ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
DEPARTAMENTO DE COORDENAÇÃO E ORIENTAÇÃO DE ÓRGÃOS JURÍDICOS

DESPACHO n. 00048/2021/DECOR/CGU/AGU

NUP: 00400.006989/2013-85

INTERESSADOS: Câmara Nacional de Convênios e Instrumentos Congêneres.

ASSUNTOS: Ações Sociais. Definição. Suspensão de transferências voluntárias.

Exmo. Senhor Consultor-Geral da União,

Aprovo, nos termos do Despacho nº 17/2020/CNCIC/CGU/AGU, o Parecer nº 2/2020/CNCIC/CGU/AGU da Câmara Nacional de Convênios e Instrumentos Congêneres, no regular exercício das competências conferidas pelo art. 28, inciso I, e parágrafo único do art. 30, ambos da Portaria Normativa AGU nº 24, de 2021^[1].

A exegese adotada na manifestação ora acolhida, além de confirmar os termos do Parecer GM-27, vinculante para toda a Administração Pública porque aprovado pelo Chefe do Poder Executivo e publicado no Diário Oficial da União que circulou em 31 de dezembro de 2001, faz prevalecer entendimento que não nega vigência ao art. 26 da Lei nº 10.522, de 2002, ou seja, a compreensão jurídica aprovada afasta a tese no sentido de que as “ações sociais” e as “ações em faixa de fronteira” a que se refere mencionado dispositivo legal alcançam exclusivamente ações de educação, saúde e assistência social, que já estão explicitamente excepcionadas pelo § 3º do art. 25 da Lei de Responsabilidade Fiscal.

Em termos, observa-se que o § 3º do art. 25 da Lei Complementar nº 101, de 4 de maio de 2000, disciplina que “Para fins da aplicação das sanções de suspensão de transferências voluntárias constantes desta Lei Complementar, excetuam-se aquelas relativas a ações de educação, saúde e assistência social”. O art. 26 da Lei nº 10.522, de 2002, com a redação conferida pela Lei nº 12.810, de 2013, por sua vez, determina que “Fica suspensa a restrição para transferência de recursos federais a Estados, Distrito Federal e Municípios destinados à execução de ações sociais ou ações em faixa de fronteira, em decorrência de inadimplementos objetos de registro no Cadin e no Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal – SIAFI”.

Por conseguinte, considerando que o § 3º do art. 25 da LRF excepciona as ações da “educação, saúde e assistência social” do cumprimento de exigências para repasse de transferências voluntárias de que trata a referenciada lei complementar; a exegese que limita a aplicação do art. 26 da Lei nº 10.522, de 2002, e a compressão dos termos “ações sociais ou ações em faixa de fronteira” a essas estritas hipóteses de ações de educação, saúde e assistência social representa, na verdade, interpretação que nega utilidade, aplicação e vigência ao mencionado dispositivo da legislação ordinária, o que, em última ratio, não se coaduna com o sistema de freios e contrapesos que rege a relação de harmonia e independência entre os Poderes da União, uma vez que o Poder Executivo é subserviente à lei, sendo-lhe defeso descumpri-la ou deixar de aplicá-la.

A respeito da matéria, conforme leciona Carlos Maximiliano, a hermenêutica possui como vetor interpretativo a máxima de conferir efetiva utilidade às disposições legais, ou de evitar-se interpretação que torne nula, inútil ou desprovida de qualquer serventia determinada disposição legal:   

307 – Verba cum effectu, sunt accipienda: “Não se presumem, na lei, palavras inúteis.” Literalmente: “Devem-se compreender as palavras como tendo alguma eficácia.”

As expressões do Direito interpretam-se de modo que não resultem frases sem significação real, vocábulos supérfluos, ociosos e inúteis.

Pode uma palavra ter mais de um sentido e ser apurado o adaptável à espécie, por meio do exame do contexto ou por outro processo; porém a verdade é que sempre se deve atribuir a cada uma a sua razão de ser, o seu papel, o seu significado, a sua contribuição para precisar o alcance da regra positiva. Este conceito tanto se aplica ao Direito escrito, como aos atos jurídicos em geral, sobretudo aos contratos, que são leis entre as partes.

Dá-se valor a todos os vocábulos e, principalmente, a todas as frases, para achar o verdadeiro sentido de um texto; porque este deve ser entendido de modo que tenham efeito todas as suas previsões, nenhuma parte resulte inoperativa ou supérflua, nula ou sem significação alguma.

(...)

Presume-se que o estipulante, ou as partes, não pretenderam um absurdo, nem convieram tampouco em um ato, ou cláusula, sem efeito prático ou juridicamente nulos. Prefere-se a inteligência que torna eficazes e acordes com o bom-senso as disposições duvidosas e, portanto, válido o testamento, exequível a obrigação. Em resumo: se de um a exegese resulta nulo ou praticamente inútil o ato, ao todo ou em parte, e de outra - não, adota-se a última.

(MAXIMILIANO, Carlos. Hermenêutica e aplicação do direito. 19.ed. Rio de Janeiro: Forense, 2010, p. 204 e 283/284)

Nestes termos, merece prevalecer a exegese que confere efetivo sentido e prática aplicação aos termos “ações em faixa de fronteira” e “ações sociais”, que não o limitam às hipóteses de que já cuida o § 3º do art. 25 da Lei de Responsabilidade Fiscal,  sendo que, especificamente quanto a este último (ações sociais), deve ser evitado o desarrazoado alcance do seu conteúdo.

Ora, considerando que o erário deve inexoravelmente ser aplicado para satisfação de interesse público, é absolutamente exata e irrepreensível a compreensão em vigor, posta no Parecer GM-27, e confirmada pelo Parecer nº 2/2020/CNCIC/CGU/AGU, no sentido de que a melhor interpretação a respeito da abrangência da expressão “ações sociais” deve inspirar-se nos valores axiológicos e nos bem jurídicos acomodados nas disposições constitucionais que tratam da Ordem Social e dos Direitos Sociais, de maneira que estas prescrições de patamar hierárquico constitucional representam apropriado vetor para iluminar, delimitar e conformar a adequada dimensão semântica da expressão “ações sociais”. Rememore-se que o Parecer GM-27, ao concluir que os programas nas áreas da seguridade social, da saúde, da previdência social, da assistência social, da educação, da cultura e do desporto estão compreendidos na expressão "ações sociais" destacou que promoção da justiça e do bem-estar social (art. 193 da CF) são fundamentais para o equilíbrio social, o que é pilar de sustentação da Democracia:

18. Desse modo, cabe à União, de moto-próprio, não criar óbices a que os demais entes federados desenvolvam seus planos e programas ligados às sobreditas áreas de sua atuação por motivo de inadimplência para com os dois sistemas de registro de dados, nomeados no caput do artigo 26 da Medida Provisória.

19. A ordem social, na qual se abrigam todas as ações sociais, procura estabelecer na vigente Carta Política todas as políticas governamentais concernentes à vida do cidadão em sociedade. Um Estado (lato sensu) que não dispuser de planos ou de programas relacionados com as ações sociais, terá sua existência ameaçada, pois que o equilíbrio social é, indubitavelmente, o fundamento da democracia, cujos objetivos precípuos se situam na promoção do bem estar-social e da justiça social.

20. A Medida Provisória nº 1.973-65, veio, inequivocamente, na parte alusiva à suspensão da restrição imposta à transferência de recursos federais aos Estados, Distrito Federal e Municípios, destinados à execução de ações sociais e ações em faixa de fronteira, beneficiar de modo especial essas atividades descentralizadas, objetivando, com tal política, assegurar aos cidadãos os direitos que, constitucionalmente, são a eles deferidos.

Observa-se do precedente abaixo colacionado do Supremo Tribunal Federal que a interpretação do ordenamento jurídico deve considerar cada vocábulo, os quais assumem significado no contexto em que foram inseridos, de maneira que sejam evitadas exegeses inconsistentes:

EMENTA: RECURSO EXTRAORDINÁRIO. CONSTITUCIONAL. EXPROPRIAÇÃO. GLEBAS. CULTURAS ILEGAIS. PLANTAS PSICOTRÓPICAS. ARTIGO 243 DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL. INTERPRETAÇÃO DO DIREITO. LINGUAGEM DO DIREITO. LINGUAGEM JURÍDICA. ARTIGO 5º, LIV DA CONSTITUIÇÃO DO BRASIL. O CHAMADO PRINCÍPIO DA PROPORCIONALIDADE.

...

3. A linguagem jurídica corresponde à linguagem natural, de modo que é nesta, linguagem natural, que se há de buscar o significado das palavras e expressões que se compõem naquela. Cada vocábulo nela assume significado no contexto no qual inserido. O sentido de cada palavra há de ser discernido em cada caso. No seu contexto e em face das circunstâncias do caso. Não se pode atribuir à palavra qualquer sentido distinto do que ela tem em estado de dicionário, ainda que não baste a consulta aos dicionários, ignorando-se o contexto no qual ela é usada, para que esse sentido seja em cada caso discernido. A interpretação/aplicação do direito se faz não apenas a partir de elementos colhidos do texto normativo [mundo do dever-ser], mas também a partir de elementos do caso ao qual será ela aplicada, isto é, a partir de dados da realidade [mundo do ser].

4. O direito, qual ensinou CARLOS MAXIMILIANO, deve ser interpretado "inteligentemente, não de modo que a ordem legal envolva um absurdo, prescreva inconveniências, vá ter a conclusões inconsistentes ou impossíveis".

...

(RE 543974, Relator(a): EROS GRAU, Tribunal Pleno, julgado em 26/03/2009, DJe-099  DIVULG 28-05-2009  PUBLIC 29-05-2009 EMENT VOL-02362-08  PP-01477 RTJ VOL-00209-01 PP-00395)

Portanto, na espécie deve prevalecer a interpretação que resguarda a possibilidade jurídica de serem estabelecidos critérios e exigências por meio de legislação ordinária para fins de repasse de transferências voluntárias, como já se faz, por exemplo, por meio do art. 92 da Lei nº 13.303, de 2016; do art. 28 da Lei nº 11.079, de 2004; do art. 1º da Lei nº 6.454, de 1977, com a redação conferida pela Lei nº 12.781, de 2013 (vide art. 22, incisos XIX, XXII e XXVIII da Portaria Interministerial nº 424, de 2016, com a redação conferida pela Portaria Interministerial nº 414, de 2020); do art. 116 da Lei nº 8.666, de 1993; do art. 73, inciso VI, alínea “a”, da Lei nº 9.504, de 1997; e do art. 26-A, § 5º, 6º e 10 da Lei nº 10.522, de 2002 (redação conferida pela Lei nº 12.810, de 2013). 

Por corolário lógico peremptório e necessariamente decorrente, também deve ser admitido que a legislação ordinária fixe exceções, ou seja, estabeleça hipóteses, a exemplo do art. 26 da Lei nº 10.522, de 2002 (ações sociais ou ações em faixa de fronteira), dos §§ 8º e 9º do art. 26-A da Lei nº 10.522, de 2002^[2] (redação conferida pela Lei nº 12.810, de 2013 - vide § 8º do art. 59 da Portaria Interministerial nº 424, de 2016), e do art. 13 da Lei nº 13.756, de 2018 (segurança pública, a execução da lei penal e a preservação da ordem pública, da incolumidade das pessoas e do patrimônio), em que o repasse de transferências voluntárias pode dispensar o cumprimento de regularidades cadastrais registradas no Cadin e no Siafi, mormente nos casos em que referenciadas exceções são inspiradas em bens jurídicos tutelados pela Constituição e que visam conferir efetiva concretude a direitos e garantias fundamentais.

Não se olvide, por fim, que o entendimento ora consolidado não representa qualquer tolerância, consentimento, condescendência nem tampouco remissão da Administração Pública Federal com relação a pendências registradas no Cadin ou Siafi, as quais continuam a surtir os efeitos legais que lhe são próprios e demandam providências para a devida regularização em prol da responsável gestão fiscal dos entes subnacionais, desta maneira, o que se faz na proposta de uniformização ora acolhida e elevada às superiores instâncias desta Advocacia-Geral da União é única e exclusivamente conferir exegese sistemática e pragmática ao art. 26 da Lei nº 10.522, de 2002, em proteção aos valores jurídicos afeiçoados à efetiva concretização da Ordem Social, dos Direitos Sociais, da soberania e da defesa nacional, preceitos caros e indissociáveis da dignidade da pessoa humana e do bem-estar social, tudo, evidentemente, sem desmerecer a estrita relevância das normas inerentes à sadia gestão fiscal, as quais seguem vigentes, cogentes e devem necessariamente constituir primado fundamental da Administração Pública.

Nestes precisos termos, opina-se pela aprovação do Parecer nº 2/2020/CNCIC/CGU/AGU da Câmara Nacional de Convênios e Instrumentos Congêneres da Consultoria-Geral da União, de maneira que sejam consolidados, na forma do art. 40, § 1º, e art. 41, da Lei Complementar nº 73, os seguintes entendimentos:

a) a vigência do Parecer GM-27 (DOU 31/12/2001) deve ser mantida, uma vez que seus termos continuam compatíveis com a hodierna jurisprudência, de forma que, a melhor exegese da expressão “ações sociais” de que trata o art. 26 da Lei nº 10.522, de 2002, é no sentido de que “a ação governamental deve objetivar o atendimento de um direito social”; e “tal atividade deve ter caráter obrigatório para o Poder Público”, o que “explica a natureza excepcional da norma em comento: a União não poderia deixar de executar as ações em benefício dos cidadãos titulares dos direitos sociais apenas porque o Estado, o Distrito Federal e o Município onde eles residem não cumpriram as obrigações assumidas anteriormente. Isso seria punir os cidadãos pela desídia de administradores, postura que certamente não encontra respaldo constitucional” (Parecer GM-27);

b) a expressão “ações sociais” (art. 26 da Lei nº 10.522, de 2002) compreende não apenas as “ações de educação, saúde e assistência social”, de que trata o § 3º do art. 25 da Lei Complementar nº 101, de 2000, alcançando também “aquelas ínsitas no Título VII, da Constituição da República (arts. 193 usque 217) referente à ordem social, nesta abrigando, principalmente, as questões relativas à seguridade social, à saúde, à previdência social, à assistência social, à educação, à cultura e ao desporto”; tudo para fins de “se conseguir o bem-estar e a justiça sociais, em especial nas áreas da seguridade social, da saúde, da previdência social, da assistência social, da educação, da cultura, e do desporto, e nos seus desdobramentos, podendo, desse modo, iniciarem ou prosseguirem as transferências de recursos federais a Estados, Distrito Federal e Municípios destinados àquelas ações porventura interrompidas em razão dos entendimentos contrários no que tange à sua conceituação, logicamente, procedendo-se uma análise em cada caso ocorrente” (Parecer GM-27);

c) a melhor interpretação a respeito da abrangência da expressão “ações sociais” deve inspirar-se nos bens jurídicos acomodados nas disposições constitucionais que tratam da Ordem Social e dos Direitos Sociais, uma vez que estas prescrições de patamar constitucional representam apropriado vetor para iluminar, delimitar e conformar a adequada dimensão semântica da expressão “ações sociais”, portanto, na esteira da jurisprudência consolidada no âmbito do Superior Tribunal de Justiça (REsp 1845224/GO, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 17/12/2019, DJe 12/05/2020), (AgInt no REsp 1828073/SC, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, julgado em 17/12/2019, DJe 27/02/2020), (REsp 1.527.308/CE, Rel. Ministro Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe de 5/8/2015), “A interpretação da expressão ‘ações sociais’ não pode ser abrangente a ponto de abarcar situações que o legislador não previu. Sendo assim, o conceito da expressão ‘ações sociais’, para o fim da Lei 10.522/2002, deve ser resultado de interpretação restritiva, teleológica e sistemática, mormente diante do fato de que qualquer ação governamental em prol da sociedade pode ser passível de enquadramento no conceito de ação social. 5. O termo ‘ação social’ presente na mencionada lei diz respeito às ações que objetivam o atendimento dos direitos sociais assegurados aos cidadãos, cuja realização é obrigatória por parte do Poder Público, como aquelas mencionadas na Constituição Federal, nos artigos 6º, 193, 194, 196, 201, 203, 205, 215 e 217 (alimentação, moradia, segurança, proteção à maternidade e à infância, assistência aos desamparados, ordem social, seguridade social, saúde, previdência social, assistência social, educação, cultura e desporto)”;

d) a exegese que limita o alcance da expressão “ações sociais” apenas às estritas hipóteses de que cuida o § 3º do art. 25 da Lei Complementar nº 101, de 2000, implica a própria negação da vigência e da aplicação do art. 26 da Lei nº 10.522, de 2002, por torná-lo absolutamente inútil, o que não se coaduna, inclusive, com os preceitos da harmonia, da separação e do sistema de freios e contrapesos que rege a relação entre os Poderes da União e o regular exercício das funções típicas que lhe foram conferidas pelo Poder Constituinte;

e) considerando que as exigências e condições atualmente adotadas para fins de realização de transferências voluntárias estão previstas não apenas na Lei Complementar nº 101, de 2000, mas também em sede de leis ordinárias, como se verifica do disposto no art. 92 da Lei nº 13.303, de 2016; no art. 28 da Lei nº 11.079, de 2004; no art. 1º da Lei nº 6.454, de 1977, com a redação conferida pela Lei nº 12.781, de 2013 (vide art. 22, incisos XIX, XXII e XXVIII da Portaria Interministerial nº 424, de 2016, com a redação conferida pela Portaria Interministerial nº 414, de 2020); no art. 116 da Lei nº 8.666, de 1993; no art. 73, inciso VI, alínea “a”, da Lei nº 9.504, de 1997; no art. 26-A, § 5º, 6º e 10 da Lei nº 10.522, de 2002; também deve ser admitido que leis ordinárias estabeleçam critérios para dispensar o cumprimento de regularidades cadastrais registradas no Cadin e no Siafi, mormente nos casos em que referenciadas exceções são inspiradas em valores axiológicos ou bens jurídicos tutelados pela Constituição e que visam conferir efetiva concretude a direitos e garantias fundamentais, como se dá com o disposto no art. 26 da Lei nº 10.522, de 2002, e no art. 13 da Lei nº 13.756, de 2018;

f) as transferências voluntárias voltadas para a execução de objeto em faixa de fronteira, de que trata o § 2º do art. 20 da Constituição Federal, também estão sujeitas à suspensão das restrições decorrentes de inadimplementos registrados no Cadin e no Siafi, independentemente da natureza do objeto perseguido, sendo, por conseguinte, uma hipótese autônoma de exceção, cuja aplicação prescinde da caracterização do objeto da transferência voluntária pactuada como “ação social” (art. 26 da Lei nº 10.522, de 2002) ou “ações de educação, saúde e assistências social” (art. 25, § 3º, da Lei Complementar nº 101, de 2000); e

g) os Ministérios poderão, observadas as premissas fixadas no Parecer GM-27 e no Parecer ora acolhido, editar atos normativos para delimitar os programas/ações governamentais que, no âmbito de suas respectivas competências, podem ser qualificados como “ações sociais” para fins de suspender as restrições decorrentes de inadimplementos registrados no Cadin e no Siafi que condicionam a realização de transferências voluntárias.

Caso acolhido, (a) junte-se cópia do Parecer nº 2/2020/CNCIC/CGU/AGU e dos subsequentes Despachos de aprovação ao NUP 00688.001624/2014-76, ao NUP 00688.001623/2014-21 e ao NUP 00688.000718/2019-32, (b) restitua-se o feito  à Consultoria Jurídica junto ao Ministério do Meio Ambiente; e (c) confira-se ciência à Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, à Procuradoria-Geral da União, à Secretaria-Geral de Contencioso, ao Departamento de Assuntos Extrajudiciais, ao Departamento de Informações Jurídico-Estratégicas e ao Departamento de Assuntos Jurídicos Internos da Consultoria-Geral da União, à Consultoria Jurídica junto à Controladoria-Geral da União, à Consultoria Jurídica junto ao Ministério do Desenvolvimento Regional, à Consultoria Jurídica junto ao Ministério da Cidadania, às demais Consultorias Jurídicas junto aos Ministérios e órgãos assemelhados, e às Consultorias Jurídicas da União nos Estados e no município de São José dos Campos.

Brasília, 16 de dezembro de 2021.

VICTOR XIMENES NOGUEIRA

ADVOGADO DA UNIÃO

DIRETOR DO DEPARTAMENTO DE COORDENAÇÃO E ORIENTAÇÃO DE ÓRGÃOS JURÍDICOS

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em http://sapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 00400006989201385 e da chave de acesso 4efc2ddc