ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO

A Superintendência do Patrimônio da União no Estado de Minas Gerais, por força do disposto no parágrafo único do art. 38 da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, submete à apreciação desta E-CJU Patrimônio, minuta de termo de RERRATIFICAÇÃO do CONTRATO DE CESSÃO SOB REGIME DE CONCESSÃO DE DIREITO REAL DE USO, tendo como objeto o imóvel situado à Rua Joaquim Machado Guimarães, n° 16, Vila Rasa, município de Ponte Nova/MG, firmado em 02 de dezembro de 2010, tendo como Outorgante Concedente a UNIÃO, e Outorgados Concessionários, JULIANA CONEGUNDES DE SOUZA E RODRIGO GOMES DA SILVA. Submete ainda o órgão assessorado, à análise desta E-CJU, alguns questionamentos relativos à pretensão em enfoque.

Além dos documentos que instruíram os autos até a emissão do Parecer nº 00844/2018/CJU-MG/CGU/AGU, de 05 de julho de 2018 (Seq. SEI 3171216), foram acostados os seguintes documentos/expedientes:

- 6075040 – Inf. Complementares – Inferência Estatística – Laudo 19-2020;

Na Nota Técnica nº 56281/2020/ME, o órgão assessorado apresenta a seguinte análise:

Trata a presente Nota Técnica, de ajuste do Contrato de Cessão Sob Regime de Concessão de Direito Real de Uso - CDRU, celebrado em 02/12/2010 (3171173), referente ao imóvel de propriedade da União, situado à Rua Joaquim Machado Guimarães nº 16, Bairro Vila Rasa, Município de Ponte Nova/MG, em benefício da Sra. Juliana Conegundes de Souza, visando a emissão da Certidão de Autorização de Transferência, para fins de Regularização Fundiária Urbana de Interesse Social CAT-REURB-S.

Na data de 02/12/2010, foi celebrado contrato de CDRU entre a União, a Sra. Juliana Conegundes de Souza e o Sr. Rodrigo Gomes da Silva, referente à imóvel de propriedade da União, oriundo do extinto Instituto do Açúcar e do Álcool - IAA, situado à Rua Joaquim Machado Guimarães nº 16, Bairro Vila Rasa, Município de Ponte Nova/MG.

Cumpre-nos informar que, os concessionários no momento da celebração contratual viviam como companheiros, em regime de união estável não declarada.

Em 11/07/2016, a Sra. Juliana Conegundes de Souza encaminhou uma carta (3171200) a esta Superintendência do Patrimônio da União em Minas Gerais - SPU/MG, informando que somente ela e a filha, Gabrielly Gomes Souza, permaneciam ocupando o imóvel em questão e que o Sr. Rodrigo Gomes da Silva não residia mais no mesmo.

Em 14/06/2018, servidora desta Superintendência visitou o referido imóvel, no intuito de apurar os fatos e de recolher as assinaturas dos concessionários no Termo Aditivo ao Contrato de CDRU (3171208), celebrado em razão da alteração de cláusula contratual, que trata da transferência inter vivos ou causa mortis. Durante a visita, a Sra. Juliana Conegundes de Souza informou que em razão da separação do casal, o Sr. Rodrigo Gomes da Silva deixou de residir no imóvel em comento. Ela informou também que não possui qualquer documento que comprove a união estável do casal e que o seu ex-companheiro não tem interesse na CDRU.

O Termo Aditivo ao Contrato de CDRU foi devidamente cancelado (3171208), em razão da separação das partes.

Tendo em vista os fatos apurados, encaminhamos a Nota Técnica nº 12421/2018-MP (3171209), de 20/06/2018, à Consultoria Jurídica da União no Estado de Minas Gerais - CJU/MG, solicitando posicionamento sobre a possibilidade do Sr. Rodrigo Gomes da Silva renunciar à CDRU, por meio de escritura pública lavrada no Cartório de Notas e posteriormente averbada na matrícula do imóvel, em favor da Sra. Juliana Conegundes de Souza.

A CJU/MG por sua vez, exarou o Parecer nº 00844/2018/CJU-MG/CGU/AGU (3171216), concluindo nos parágrafos 10 e 11, pelo seguinte:

"10. Ante o exposto, não se vislumbram óbices jurídicos a que, uma vez realizada a renúncia à CDRU, por meio de escritura pública (se for o caso, em razão do valor do direito a ser renunciado) e posterior registro na matrícula do imóvel, seja o contrato regularizado em relação à beneficiária, observada a necessidade de preenchimento de todos os requisitos legais necessários à realização da concessão em favor da mesma.

11. Recomenda-se atendimento às providências e orientações postas nos parágrafos 4, 6, 8 e 9 deste parecer."

Em 03/05/2019, os concessionários assinaram a Escritura Pública de Renúncia de Uso (3360339), lavrada no Serviço Notarial do 1º Oficio de Ponte Nova/MG, em benefício da Sra. Juliana Conegundes de Souza. Ocorre que, em razão da situação de baixa renda dos concessionários, a Escritura Pública não foi averbada na matrícula do imóvel.

Recentemente, esta SPU/MG, criou o processo SEI nº 10154.128835/2020-85 e expediu o Ofício nº 114056/2020/ME (8044231), de 14/05/2020, visando a emissão da Certidão de Autorização de Transferência para fins de REURB de Interesse Social - CAT-REURB-S. De acordo com o caput do art. 9º e o § 1º, da Portaria nº 2826, de 31 de janeiro 2020, o imóvel objeto de contrato de CDRU poderá ser transferido de forma gratuita ao seu ocupante, por meio da emissão da CAT-REURB-S, desde que o mesmo seja utilizado para moradia até a data de 22 de dezembro de 2016 e o seu ocupante se enquadre nos requisitos § 5º do art. 31 da Lei nº 9.636/1998, vejamos:

Art 9º Os imóveis cadastrados na SPU, enquadrados nos Grupos 1 e 2 de que tratam o art. 3º desta portaria, poderão ser transferidos gratuitamente pela União, por meio de Certidão de Autorização de Transferência para fins de REURB de Interesse Social - CAT-REURB-S, aos ocupantes de baixa renda que, por qualquer título, os utilizem regularmente para fins de moradia até 22 de dezembro de 2016 e que estejam isentos do pagamento de qualquer valor, na forma da legislação patrimonial e dos cadastros da SPU, conforme previsto no art. 86 da Lei nº 13.465/2017.§ 1º A transferência gratuita prevista no caput poderá ser:I - solicitada pelo ocupante que se enquadre nos requisitos previstos no § 5º do art. 31 da Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1998, por meio de requerimento no sítio eletrônico da SPU; e

Em resposta ao citado ofício, a concessionária encaminhou os documentos (8759025, 8759083, 8759159, 8759253, processo SEI nº 10154.128835/2020-85) para atualização do cadastro socioeconômico, por meio do portal www.patrimoniodetodos.gov.br.

No entanto, para a emissão da CAT-REURB-S em benefício da Sra. Juliana Conegundes de Souza será necessário o prévio ajuste do contrato de CDRU em tela, para constar somente ela como beneficiária.

Dentre as possibilidades de ajuste contratual, a rerratificação foi aventada como a mais viável ao caso. O termo de rerratificação é utilizado para suprir ou corrigir elemento substancial, indispensável à eficácia plena do ato, devendo, após a sua assinatura, ser publicado do Diário Oficial da União para publicidade.

Pelo exposto, sugiro o envio do presente processo à Consultoria Jurídica da União no Estado de Minas Gerais - CJU/MG, para análise e emissão de parecer sobre a possibilidade de emissão de termo de rerratificação (12374015), para ajuste do contrato de CDRU, em benefício da Sra. Julina a Conegundes de Souza. Aproveito a oportunidade para questionar sobre a necessidade de averbar a escritura pública na matrícula do imóvel, uma vez que entendemos que a assinatura e posterior averbação do termo de rerratificação na matrícula do imóvel seriam suficientes à publicidade do ato.”

A presente manifestação jurídica tem o escopo de assistir a autoridade assessorada no controle interno da legalidade administrativa dos atos a serem praticados.

Nossa função é justamente apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar providências, para salvaguardar a autoridade assessorada, a quem compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a precaução recomendada.

Importante salientar, que o exame dos autos processuais se restringe aos seus aspectos jurídicos, excluídos, portanto, aqueles de natureza técnica e administrativa. Em relação a estes, partiremos da premissa de que a autoridade competente se municiou dos conhecimentos específicos imprescindíveis para a sua adequação às necessidades da Administração, observando os requisitos legalmente impostos, inclusive oriundos de determinações internas em vigor, de caráter normativo, atinentes a aspectos procedimentais. Sobrevindo eventualmente dúvidas associadas a questões jurídicas relacionadas a esses aspectos, deve o órgão assessorado consultar a E-CJU PATRIMÔNIO/AGU a respeito do cumprimento de tais atos normativos.

Impõe-se lembrar que, consoante o Enunciado n° 07, do Manual de Boas Práticas Consultivas da CGU/AGU, “o Órgão Consultivo não deve emitir manifestações conclusivas sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade”. De fato, presume-se que as especificações técnicas contidas no presente processo, inclusive quanto ao detalhamento do objeto da contratação, suas características, requisitos e avaliação do preço estimado, tenham sido regularmente determinadas pelo setor competente do órgão, com base em parâmetros técnicos objetivos, para a melhor consecução do interesse público.

De outro lado, cabe esclarecer que, em geral, não é papel do órgão de assessoramento jurídico exercer a auditoria quanto à competência de cada agente público para a prática de atos administrativos. Incumbe, isto sim, a cada um destes observar se os seus atos estão dentro do seu espectro de competências. Assim sendo, o ideal, para a melhor e completa instrução processual, é que sejam juntadas ou citadas as publicações dos atos de nomeação ou designação da autoridade e demais agentes administrativos, bem como, os Atos Normativos que estabelecem as respectivas competências, com o fim de que, em caso de futura auditoria, possa ser facilmente comprovado que quem praticou determinado ato tinha competência para tanto. Todavia, a ausência de tais documentos, por si, não representa, a nosso ver, óbice ao prosseguimento do feito.

Finalmente, é nosso dever salientar que determinadas observações são feitas sem caráter vinculativo, mas em prol da segurança da própria autoridade assessorada a quem incumbe, dentro da margem de discricionariedade que lhe é conferida pela lei, avaliar e acatar, ou não, tais ponderações. Não obstante, as questões relacionadas à legalidade serão apontadas para fins de sua correção. O seguimento do processo sem a observância destes apontamentos será de responsabilidade exclusiva da Administração.

Como destacado na Nota Técnica supra, a Advogada da União subscritora do PARECER nº 00844/2018/CJU-MG/CGU/AGU não vislumbrou “óbices jurídicos a que, uma vez realizada a renúncia à CDRU, por meio de escritura pública (se for o caso, em razão do valor do direito a ser renunciado) e posterior registro na matrícula do imóvel, seja o contrato regularizado em relação à beneficiária, observada a necessidade de preenchimento de todos os requisitos legais necessários à realização da concessão em favor da mesma”. Por oportuno, repisemos a Fundamentação Jurídica lançada no dito Parecer:

“3. Como visto, trata-se de se responder à SPU sobre a possibilidade de um dos beneficiários da CDRU expedida, no caso examinado nos autos, promover à renúncia ao direito, por meio de escritura pública, a ser posteriormente averbada no CRI.

4. Primeiramente, deve-se observar que não consta dos autos certidão do cartório de registro de imóveis, demonstrando o registro da CDRU junto à matrícula do imóvel, o que, se não foi feito, recomenda-se seja prontamente realizado.

Art. 108. Não dispondo a lei em contrário, a escritura pública é essencial à validade dos negócios jurídicos que visem à constituição, transferência, modificação ou renúncia de direitos reais sobre imóveis de valor superior a trinta vezes o maior salário mínimo vigente no País.

Art. 1.275. Além das causas consideradas neste Código, perde-se a propriedade:

Parágrafo único. Nos casos dos incisos I e II, os efeitos da perda da propriedade imóvel serão subordinados ao registro do título transmissivo ou do ato renunciativo no Registro de Imóveis.

6. Assim, caso o direito supere o valor de 30 vezes o salário mínimo vigente, a escritura pública será essencial à validade da renúncia à CDRU, devendo posteriormente ser averbada na matrícula do imóvel perante o cartório de registro de imóveis.

7. Além disso, cumpre observar que, no contrato de CDRU, consta (grifos nossos):

CLÁUSULA NONA - Considerar-se-á rescindido o presente CONTRATO DE CONCESSÃO DE DIREITO REAL DE USO, independentemente de ato especial ou requerimento judicial, sem direito aos OUTORGADOS CONCESSIONÁRIOS a qualquer indenização, inclusive por benfeitorias realizadas, observando o disposto no § 3° do art. 7° do Decreto-Lei 271/1967, nos seguintes casos: I — se ao imóvel, no todo ou em parte, vier a ser dada utilização diversa da que lhe foi destinada, sem a prévia autorização da União; II — se ocorrer inadimplemento de qualquer cláusula contratual; III — se os OUTORGADOS CONCESSIONÁRIOS renunciarem à concessão; IV - se em qualquer época a OUTORGADA CEDENTE necessitar do imóvel para seu uso próprio, ressalvada, em tal caso, a indenização por benfeitorias necessárias, de cuja realização tenha sido dado o prévio e indispensável conhecimento da União; V — se transferir a terceiros, a qualquer título, o imóvel concedido, sem a prévia e expressa autorização da CONCEDENTE. Parágrafo único — nos casos definidos na Cláusula Nona, ficará a concessão revogada, o que implicará na reversão do imóvel à União.

8. A CDRU foi concedida solidariamente, sendo que a renúncia à CDRU importará, assim, na extinção parcial da relação jurídica existente, quanto a um dos beneficiários, revertendo seu direito em relação ao imóvel à União. Assim, para regularizar-se o contrato, recomenda-se seja realizado termo aditivo, constando apenas a beneficiária como concessionária, observada a necessidade de preenchimento de todos os requisitos legais necessários à realização da concessão em favor da mesma.

9. Entretanto, deve-se frisar que esta Consultoria Jurídica não pode ser vista como órgão de assessoramento jurídico dos particulares interessados, sendo que os mesmos deverão ser orientados a buscar acompanhamento pelas próprios meios e, caso não tenham condições financeiras, através da defensoria pública.”

Em sua Nota Técnica, o órgão assessorado solicita “análise e emissão de parecer sobre a possibilidade de emissão de termo de rerratificação (12374015), para ajuste do contrato de CDRU, em benefício da Sra. Julina a Conegundes de Souza”. Questiona, ainda, “a necessidade de averbar a escritura pública na matrícula do imóvel", por entender que "a assinatura e posterior averbação do termo de rerratificação na matrícula do imóvel seriam suficientes à publicidade do ato.”

Pois bem. A IN nº 22, de 22.02.2017 – SPU/MPDG, em seu art. 1º, inciso XXXIII, conceitua a rerratificação como“o ato de retificar em parte um contrato, certidão ou outro instrumento e de ratificar os demais termos não alterados”.

Importa ainda relembrar o teor da CLÁUSULA NONA do Contrato de CDRU, ora analisado:

“CLÁUSULA NONA: Considerar-se-á rescindido o presente CONTRATO DE CONCESSÃO DE DIREITO REAL DE USO, independentemente de ato especial ou requerimento judicial, sem direito aos OUTORGADOS CONCESSIONÁRIOS a qualquer indenização, inclusive por benfeitorias realizadas, observando o disposto no § 3° do art. 7° do Decreto-Lei 271/1967, nos seguintes casos: (...) III — se os OUTORGADOS CONCESSIONÁRIOS renunciarem à concessão; (...)”. (Grifo nosso)

Observa-se que, na situação dos autos, a renúncia apenas foi efetivada por um dos concessionários, o ex-companheiro da Sra. Juliana Conegundes de Souza. Com a mencionada renúncia, parte do imóvel retornou a União, e o contrato passou a ter uma única beneficiária. Dessa forma, entendemos que, persistindo o interesse da União em manter a CDRU, por razões de interesse social, é possível promover-se a rerratificação do ajuste em tela, para que se faça constar exclusivamente o nome da referida beneficiária como concessionária. No entanto, algumas observações precisam ser feitas.

Prosseguindo em sua Nota Técnica, o órgão assessorado questiona se a averbação do termo de rerratificação da CDRU, na matrícula do imóvel, seria suficiente à publicidade do ato, suprindo a necessidade de averbação da escritura pública de renúncia (SEI 3360339), que não teria sido promovida em razão da ausência de condições financeiras do concessionário que renunciou ao direito real de uso em favor da União.

Em primeiro lugar, no tocante à necessidade de escritura pública, dispõe o art. 108 do Código Civil Brasileiro que: “Não dispondo a lei em contrário, a escritura pública é essencial à validade dos negócios jurídicos que visem à constituição, transferência, modificação ou renúncia de direitos reais sobre imóveis de valor superior a trinta vezes o maior salário mínimo vigente no País.” (Grifo nosso)

Pois bem. Vimos acima que a disciplina geral do Código Civil Brasileiro exige para a constituição, transferência, modificação ou renúncia de direitos reais sobre imóveis, via de regra, escritura pública, exceto na situação prevista no mesmo artigo, qual seja, quando o imóvel for avaliado em até 30 (trinta) vezes o maior salário mínimo vigente no país. O art. 107 do mesmo Código, por sua vez, prevê que a “A validade das declarações de vontade não dependerá de forma especial, senão quando a lei expressamente exigir” (Grifo nosso). Logo, o instrumento público, por ser excepcional, é apenas imprescindível para realizar negócios jurídicos quando há determinação legal; não havendo tal determinação, o instrumento particular bastará como prova do negócio jurídico realizado.

No entanto, o disciplinamento jurídico dos imóveis da União rege-se por normas especiais, dentre as quais o Decreto Lei nº 9.760/1946, que, em seu art. 74, dispõe:

Art. 74. Os têrmos, ajustes ou contratos relativos a imóveis da União, serão lavrados na repartição local ao S. P. U. e terão, para qualquer efeito, fôrça de escritura pública, sendo isentos de publicação, para fins de seu registro pelo Tribunal de Contas. (Grifo nosso)

Portanto, os atos e contratos (em sentido amplo) relativos a imóveis da União, lavrados pela SPU, têm força de escritura pública, por expressa disposição legal. Por essa razão, com a devida venia, discordamos do entendimento defendido pela Advogada da União subscritora do Parecer supra, por entendermos que não há necessidade de escritura pública para a renúncia da CDRU, podendo a mesma ser feita perante a SPU, lavrada diretamente por esta, e levada posteriormente para ser averbada na matrícula do imóvel. No tocante à averbação, lembramos que, de acordo com o art. 1º do Decreto Lei nº 1537, de 13 de abril de 1977:

Art. 1º - É isenta a União do pagamento de custas e emolumentos aos Ofícios e Cartórios de Registro de Imóveis, com relação às transcrições, inscrições, averbações e fornecimento de certidões relativas a quaisquer imóveis de sua propriedade ou de seu interesse, ou que por ela venham a ser adquiridos. (Grifo nosso)

Ante o exposto, entendemos que a SPU-MG deverá fazer um termo de Rerratificação, onde conste Cláusula de Renúncia do imóvel pelo segundo concessionário, e a retificação do contrato anteriormente celebrado, para conceder a integralidade do direito real de uso do imóvel situado à Rua Joaquim Machado Guimarães, n° 16, Vila Rasa, município de Ponte Nova/MG, para a Sra. JULIANA CONEGUNDES DE SOUZA, devendo o referido termo ser subscrito por ambos e pelo Superintendente de Patrimônio da União em Minas Gerais. Posteriormente, o referido termo deverá ser averbado junto à matrícula do imóvel, no cartório competente.

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em http://sapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 04926000790200999 e da chave de acesso 5c1c3f5a

Documento assinado eletronicamente por ANA ROBERTA SANTOS DE OLIVEIRA, de acordo com os normativos legais aplicáveis. A conferência da autenticidade do documento está disponível com o código 556557673 no endereço eletrônico http://sapiens.agu.gov.br. Informações adicionais: Signatário (a): ANA ROBERTA SANTOS DE OLIVEIRA. Data e Hora: 23-12-2020 09:03. Número de Série: 17405586. Emissor: Autoridade Certificadora SERPRORFBv5.