ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO

PARECER n. 00276/2020/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU

NUP: 10260.100135/2019-85

INTERESSADOS: MINISTÉRIO DO TRABALHO E EMPREGO - SUPERINTENDÊNCIA REGIONAL DO TRABALHO E EMPREGO NO ESTADO DE SÃO PAULO

ASSUNTOS: LOCAÇÃO / PERMISSÃO / CONCESSÃO / AUTORIZAÇÃO / CESSÃO DE USO

EMENTA: CESSÃO DE USO GRATUITA DE IMÓVEL LOCADO PELA PREFEITURA DE MIRASSOL/SP PARA A UNIÃO, VISANDO À INSTALAÇÃO DE AGÊNCIA REGIONAL DO TRABALHO NAQUELA CIDADE. NÃO NECESSIDADE DE RETORNO DOS AUTOS. CABE AO SETOR ADMINISTRATIVO FAZER  O COTEJO DA DOCUMENTAÇÃO COM A ORIENTAÇÃO JURÍDICA OFERTADA PELA AGU E NÃO AO ADVOGADO DA UNIÃO. NÃO DEMONSTRAÇÃO DE DÚVIDA JURÍDICA ESPECÍFICA QUE NECESSITASSE DE NOVA ATUAÇÃO DA AGU. RETORNO DOS AUTOS PARA A CONTINUIDADE DO FEITO.

DO RELATÓRIO

Trata-se de processo oriundo da Superintendência Regional do Trabalho no Estado de São Paulo/ Secretaria Especial de Previdência e Trabalho/Ministério da Economia, que retorna, mesmo sem necessidade, em razão do que fora lançado na manifestação jurídica da AGU, PARECER n. 00990/2020/CJU-SP/CGU/AGU, 10146896, no seguinte sentido:

"(...) Em face do exposto, opinamos, nos limites da análise jurídica e excluídos os aspectos técnicos e o juízo de oportunidade e conveniência da prática do ato, pelo prosseguimento do feito desde que atendidas as observações relacionadas na sequência:

I) O Órgão assessorado providenciou a consulta ao sistema SISREI do Ministério da Economia,  no intento de verificar a existência de imóvel da União, situado no Município de Mirassol,  em condições de abrigar a Agência Regional do Trabalho, contudo não logramos êxito em encontrar o resultado da pesquisa ( SEI 9872195). Recomendamos que o Órgão verifique.

II) No que se refere à existência de imóvel de propriedade do Município para a instalação da Agência do Trabalho, não houve manifestação a respeito.

Não obstante a observação, é certo que a conduta administrativa pertence à esfera de competência do Município, uma vez que a contratação vincula apenas o ente federativo e o proprietário do imóvel, não cabendo à União interferir na gestão local.

Entretanto, a CJU/SP na sua missão institucional de prestar adequado assessoramento jurídico não pode deixar de apontar que, na hipótese de ter ocorrido descumprido do ordenamento jurídico,  como por exemplo,  a prática de fuga à licitação, a União estaria sendo tolerante, ainda que indiretamente, com a transgressão legal ao aceitar se beneficiar de eventual empréstimo do imóvel locado nessas condições.

Nesse cenário, cabe ao gestor público assessorado avaliar as dificuldades reais de administração, dimensionando o nível de cobrança e de exigência das políticas públicas a seu cargo, para decidir a melhor forma de alcançar o interesse público, considerando os apontamentos apresentados nesta peça jurídica.

III) o contrato de locação

Na manifestação jurídica anterior, NOTA n. 00152/2020/CJU-SP/CGU/AGU, destacou-se que  "na esfera federal, o DECOR uniformizou o entendimento de que, no caso de compra ou locação de imóvel, há a necessidade de consulta prévia à Secretaria do Patrimônio da União, recomendando, de outro lado, o chamamento público prévio para a prospecção do mercado imobiliário". (PARECER n.º 92/2017/DECOR/CGU/AGUNUP: 00441.000002/2017-66).

Embora reconhecida a limitada abrangência do Parecer Jurídico, houve o entendimento de que os pressupostos legais que fundamentavam a manifestação  do DECOR/CGU/AGU também deveriam ser aplicáveis às demais esferas de Poder (Estados, DF e Municípios). Ou seja, o Município estaria submetido às mesmas regras da Constituição de 1988 e da Lei nº 8.666, de 1993, tal como a União.

Sobre essa questão, como dito, não houve qualquer pronunciamento por parte do Órgão Assessorado, de tal sorte que uma vez feito o alerta, a responsabilidade é do gestor público de adotar a opção que melhor atenda o interesse público, mediante a exposição das justificativas que fundamentam a sua decisão.

IV) A primeira relação jurídica diz respeito ao contrato de locação. Ela envolve, exclusivamente,  o proprietário do imóvel, como locador, e o Município, autorizado pelo Poder Legislativo, como locatário. Parece-nos, tal como já sublinhado anteriormente,  que esse contrato já foi celebrado.

Definidas as partes, seria impróprio, portanto,  incluir no contrato deveres, direitos e obrigações de pessoas estranhas à relação jurídica.

Sendo assim, no caso vertente, não caberia inserir cláusula no contrato instituindo deveres e responsabilidades em relação à Agencia Regional do Trabalho, que não é, e nem poderia ser, parte na relação contratual. Por essa razão, a questão deve ser submetidas às partes  (Município e proprietário ),  para regularizar o contrato porque entendemos que a cláusula sexta do contrato de locação deveria ser excluída.

Do ponto de vista dos interesses da União,  o fundamental seria estabelecer cláusula contratual por força da qual o locador concordaria expressamente com o empréstimo gratuito do imóvel à União,  com a finalidade de instalar a Agência Regional do Trabalho em Mirassol,   a fim de minimizar a possibilidade de que venha a ser responsabilizada por eventual falta de pagamento do valor locatício ou de outro descumprimento contratual por parte do Município.

V) Seria altamente recomendável, também, que o locador, proprietário do imóvel, fosse formalmente cientificado do Termo de cessão de uso do imóvel, após a sua celebração. Com essa providência, o locador ficaria ciente do uso do imóvel e de seus regramentos, evitando-se futura  alegação de desconhecimento.

VI) termo de cessão de uso

O contrato de locação firmado pelo Município atribuiu-lhe a posse do imóvel. Para ser possível transferi-la para a União, torna-se imprescindível a anuência do proprietário-locador, como já observamos, com a definição exata da modalidade prevista na Lei nº 8.245, de 18 de outubro de 1991 entre as previstas no artigo 13:

No caso vertente, como o Município pretende ceder gratuitamente o imóvel para a União,  a modalidade a ser autorizada pelo locador, por previsão contratual,  deveria corresponder ao  empréstimo gratuito do imóvel, que no âmbito público pode ser denominada de cessão de uso gratuito.  

Somente com essa cautela, o termo de cessão gratuito de uso do imóvel pode ser formalizado entre o Município e a União.

VII) ANÁLISE DO CONTRATO DE LOCAÇÃO

A União, como  assinalado em linhas volvidas, não pode interferir na celebração do contrato de locação firmado entre o Município e o proprietário do imóvel,  Senhor José Volpatto.

Por parte da União seria dada a especial atenção, na fase de elaboração da minuta,  à existência de expressa disposição sobre a concordância do locador com o empréstimo gratuito do imóvel à União,  para a finalidade tratada neste processo e  à discordância com a inclusão de deveres e obrigações da Agencia do Trabalho, pelos motivos ja apontados.

Como isso não ocorreu, seria importante formalizar um termo aditivo para:

a)incluir cláusula contendo a concordância do locador com o empréstimo gratuito do imóvel, devidamente identificado, para fins instalação da Agência do Trabalho de Mirassol/SP, onde serão desenvolvidas as atividades correspondentes a sua missão institucional;

b) excluir a cláusula que estabelece obrigações e deveres da Agência do Trabalho

VIII) ANÁLISE DO TERMO DE CESSÃO DE ESPAÇO OU LOCAÇÃO DE ESPAÇO

A minuta apresentada está  confusa,  principalmente porque não define qual o regime jurídico da contratação: cessão ou locação.

A cessão de uso gratuito seria o instrumento que melhor se ajustaria aos objetivos perseguidos pelo Município.

Deste modo, seria recomendável a revisão de toda a minuta com o objetivo de definir o instrumento como cessão gratuito de imóvel.

Além disso, torna-se pertinente algumas observações.

CLAUSULA PRIMEIRA - DO OBJETO. Sugerimos que o imóvel seja perfeitamente identificado e que o Município figure como possuidor e não como proprietário.

CLAUSULA SEGUNDA. O prazo de vigência da cessão deve estar em harmonia com o prazo da locação, uma vez que são interdependentes. Sugerimos fixar um prazo que se harmonize com o contrato de locação.

CLAUSULA SÉTIMA. Essa cláusula está em desacordo com o objeto da cessão. Revisar toda a cláusula para adapta-la as particularidades do assunto tratado no processo.

No que se refere às despesas a serem assumidas pelo Município não ficou claro se envolvem os serviços de água, luz gas e  eventuais taxas municipais como a do lixo, razão pela qual sugerimos que esse ponto seja tratado na minuta.

Somente após o acatamento das recomendações emitidas ao longo do parecer, ou após seu afastamento, de forma motivada, consoante previsão do art. 50, VII, da Lei de Processo Administrativo, será possível dar-se o prosseguimento ao processo, nos seus demais termos, sem nova manifestação da CJU".

Mesmo diante da assertiva de que não era mais necessário retornar o presente processo, o órgão interessado assim se pronunciou, 12639731:

"Prezados Doutores,

1. Considerando o teor do Parecer n. 00990/2020/CJU-SP/CGU/AGU (10146896) de 26/08/2020 e as providências tomadas por parte desta SRTb/SP, não obstante a Especializada já tenha se pronunciado sobre o prosseguimento deste processo sem nova manifestação da CJU, encaminhamos novamente para análise por precaução e sobretudo para adequação, caso seja necessário, no termo de convênio, uma vez que este processo e os documentos nele contidos poderão subsidiar outros processos com teor semelhante, com os apontamentos a seguir:

I - O Órgão assessorado providenciou a consulta ao sistema SISREI do Ministério da Economia, no intento de verificar a existência de imóvel da União, situado no Município de Mirassol, em condições de abrigar a Agência Regional do Trabalho, contudo não logramos êxito em encontrar o resultado da pesquisa ( SEI 9872195). Recomendamos que o Órgão verifique.

Resposta:  O referido documento consta conforme referenciado Consulta SPU sobre imóvel em Mirassol (9872195), reiterado pela documento Tela de sistema SISREI (12294494).

II - ​No que se refere à existência de imóvel de propriedade do Município para a instalação da Agência do Trabalho, não houve manifestação a respeito.

Resposta: O documento consta conforme referenciado Contrato Termo de Cessão de Espaço ou Locação Nº 126/2020 (12136519) na declaração de folhas 13/18, datada de 20/11/2020 assinada pelo Prefeito André Ricardo Vieira.

Merece atenção ainda, o Despacho SRTB-SP-ART-MIRASSOL (12486526) e Anexo Fotos imoveis da União em Mirassol (12486415), nos quais o Sr.Chefe da Agência Regional do Trabalho em Mirassol informam sobre os imóveis da União naquele município, tema sobre o qual, pedimos manifestação

III - o contrato de locação.

Na manifestação jurídica anterior, NOTA n. 00152/2020/CJU-SP/CGU/AGU, destacou-se que "na esfera federal, o DECOR uniformizou o entendimento de que, no caso de compra ou locação de imóvel, há a necessidade de consulta prévia à Secretaria do Patrimônio da União, recomendando, de outro lado, o chamamento público prévio para a prospecção do mercado imobiliário". (PARECER n.º 92/2017/DECOR/CGU/AGUNUP: 00441.000002/2017-66).

Embora reconhecida a limitada abrangência do Parecer Jurídico, houve o entendimento de que os pressupostos legais que fundamentavam a manifestação do DECOR/CGU/AGU também deveriam ser aplicáveis às demais esferas de Poder (Estados, DF e Municípios).

Ou seja, o Município estaria submetido às mesmas regras da Constituição de 1988 e da Lei nº 8.666, de 1993, tal como a União. Sobre essa questão, como dito, não houve qualquer pronunciamento por parte do Órgão Assessorado, de tal sorte que uma vez feito o alerta, a responsabilidade é do gestor público de adotar a opção que melhor atenda o interesse público, mediante a exposição das justificativas que fundamentam a sua decisão.

Resposta: Por tratar-se de termo de cessão de espaço de uso assinado entre a Prefeitura e a União por intermédio da SRTB/SP o meio menos oneroso para a União e ainda que atende ao interesse público posto que a ARTMirassol servirá ao atendimento ao público local e regional entende-se o referido termo ser o meio mais adequado para a finalidade da Administração que é o bem comum e a adequada prestação de serviços à população. Para tanto,  segue o Anexo AGENCIA REGIONAL DO TRABALHO 1 (1) (11795586).

IV - A primeira relação jurídica diz respeito ao contrato de locação. Ela envolve, exclusivamente, o proprietário do imóvel, como locador, e o Município, autorizado pelo Poder Legislativo, como locatário. Parece-nos, tal como já sublinhado anteriormente, que esse contrato já foi celebrado.

Resposta: Foi elaborada uma nova minuta do contrato de locação firmado entre o Município de Mirassol e o locador, conforme Anexo AGENCIA REGIONAL DO TRABALHO 1 (1) (11795586) que segue para verificação.

V - Seria altamente recomendável, também, que o locador, proprietário do imóvel, fosse formalmente cientificado do Termo de cessão de uso do imóvel, após a sua celebração. Com essa providência, o locador ficaria ciente do uso do imóvel e de seus regramentos, evitando-se futura alegação de desconhecimento.

Resposta: O documento consta conforme referenciado Contrato Termo de Cessão de Espaço ou Locação Nº 126/2020 (12136519) na declaração de folhas 15/18, datada de 02/10/2020 assinada por José Volpato Neto proprietário do imóvel.

VI - termo de cessão de uso O contrato de locação firmado pelo Município atribuiu-lhe a posse do imóvel. Para ser possível transferi-la para a União, torna-se imprescindível a anuência do proprietário-locador, como já observamos, com a definição exata da modalidade prevista na Lei nº 8.245, de 18 de outubro de 1991 entre as previstas no artigo 13: No caso vertente, como o Município pretende ceder gratuitamente o imóvel para a União, a modalidade a ser autorizada pelo locador, por previsão contratual, deveria corresponder ao empréstimo gratuito do imóvel, que no âmbito público pode ser denominada de cessão de uso gratuito. Somente com essa cautela, o termo de cessão gratuito de uso do imóvel pode ser formalizado entre o Município e a União.

Resposta: ​O documento consta conforme referenciado Anexo Convenio - Agencia Regional do Trabalho0001 (11795653).

VII - ANÁLISE DO CONTRATO DE LOCAÇÃO A União, como assinalado em linhas volvidas, não pode interferir na celebração do contrato de locação firmado entre o Município e o proprietário do imóvel, Senhor José Volpatto. Por parte da União seria dada a especial atenção, na fase de elaboração da minuta, à existência de expressa disposição sobre a concordância do locador com o empréstimo gratuito do imóvel à União, para a finalidade tratada neste processo e à discordância com a inclusão de deveres e obrigações da Agencia do Trabalho, pelos motivos ja apontados. Como isso não ocorreu, seria importante formalizar um termo aditivo para: a)incluir cláusula contendo a concordância do locador com o empréstimo gratuito do imóvel, devidamente identificado, para fins instalação da Agência do Trabalho de Mirassol/SP, onde serão desenvolvidas as atividades correspondentes a sua missão institucional; b) excluir a cláusula que estabelece obrigações e deveres da Agência do Trabalho.

Resposta: Foi elaborado uma nova minuta do contrato de locação firmado entre o Município de Mirassol e o locador, conforme Anexo AGENCIA REGIONAL DO TRABALHO 1 (1) (11795586) que segue para verificação.

VIII) ANÁLISE DO TERMO DE CESSÃO DE ESPAÇO OU LOCAÇÃO DE ESPAÇO.

Resposta:  O documento consta conforme referenciado Anexo Convenio - Agencia Regional do Trabalho0001 (11795653).

Destaque-se que a minuta proposta Minuta de Termo de Contrato SRTB-SP-DIAD-JUDICIAL (10870489) foi extraída do site da AGU porém não sabemos se o referido documento cabe para a utilidade em questão. Assim, pedimos que caso este não seja o Termo mais adequado que nos indiquem o modelo de documento cabível para solução do caso".

Ainda, foram colacionados os seguintes documentos, via SEI:

É o sucinto relato.

DA ANÁLISE DOCUMENTAL - NÃO ATRIBUIÇÃO DO ADVOGADO DA UNIÃO

Da leitura atenta de todos os itens formulados pelo órgão assessorado, cabe aduzir, em síntese, que procurou responder a cada exigência realizada pela manifestação jurídica, 10146896, e enviou novamente o processo para análise.

Todavia, após detido exame das respostas, não há qualquer dúvida jurídica específica, a ser dirimida por esta Consultoria, ademais, não é papel do Advogado da União realizar a simples conferência de documentação, que irá embasar o processo do órgão assessorado, competência essa, saliente-se, que é exclusiva do setor administrativo do órgão interessado. 

Neste sentido, veja-se a previsão da boa prática do consultivo, Enunciado n° 05, da AGU:

"Não é necessário que o Órgão Consultivo, após expressar seu juízo conclusivo de aprovação acerca das minutas de editais e contratos, em cada caso concreto, pronuncie-se, posteriormente, para fiscalizar o cumprimento das recomendações ofertadas em anterior manifestação jurídica, desde que suas orientações explicitem, se for o caso, os termos das cláusulas que o Advogado Público entenda adequadas". 

A atividade de exame e aprovação de minutas de editais e contratos pelos Órgãos Consultivos é prévia, consoante art. 38, parágrafo único, da Lei nº 8.666/93. Dessa maneira, não há determinação legal a impor a fiscalização posterior de cumprimento de recomendações feitas pela Unidade jurídico-consultiva. Além do mais, na eventualidade de o administrador não atender as orientações do Órgão Consultivo, passa a assumir, inteiramente, a responsabilidade por sua conduta.

Diga-se, por oportuno, que a manifestação jurídica da AGU, 10146896, foi irretocável, bastando apenas o órgão assessorado seguir as instruções e juntar a documentação pertinente aos autos. 

Com relação ao contrato de cessão gratuita de imóvel, deve o órgão assessorado verificar o modelo constante da INSTRUÇÃO NORMATIVA Nº 87, DE 1º DE SETEMBRO DE 2020.

DA CONCLUSÃO

Assim sendo, como não há nenhuma dúvida jurídica específica a ser dirimida por esta Consultoria, devem os autos retornar para o órgão assessorado para o prosseguimento do feito.

Brasília, 23 de dezembro de 2020.

VALTER OTAVIANO DA COSTA FERREIRA JUNIOR

ADVOGADO DA UNIÃO

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em http://sapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 10260100135201985 e da chave de acesso 535dc070