ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO NO MUNICÍPIO DE SÃO JOSÉ DOS CAMPOS
NÚCLEO JURÍDICO
AV.CASSIANO RICARDO, Nº 521, BLOCO A, 2º ANDAR, PARQUE RESIDENCIAL AQUARIUS, CEP 12246-870, SÃO JOSÉ DOS CAMPOS/SP

 

PARECER n. 00008/2021/CJU-SJC/CGU/AGU

 

NUP: 01242.000393/2020-23

INTERESSADOS: CENTRO NACIONAL DE MONITORAMENTO E ALERTAS DE DESASTRES NATURAIS - CEMADEN

ASSUNTOS: ANÁLISE DA MINUTA DO ATO QUE DISCIPLINA A CONCESSÃO DE BOLSAS POR PARTICIPAÇÃO EM PROJETOS COM APOIO DAS FUNDAÇÕES DE APOIO DO CEMADEN

 

 

EMENTA: 16. CIÊNCIA, TECNOLOGIA E INOVAÇÃO – TEMAS RELACIONADOS A CIÊNCIA,TECNOLOGIA E INOVAÇÃO.
ANÁLISE DA MINUTA DO ATO QUE DISCIPLINA A CONCESSÃO DE BOLSAS POR PARTICIPAÇÃO EM PROJETOS COM APOIO DAS FUNDAÇÕES DE APOIO. REGIME JURÍDICO DE CT&I. LEGISLAÇÃO APLICÁVEL: LEI Nº 8.958/94 E DECRETO Nº 7.423/04, LEI Nº 10.973/04 E DECRETO Nº 9.283/2018. DECRETO Nº 8.240/2014.
I- AS HIPÓTESES DE CONCESSÃO DE BOLSAS DE ENSINO, PESQUISA, EXTENSÃO E ESTÍMULO À INOVAÇÃO POR PARTICIPAÇÃO EM PROJETOS COM APOIO DAS FUNDAÇÕES DE APOIO DEVEM SER REGULADAS EM ATO DO ÓRGÃO COLEGIADO SUPERIOR, QUE DISCIPLINARÁ AS HIPÓTESES DE CONCESSÃO DE BOLSAS E OS REFERENCIAIS DE VALORES, FIXANDO CRITÉRIOS OBJETIVOS E PROCEDIMENTOS DE AUTORIZAÇÃO PARA PARTICIPAÇÃO REMUNERADA DE PROFESSOR OU SERVIDOR EM PROJETOS DE ENSINO, PESQUISA OU EXTENSÃO, EM CONFORMIDADE COM A LEGISLAÇÃO APLICÁVEL.
II- COM FUNDAMENTO NA LEI Nº 8.958/94 E DECRETO Nº 7.423/04, NOS PROJETOS DESENVOLVIDOS COM A PARTICIPAÇÃO DE FUNDAÇÃO DE APOIO,  PODERÃO SER CONCEDIDAS PELAS FUNDAÇÕES DE APOIO BOLSAS DE ENSINO, PESQUISAS, EXTENSÃO E ESTÍMULO À INOVAÇÃO AOS ESTUDANTES DE CURSOS TÉCNICOS,  DE GRADUAÇÃO E PÓS-GRADUAÇÃO, E AOS SERVIDORES VINCULADOS A PROJETOS INSTITUCIONAIS DAS IFES E ICTS APOIADAS.
III- COM FUNDAMENTO NA LEI Nº 10.973/04 E DECRETO Nº 9.283/2018, NOS PROJETOS DESENVOLVIDOS COM A PARTICIPAÇÃO DE FUNDAÇÃO DE APOIO,  PODERÃO SER CONCEDIDAS BOLSAS DE ESTÍMULO À INOVAÇÃO, PELAS IFES OU ICTS, FUNDAÇÕES DE APOIO, OU AGÊNCIAS DE FOMENTO, AO SERVIDOR, AO MILITAR, AO EMPREGADO DA ICT PÚBLICA E AO ALUNO DE CURSO TÉCNICO, DE GRADUAÇÃO OU DE PÓS-GRADUAÇÃO ENVOLVIDOS NA EXECUÇÃO DAS ATIVIDADES DE PESQUISA CIENTÍFICA E TECNOLÓGICA E DE DESENVOLVIMENTO DE TECNOLOGIA, PRODUTO, SERVIÇO OU PROCESSO REALIZADAS NO ÂMBITO DE ACORDOS DE PARCERIA CELEBRADOS ENTRE ICTS E INSTITUIÇÕES PÚBLICAS OU PRIVADAS, PARA ESSA FINALIDADE.
IV- COM FUNDAMENTO NO DECRETO Nº 8.240/2014 PODERÃO SER CONCEDIDAS BOLSAS PELA PARTICIPAÇÃO EM CONVÊNIOS DE ECTI, REFERIDOS NO ARTIGO 1ºB DA LEI Nº 8.958/94.
V- A CONCESSÃO DE BOLSAS AOS SERVIDORES DAS IFES OU ICTS APOIADAS, EM QUAISQUER HIPÓTESES: PROJETOS INSTITUCIONAIS OU ACORDOS DE PARCERIA, DEVERÁ OBSERVAR OS REQUISITOS DO ARTIGO 4º,  CAPUT, E SEUS PARÁGRAFOS, DA LEI Nº 8.958/94, EM ESPECIAL A VEDAÇÃO À PARTICIPAÇÃO DOS SERVIDORES DURANTE A JORNADA DE TRABALHO A QUE ESTÃO SUJEITOS, EXCETUADA A COLABORAÇÃO ESPORÁDICA, REMUNERADA OU NÃO, EM ASSUNTO DE SUA ESPECIALIDADE.
VI- EM REGRA, A CONCESSÃO DE BOLSAS PELAS FUNDAÇÕES DE APOIO, EM QUALQUER DAS HIPÓTESES: PROJETOS INSTITUCIONAIS OU ACORDOS DE PARCERIA, SERÁ REALIZADA COM RECURSOS PRIVADOS CAPTADOS NO MERCADO OU PÚBLICOS NÃO ORÇAMENTÁRIOS, COMO OS OBTIDOS EM TAIS PROJETOS, PORÉM SEM A UTILIZAÇÃO DE RECURSOS ORÇAMENTÁRIOS, HAJA VISTA QUE TAIS INSTITUIÇÕES DE NATUREZA PRIVADA NÃO POSSUEM DOTAÇÃO ORÇAMENTÁRIA.
VII- A CONCESSÃO DE BOLSAS DIRETAMENTE PELAS ICTS OU PELAS AGÊNCIAS DE FOMENTO PÚBLICAS PODERÁ ENVOLVER A UTILIZAÇÃO DE RECURSOS ORÇAMENTÁRIOS.
VIII-ANÁLISE DA MINUTA. NECESSIDADE DE ALTERAÇÕES E COMPLEMENTAÇÕES.
IX-CONCLUSÃO: POSSIBILIDADE DE PROSSEGUIMENTO, DESDE QUE FEITAS AS VERIFICAÇÕES E ATENDIDAS ÀS RECOMENDAÇÕES FEITAS NO PRESENTE PARECER, BEM COMO PROCEDIDAS ÀS ALTERAÇÕES E COMPLEMENTAÇÕES  NO TEXTO DA MINUTA, CONFORME ORIENTADO NO TÓPICO QUE PROCEDEU À ANÁLISE DO REFERIDO DOCUMENTO.

 

 

 

 

EXMO. SR COORDENADOR DA CJU/SJC e COORDENADOR DA EQUIPE JURÍDICA ESPECIALIZADA EM CT&I

 

RELATÓRIO

 

Trata-se de processo oriundo do CENTRO NACIONAL DE MONITORAMENTO E ALERTAS DE DESASTRES NATURAIS, que tem por objeto a análise do ato que disciplina a concessão de bolsas por participação em projetos com apoio das Fundações de Apoio do referido Centro.

Os autos foram encaminhados anteriormente, tendo sido feita uma análise inicial por esta Assessoria Jurídica, por intermédio da NOTA n. 00249/2020/CJU-SJC/CGU/AGU, na qual foram feitos alguns questionamentos e solicitada complementação das informações constantes na instrução processual.

Retornam os autos para nova análise, após terem sido feitas as considerações do órgão em relação à manifestação jurídica desta subscritora, bem como anexados os documentos que o órgão julgou pertinentes, e promovidas as alterações na Minuta, vindo os autos instruídos com os seguintes documentos que foram anexados após a referida Nota:

 
Também foi ponderado que no campo jurídico de CT&I, não encontramos nenhum referencial acadêmico apto para atender a contento às necessidades práticas das ICTs da União instaladas em São José dos Campos, e o material existente sobre esse assunto, cuida apenas da concessão de bolsas custeadas com recursos do orçamento público, na forma do direito positivado no âmbito das entidades públicas detentoras de competência legal para tanto. 
Foi ponderado, ainda, que a concessão de bolsas é um dos instrumentos de estímulo à inovação nas empresas, consoante dispõe a norma do inciso VII do § 2º do art. 19 da Lei de Inovação, e a concessão de bolsas pelas ICTs também tem previsão normativa com a finalidade de estimular (ou fomentar) atividades conjuntas (em acordos de parceria) de pesquisa científica e tecnológica e de desenvolvimento de tecnologia, produto, serviço ou processo, segundo a norma do art. 9º da Lei de inovação, que faculta à ICT celebrar acordos de parceria com instituições públicas e privadas para realização de atividades conjuntas de pesquisa científica e tecnológica e de desenvolvimento de tecnologia, produto, serviço ou processo, que autorizam ao servidor, ao militar, ao empregado da ICT pública e ao aluno de curso técnico, de graduação ou de pós-graduação envolvidos na execução nessas atividades, o recebimento de bolsa de estímulo à inovação diretamente da ICT a que estejam vinculados, de fundação de apoio ou de agência de fomento, caracterizando-se tal bolsa como doação, não configurando, assim, vínculo empregatício, ou qualquer contraprestação de serviços, nem vantagem para o doador, para efeitos do disposto no art. 26 da Lei nº 9.250, de 26 de dezembro de 1995, e não integrando a base de cálculo da contribuição previdenciária, aplicando-se o disposto neste parágrafo a fato pretérito, como previsto no inciso I do art. 106 da Lei nº 5.172, de 25 de outubro de 1966. (Incluído pela Lei nº 13.243, de 2016)
Adverte, contudo que não devem ser confundidas as espécies de "bolsas" previstas no regime jurídico de CT&I, havendo distinção entre uma forma de estímulo à capacitação de recursos humanos que estão focados diretamente na busca da inovação no ambiente produtivo, e outra forma de estímulo à capacitação de RH daqueles que se encontram mais focados diretamente no ambiente da ICT, no plano da ciência e do desenvolvimento tecnológico, ainda que sem estar submetidos às pressões da efetividade da inovação empreendedora. E nessa última categoria, vislumbramos a inovação mais em seu sentido tecnológico do que no seu sentido de empreendedorismo.
 Foi repisada a relevância da adequada compreensão conceitual do termo inovação, e de seus alcances normativos diversos, que na prática tem sido generalizada sem maior preocupação, ora num sentido de "inovação tecnológica", ora como "empreendedorismo" (interno e externo), tendo sido ponderado que dessa confusão conceitual, por certo, é que o Decreto nº 9.283, de 7 de fevereiro de 2018, data maxima venia, deixou de cumprir a finalidade normativa que há muito se aguardava, de viés funcional e norteadora efetivamente da inovação no âmbito da República Federativa do Brasil, com espeque no "padrão OCDE", para retratar mais a mera reprodução, em grande parte, do direito positivo legislado, impondo ao assessoramento jurídico das ICTs da União o trabalho de colmatar lacunas do direito positivo legislado, a fim de garantir o mínimo de juridicidade à atuação finalística das ICTs.
Nesse diapasão, como dito no aludido Despacho, as relações jurídicas envolvendo a concessão de bolsas no campo de CT&I, sugerem a análise em planos distintos, considerando-se a origem/afetação dos recursos financeiros envolvidos (público orçamentário, público não-orçamentário, privado) e a finalidade da concessão das bolsas a cada caso (práticas de C&T preponderantemente no âmbito das ICTs públicas; como ferramenta de inovação diretamente no  âmbito do setor produtivo; ou outra eventual finalidade a ser desvelada). Tal enfoque é imprescindível para se prospectar a diversidade de reflexos jurídicos a cada caso (tributários, previdenciários, aspectos relacionados com o orçamento público e relacionados com o regime jurídico d eCT&I propriamente).
Concluiu o Despacho que a NOTA 00249/2020/CJU-SJC/CGU/AGU pode ser tida como aprovada juridicamente, para fins da PORTARIA AGU nº 1.399/09, exatamente nos limites das complementações que ali são solicitadas, e sem prejuízo de eventuais alterações e ajustes do pronunciamento jurídico conclusivo, quando da aprovação da manifestação jurídica conclusiva que será emitida em momento ulterior.
Inicialmente foi ressaltado que atendendo as observações emanadas entre os parágrafos 5 / 12, na supracitada NOTA, a Minuta de Portaria que Disciplina a Concessão de Bolsas foi submetida à apreciação do Conselho Técnico Científico (CTC) do Centro.
Conforme esclarecido, a submissão ao CTC, em vistas do caráter emergencial e pela impossibilidade de convocar reunião presencial, foi feita, via meio eletrônico e a Minuta submetida à apreciação já continha adequações apontadas na NOTA no. 00249, conforme correspondência eletrônica encaminhada aos Membros do CTC e suas respostas (Anexo 3 - doc 6319032).
Com tal submissão foi corrigido o vício de origem de quem compete disciplinar tal concessão. Sendo assim, ao submeter à apreciação do CTC, fica observado o artigo 4º da Lei nº 8.958/94, que dispôs sobre as relações entre as instituições federais de ensino superior e de pesquisa científica e tecnológica e as fundações de apoio, o artigo 7º, §1º, do Decreto nº 7.423/2010, que regulamentou a referida Lei nº 8.958/94, o artigo 7º da Portaria nº 3441, de 10 de setembro de 2020, que aprovou o Regimento Interno do CEMADEN, a Portaria nº 2.093, de 16 de abril de 2018, que aprovou as "Normas de Relacionamento do CEMADEN com as suas Fundações de Apoio" onde está explícito que na elaboração das propostas de Projeto, os seus responsáveis deverão observar o disposto no Art. 7, do Decreto nº 7.423/2010.
Também foi anexada a PORTARIA Nº 2.093, DE 16 DE ABRIL DE 2018 (Anexo 4 -doc 6319172), que aprovou as Normas de Relacionamento do CEMADEN com as suas Fundações de Apoio. Tal Portaria foi publicada no DOU em 17/04/2018.3.5.Em tendo submetido a Minuta de Portaria ao CTC e anexado a Portaria 2.093, entendemos dar elementos requeridos na NOTA n.00249/2020/CJU-SJC/CGU/AGU.
 Foi informado que a palavra “tecnologias” foi alterada para “tecnologistas” conforme recomendação do parágrafo 16 bem como da supressão da referência à Fundação de Apoio à Universidade (parágrafo 17).
 Ambas as correções estão no artigo 1º. da Minuta (Anexo 2 -doc 6219817).
Foi informado que, atendendo as recomendações expressas entre os parágrafos 18 e 23 da Nota, a Minuta submetida ao CTC,  e foi adequada de modo a expressar, inequivocamente, o impedimento a participação de servidores em projetos concomitante com as suas atividades funcionais, conforme  posto no item I do Art 1º. da Minuta: “é vedada a participação nas atividades constantes no Plano de Trabalho vinculado ao projeto no qual há a previsão de bolsas, durante a jornada de trabalho a que estão sujeitos”.
Quanto aos parágrafos 26 a 31, como exposto no Ofício, a NOTA desta CJU trata das modalidades de bolsa. A Minuta que Disciplina a Concessão de bolsas prevê 3 modalidades: bolsa de pesquisa, bolsa de desenvolvimento tecnológico e institucional e bolsa de estímulo a inovação. Essas modalidades foram propostas considerando as atividades inerentes do MCTI e de suas Unidades de Pesquisa: Pesquisa, Desenvolvimento e Inovação. Por outro lado, a Lei nº 8958/94, artigo 4º B prevê que as Fundações poderão conceder bolsas de ensino, pesquisa e extensão e de estímulo à inovação a servidores de ICTs, vinculados a projetos institucionais. Adicionalmente, o artigo 7o , do Decreto nº 7.423/2010, que regulamenta a Lei nº 8958/94, o s projetos realizados poderão ensejar a concessão de bolsas de ensino, pesquisa, extensão e estímulo à inovação pelas fundações de apoio, com fundamento na Lei nº 8.958, de 1994, ou no art. 9o ,§ 1o , da Lei 10.973, de 2 de dezembro de 2004, observadas as condições desse Decreto.
A NOTA n. 00249/2020/CJU-SJC/CGU/AGU NUP: 01242.000393/2020-23, pelos motivos acima expostos, entende, por conseguinte, que as modalidades de bolsas, previstas na Minuta, atendem os requisitos legais.
Entre os parágrafos 32 e 40 a citada NOTA analisa os beneficiários de bolsa.
Neste quesito há um questionamento: a possibilidade de concessão de bolsa a pessoas externas a Instituição. Ora, todos os bolsistas não servidores da Instituição, até o momento de serem contemplados com uma bolsa e, por conseguinte, se vincularem a um projeto de pesquisa, são externos a Instituição. A previsão de conceder bolsas a pessoas não vinculadas significa que profissionais qualificados possam ser selecionados para participarem de projetos específicos. Se tal modalidade não fosse prevista isto implicaria que apenas bolsistas, já vinculados a algum projeto, poderiam receber bolsa via Fundação. É nesta ótica que a expressão “pessoas externas ao CEMADEN” se enquadra. Importantíssimo observar que profissionais qualificados (estudantes de graduação, estudantes de pós graduação, mestre e doutores) se encaixam na expressão.
A nova Minuta, submetida ao CTC, explícita a forma de seleção destes bolsistas “externos” seguindo procedimento adotado no Programa de Capacitação Institucional do MCTI/CNPq.
O parágrafo 42 solicita retificar pontos da legislação, particularmente subtrair do artigo 4º da Minuta, referencia ao inciso III Art. 13 do Decreto nº 7.423/2010, por este não tratar do quesito aludido.
Na sequência dos parágrafos 43 a 57 a NOTA n. 00249/2020/CJU-SJC/CGU/AGU NUP: 01242.000393/2020-23 analisa os valores das bolsas.
Neste aspecto cabe informar que, ao estabelecer critérios objetivos como formação do beneficiário, atividades a serem realizadas pelo beneficiário e natureza do programa ou projeto busca-se atender o artigo 4ºB, da Lei nº 8958/94.
Tal artigo estabelece que a concessão de bolsas pelas fundações de apoio deverá ser feitas na forma da regulamentação específica, com a observância dos princípios referidos no art. 2o, da referida Lei. Em outras palavras, estes critérios estabelecem uma regulamentação específica para tal.
Os valores estabelecidos na Tabela 1, do Anexo I, estão de acordo com os valores de bolsas correspondentes concedidas pela Fundação de Apoio credenciada para atender o CEMADEN. A FUNCATE, no ANEXO I de seu REGULAMENTO DE BOLSAS DE APOIO À PESQUISA, DESENVOLVIMENTO CIENTÍFICO, TECNOLÓGICO E INDUSTRIAL, de 11 de dezembro de 2017 (Anexo5 - doc 6319208), apresenta valores que são compatíveis com os valores propostos na Minuta.
Agências oficiais de fomento, CNPq, CAPES, FAPESP, por exemplo, não possuem valores e modalidades de bolsas como aqueles que se disciplinam nesta Portaria.
No parágrafo 58 é solicitado que o órgão se certifique que o índice eleito para reajustar os valores é adequado. A adoção do Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo (IPCA), que foi criado pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE) é o indicador oficial de inflação do Brasil.
Finalmente, foi dito que atendendo as orientações constantes no parágrafo 62,entendemos que as disposições constantes na Portaria nº 2.093 estão contempladas e “sem a necessidade de repetir disposições porventura já contempladas na Minuta”.
Com essas considerações , foi submetida a nova minuta à análise desta Assessoria Jurídica.

 

Registro, ainda, que por força das disposições constantes nas Portaria Conjunta 001/2020/CJU-SP/CGU/AGU (NUP 00443.000279/2019-31), esta advogada, lotada na CJU/SP, tem autorização para atuar nos processos que envolvam Projetos de CT&I de órgãos assessorados pela CJU/SJC, como parece ser o caso, ainda que de forma indireta, considerando o objeto da Minuta submetida à análise.

É o Relatório, passa-se à análise.

 

FINALIDADE E ABRANGÊNCIA DO PARECER JURÍDICO

 

A presente manifestação jurídica tem o escopo de assistir a autoridade assessorada no controle interno da legalidade administrativa dos atos a serem praticados ou já efetivados. Ela envolve, também, o exame prévio e conclusivo dos textos das minutas dos editais e seus anexos.

Nossa função é justamente apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar providências, para salvaguardar a autoridade assessorada, a quem compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a precaução recomendada.

Importante salientar, que o exame dos autos processuais restringe-se aos seus aspectos jurídicos, excluídos, portanto, aqueles de natureza técnica. Em relação a estes, partiremos da premissa de que a autoridade competente municiou-se dos conhecimentos específicos imprescindíveis para a sua adequação às necessidades da Administração, observando os requisitos legalmente impostos (Conforme Enunciado n° 07, do Manual de Boas Práticas Consultivas da CGU/AGU, “A manifestação consultiva que adentrar questão jurídica com potencial de significativo reflexo em aspecto técnico deve conter justificativa da necessidade de fazê-lo, evitando-se posicionamentos conclusivos sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade, podendo-se, porém, sobre estes emitir opinião ou formular recomendações, desde que enfatizando o caráter discricionário de seu acatamento”).

De fato, presume-se que as especificações técnicas contidas no presente processo, inclusive quanto ao detalhamento do objeto da contratação, suas características, requisitos e avaliação do preço estimado, tenham sido regularmente determinadas pelo setor competente do Órgão, com base em parâmetros técnicos objetivos, para a melhor consecução do interesse público.

De outro lado, cabe esclarecer que, via de regra, não é papel do Órgão de assessoramento jurídico exercer a auditoria quanto à competência de cada agente público para a prática de atos administrativos. Incumbe, isto sim, a cada um destes observar se os seus atos estão dentro do seu espectro de competências. Assim sendo, o ideal, para a melhor e completa instrução processual, é que sejam juntadas ou citadas as publicações dos atos de nomeação ou designação da autoridade e demais agentes administrativos, bem como, os Atos Normativos que estabelecem as respectivas competências, com o fim de que, em caso de futura auditoria, possa ser facilmente comprovado que quem praticou determinado ato tinha competência para tanto. Todavia, a ausência de tais documentos, por si, não representa, a nosso ver, óbice ao prosseguimento do feito.

É nosso dever salientar, outrossim, que determinadas observações são feitas sem caráter vinculativo, mas em prol da segurança da própria autoridade assessorada a quem incumbe, dentro da margem de discricionariedade que lhe é conferida pela lei, avaliar e acatar, ou não, tais ponderações. Não obstante, as questões relacionadas à legalidade serão apontadas para fins de sua correção. O seguimento do processo sem a observância destes apontamentos será de responsabilidade exclusiva da Administração.

 

DA ANÁLISE INICIAL feita na nota 249/2020

 

Conforme informado no Relatório inicial, o processo já foi objeto de análise inicial pela Nota n. 00249/2020/CJU-SJC/CGU/AGU, na qual já houve a exposição do caso concreto, em tópico destinado a essa finalidade.

Destarte, para não tornar a leitura cansativa, não repetiremos as questões já pontadas em nossa anterior manifestação, registrando, apenas, que foi questionada a competência para a prática do ato, e feitas pequenas observações em relação da minuta, além da solicitação da juntada da Portaria em vigor que aprovou as Normas de Relacionamento do CEMADEN com as suas Fundações de Apoio, se a Portaria 2.093/18 tiver sido revogada.

Como já visto, o Órgão assessorado submeteu novamente à análise desta Assessoria Jurídica a Minuta do ato que disciplina a concessão de bolsas no CEMADEN, pela participação em projetos desenvolvidos através de suas Fundações de Apoio, tendo sido esse documento elaborado pelo Conselho Técnico-Científico - CTC do CEMADEN, em cumprimento ao artigo 7º, §1º, do Decreto nº 7.423/2010, que regulamentou a referida Lei nº 8.958/94, e estabeleceu que a instituição apoiada deve, por seu órgão colegiado superior, disciplinar as hipóteses de concessão de bolsas, e os referenciais de valores, fixando critérios objetivos e procedimentos de autorização para participação remunerada de professor ou servidor em projetos de ensino, pesquisa ou extensão, em conformidade com a legislação aplicável.

Nesse sentido, como já dito na Nota elaborada anteriormente, localizamos na Portaria nº 3441, de 10 de setembro de 2020, que aprovou o Regimento Interno do CEMADEN, em seu artigo 7º, a informação de que o Órgão Colegiado vinculado seria o Conselho Técnico-Científico - CTC, de modo que nos parece correta a submissão do documento em questão ao referido Conselho.

Assim, superado o entrave acerca da competência para a elaboração do ato, podemos dar prosseguimento à análise, porém, com a verificação dos documentos complementares anexados e análise da Minuta.

Entretanto, antes de proceder à análise da Minuta propriamente dita, entendemos necessário o enfrentamento dos pontos principais do tema a ser disciplinado no ato de concessão de bolsas, para que seja possível o entendimento das observações que serão feitas quando da análise da Minuta no aludido instrumento regulatório da concessão das bolsas.

 

DAS CONSIDERAÇÕES ACERCA DAS BOLSAS CONCEDIDAS PELAS FUNDAÇÕES DE APOIO EM  PROJETOS DESENVOLVIDOS COM A SUA PARTICIPAÇÃO

 

Como dito no tópico anterior, antes de passar à análise da Minuta encaminhada pelo Órgão Assessorado, considerando que a Minuta submetida à análise se refere ao ato que disciplina a concessão de bolsas no CEMADEN, pela participação em projetos desenvolvidos através das Fundações de Apoio do CEMADEN, nos parece mais adequado que iniciemos este trabalho abordando as diretrizes dadas pela Lei nº 8.958/94, que dispôs sobre as relações entre as instituições federais de ensino superior e de pesquisa científica e tecnológica e as fundações de apoio.

Referido diploma legal, em seu artigo 1º, com redação dada pela Lei nº 12.863/2013, autoriza que as Instituições Federais de Ensino Superior - IFES e as demais Instituições Científicas e Tecnológicas - ICTs, de que trata a Lei nº 10.973, de 2 de dezembro de 2004, celebrem convênios e contratos, nos termos do inciso XIII do caput do art. 24 da Lei no 8.666, de 21 de junho de 1993, por prazo determinado, com fundações instituídas com a finalidade de apoiar projetos de ensino, pesquisa, extensão, desenvolvimento institucional, científico e tecnológico e estímulo à inovação, inclusive na gestão administrativa e financeira necessária à execução desses projetos.

Muito embora não esteja assim redigido o indigitado artigo 1º, considerando a finalidade das fundações ali tratadas, podemos concluir que  está autorizada a contratação ou a celebração de convênios por dispensa de licitação (artigo 24, XIII, da LNLC) com as fundações de apoio, para que essas  fundações  apoiem os projetos de ensino, pesquisa, extensão, desenvolvimento institucional, científico e tecnológico e estímulo à inovação.

Outrossim, a despeito de não ter sido fornecido o conceito de Fundação de Apoio de forma direta, a ele se chega também pela leitura do indigitado artigo, de modo que podemos admitir que fundações de apoio são as fundações  instituídas com a finalidade de apoiar projetos de ensino, pesquisa, extensão, desenvolvimento institucional, científico e tecnológico e estímulo à inovação, inclusive na gestão administrativa e financeira necessária à execução desses projetos.

Nesse sentido, mas de uma forma mais expressa, foi apresentado o conceito de fundação de apoio no artigo 2º, VII, da Lei nº 10.973/2004, com redação dada pela Lei nº 13.243/2016, no qual foi estabelecido que para os efeitos da referida Lei, considera-se fundação de apoio a fundação criada com a finalidade de dar apoio a projetos de pesquisa, ensino e extensão, projetos de desenvolvimento institucional, científico, tecnológico e projetos de estímulo à inovação de interesse das ICTs, registrada e credenciada no Ministério da Educação e no Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação, nos termos da Lei nº 8.958, de 20 de dezembro de 1994, e das demais legislações pertinentes nas esferas estadual, distrital e municipal.

Pela leitura desses dispositivos fica claro que as fundações de apoio são entidades que têm por finalidade dar apoio a projetos de ensino, pesquisa, extensão, desenvolvimento institucional, científico e tecnológico e estímulo à inovação, inclusive na gestão administrativa e financeira necessária à execução desses projetos.

Fundações, conforme estabelecido no artigo 44, do Código Civil, são pessoas jurídicas de direito privado, cuja criação, nos termos do artigo 62, caput, do citado diploma legal, deverá ser feita uma dotação especial de bens livres, por escritura pública ou testamento, especificando-se os fins a que se destina.

Utilizando uma definição sucinta usualmente se diz que as fundações são patrimônios destinados a um fim, aos quais foi concedida personalidade jurídica.

Nos termos do artigo 2º, da indigitada Lei nº 8.958/94, com redação dada pela Lei nº 12.863/2013, tais fundações deverão estar constituídas na forma de fundações de direito privado, sem fins lucrativos, regidas pelo Código Civil, e por estatutos cujas normas expressamente disponham sobre a observância dos princípios da legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade, economicidade e eficiência, dependendo, ainda, do prévio credenciamento no Ministério da Educação e no Ministério da Ciência, Tecnologia, Inovações e Comunicações, além de se submeterem à fiscalização do MP , sujeitando-se à legislação trabalhista.         

Como se vê, não basta a criação de tais entidades, pois, para que possam se caracterizar como fundações de apoio,  devem estar vinculadas a uma Instituição Federal de Ensino ou a uma Instituição Científica, Tecnológica e de Inovação, o que é feito com o credenciamento, por ato conjunto dos Ministérios da Educação e da Ciência e Tecnologia, consoante disposto no citado artigo 2º, da Lei nº 8958/94, bem como, no artigo 1º, do Decreto nº 7.423/2010, que regulamentou a Lei nº 8.958/94.

Conforme Manual de Credenciamento das Fundações de Apoio, versão 2019.1, do Grupo de Apoio Técnico (GAT) – MEC/MCTIC, publicado no portal do Ministério da Educação (http://portal.mec.gov.br/index.php?option=com_docman&view=download&alias=120471-manual-credenciamento&category_slug=agosto-2019-pdf&Itemid=30192), o Credenciamento é o procedimento administrativo que deve ser seguido por uma fundação para poder oferecer seu apoio a uma Instituição Científica, Tecnológica e de Inovação (ICT) ou a uma Instituição Federal de Ensino Superior (IFES), nos termos da Lei nº 8.598/1994.

Outrossim, ainda com base no citado Manual, verificamos que o credenciamento consiste no vínculo inicial entre uma fundação de apoio e uma instituição apoiada, podendo haver os vínculos adicionais entre a fundação e outras instituições apoiadas, que são denominados de autorizações.

Referido vínculo adicional foi tratado na Portaria Interministerial nº 191, de 13/03/2012, que permitiu que as fundações de apoio apoiassem  IFES ou ICTs distintas das que estivessem vinculadas, desde que houvesse compatibilidade com as finalidades da nova instituição a ser apoiada e as finalidades da instituição a que estiverem vinculadas, e desde que fosse concedida autorização em ato conjunta dos titulares dos Ministérios da Educação e da Ciência, Tecnologia e Inovação.

Contudo, ainda que possa haver vínculos adicionais, o vínculo inicial, denominado de credenciamento, é o vínculo que permite que uma fundação de apoio possa ser caracterizada como fundação de apoio, pois além de legitimar a atuação de determinada fundação como fundação de apoio, também vincula a finalidade genérica de dar apoio a projetos de pesquisa, ensino e extensão e desenvolvimento institucional, à finalidade específica de dar apoio aos projetos de pesquisa, ensino e extensão e de desenvolvimento institucional, científico e tecnológico que sejam de interesse da Instituição a que se vinculou pelo credenciamento, conforme se verifica pelo disposto no par. ún. do artigo 2º, do Decreto nº 7.423/2010:

Parágrafo único.  A fundação registrada e credenciada como fundação de apoio visa dar suporte a projetos de pesquisa, ensino e extensão e de desenvolvimento institucional, científico e tecnológico de interesse das instituições apoiadas e, primordialmente, ao desenvolvimento da inovação e da pesquisa científica e tecnológica, criando condições mais propícias a que as instituições apoiadas estabeleçam relações com o ambiente externo.
(grifamos)

 

Apesar de ser estreme de dúvidas a relação intrínseca que se estabelece entre uma fundação de apoio e sua Instituição Apoiada, cujo vínculo é selado com o credenciamento da referida fundação de apoio para dar suporte aos projetos da Instituição em relação a qual foi credenciada, o artigo 1º da Lei nº 8.958/94 parece desconsiderar a natureza do vínculo formado ao instituir, a rigor, a necessidade de ser procedida à dispensa de licitação para a contratação ou celebração de convênios entre esses entes. Vejamos a dicção do artigo citado:

Art. 1o  As Instituições Federais de Ensino Superior - IFES e as demais Instituições Científicas e Tecnológicas - ICTs, de que trata a Lei nº 10.973, de 2 de dezembro de 2004, poderão celebrar convênios e contratos, nos termos do inciso XIII do caput do art. 24 da Lei no 8.666, de 21 de junho de 1993, por prazo determinado, com fundações instituídas com a finalidade de apoiar projetos de ensino, pesquisa, extensão, desenvolvimento institucional, científico e tecnológico e estímulo à inovação, inclusive na gestão administrativa e financeira necessária à execução desses projetos.                       (Redação dada pela Lei nº 12.863, de 2013)

 

Em que pese tal disposição, se pensarmos um pouco sobre o assunto, talvez surja a dúvida se efetivamente haveria necessidade de afastamento da realização do certame, com a utilização de uma das hipóteses de contratação direta por dispensa de licitação previstas no artigo 24, da Lei nº 8.666/93, nas contratações feitas entre as IFES ou ICTs  apoiadas e suas Fundações de Apoio.

Lembramos que a obrigação de licitar decorre de uma presunção de que a licitação é o meio de se garantir a contratação mais vantajosa para a Administração, pois se presume que aumentando a competitividade se obtém uma melhor contratação, e abrindo-se a possibilidade de participação a todos os interessados se garante a impessoalidade e a isonomia.

Essa presunção foi insculpida na Constituição Federal de 1988, no artigo 37, XXI, que assim dispõe:

Art. 37. A administração pública direta e indireta de qualquer dos Poderes da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios obedecerá aos princípios de legalidade, impessoalidade, moralidade, publicidade e eficiência e, também, ao seguinte: 
(...)
XXI - ressalvados os casos especificados na legislação, as obras, serviços, compras e alienações serão contratados mediante processo de licitação pública que assegure igualdade de condições a todos os concorrentes, com cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta, nos termos da lei, o qual somente permitirá as exigências de qualificação técnica e econômica indispensáveis à garantia do cumprimento das obrigações.

 

O regulamento referido no inciso XXI é a Lei nº 8.666/93.

Entretanto, se considerarmos a natureza das relações havidas entre as IFES/ICTs e suas fundações de apoio poderia ser questionada a utilidade prática de tal presunção, pois a melhor contratação, ainda que entendido contrato em sentido amplo, nessas relações, seria  com as fundações vinculadas às referidas Instituições.

E com essa intelecção há quem entenda que a referência à celebração de convênios e contratos, nos termos do artigo 24, XXI, da Lei nº 8.666/93, prevista no artigo 1º, da Lei nº 8.958/94, não teria aplicação para as relações entre as fundações de apoio e suas instituições apoiadas, ou mesmo autorizadas, haja vista que a natureza dessas relações afastaria a incidência das disposições do artigo 37, XXI, da CF. e, por conseguinte, a aplicação das disposições da Lei nº 8.666/93, que o regulamenta, no que se refere à necessidade de ressalvar a realização da licitação.

Acresça-se a isso o fato de que o inciso XIII, do artigo 24, da LNLC se refere às instituições incumbidas regimentalmente ou estatutariamente da pesquisa, do ensino ou do desenvolvimento institucional, o que não parece ser o caso das fundações de apoio, posto que, pela definição adotada na Lei 10.973/04, no artigo 2º, VII, são fundações criadas com a finalidade de dar apoio a projetos. Vejamos:

 

XIII - na contratação de instituição brasileira incumbida regimental ou estatutariamente da pesquisa, do ensino ou do desenvolvimento institucional, ou de instituição dedicada à recuperação social do preso, desde que a contratada detenha inquestionável reputação ético-profissional e não tenha fins lucrativos;                  (Redação dada pela Lei nº 8.883, de 1994)
(Grifamos)

 

 

VII - fundação de apoio: fundação criada com a finalidade de dar apoio a projetos de pesquisa, ensino e extensão, projetos de desenvolvimento institucional, científico, tecnológico e projetos de estímulo à inovação de interesse das ICTs, registrada e credenciada no Ministério da Educação e no Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação, nos termos da Lei nº 8.958, de 20 de dezembro de 1994, e das demais legislações pertinentes nas esferas estadual, distrital e municipal; (Redação pela Lei nº 13.243, de 2016) (Vide Decreto nº 9.841, de 2019)
(Grifamos)

 

Desse modo, nos pareceria defensável a conclusão de que o afastamento da licitação, e a possibilidade de contratação direta por dispensa, com fundamento no artigo 24, XIII, da Lei nº 8.666/93, não teriam aplicação para as relações entre fundações de apoio com IFES ou ICTS apoiadas.

Essa afirmação poderia ser feita, tanto pela natureza do vínculo instituído entre as fundações de apoio e as IFES ou ICTs apoiadas, que, como exposto anteriormente, não envolvem, a rigor, uma contratação em sentido estrito, mas, também, pela aparente inutilidade prática da própria presunção acolhida pela Constituição, de que a prévia licitação produziria a maior vantagem para a Administração, além de preservar os princípios da isonomia e impessoalidade.

Também é necessário que se observe que o artigo 1º, da Lei nº 8.958/94 se refere à celebração de convênios e contratos por dispensa de licitação.

Todavia,  a despeito do parágrafo único, do artigo 2º, da Lei nº 8.666/93, considerar como contrato todo e qualquer ajuste entre órgãos ou entidades da Administração Pública e particulares, em que haja um acordo de vontades para a formação de vínculo e a estipulação de obrigações recíprocas, seja qual for a denominação utilizada, caso seja celebrado um Convênio entre a Fundação e Apoio e a Instituição apoiada, tal avença estaria fora do âmbito de aplicação da citada LNLC porque, como bem elucidado pelo insigne jurista Marçal Justen Filho (Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos, Ed. 2016, em sua versão digital) ao comentar o referido artigo 2º, os convênios administrativos (e outras contratações assemelhadas) podem ser promovidos com um particular, sem que seja obrigatória a licitação. Vejamos:

[...]
2.4.3) Primeira ressalva: os convênios com particulares
Daí não se segue, no entanto, que todo e qualquer ajuste com um particular dependa de licitação. Os convênios administrativos (e outras contratações assemelhadas) podem ser promovidos com um particular. Em tal hipótese, não será obrigatória a licitação. O tema é mais bem examinado a propósito dos comentários aos arts. 54 e 116, adiante. Ressalte-se que a configuração de um convênio administrativo depende do preenchimento de requisitos específicos, sendo irrelevante a mera denominação.
[...]

 

E mais adiante, como já adiantado no trecho da doutrina transcrito, o preclaro autor (op. cit.) ao comentar o artigo 54 teceu as seguintes considerações:

[...]
3.1) Acordos de vontade da Administração Pública
Os acordos de vontade da Administração Pública são convenções em que pelo menos uma das partes integra a Administração Pública. 5 Seu objeto não consiste numa prestação destinada a satisfazer, de modo direto e imediato, uma necessidade do aparato administrativo. Esses acordos envolvem o exercício de competências estatais, o que significa que são um instrumento de assegurar a realização de interesses coletivos. Mas esses acordos não são um meio para assegurar uma prestação em proveito do aparato administrativo. Portanto, não se trata de compra, serviço, obra ou alienação. Esses acordos têm por finalidade conjugar esforços e, eventualmente, recursos da Administração e de particulares, para obter um resultado que propiciará vantagens para o conjunto dos membros da sociedade. Em muitos casos, ambas as partes atuam de modo desinteressado, sem intuito lucrativo. Tal ocorre nos casos de convênios, contratos de gestão e termos de parceria. Em outras hipóteses, a Administração propicia vantagens ao particular para fomentar atividades econômicas e sociais, que resultarão em benefícios para a coletividade. É o que ocorre nos contratos de fomento. Há casos em que o acordo se destina a eliminar controvérsias ou práticas reputadas como indesejáveis, tal como se passa no caso do Termos de Ajustamento de Condutas.
Em termos gerais, o acordo de vontade não impõe ao particular obrigação de executar uma prestação destinada a satisfazer uma necessidade do Estado, nem se trata de delegação ao particular de competências próprias do Estado. Mas é viável que esse acordo de vontade implique o dever de o particular realizar prestações de conteúdo pecuniário a terceiros ou à própria Administração. Em tais casos, tais prestações costumam apresentar um cunho ressarcitório por danos ou prejuízos decorrentes da conduta anterior do particular. Considere-se, por exemplo, um Termo de Ajustamento de Conduta que impõe ao particular realizar uma doação de computadores para uma escola, como decorrência de infração que gerou danos ambientais. O objetivo é a compensação, mas a obrigação imposta é uma obrigação de dar, cujo objeto irá se integrar ao patrimônio da Administração.
Rigorosamente, não existe comutatividade em tais contratos – entendida a expressão comutatividade para indicar a correspondência entre as prestações realizadas reciprocamente pelas partes. Em todas essas hipóteses, o acordo de vontades não se orienta a assegurar à Administração Pública uma prestação necessária à satisfação direta e imediata de necessidades próprias.
Como regra, os acordos de vontade da Administração Pública não dependem de licitação, ainda que a sua pactuação possa estar sujeita a alguma espécie de procedimento seletivo.
[...] Grifamos

 

Por fim, citamos o entendimento professado pelo insigne jurista Celso Antônio Bandeira de Mello (Curso de Direito Administrativo, 26ª ed., 2009, Malheiros, pg.660) no sentido de que o sujeito público, para travar convênio com entidade privada – salvo quando o convênio possa ser travado com todas as interessadas, deverá licitar, ou, quando impossível, realizar algum procedimento que assegure o princípio da igualdade.

Nesse sentido, como já visto pelos dispositivos da Lei nº 8.958/94, em especial o artigo 1º, §1º, e dos dispositivos de seu decreto regulamentar nº 7.423/2010, sobretudo o parágrafo único do artigo 1ª, e o artigo 2º, nos parece, salvo melhor juízo, que nas relações entre as Fundações de Apoio e Instituições de CTI apoiadas sempre haverá conjugação de esforços para obter um resultado, que propiciará vantagens para o conjunto dos membros da sociedade, e que ambas as partes estarão atuando de modo desinteressado, sem intuito lucrativo.

Entretanto, em que pesem as conjecturas feitas anteriormente, é necessário que se diga que o posicionamento adotado e positivado é no sentido de que há o afastamento da licitação em tais relações por expressa disposição legal, quer seja o artigo 24, XIII, da LNLC, quer seja o próprio artigo 1º da Lei nº 8.958/94.

As considerações, feitas anteriormente além de trazer para o debate a questão da aplicabilidade, ou não, do artigo 37, XXI, da CF para as relações entre as IFES ou ICTs com suas fundações de apoio, também tiveram por finalidade demonstrar que o assunto tratado tem muitas peculiaridades, além da incidência de vários normativos sobre o tema, havendo, inclusive, incongruência na redação de alguns dispositivos desses normativos, o que torna a análise do tema muito tormentosa, como se perceberá ao longo deste Parecer.

Feita essa breve digressão, prosseguimos com o tema proposto inicialmente, que versa sobre a análise do ato da concessão de bolsas para a participação em projetos apoiados por sua Fundação de apoio (credenciada ou autorizada).

A Lei nº 8.958/94, já citada inúmeras vezes no presente Parecer, expressamente previu a possibilidade de participação dos servidores das IFES e demais ICTs nas atividades realizadas pelas Fundações de Apoio, sem prejuízo de suas atribuições funcionais.

Tal previsão foi inserida de forma clara no artigo 4º, do diploma legal em comento. Vejamos:

Art. 4o  As IFES e demais ICTs contratantes poderão autorizar, de acordo com as normas aprovadas pelo órgão de direção superior competente e limites e condições previstos em regulamento, a participação de seus servidores nas atividades realizadas pelas fundações referidas no art. 1o desta Lei, sem prejuízo de suas atribuições funcionais.                  (Redação dada pela Lei nº 12.349, de 2010)

 

Além disso, nos termos do §1º, do citado artigo 4º, foi prevista a concessão de bolsas de ensino, pesquisa e de extensão pelas fundações de apoio para os servidores das Instituições autorizados a participar nas atividades realizadas pelas fundações.

§ 1o  A participação de servidores das IFES e demais ICTs contratantes nas atividades previstas no art. 1o desta Lei, autorizada nos termos deste artigo, não cria vínculo empregatício de qualquer natureza, podendo as fundações contratadas, para sua execução, conceder bolsas de ensino, de pesquisa e de extensão, de acordo com os parâmetros a serem fixados em regulamento.

 

Contudo, além do artigo 4º, e seu parágrafo primeiro, o artigo 4º B, da referida Lei nº 8.958/94 também previu a concessão de bolsas de ensino, pesquisa e extensão e de estímulo à inovação pela fundação de apoio, aos estudantes de cursos técnicos, de graduação e pós-graduação e aos servidores vinculados a projetos institucionais, inclusive em rede, das ICTs apoiadas, na forma da regulamentação específica, observados os princípios referidos no art. 2o.             

Art. 4o-B.  As fundações de apoio poderão conceder bolsas de ensino, pesquisa e extensão e de estímulo à inovação aos estudantes de cursos técnicos, de graduação e pós-graduação e aos servidores vinculados a projetos institucionais, inclusive em rede, das IFES e demais ICTs apoiadas, na forma da regulamentação específica, observados os princípios referidos no art. 2o.                   (Redação dada pela Lei nº 12.863, de 2013)

 

A rigor não está clara a diferença entre a hipótese de participação do servidor em projetos prevista no artigo 4º, caput, da Lei nº 8.958/94, e a hipótese de participação dos servidores nos projetos prevista no artigo 4º B, porém se percebe que em ambas as hipóteses: servidores das próprias IFES ou ICTs, ou servidores,  desde que participem de projetos de interesses das IFES ou ICTs apoiadas, poderão receber bolsas

Vejamos de forma comparativa os dois dispositivos sob análise.

§ 1o  A participação de servidores das IFES e demais ICTs contratantes nas atividades previstas no art. 1o desta Lei, autorizada nos termos deste artigo, não cria vínculo empregatício de qualquer natureza, podendo as fundações contratadas, para sua execução, conceder bolsas de ensino, de pesquisa e de extensão, de acordo com os parâmetros a serem fixados em regulamento.   

 

Na hipótese prevista no artigo 4º caput, temos a possibilidade de participação de servidores das IFES ou ICTs nas atividades realizadas pelas fundações de apoio.

Na Segunda hipótese temos a vinculação de servidores a projetos institucionais, inclusive em rede, das IFES e demais ICTs apoiadas.

Em ambas as hipóteses poderá haver pagamento de bolsas pela fundação de apoio.

Contudo, como se percebe pela leitura do referido dispositivo, não foi feita a delimitação de “seus servidores” no artigo 4ºB, de modo que torna-se defensável o entendimento de que, além dos seus servidores, seria permitido que outros servidores participassem participar dos projetos institucionais.

Essa hipótese fica reforçada porque o artigo 4º B também incluiu a expressão “em rede” [referindo-se aos projetos], demonstrando que a concessão das bolsas previstas no artigo 4ºB poderá ser concedida aos servidores de outras Instituições, já que os projetos em rede são os projetos que envolvem a cooperação e parceria de outras instituições diferentes das Instituições Apoiadas.

Quanto ao entendimento de que o artigo 4º e §1º se refeririam aos servidores das IFES e ICTs , e o artigo 4º B se referiria apenas a outros servidores, exceto os seus próprios servidores, de modo que aos servidores das próprias IFES e ICTs não se concederia bolsas de estímulo à inovação (já que essa bolsa só consta no artigo 4ºB), não nos pareceria um entendimento razoável, em primeiro lugar porque os servidores das IFES e ICTs nos parecem ser, em princípio, os mais capacitados a figurarem nos projetos das referidas Instituições, e, em segundo lugar, se não fosse possível o recebimento de bolsa de estímulo à inovação, dificilmente esses servidores teriam interesse em participar desses projetos, até porque foi expressamente estabelecido que sua participação não poderia ser feita com prejuízo de suas atribuições funcionais, nem em sua jornada de trabalho.

Além disso, a militar favoravelmente com esse entendimento, verificamos que o Decreto que regulamenta a Lei nº 8.958/94, em seu artigo 7º se refere à possibilidade de concessão de bolsas de ensino, pesquisa, extensão e estímulo à inovação pelas fundações de apoio, aos projetos desenvolvidos com a participação das fundações de apoio, adotando a redação do artigo 4ºB. e sem excetuar seu pagamento aos servidores das ICTs ou IFES.

Art. 7o  Os projetos realizados nos termos do § 1o do art. 6o poderão ensejar a concessão de bolsas de ensino, pesquisa, extensão e estímulo à inovação pelas fundações de apoio, com fundamento na Lei nº 8.958, de 1994, ou no art. 9o, § 1o, da Lei 10.973, de 2 de dezembro de 2004, observadas as condições deste Decreto.

 

Também é importante destacar que o referido artigo 7º, do Decreto nº 7423/10, ao regulamentar a concessão de bolsas prevista na Lei nº 8.958/94, faz remissão ao artigo 6º, §1º, do mesmo diploma, indicando o tipo de projeto que autoriza a concessão das bolsas, e o inciso III, do referido parágrafo 1º expressamente se refere aos participantes vinculados à Instituição apoiada.

 

[...]
 
§ 1o  Os projetos desenvolvidos com a participação das fundações de apoio devem ser baseados em plano de trabalho, no qual sejam precisamente definidos:
 
[...]
 
III - os participantes vinculados à instituição apoiada e autorizados a participar do projeto, na forma das normas próprias da referida instituição, identificados por seus registros funcionais, na hipótese de docentes ou servidores técnico-administrativos, observadas as disposições deste artigo, sendo informados os valores das bolsas a serem concedidas; e
[...]

 

Ademais, a Lei 10.973/04, em seu artigo 9º, §1º, e seu Decreto Regulamentar nº 9.283/2018, em seu artigo 35, §4º, expressamente autorizam a concessão de bolsas de estímulo à inovação ao servidor diretamente da ICT a que estejam vinculados, de fundação de apoio e agência de fomento.

Contudo, é imperioso que sejam respeitas as determinações contidas nos parágrafos do artigo 4º, da Lei 8.958/1994, em especial os parágrafos 2º e 7º,  no que se refere aos servidores das próprias ICTs ou IFES, especialmente que seja observada a  vedação a participação de servidores nos ajustes firmados pelas IFES ou ICTs com as fundações de apoio durante a jornada de trabalho a que estão sujeitos, excetuada a colaboração esporádica, remunerada ou não, em assuntos de sua especialidade, de acordo com as normas referidas no caput.

 

§ 1o  A participação de servidores das IFES e demais ICTs contratantes nas atividades previstas no art. 1o desta Lei, autorizada nos termos deste artigo, não cria vínculo empregatício de qualquer natureza, podendo as fundações contratadas, para sua execução, conceder bolsas de ensino, de pesquisa e de extensão, de acordo com os parâmetros a serem fixados em regulamento. (Redação dada pela Lei nº 12.349, de 2010)
§ 2º É vedada aos servidores públicos federais a participação nas atividades referidas no caput durante a jornada de trabalho a que estão sujeitos, excetuada a colaboração esporádica, remunerada ou não, em assuntos de sua especialidade, de acordo com as normas referidas no caput.
§ 3o  É vedada a utilização dos contratados referidos no caput para contratação de pessoal administrativo, de manutenção, docentes ou pesquisadores para prestar serviços ou atender a necessidades de caráter permanente das contratantes. (Redação dada pela Lei nº 12.349, de 2010)
§ 4o  Os servidores ocupantes de cargo em comissão ou função de confiança nas IFES e demais ICTs poderão desenvolver atividades de ensino, pesquisa e extensão no âmbito dos projetos apoiados pelas fundações de apoio com recebimento de bolsas. (Incluído pela Lei nº 12.863, de 2013)
§ 5o  É permitida a participação não remunerada de servidores das IFES e demais ICTs nos órgãos de direção de Fundações de Apoio, não lhes sendo aplicável o disposto no inciso X do caput do art. 117 da Lei no 8.112, de 11 de dezembro de 1990. (Incluído pela Lei nº 12.863, de 2013)
§ 6o  Não se aplica o disposto no § 5o aos servidores das IFES e demais ICTs investidos em cargo em comissão ou função de confiança. (Incluído pela Lei nº 12.863, de 2013)
§ 7o  Os servidores das IFES e demais ICTs somente poderão participar de atividades nas fundações de apoio quando não houver prejuízo ao cumprimento de sua jornada de trabalho na entidade de origem, ressalvada a hipótese de cessão especial prevista no inciso II do § 4o do art. 20 da Lei no 12.772, de 28 de dezembro de 2012. (Incluído pela Lei nº 12.863, de 2013)
§ 8o (VETADO). (Incluído pela Lei nº 13.243, de 2016)

 

É importante se ter em mente que essa conduta em relação aos servidores das IFES e ICTs deverá ser tomada em qualquer das modalidades de bolsas, quer seja as bolsas da Lei nº 8.958/94, quanto as bolsas da Lei nº 10.973/04, pois, ainda que a vedação tenha sido feita pelos parágrafos do artigo 4º, da Lei nº 8.958/93, pelas mesmas razões, a vedação deverá ser feita em relação às bolsas concedidas pela Lei nº 10.973/04 aos servidores das IFES e ICTs.

Entretanto,  também é importante alertar para a existência de entendimento mais restrito, que entende que a vedação se estende à participação em tais ajustes destinados a apoiar projetos de ensino, pesquisa, extensão, desenvolvimento institucional, científico e tecnológico e estímulo à inovação, exceto a colaboração esporádica, remunerada ou não, em assuntos de sua especialidade e desde que não haja prejuízo ao cumprimento de sua jornada de trabalho.

Ou seja, há quem defenda que a regra geral a ser seguida é a de que haveria vedação à participação de seus servidores nos ajustes firmados pelas IFES e ICTs, admitindo-se, excepcionalmente, a participação esporádica de servidores, em assuntos de sua especialidade, e desde que não houvesse prejuízo ao cumprimento de sua jornada de trabalho, conforme intelecção realizada na análise feita no Relatório Inicial do ACÓRDÃO Nº 2001/2017 – TCU – Plenário. Segue o trecho aqui citado:

 

[...]

"58.A Lei 8.958/1994, que dispõe sobre as relações entre as IFES e suas fundações de apoio, estabelece, em seu art. 4º, §§ 2º e 7º, como regra geral, a vedação a participação de servidores nos ajustes firmados pelas IFEScom as fundações de apoio, destinados a apoiar projetos de ensino,pesquisa, extensão, desenvolvimento institucional, científico e tecnológico e estímulo à inovação, exceto a colaboração esporádica, remunerada ou não, em assuntos de sua especialidade e desde que não haja prejuízo ao cumprimento de sua jornada de trabalho.

59.Ou seja, regra é a vedação à participação de servidores nos ajustes firmados pelas IFES, todavia a mesma Lei admite, excepcionalmente, a participação esporádica de servidores, desde que, frise-se, de forma esporádica, em assuntos de sua especialidade e que não haja prejuízo ao cumprimento de sua jornada de trabalho.

60.A Deliberação Couni UTFPR 10/2007, que estabelece normas para participação de servidores, em atividades esporádicas, remuneradas ou não, em assuntos de sua especialidade, define, em seu art. 1º, como sendo atividades esporádicas aquelas que são contingenciais ou eventuais e que se caracterizam pela ausência de regularidades, acrescentando ainda, em seus arts. 4º e 5º, que os servidores poderão exercer no máximo 10 horas semanais na média anual, sendo que estas não serão computadas como carga horária de atividades na UTFPR.

‘Art.1º -Aos servidores da UTFPR, independentemente do regime de trabalho, é permitida a colaboração esporádica, remunerada ou não, em assuntos de suas especialidades, desde que estas atividades não interfiram no cumprimento de suas atribuições institucionais.

Parágrafo único -Entende-se como atividades esporádicas, as que são contingenciais ou eventuais, que se caracterizam pela ausência de regularidade.’

.

[...]

 

 Outra diferença visível entre esses dispositivos é a ampliação do rol dos beneficiários das bolsas, eis que no artigo 4º B foram incluídos os estudantes de cursos técnicos, de graduação e pós-graduação, além dos servidores, bem como a inclusão de nova modalidade de bolsa de estímulo à inovação, que não constava no §1º, do artigo 4º.

Porém, no que se refere à participação dos servidores, a razão para a repetição de disposições, com pequenas alterações,  nos artigos 4º, e § 1º, e 4º B, ambos da Lei nº 8.958/94,  podem ensejar confusão na análise das hipóteses de participação dos servidores em projetos como os que ora se analisa, sem que tenhamos localizado o fundamento para essa repetição.

A melhor explicação nos parece ser a falta de rigor na técnica utilizada para as alterações da Lei nº 8.958/94, que em vez de compatibilizar as disposições existentes, preferiu simplesmente acrescentar novos termos, sem considerar a sistemática anteriormente empregada.

A essa conclusão chegamos pela leitura dos artigos 4º e 4ºB, e as sucessivas alterações. Vejamos:

Inicialmente o artigo 4º apenas se referia à possibilidade das Instituições Federais autorizarem a participação de seus servidores nas atividades das fundações de apoio.

Art. 4º As instituições federais contratantes poderão autorizar, de acordo com as normas aprovadas pelo órgão de direção superior competente, a participação de seus servidores nas atividades realizadas pelas fundações referidas no art. 1º desta lei, sem prejuízo de suas atribuições funcionais.

 

Nessa redação original o parágrafo primeiro do referido artigo autorizava a concessão pelas fundações de apoio, de bolsas de ensino, de pesquisa e de extensão aos servidores das referidas Instituições federais de ensino.

§1º A participação de servidores das instituições federais contratantes nas atividades previstas no art. 1º desta lei, autorizada nos termos deste artigo, não cria vínculo empregatício de qualquer natureza, podendo as fundações contratadas, para sua execução, concederem bolsas de ensino, de pesquisa e de extensão.

 

A MP nº 495/2010, posteriormente convertida na Lei 12.349/2010 incluiu a possibilidade das ICTs autorizarem a participação de seus servidores nas atividades das fundações de apoio, bem como a concessão das bolsas de ensino, de pesquisa e de extensão aos servidores das referidas ICTs. Essa é redação atual do artigo 4º e seu parágrafo primeiro.

O artigo 4ºB, por seu turno, foi inserido pela MP nº 495 de 2010, posteriormente convertida na Lei nº 12.349, de 2010, e passou a permitir a concessão de bolsas de ensino, pesquisa e extensão e de estímulo à inovação aos alunos de graduação e pós-graduação vinculadas a projetos institucionais das IFES e ICTs apoiadas.

Art. 4o-B.  As fundações de apoio poderão conceder bolsas de ensino, pesquisa e extensão e de estímulo à inovação aos alunos de graduação e pós-graduação vinculadas a projetos institucionais das IFES e demais ICTs apoiadas, na forma da regulamentação específica, observados os princípios referidos no art. 2o.

 

Dessa forma, havia dois artigos distintos, para tratar de situações distintas: o artigo 4º tratava da participação dos servidores das IFES e ICTs nas atividades realizadas pelas fundações referidas no art. 1o da referida Lei, com a possibilidade de recebimento de bolsas de ensino, de pesquisa e de extensão, e o artigo 4ºB que tratava da concessão de bolsas de ensino, pesquisa e extensão e de estímulo à inovação aos alunos de graduação e pós-graduação vinculadas a projetos institucionais das IFES e demais ICTs.

Entretanto, com a alteração realizada pela Lei nº 12.863, de 2013, foram acrescidos ao rol do artigo 4º B os estudantes de curso técnico, bem como os servidores, ambos vinculados aos projetos institucionais das IFES ou ICTs apoiadas, os quais também poderiam receber, além das bolsas de ensino, pesquisa e extensão, também as bolsas de estímulo à inovação.

Art. 4o-B.  As fundações de apoio poderão conceder bolsas de ensino, pesquisa e extensão e de estímulo à inovação aos estudantes de cursos técnicos, de graduação e pós-graduação e aos servidores vinculados a projetos institucionais, inclusive em rede, das IFES e demais ICTs apoiadas, na forma da regulamentação específica, observados os princípios referidos no art. 2o.                   (Redação dada pela Lei nº 12.863, de 2013)

 

Quanto aos demais beneficiários das bolsas não parece ter havido conflito entre as disposições do artigo 4º, §1º, e do artigo 4º B, porém, em relação aos servidores, considerando que já havia o dispositivo disciplinando a concessão de bolsas para os servidores, exceto as de estímulo à inovação, nos termos do artigo 4º e §1º, sua inclusão no rol dos beneficiários do artigo 4ºB tornou difícil a interpretação do alcance do previsto no artigo 4º, como já observado anteriormente neste Parecer.

Nosso entendimento, pelas razões já expostas, é no sentido de que a concessão de bolsas previstas na Lei nº 8.958/94 deve ser feita com fundamento no artigo 4ºB, aplicando-se em relação aos servidores das IFES ou ICTs as demais disposições do artigo 4º, e seus parágrafos.

Quanto à outra hipótese de concessão de bolsas prevista no artigo 7º, do Decreto nº 7.423/2010, se refere às bolsas concedidas para as atividades conjuntas de pesquisa científica e tecnológica e de desenvolvimento de tecnologia, produto, serviço e processo, previstas em acordos de parceria entre as ICT e instituições públicas ou privadas, previstos no artigo 9º, da Lei nº 10.973/2010.

Art. 9º É facultado à ICT celebrar acordos de parceria com instituições públicas e privadas para realização de atividades conjuntas de pesquisa científica e tecnológica e de desenvolvimento de tecnologia, produto, serviço ou processo. (Redação pela Lei nº 13.243, de 2016)

 

Para fixar o que foi dito até o presente momento, deixamos registrado que o Decreto nº 7.243/2010, em seu artigo 7º admitiu a concessão de bolsas pelas fundações de apoio, em projetos que contem com a sua participação,  com fundamento na Lei nº 8.958/94, ou no artigo 9º, §1º, da Lei nº 10.973/04.

Além disso, as modalidades de bolsas previstas na Lei nº 8.958/94 são bolsas de ensino, pesquisa, extensão e estímulo à inovação.

E no artigo 9ª, §1º, da Lei nº 10.973/04 foi prevista apenas  a modalidade de bolsas de estímulo à inovação.

Quanto aos beneficiários, como já visto, as bolsas concedidas pelas fundações de apoio, com base na Lei nº 8.958/94 e seu decreto regulamentar nº 7.423/2010, têm como beneficiários os estudantes de cursos técnicos, de graduação e pós-graduação e aos servidores (da própria Instituição ou de outra Instituição) vinculados a projetos institucionais, leia-se: projetos vinculados às atividades Institucionais previstas no Regimento Interno das IFES ou ICTs.

Quanto às bolsas fundamentadas no artigo 9º, §1º, da Lei nº 10.973,  têm como beneficiários o servidor, o militar, o empregado da ICT pública e o aluno de curso técnico, de graduação ou de pós-graduação envolvidos na execução das atividades realizadas nos Acordos de Parceria referidos no artigo 9º, da referida Lei.

Por fim, ainda tratando da concessão de bolsas pelas fundações de apoio, lembramos que poderão ser concedidas bolsas de ensino, pesquisa, extensão e estímulo à inovação  nos projetos Institucionais, que sejam desenvolvidos com a celebração de Convênios de ECTI, com fundamento na Lei nº 8.958/94, ou no artigo 9º, §1º, da Lei nº 10.973/04, como previsto no Decreto nº 8.240/2014.

Entretanto, é importante observar a impropriedade verificada no dispositivo do Decreto nº 8.240/14, que em seu artigo 17, se refere aos projetos previstos no §1º, do artigo 6º, da Lei nº 8.959/94, em vez do Decreto 7.423/04.

DAS BOLSAS
Art. 17. Os projetos realizados nos termos do § 1º do art. 6º da Lei nº 8.958, de 1994, poderão ensejar a concessão de bolsas de ensino, pesquisa, extensão e estímulo à inovação pelas fundações de apoio, com fundamento na Lei nº 8.958, de 1994, ou no art. 9º , § 1º , da Lei 10.973, de 2004, observadas as condições deste Decreto.
§ 1º A IFES deve, por seu órgão colegiado superior ou órgão competente das demais ICT, disciplinar as hipóteses de concessão de bolsas, fixando critérios objetivos e procedimentos de autorização para participação remunerada de ocupantes de cargos, funções e empregos públicos da administração direta, autárquica e fundacional em projetos de ensino, pesquisa ou extensão, em conformidade com a legislação aplicável.
§ 2º O limite máximo da soma da remuneração, retribuições e bolsas percebidas pelos ocupantes de cargos, funções e empregos públicos da administração direta, autárquica e fundacional não poderá exceder o maior valor recebido pelo funcionalismo público federal, nos termos do art. 37, caput, inciso XI, da Constituição.
§ 3º Para a fixação dos valores das bolsas, deverão ser levados em consideração critérios de proporcionalidade quanto à remuneração regular do beneficiário, com valor compatível à formação e à natureza do projeto.

 

Por fim, quanto aos valores das bolsas, como já dito na Nota anteriormente elaborada por esta Parecerista, a instituição apoiada deve, por seu órgão colegiado superior, disciplinar as hipóteses de concessão de bolsas, e os referenciais de valores, sendo que, para a fixação dos valores das bolsas, deverão ser levados em consideração critérios de proporcionalidade com relação à remuneração regular de seu beneficiário e, sempre que possível, os valores de bolsas correspondentes concedidas por agências oficiais de fomento.  Na ausência de bolsa correspondente das agências oficiais de fomento, será fixado valor compatível com a formação do beneficiário e a natureza do projeto, sendo que o limite máximo da soma da remuneração, retribuições e bolsas percebidas pelo docente, em qualquer hipótese, não poderá exceder o maior valor recebido pelo funcionalismo público federal, podendo a Instituição apoiada fixar na normatização própria limite inferior ao referido nos termos do artigo 37, XI, da CF, conforme previsto no artigo 7º, e parágrafos, do Decreto nº 7423/04, e no item 8, 8.6, do anexo da Portaria nº 2.093, de 16 de abril de 2018, que aprovou as "Normas de Relacionamento do CEMADEN com as suas Fundações de Apoio"

Art. 7o  Os projetos realizados nos termos do § 1o do art. 6o poderão ensejar a concessão de bolsas de ensino, pesquisa, extensão e estímulo à inovação pelas fundações de apoio, com fundamento na Lei nº 8.958, de 1994, ou no art. 9o, § 1o, da Lei 10.973, de 2 de dezembro de 2004, observadas as condições deste Decreto.
§ 1o  A instituição apoiada deve, por seu órgão colegiado superior, disciplinar as hipóteses de concessão de bolsas, e os referenciais de valores, fixando critérios objetivos e procedimentos de autorização para participação remunerada de professor ou servidor em projetos de ensino, pesquisa ou extensão, em conformidade com a legislação aplicável.
§ 2o  Para a fixação dos valores das bolsas, deverão ser levados em consideração critérios de proporcionalidade com relação à remuneração regular de seu beneficiário e, sempre que possível, os valores de bolsas correspondentes concedidas por agências oficiais de fomento.
§ 3o  Na ausência de bolsa correspondente das agências oficiais de fomento, será fixado valor compatível com a formação do beneficiário e a natureza do projeto.
§ 4o  O limite máximo da soma da remuneração, retribuições e bolsas percebidas pelo docente, em qualquer hipótese, não poderá exceder o maior valor recebido pelo funcionalismo público federal, nos termos do artigo 37, XI, da Constituição.
§ 5o  A instituição apoiada poderá fixar na normatização própria limite inferior ao referido no § 4o.

 

 

 

8.6.O limite máximo da soma da remuneração, retribuições e bolsas percebidas pelo servidor, em qualquer hipótese, não poderá exceder o maior valor recebido pelo funcionalismo público federal, nos termos do art. 37, inciso XI, da Constituição Federal de 1988.

 

Além dessas considerações, também é importante ressaltar, como ponderado no Despacho que procedeu à aprovação da Nota anteriormente elaborada por esta subscritora, o fato de que as relações jurídicas envolvendo a concessão de bolsas no campo de CT&I, sugerem a análise em planos distintos, considerando-se a origem/afetação dos recursos financeiros envolvidos (público orçamentário, público não-orçamentário, privado) e a finalidade da concessão das bolsas a cada caso (práticas de C&T preponderantemente no âmbito das ICTs públicas; como ferramenta de inovação diretamente no  âmbito do setor produtivo; ou outra eventual finalidade a ser desvelada). Tal enfoque é imprescindível para se prospectar a diversidade de reflexos jurídicos a cada caso (tributários, previdenciários, aspectos relacionados com o orçamento público e relacionados com o regime jurídico de CT&I propriamente).

Nesse ponto, no que se refere às bolsas pagas pelas fundações de apoio, quer sejam as bolsas concedidas com fundamento na Lei 8958/94, quanto na Lei 10.973/04, é importante fixarmos que se trata de bolsas pagas com recursos privados ou recursos púbicos não orçamentários (por ex: royalties recebidos no projeto), porquanto as referidas Fundações de Apoio são pessoas jurídicas de direito privado, não possuindo dotação orçamentária, de modo que os valores para fazer frente ao pagamento de bolsas devem ser obtidos pelas fundações, que poderá fazê-lo com recursos captados no mercado, ou recursos obtidos nos próprios projetos, como já dito anteriormente.

Diferentemente, as bolsas de estímulo à inovação de que trata a Lei nº 10.973/10 e o Decreto nº 9.283/2018, concedidas pelas próprias IFES ou ICTs, ou pelas Agências Públicas de Fomento, são bolsas pagas com recursos orçamentários.

Nesse ponto, verificamos no item 8 , do anexo da Portaria nº 2.093, de 16 de abril de 2018, que aprovou as "Normas de Relacionamento do CEMADEN com as suas Fundações de Apoio", no subitem  8.2 a 8.4  foi previsto que os recursos para a bolsa de estímulo à inovação paga diretamente da FA serão recursos privados.

 

8.2.Por ocasião da celebração de acordos de parceria ou convênios para a realização de atividades conjuntas de pesquisa científica e tecnológica e desenvolvimento de tecnologia, produto ou processo, com instituições públicas ou privadas, admitem-se ao servidor e os bolsistas participantes do projeto receber bolsa de estímulo à inovação diretamente da FA, na hipótese dos recursos serem de origem privada, ou, por intermédio do CNPq, CAPES ou Instituição Pública de fomento à pesquisa, caso os recursos financeiros tenham origem pública, oriundos de acordos de parceria ou convênios firmados para realizar atividades conjuntas de pesquisa científica e tecnológica e desenvolvimento de tecnologia. Admite-se a celebração de convênio firmado com a FA para captar recursos financeiros junto às agências oficiais de fomento, nos termos do artigo 1º-A da Lei nº 8.958/1994.
8.3.As bolsas deverão ser pagas diretamente por essas agências ou os créditos destinados ao pagamento das bolsas deverão ser preferencialmente transferidos ao CNPq ou à CAPES para gerenciamento e pagamento aos servidores públicos e bolsistas que participem do projeto.
8.4.No convênio firmado com fundação de apoio nos termos do art. 1º, da Lei nº 8.958/1994 admitir-se-á que os créditos exclusivamente de origem privada, destinados ao pagamento de bolsas para servidores e bolsistas participantes do projeto, sejam geridos diretamente pela FA.

 

Essas foram as considerações que entendemos necessárias, para contextualizar a análise da Minuta.

 

 

DA ANÁLISE DA MINUTA

 

 

Serão feitas as observações em vermelho, para que seja mais fácil a visualização, logo após cada um dos artigos da minuta.

 

Minuta Ato de Concessão Bolsas CEMADEN (6219817)

 

CENTRO NACIONAL DE MONITORAMENTO E ALERTAS DE DESASTRES NATURAIS

M I N U T A

O Conselho Técnico-Científico do CEMADEN, nos termos do artigo 7º, §1º, do Decreto nº 7.423/2010, que regulamentou a Lei nº 8.958/94, atendendo a Portaria nº 2.093, de 16 de abril de 2018, D E C I D E

Disciplinar a concessão de bolsas no Centro Nacional de Monitoramento e Alerta de Desastres Naturais, CEMADEN, pela participação em projetos desenvolvidos através das Fundações de Apoio do CEMADEN, nos termos a seguir:

 

 

Art. 1°-O CEMADEN poderá autorizar a participação de seus servidores pesquisadores, tecnologistas e analistas em programas e projetos de ensino, pesquisa, inovação e desenvolvimento institucional, científico e tecnológico, apoiados por Fundação de Apoio a Instituições Técnico Científicas (ICTs).

 

II. Bolsa: subsídio financeiro que poderá ser concedido pela Fundação de Apoio, à servidores vinculados a projetos institucionais do CEMADEN, estudantes de cursos técnicos, de graduação e pós-graduação, que estejam formalmente vinculados a projetos, nas categorias de ensino, pesquisa e extensão e de estimulo à inovação;

 

§ 1°-A participação de servidores em atividades realizadas nos programas e projetos referidos no caput obedecerá aos seguintes parâmetros:

I –Conforme a Lei nº 8.958/95, é vedada a participação nas atividades constantes no Plano de Trabalho vinculado ao projeto no qual há a previsão de bolsas, durante a jornada de trabalho a que estão sujeitos, excetuada a colaboração esporádica, remunerada ou não, em assuntos de sua especialidade.

 

 

[...]
 
"58.A Lei 8.958/1994, que dispõe sobre as relações entre as IFESe suas fundações de apoio, estabelece, em seu art. 4º, §§ 2º e 7º, como regra geral, a vedação a participação de servidores nos ajustes firmados pelas IFEScom as fundações de apoio, destinados a apoiar projetos de ensino,pesquisa, extensão, desenvolvimento institucional, científico e tecnológico e estímulo à inovação, exceto a colaboração esporádica, remunerada ou não, em assuntos de sua especialidade e desde que não haja prejuízo ao cumprimento de sua jornada de trabalho.
59.Ou seja, regra é a vedação à participação de servidores nos ajustes firmados pelas IFES, todavia a mesma Lei admite, excepcionalmente, a participação esporádica de servidores, desde que, frise-se, de forma esporádica, em assuntos de sua especialidade e que não haja prejuízo ao cumprimento de sua jornada de trabalho.
60.A Deliberação Couni UTFPR 10/2007, que estabelece normas para participação de servidores, em atividades esporádicas, remuneradas ou não, em assuntos de sua especialidade, define, em seu art. 1º, como sendo atividades esporádicas aquelas que são contingenciais ou eventuais e que se caracterizam pela ausência de regularidades, acrescentando ainda, em seus arts. 4º e 5º, que os servidores poderão exercer no máximo 10 horas semanais na média anual, sendo que estas não serão computadas como carga horária de atividades na UTFPR.
‘Art.1º -Aos servidores da UTFPR, independentemente do regime de trabalho, é permitida a colaboração esporádica, remunerada ou não, em assuntos de suas especialidades, desde que estas atividades não interfiram no cumprimento de suas atribuições institucionais.
Parágrafo único -Entende-se como atividades esporádicas, as que são contingenciais ou eventuais, que se caracterizam pela ausência de regularidade.’
.
[...]

 

 

II -a carga horária dedicada à participação em atividades nos programas e projetos deverá ser registrada em conformidade com as disposições normativas aplicáveis à matéria.

 

§ 2°-Os servidores ocupantes de cargo em comissão ou função (de confiança) poderão desenvolver atividades nos programas e projetos referidos no caput, inclusive com recebimento de bolsa, se compatíveis com o cumprimento de suas atribuições funcionais e a carga horária de trabalho.

 

§ 3°-A participação dos servidores em atividades nos programas e projetos referidos no caput não criará vínculo empregatício de qualquer natureza, podendo as fundações contratadas, para sua execução, conceder bolsas nos moldes previstos no respectivo programa ou projeto e de acordo com as normas fixadas nesta Decisão.

 

Art. 2°-Ficam instituídas as seguintes modalidades de bolsa sob a forma de auxílio financeiro:

I –bolsa de pesquisa: constitui-se em instrumento de apoio e incentivo à realização de projetos de pesquisa científica e tecnológica;

II -bolsa de Desenvolvimento Tecnológico e Institucional: constitui-se instrumento de apoio a atividades de pesquisa, desenvolvimento ou inovação em projetos considerados relevantes pelo CEMADEN;

III -bolsa de Estímulo à Inovação: constitui-se em instrumento de apoio para a realização das atividades de um acordo de parceria de pesquisa científica e de desenvolvimento tecnológico.

7.4.Os projetos e serviços executados em colaboração com a FA poderão ensejar à concessão de bolsas de ensino, pesquisa, extensão e estímulo a inovação no Ambiente Produtivo.
 
7.4.Os projetos e serviços executados em colaboração com a FA poderão ensejar à concessão de bolsas de ensino, pesquisa, extensão e estímulo a inovação no Ambiente Produtivo.

 

 

Art. 3°-As bolsas poderão ser concedidas a:

I -servidores ativos e em efetivo exercício ou que não estejam em afastamento ou no gozo de licença considerada como de efetivo exercício por mais de 30 dias;

II -servidores inativos;

III -servidores com vínculo regimental;

IV-aluno de curso técnico, de graduação ou de pós-graduação envolvidos na execução das atividades previstas;

V –profissional qualificado que contribuam para a execução de projetos de pesquisa ou de desenvolvimento tecnológico, no CEMADEN.

§ 1° -o profissional qualificado, previsto no item V, será selecionado em uma chamada pública nos mesmos moldes da seleção dos bolsistas do Programa de Capacitação Institucional (PCI) do MCTI.

§ 2° -As bolsas deverão estar expressamente previstas nos programas ou projetos aprovados, com identificação dos valores das mesmas, da periodicidade de pagamentos, do período da concessão e dos nomes ou designação dos beneficiários.

§ 3°-O beneficiário deverá assinar termo de compromisso, onde constará obrigatoriamente o valor da bolsa, a periodicidade de pagamento, o período de vigência, o plano de trabalho, a carga horária e declaração de observância dos limites máximos da bolsa e da soma da remuneração, retribuições e bolsas, conforme o modelo do Anexo II desta Decisão.

§ 4°-A duração máxima da bolsa será a da vigência do programa ou projeto.

 

 

7.1.É permitida a participação de servidor lotado no Centro em projetos de pesquisa, ensino, extensão, desenvolvimento institucional, científico e tecnológico e estímulo à inovação, nos termos do art. 4º da Lei 8958/94, atendendo o que segue: (...)

 

 

Art. 4º -É vedada, nos termos dos incisos, IV e V do Art. 13 do Decreto nº 7.423/2010:

I -concessão de bolsa a servidores a título de retribuição pelo desempenho de funções comissionadas;

II -concessão de bolsa a servidores pela participação nos conselhos das fundações de apoio.

 

Art. 5º-O valor atribuído a cada bolsa deverá guardar consonância com os princípios de razoabilidade e proporcionalidade.

§ 1°-A proporcionalidade deve ser aplicada em relação à remuneração regular do servidor.

§ 2°-Na atribuição de valor a cada bolsa, deverão ser considerados os seguintes critérios:

a) formação do beneficiário;

b) atividades a serem realizadas pelo beneficiário;

c) natureza do programa ou projeto.

§ 3°-O valor máximo de cada bolsa, definido segundo critérios de titulação, senioridade e experiência, consta da Tabela do Anexo I desta Decisão.

§ 4°-Os valores da Tabela do Anexo I serão revisados em janeiro de cada ano com base na variação acumulada do Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo -IPCA, do Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística -IBGE, nos doze meses antecedentes.

§ 5°-A atribuição de valores superiores ao limite fixado na Tabela do Anexo I somente será admitida num dos seguintes casos:

a) mérito acadêmico do beneficiário, devidamente demonstrado e sujeito à aprovação do Conselho da Unidade ou, quando for o caso, do Dirigente do Órgão da Administração Central;

b) disposição expressa da fonte financiadora do programa ou projeto.

§ 6°-O limite máximo da soma da remuneração, retribuições e bolsas percebidas pelo beneficiário, em qualquer hipótese, não poderá exceder o maior valor recebido pelo funcionalismo público federal, nos termos do Art. 37, XI, da Constituição Federal.

§ 7°-É de inteira responsabilidade dos beneficiários o controle dos limites de valor das bolsas previstos nos §§ 2° e 6°.

 

(...)
"6. Quanto ao teto constitucional, o Decreto 7.423/2010 (art. 7, § 4º) expressamente estabelece que a soma da remuneração com as retribuições e bolsas percebidas da fundação pelo docente não poderá exceder o teto do funcionalismo (art. 37, inciso XI, da CF) .
7. A verificação de que nenhuma das três instituições auditadas possui controles implantados para garantir o cumprimento desse dispositivo é agravada pela constatação de casos concretos de pagamentos acima desse limite.
8. Conforme registrado pela Secex/MG, cento e quarenta servidores da UFMG, nove servidores da UFU e um servidor da Ufop receberam pagamentos acima do teto no período de janeiro de 2015 a junho de 2016, em valores que totalizaram R$ 2.533.602,70, R$ 446.986,91 e R$ 8.253,00, respectivamente.
9. Os esclarecimentos apresentados pelos responsáveis da UFMG e da UFU foram insuficientes para justificar a ausência de ações efetivas para assegurar o cumprimento do teto constitucional. As providências em andamento, a complexidade da tarefa de integração das informações, o atraso decorrente da paralisação dos servidores a partir de agosto de 2016 e o falecimento de servidor responsável em junho de 2016 não constituem justificativas hábeis para atenuar o descumprimento de decreto editado há mais de seis anos.
10. Da mesma forma, não é aceitável a resolução da Ufop de transferir a responsabilidade de controlar o recebimento de valores acima do limite remuneratório constitucional ao próprio servidor. A disciplina da Lei 8.958/1994 e do Decreto 7.423/2010 deve ser obedecida pelas instituições envolvidas. A elas, por meio de seus gestores, cabe verificar o cumprimento do teto constitucional, sob pena de responsabilidade solidária no débito em caso de ação ou omissão que caracterize irregularidade na gestão de recursos públicos, com dano ao erário, decorrente, por exemplo, de pagamentos realizados a maior.
11. Nesse contexto, caberia determinar a interrupção dos pagamentos que extrapolam o teto constitucional, a adoção de procedimentos para restituição dos valores indevidamente pagos, bem como recomendar às instituições a implementação de mecanismos de controle eficientes para identificar a extrapolação do teto com base em informações completas dos valores recebidos pelos servidores.
12. No entanto, conforme informação da Secex/MG, foram autuados dois processos específicos para apurar as constatações verificadas na UFMG e na UFU ante a materialidade envolvida (TC Processo 003.410/2017-0 e TC Processo 003.409/2017-1) . Assim, a determinação nestes autos para devolução dos valores pagos acima do teto deve ficar restrita à Ufop.
13. De qualquer modo, considero que os comandos para interrupção dos pagamentos a maior e a instituição de controles possam ser dirigidos desde já às três universidades, sem prejuízo de que as apurações de responsabilidade e a restituição dos valores pagos a maior pela UFMG e pela UFU sejam examinadas nos processos apartados específicos já autuados. Considero também que o prazo para instituir mecanismos de controle possa ser inferior aos 180 dias propostos pela Secex/MG ante o longo tempo já decorrido desde que a verificação do teto se tornou obrigatória.
(...)
Pelo exposto, acompanho na essência a proposta de encaminhamento da Secex/MG, com os ajustes que considerei pertinentes, e VOTO por que o colegiado aprove a minuta de acórdão que submeto à sua consideração.
(...)"

 

"V. Proposta de encaminhamento
(...)
87.1.2. à Fundação Universidade Federal de Ouro Preto que:
a) com estrita observância ao devido processo legal, sejam interrompidos pagamentos acima do teto constitucional, tendo em vista o disposto no art. 7º, § 4º, do Decreto 7.423/2010, bem como para que, após prévia comunicação ao interessado, sejam restituídos ao erário os valores que ultrapassaram o referido marco, em conformidade com o previsto no art. 46 da Lei 8.112/1990 (item II.2 do relatório de auditoria) ;
b) no prazo de 180 dias:
b.1) institua controle interno de observância do ‘teto’ remuneratório constitucional, de forma que o somatório da remuneração dos servidores da universidade mais os valores pagos pelas FAPs, a título de retribuição pecuniária ou bolsa, não ultrapassem o referido limite, em face do preconizado no Decreto 7.423/2010, art. 7º, § 4º (item II.1 do relatório de auditoria) ;
(...)
88.2. Dar ciência à Universidade Federal de Juiz de Fora (UFJF) , Fundação Universidade Federal de Viçosa (UFV) , Universidade Federal de Lavras (Ufla) , Universidade Federal do Triangulo Mineiro (UFTM) , Fundação Universidade Federal de São João Del-Rei (UFSJ) , Universidade Federal dos Vales do Jequitinhonha e Mucuri (UFVJM) , Universidade Federal de Alfenas (Unifal) , Universidade Federal de Itajubá (Unifei) , Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia de MG (IFMG) , Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia do Norte de MG (IFNMG) , Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia do Sudeste de MG (IFSudeste/MG) , Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia do Sul de MG (IFSMG) , Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia do Triângulo Mineiro (IFTM) , e ao Centro Federal de Educação Tecnológica de Minas Gerais (Cefet/MG) , para que, caso inexistentes, adotem procedimentos administrativos para evitar as ocorrências verificadas na UFMG, UFU e Ufop, em especial, quanto a:
a) as IFES não consideram, para fins de observância do ‘teto’ remuneratório constitucional, os valores pagos pelas FAPs aos servidores da universidade, fato que possibilitou a ocorrência de pagamentos acima do limite constitucional (II.1 e II.2) , desatendendo o disposto na Constituição Federal, art. 37, inciso XI, e no Decreto 7.423/2010, art. 7º, § 4º;
(...)"

 

 

"Acórdão 6668/2020-TCU-Segunda Câmara
Cuidam os autos de monitoramento do Acórdão 4833/2017-TCU-Segunda Câmara, proferido em relatório de auditoria realizada em três universidades federais mineiras - Universidade Federal de Minas Gerais, Fundação Universidade Federal de Ouro Preto e Fundação Universidade Federal de Uberlândia - com o objetivo de verificar o cumprimento da legislação que disciplina o relacionamento dessas instituições com suas fundações de apoio. O presente processo trata especificamente das determinações e recomendações feitas à Fundação Universidade Federal de Uberlândia (UFU) .
Por meio da mencionada deliberação, esta Corte de Contas decidiu:
"9.1. determinar à Universidade Federal de Minas Gerais, à Fundação Universidade Federal de Ouro Preto e à Fundação Universidade Federal de Uberlândia que:
9.1.1. façam incidir o teto remuneratório estabelecido no art. 37, inciso XI, da Constituição Federal sobre a soma da remuneração paga pelas universidades, com as retribuições e bolsas pagas ao servidor pelas respectivas fundações de apoio, conforme previsto no art. 7º, § 4º, do Decreto 7.423/2010, interrompendo o pagamento de valores acima desse teto, sob pena de responsabilidade solidária da autoridade competente;
(...)
9.4. recomendar à Universidade Federal de Minas Gerais, à Fundação Universidade Federal de Ouro Preto e à Fundação Universidade Federal de Uberlândia que, no prazo de 60 (sessenta) dias, instituam sistemática efetiva para controle do cumprimento do teto remuneratório previsto no art. 37, inciso XI, da Constituição Federal, de modo a assegurar que o somatório da remuneração recebida da universidade com os valores pagos aos servidores pelas fundações de apoio, a título de retribuição pecuniária e/ou bolsa, não ultrapasse o referido limite, em face do preconizado no Decreto 7.423/2010, art. 7º, § 4º;
(...)"

 

8.8.A COCAD tomará as providências cabíveis para a aferição dos limites estabelecidos no item 8.6 e na RE/DIR - 567 e na eventual necessidade de ressarcimento dos valores pagos que excedam o limite máximo.
8.9.O CEMADEN e a FA estabelecerão procedimento de controle para que esta última seja permanentemente informada do valor de remuneração do servidor e o teto previsto no art. 37, inciso XI da Constituição Federal, e o CEMADEN, por sua vez, sejam permanentemente informados sobre os valores das bolsas de pesquisa pagas pela FA.

 

 

Art. 6°-A concessão da bolsa será cancelada em caso de abandono do programa ou projeto pelo beneficiário ou de exclusão ou término antecipado do programa ou projeto.

Parágrafo único: em quaisquer dos casos, cabe ao coordenador do projeto informar à Fundação de Apoio.

Art. 7°-Revogam-se as disposições em contrário.

 

Art. 8°-Esta Decisão entra em vigor na data de sua aprovação.

 

 

 

 

§ 1o  A instituição apoiada deve, por seu órgão colegiado superior, disciplinar as hipóteses de concessão de bolsas, e os referenciais de valores, fixando critérios objetivos e procedimentos de autorização para participação remunerada de professor ou servidor em projetos de ensino, pesquisa ou extensão, em conformidade com a legislação aplicável.

 

Art. 6o  O relacionamento entre a instituição apoiada e a fundação de apoio, especialmente no que diz respeito aos projetos específicos deve estar disciplinado em norma própria, aprovada pelo órgão colegiado superior da instituição apoiada, observado o disposto na Lei nº 8.958, de 1994, e neste Decreto.
§ 1o  Os projetos desenvolvidos com a participação das fundações de apoio devem ser baseados em plano de trabalho, no qual sejam precisamente definidos:
I - objeto, projeto básico, prazo de execução limitado no tempo, bem como os resultados esperados, metas e respectivos indicadores;
II - os recursos da instituição apoiada envolvidos, com os ressarcimentos pertinentes, nos termos do art. 6º da Lei nº 8.958, de 1994;
III - os participantes vinculados à instituição apoiada e autorizados a participar do projeto, na forma das normas próprias da referida instituição, identificados por seus registros funcionais, na hipótese de docentes ou servidores técnico-administrativos, observadas as disposições deste artigo, sendo informados os valores das bolsas a serem concedidas; e
IV - pagamentos previstos a pessoas físicas e jurídicas, por prestação de serviços, devidamente identificados pelos números de CPF ou CNPJ, conforme o caso.
§ 2o  Os projetos devem ser obrigatoriamente aprovados pelos órgãos colegiados acadêmicos competentes da instituição apoiada, segundo as mesmas regras e critérios aplicáveis aos projetos institucionais da instituição.
§ 3o  Os projetos devem ser realizados por no mínimo dois terços de pessoas vinculadas à instituição apoiada, incluindo docentes, servidores técnico-administrativos, estudantes regulares, pesquisadores de pós-doutorado e bolsistas com vínculo formal a programas de pesquisa da instituição apoiada.
§ 4o  Em casos devidamente justificados e aprovados pelo órgão colegiado superior da instituição apoiada poderão ser realizados projetos com a colaboração das fundações de apoio, com participação de pessoas vinculadas à instituição apoiada, em proporção inferior à prevista no § 3o, observado o mínimo de um terço.
§ 5o  Em casos devidamente justificados e aprovados pelo órgão colegiado superior da instituição apoiada, poderão ser admitidos projetos com participação de pessoas vinculadas à instituição apoiada em proporção inferior a um terço, desde que não ultrapassem o limite de dez por cento do número total de projetos realizados em colaboração com as fundações de apoio.
§ 6o  Para o cálculo da proporção referida no § 3o, não se incluem os participantes externos vinculados a empresa contratada.
§ 7o  Em todos os projetos deve ser incentivada a participação de estudantes.
§ 8o  A participação de estudantes em projetos institucionais de prestação de serviços, quando tal prestação for admitida como modalidade de extensão, nos termos da normatização própria da instituição apoiada, deverá observar a Lei no 11.788, de 25 de setembro de 2008.
§ 9o  A participação de docentes e servidores técnico-administrativos nos projetos de que trata o § 1o deste artigo deve atender a legislação prevista para o corpo docente e servidores técnico-administrativos da instituição apoiada, além das disposições específicas, na forma dos §§ 3o, 4o, 5o e 6o.
§ 10.  No caso de projetos desenvolvidos em conjunto por mais de uma instituição, o percentual referido no § 3o poderá ser alcançado por meio da soma da participação de pessoas vinculadas às instituições envolvidas.
§ 11.  No âmbito dos projetos de que trata o § 1o deste artigo, a instituição apoiada deve normatizar e fiscalizar a composição das equipes dos projetos, observadas as disposições do Decreto no 7.203 de 04 de junho de 2010.
§ 12.  É vedada a realização de projetos baseados em prestação de serviço de duração indeterminada, bem como aqueles que, pela não fixação prazo de finalização ou pela reapresentação reiterada, assim se configurem.
§ 13.  Deve haver incorporação, à conta de recursos próprios da instituição apoiada, de parcela dos ganhos econômicos decorrentes dos projetos de que trata o § 1o, observada a legislação orçamentária.

 

4.9. Os projetos devem ser realizados por no mínimo dois terços de pessoas vinculadas à instituição apoiada, incluindo docentes, servidores técnico-administrativos, estudantes regulares, estagiários, pesquisadores de pós-doutorado e bolsistas com vínculo formal a programas de pesquisa da instituição apoiada.
4.10.Em casos devidamente justificados e aprovados pelo CTC poderão ser realizados projetos com a colaboração das FA, com participação de pessoas vinculadas à instituição apoiada, em proporção inferior ao subitem 4.10, observado o mínimo de um terço.
4.11.Em casos devidamente justificados e aprovados pelo CTC poderão ser admitidos projetos com participação de pessoas vinculadas à instituição apoiada em proporção inferior a um terço, desde que não ultrapassem o limite de dez por cento do número total de projetos realizados em colaboração com as fundações de apoio.
 

 

 

DA CONCLUSÃO

 

Em face do exposto, nos limites da análise jurídica e excluídos os aspectos técnicos e o juízo de oportunidade e conveniência do ajuste, reiteramos as observações feitas quando da análise da Minuta, de modo que entendemos necessário que sejam feitas as verificações ali propostas, bem como, que sejam procedidas às alterações e complementações, conforme orientado no tópico que procedeu à análise do referido documento.

 

 

À consideração superior.

 

São Paulo, 8 de fevereiro de 2021.

 

 

REGINA CÉLIA DIZ MOTOOKA

ADVOGADA DA UNIÃO

 

 

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em http://sapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 01242000393202023 e da chave de acesso 3868e4c5

 



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