelo ordenamento jurídico" (ARAGÃO, Alexandre Santos. O princípio da eficiência. Revista Eletrônica de Direito Administrativo Econômico,Salvador, Instituto de Direito Público da Bahia, n.4, nov./dez. 2005. Disponível em: http://www.direitodoestado.com.br>.)
Importante compreender que, na situação posta à análise, as unidades definidas como órgãos participantes estão administrativamente vinculadas ao órgão gerenciador, que concentra, por uma definição das competências estabelecidas, as licitações de tais unidades. Nessa compleição organizacional, há um prévio planejamento conjunto das diversas unidades, capitaneado pela Base Administrativa da Guarnição de Santa Maria, mas com a participação dos demais órgãos.
Em nossa opinião, a exigência de Estudos Técnicos Preliminares está relacionada não ao cumprimento burocrático de uma etapa formal para a juntada de um documento ou artefato (ou ao menos assim não deveria ser), mas sim à ênfase da etapa de planejamento, notadamente no momento preliminar de pesquisa, aferição e escolha da solução adequada ao atendimento da necessidade administrativa:
"A função do ETP é agregar novos elementos de planejamento, avaliando, entre outras coisas: as soluções disponíveis no mercado para o atendimento da pretensão contratual, eventuais requisitos necessários à contratação, ponderações sobre a modelagem contratual (como em relação ao parcelamento ou não da solução, contratação com ou sem dedicação exclusiva de mão de obra), entre outros. (...) Com o ETP, objetiva-se uma maior reflexão do órgão, nesta fase do planejamento, prévia à definição estabelecida pelo documento de planejamento, que no pregão é o termo de referência. Em suma, a função do ETP é gerar reflexão prévia à definição do objeto licitatório, notadamente em relação às soluções disponíveis e questões técnicas pertinentes, para fins de melhor atendimento da pretensão contratual (TORRES, Ronny Charles Lopes de. Leis de licitações públicas comentadas. 11ª Edição, Salvador: Jus Podivm, 2020. p. 1087/1088)."
Em outras palavras, a função do ETP é evidenciar a necessidade a ser resolvida e a melhor solução dentre as possíveis, de modo a permitir a avaliação da viabilidade técnica, socioeconômica e ambiental da contratação, sendo importante que ele seja elaborado conjuntamente por servidores da área técnica e requisitante ou, quando houver, pela equipe de planejamento da contratação.
Noutro diapasão, o SRP é utilizado para possibilitar a operacionalização, em algumas organizações, de processos licitatórios centralizados. A centralização desses processos licitatórios é uma medida adotada visando racionalização administrativa, de modo a atribuir a determinada Organização (órgão gerenciador), por exemplo, o gerenciamento das licitações e contratos que possuem demandas comuns entre as demais unidades a ela vinculadas (órgãos participantes). Obviamente, a execução da despesa da organização (órgão participante) se dará de acordo com sua disponibilidade orçamentária, mas nada impede que o planejamento seja realizado de maneira conjunta. Uma vez sendo o planejamento realizado de maneira conjunta, os artefatos produzidos (ETP e Mapa de Risco) já cumprirão a obrigação de formalização da pretensão contratual, com as necessárias etapas precedentes ao TR.
Na reunião de pretensões contratuais induzida pela publicação do IRP, as unidades não possuem vinculação ou mesmo maior relação administrativa, o que justifica a confecção individualizada de ETPs, mapas de riscos e termos de referências, para cada órgão participante, pois esses artefatos representarão passos da fase de planejamento de cada um, precedentes à decisão administrativa de participação na licitação para registro de preços.
Porém, quando há definição prévia da centralização das contratações, como ocorre na hipótese objeto da consulta, e o planejamento é realizado com a participação conjunta das unidades envolvidas, a “organização gestora” (órgão gerenciador) efetua um levantamento, junto as demais organizações vinculadas, das suas necessidades comuns, havendo um “planejamento” prévio e participativo. As organizações vinculadas (órgãos participantes) beneficiam-se de um mesmo processo licitatório padronizado, mediante a formalização de anuência ao Termo de Referência confeccionado.
Vale lembrar que a própria Instrução Normativa nº 05/2017, prevê expressamente, em seu artigo 20, que os órgãos e entidades podem simplificar a etapa de Estudos Preliminares e que podem ser elaborados Estudos Preliminares e Gerenciamento de riscos comuns para serviços da mesma natureza, semelhança ou afinidade.
Por uma questão de racionalidade e eficiência, na situação em que há definição prévia da centralização das contratações e planejamento conjunto, com a participação das unidades envolvidas, desnecessária a juntada de diversos artefatos que, na prática, representarão mera repetição do planejamento conjunto outrora realizado.
Bom salientar, esta desnecessidade não ocorre quanto a participação na licitação para registro de Preços se dá através de IRP ou por órgãos sem vinculação administrativa entre si, pois, na hipótese, inexistiria planejamento prévio e conjunto.
Pelos motivos acima expostos, entendemos que, por uma questão de racionalidade e eficiência, na situação em que há definição prévia da centralização das contratações e planejamento conjunto, com a participação das unidades envolvidas, desnecessária a juntada dos artefatos ETP e Mapa de Riscos, que, na prática, representarão mera repetição do planejamento conjunto outrora realizado.
Reitere-se que esta desnecessidade não ocorre quanto a participação na licitação para registro de Preços se dá através de IRP ou por órgãos sem vinculação administrativa entre si. Na hipótese, previamente à decisão de participar, deve o órgão realizar as etapas de planejamento pertinentes, avaliando as soluções disponíveis no mercado e, se for o caso, os riscos envolvidos.
Para fins de uniformização, propomos o seguinte anunciado para, caso aprovado, tornar-se Orientação Normativa desta E-CJU Aquisições.
Quando há definição prévia da centralização das contratações, vinculação administrativa e planejamento conjunto, com a participação das unidades envolvidas, para a realização de uma licitação para registro de preços, desnecessária a juntada individualizada (para cada unidade), no processo, dos artefatos ETP e Mapa de Riscos. Esta desnecessidade, contudo, não ocorre quando a participação na licitação para registro de Preços se dá através de IRP ou por órgãos sem vinculação administrativa entre si, hipótese na qual deve o órgão realizar as etapas de planejamento pertinentes, avaliando as soluções disponíveis no mercado e, se for o caso, os riscos envolvidos.
À consideração superior.
João Pessoa, 14 de dezembro de 2020.
RONNY CHARLES LOPES DE TORRES
ADVOGADO DA UNIÃO
Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em http://sapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 65402011829202011 e da chave de acesso d8a13ba9