ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE OBRAS E SERVIÇOS DE ENGENHARIA

NOTA N. 023/2021/COORD/E-CJU/ENGENHARIA/CGU/AGU

PROCESSO N. 08220.004302/2020-26

ORIGEM: SUPERINTENDÊNCIA REGIONAL DA POLÍCIA FEDERAL NO ESTADO DO ACRE/ SELOG - DPF/SRPF/AC

ASSUNTO

Trata-se de consulta encaminhada pela Superintendência Regional da Polícia Federal no Acre quanto ao modelo de contratação de manutenção predial por serviço tal como consta na Informação nº 18102929/2021-GTED/SR/PF/AC (Sequencial 3, PDF1, pg.16). Como forma explicativa foi anexado ao processo o Edital veiculado pelo setor administrativo do TCU de manutenção predial em todas as unidades da federação. Tendo em vista que não se encontra dentre as atribuições desta Consultoria a análise crítica de editais veiculados por órgão do Poder Legislativo, cabe orientar ao órgão do Poder Executivo Federal qual o modelo a ser adotado em licitações para manutenção predial.

Preliminarmente, cabe mencionar que recentemente houve a introdução do contrato de gestão de ocupação no ordenamento jurídico brasileiro, cuja eficácia plena ainda depende de regulamentação por parte do Poder Executivo, como consta no art. 7º da Lei n. 14.011, de 2020:

Art. 7º A administração pública poderá celebrar contrato de gestão para ocupação de imóveis públicos, nos termos da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993.

§ 1º O contrato de gestão para ocupação de imóveis públicos consiste na prestação, em um único contrato, de serviços de gerenciamento e manutenção de imóvel, incluído o fornecimento dos equipamentos, materiais e outros serviços necessários ao uso do imóvel pela administração pública, por escopo ou continuados.

§ 2º O contrato de gestão para ocupação de imóveis públicos poderá:

I - incluir a realização de obras para adequação do imóvel, inclusive a elaboração dos projetos básico e executivo; e

II - ter prazo de duração de até 20 (vinte) anos, quando incluir investimentos iniciais relacionados à realização de obras e o fornecimento de bens.

§ 3º (VETADO).

§ 4º Na hipótese de que trata o § 2º deste artigo, as obras e os bens disponibilizados serão de propriedade do contratante.

§ 5º Ato do Poder Executivo poderá regulamentar o disposto neste artigo.

Portanto, aparentemente há a tendência de que toda a gestão de prédios públicos seja atribuída a pessoas contratadas, à semelhança dos contratos de gestão de frota, de modo que a Administração ficará concentrada apenas em sua atividade finalística. Assim, não apenas os serviços de limpeza e conservação seriam terceirizados, mas toda a gestão do imóvel e serviços acessórios, tais como vigilância, controle de acesso, copeiragem, transporte, destinação final de resíduos, manuteções preventivas periódicas e corretivas por demanda, incluindo aquelas relacionadas ao funcionamento de serviços e equipamentos de informática, dentre outros.

Entende-se pela necessidade de regulamentação da norma antes de sua efetiva aplicação a fim de que sejam fixados, de forma concreta, quais seriam os limites de contratação, vez que a norma permite interpretação consideravelmente ampla.

Enquanto não regulamentada, cabe mencionar o modelo de contratação dos serviços de manutenção predial extraído dos acórdãos do Tribunal de Contas da União, tal como segue:

Considerações iniciais

A manutenção predial por demanda “destina-se a viabilizar o funcionamento do prédio tal como recebido para o uso” e não se presta para a realização de “serviços que modificam as instalações existentes”. Assim, a manutenção predial deve se resumir a “singelas modificações, frequentes no âmbito dos órgãos públicos, a exemplo de eventual mudança de local de uma divisória ou de algum equipamento de informática ou de um bebedor de água ou de um aparelho de ar condicionado” (Acórdão TCU n. 482/2011-Plenário) ou, ainda, em situações onde “a demanda pelo objeto é repetida e rotineira” (Acórdão 1381/2018-Plenário). Em regra, não é compatível com a ideia de manutenção predial a realização de adequações, adaptações, reformas, levantamentos arquitetônicos, bem como a elaboração de projetos, seja em razão da vedação contida no art. 9º, Inciso I, da Lei 8.666, de 1993, seja porque o encadeamento de diversos serviços como uma unidade a ser executada demonstra a existência de obra ou serviço de engenharia incompatível com o sistema de manutenção predial (Acórdão 1381/2018-Plenário).

Parcelamento

Em princípio, as contratações de compras, serviços e obras da Administração Pública devem ser divididas em tantas parcelas quantas se comprovarem técnica e economicamente viáveis, nos moldes do art. 23, da Lei n. 8.666, de 1993, visando ao melhor aproveitamento dos recursos disponíveis no mercado e à ampliação da competitividade sem perda da economia de escala.

Com fundamento de validade no comando legal acima transcrito, o Tribunal de Contas da União passou a reiterar, em suas deliberações, a obrigatoriedade de admissão da adjudicação por item nos editais de licitações cujo objeto se mostrasse passível de divisão, o que culminou na consolidação desse entendimento por meio da Súmula n. 247:

É obrigatória a admissão da adjudicação por item e não por preço global, nos editais das licitações para a contratação de obras, serviços, compras e alienações, cujo objeto seja divisível, desde que não haja prejuízo para o conjunto ou complexo ou perda de economia de escala, tendo em vista o objetivo de propiciar a ampla participação de licitantes que, embora não dispondo de capacidade para a execução, fornecimento ou aquisição da totalidade do objeto, possam fazê-lo com relação a itens ou unidades autônomas, devendo as exigências de habilitação adequar-se a essa divisibilidade.

Sendo assim, em regra a contratação de mão de obra dedicada deve ser contratada separadamente do fornecimento de bens não rotineiros e da prestação de serviços eventuais. A contratação única somente será possível - como exceção - se demonstrado que o parcelamento trará prejuízos à vantajosidade técnica e/ou econômica da licitação. A conveniência administrativa de um único contrato ou a facilidade de gestão e de fiscalização não autorizam o afastamento da regra.

Mão de obra com dedicação exclusiva

Portanto, a mão de obra dedicada deverá ser objeto de licitação própria valendo-se dos modelos da AGU destinados à contratação de mão de obra com dedicação exclusiva. Também deverá ser elaborado um Plano de Trabalho com todas as rotinas a serem executadas pelas equipes contratadas com a discriminação de todas as atividades que deverão ser realizadas periodicamente (periodicidades diária, semanal, quinzenal, mensal, bimestral...) a fim de justificar o quantitativo de postos de trabalho demandado.

Na contratação de mão de obra dedicada não há possibilidade de inclusão de BDI. O cálculo do custo por empregado terceirizado deve seguir as prescrições do Anexo VII-D da Instrução Normativa SEGES/MPOG n. 5, de 2015, (Modelo de planilha de custos e formação de preços), vez que se trata da terceirização de mão de obra e não propriamente da contratação de um serviço de engenharia.

As vedações contidas no art. 3º do Decreto n. 9.507, de 2018, aplicam-se aos contratos de manutenção predial. A Administração deverá demonstrar, em documento próprio, que não há violação a cada uma das regras definidas no referido dispositivo.

Inviabilidade de contratação de serviços eventuais por hora de trabalho

Em regra, não é possível a contratação de serviços eventuais de manutenção predial por hora trabalhada. O TCU já decidiu que "é irregular a contratação de serviços por postos de trabalho, com medição e pagamento por hora trabalhada ou por posto de serviço, sempre que a prestação do serviço puder ser avaliada por determinada unidade quantitativa ou por nível de serviço alcançado (aferição por resultados)" (Informativo de Licitações e Contratos n. 259).

A mesma ideia se encontra na Instrução Normativa n. 5, de 2017, no Item 2.6.d.1 do Anexo V: Diretrizes para elaboração do Projeto Básico ou Termo de Referência. Os serviços de manutenção predial por demanda, uma vez caracterizados como serviços comuns de engenharia, estão sujeitos à composição de custos unitários e, por isso, somente podem ser contratados por unidade de serviço, por exigência do Decreto n. 7.983, de 2013.

Consequentemente, o modelo de contratação dos serviços eventuais deve ser baseado em unidade de serviços discriminados no SINAPI ou em outra tabela referencial, e não em horas de trabalho de profissionais.

O Termo de Referência da manutenção predial por demanda deverá valer-se da experiência das manutenções dos anos anteriores e, a partir dela, estimar os serviços que deverão ser realizados (a partir de tabela referencia: a exemplo do SINAPI), bem como os quantitativos prováveis a serem demandados (TCU, Acórdão n. 1708/2019-Plenário).

Também deve ser evitada a previsão de fornecimento de insumos dissociados da composição de um serviço ou da mão de obra exclusiva alocada no contrato.

Assim, o orçamento base deve ser calculado com fundamento nos custos unitários dos serviços devidamente compostos com os materiais, equipamentos, mão de obra e indicação dos seus respectivos coeficientes de produtividade, assim como constam no SINAPI, em outra tabela referencial utilizada ou em composição própria do órgão.

Obviamente que não se despreza a existência de itens considerados insumos que devem ser contratados à parte dos serviços, a exemplo das locações de andaimes (tratadas como insumos), que são separados do respectivo serviço de montagem (tratado como serviço/composição). Portanto, como regra, o puro fornecimento de insumos (ex.: fita isolante, colas e outros) só deve compor o orçamento global quando esses insumos estiverem destinados à utilização ordinária pela mão de obra em dedicação exclusiva, assim como ocorre com os materiais necessários nos contratos de limpeza e conservação, asseverando-se que a Administração, em todo caso, poderá valer-se de contrato específico de fornecimento a fim de suprir a demanda eventualmente necessária desses e de outros materiais.

Nesse ponto, conclui-se que a Administração deverá elaborar uma cesta dos serviços^[1] que provavelmente serão contratados com os respectivos quantitativos, valores máximos aceitáveis e indicação do nível de probabilidade de contratação (ex.: altamente provável, provável ou improvável) os quais poderão ser agrupados, de acordo com a justificativa técnica feita pelo órgão, para os quais as licitantes poderão apresentar preços individuais ou percentual de desconto global, conforme critério a ser definido pelo setor técnico do órgão, como afirma o voto condutor do Acórdão TCU n. 1381/2018-Plenário: 

30. Em primeiro lugar, o procedimento propicia a obtenção do melhor preço, a exemplo da forma utilizada pelo TCU, e evita o jogo de planilha, em que o licitante oferta maiores preços para itens com probabilidade de maior utilização. Em segundo lugar, evitaria o levantamento desnecessário de quantidades, as quais, em grande parte, são meramente referenciais. Em terceiro lugar, o modelo do desconto incluiria todos os materiais existentes naquela tabela, mesmo que incluídos posteriormente, e evitaria, desse modo, a formalização desnecessária de termos aditivos. Em quarto lugar, o procedimento atende aos princípios da eficiência e da licitação previstos no art. 37, caput, e seu inciso XXII, da Constituição Federal, e da competitividade de que trata o art. 3º, da Lei 8.666/93. (g.n)

Além disso, o procedimento de contratação somente poderá ser realizado mediante a prévia definição no Termo de Referência do cronograma físico de execução de cada um dos serviços de manutenção predial que serão demandados, valendo-se dos critérios de produtividade já estabelecidos nos sistemas referenciais utilizados. O termo de contrato, ou o instrumento equivalente, decorrente da requisição dos serviços sob demanda em SRP, deverá prever prazo de vigência compatível com o cronograma de execução dos serviços e o recebimento do objeto.

Equipamentos

Considerando-se que os custos diretos relacionados à execução de serviços eventuais de manutenção predial devem ser obrigatoriamente discriminados nas planilhas orçamentárias (Acórdão TCU n. 2622/2013-Plenário), torna-se igualmente obrigatória a composição analítica de todos os serviços. Entretanto, essa composição pode ser realizada por meio de simples referência à Tabela SINAPI ou outra tabela referencial pública, o que reforça a ideia de que os serviços eventuais deverão ser contratados exclusivamente por unidade de medida, e não por hora de trabalho.

Materiais

Para o caso, a aquisição de materiais específicos que não decorram das rotinas de trabalho próprias estabelecidas para a mão de obra com dedicação exclusiva, em regra, recomenda-se ao órgão que tais materiais dever ser adquiridos em licitação própria de compra continuada ou, preferencialmente, por meio de Sistema de Registro de Preços (Item 41 do Parecer n. 010/2013/CPLC/DEPCONSU/PGF/AGU). O preço máximo aceitável por item deverá ser aquele decorrente de prévia pesquisa de preços, nos termos da IN ME n. 73, de 2020, (DOU de 06/08/2020, ed. 150, Seção 1, pg. 19) quando não houver cotação já fixada no Sistema SINAPI.

Vedações

Em contrato de manutenção predial não se admite: (1) o repasse da obrigação de elaborar projetos e estudos à contratada para manutenção predial; (2) a utilização da Tabela SINAPI do mês da execução dos serviços como critério de recomposição do preço; e (3) a realização de serviços que possam ser caracterizados como obras (TCU, Acórdão n. 1381/2018-Plenário).

Observe-se que serviços que impliquem novas instalações, supressões, remanejamento, substituição e adaptação de circuitos elétricos, instalação de novos pontos de água e esgoto, por exemplo, não podem ser contratados como manutenção predial, pois constituem serviços que modificam as instalações existentes, com reformas e novas instalações, devendo ser objeto de contrato distinto, com definição de quantitativo a ser realizado, custos e prazo de execução (Item 16 do Relatório do Acórdão TCU n. 776/2009-Plenário e Item 7.4.1 do Acórdão TCU n. 482/2011-Plenário).

Considerações gerais

Para os serviços executados sob demanda, o órgão deverá elaborar a curva ABC, estipular BDI compatível com o empreendimento e identificar se há, dentre os materiais licitados, itens que se sujeitam à incidência de BDI Diferenciado. Em todo caso, convém mencionar que o BDI Diferenciado não abrange os materiais ordinários da contratação, mas somente tem aplicação em relação ao fornecimento de bens cuja aquisição possa, em tese, ser realizada diretamente do fabricante ou de fornecedor com especialidade própria e diversa da contratação de engenharia, como menciona o Acórdão TCU n. 2842/2011-Plenário.

Os serviços de manutenção predial discriminados no Termo de Referência deverão estar detalhados no respectivo Caderno de Especificações Técnicas, onde devem ser discriminados os padrões técnicos exigíveis dos serviços que serão prestados.

Os valores das tabelas referenciais utilizadas não poderão ser atualizados com base em novas tabelas divulgadas posteriormente à realização da licitação. Admite-se, tão-somente, a aplicação de reajuste conforme índice previamente definido no Edital ou no Termo de Referência e vinculado à construção civil (TCU, Ac. 1381/2018-Plenário).

Os requisitos de eficiência energética e de redução de consumo não podem ser delegadas à Contratada, mas devem ser previamente definidos pela Administração nas respectivas composições dos custos unitários, conforme determina o art. 4º da Instrução Normativa SLTI n. 1, de 2010.

conclusão

Considerando a fundamentação acima esposada, recomenda-se sejam realizadas três licitações distintas: uma para contratação de mão de obra dedicada, uma para a contratação de serviços eventuais sob o regime de preço unitário para remuneração por unidade de medida e a última, se for o caso, de fornecimento de materiais por meio de Sistema de Registro de Preços.

O procedimento de contratação da mão de obra dedicada deverá ser encaminhado à e-CJU/SCOM. A contratação dos serviços eventuais deverá ser encaminhada a esta e-CJU/Engenharia. E a licitação para fornecimento de materiais deverá ser encaminhada à e-CJU/Aquisições. Em cada uma das situações, deverão ser utilizados os modelos pertinentes da AGU, conforme o caso.

Eventual necessidade de esclarecimento de algum dos pontos aqui mencionados poderá ser objeto de consulta específica ou de reunião a ser agendada com esta Coordenação.

Brasília, 20 de abril de 2021.

MANOEL PAZ E SILVA FILHO

ADVOGADO DA UNIÃO

COORDENADOR

A consulta ao processo eletrônico está disponível em http://sapiens.agu.gov.br mediante a utilização do Número Único de Protocolo (NUP) 08220.004302/2020-26 e da chave de acesso dd1cd979.