ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO

PARECER n. 00559/2021/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU

NUP: 00410.011404/2021-30

INTERESSADOS: MG/MPOG/SPU/SECRETARIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO

ASSUNTOS: CONSULTA E ORIENTAÇÃO DE ATUAÇÃO - OUTROS ASSUNTOS

EMENTA: RETORNO DOS AUTOS. RESPOSTA À CONSULTA FORMULADA. NECESSIDADE DE O ÓRGÃO ASSESSORADO JUNTAR AOS AUTOS O CONTRATO DE DOAÇÃO COM ENCARGO E INFORMAR SE HÁ PREVISÃO DE VENDA. A ESCRITURA JUNTADA ESTÁ COM LETRAS DIMINUTAS. BEM COMO ENCAMINHAR NOVAMENTE PARA A PU/MG, NO QUE TANGE AO IMÓVEL DA VARA DO TRABALHO.

DO RELATO

O presente caderno administrativo versa sobre consulta formulada pelo órgão interessado, no seguinte sentido (sequência 1, Nota): 

"(...)Na Matrícula 6583 - 1º Registro de Imóveis de Conselheiro Lafaiete/MG (SEI 11110843), que se refere ao imóvel constituído pelo antigo estande de tiro, situado no lugar Pasto do Matadouro, consta a seguinte observação: "O adquirente obriga-se a respeitar a cláusula imposta por Manoel Carlos do Nascimento, na área de terreno que alienou à transmitente e que é objeto desta doação, cláusula esta que estabelece e condição de, em todo e qualquer tempo que o adquirente houver de dispor, por meio de venda, da faixa de terreno que foi de Manoel Carlos do Nascimento, ora doada, obriga-se a vendê-la pelo preço que a transmitente adquiriu, isto é, quinhentos cruzeiros, para Manoel Carlos do Nascimento." 6. Diante da referida observação constante do registro cartorial do imóvel, e considerando a análise jurídica que o caso enseja, sugerimos indagar à CJU/MG/AGU se tal situação configura ou não óbice à alienação por venda do imóvel pela União, sua atual proprietária.(...)" .

Bem como busca-se saber sobre:

"(...) Além da dúvida suscitada acima, considerando o acesso da CJU/MG/AGU a sistemas mais completos que podem informar sobre eventual existência de feitos judicializados nos quais a União esteja envolvida, aproveita-se a oportunidade para sugerir que se solicite à citada Casa Jurídica que informe se existem ou não pendências judiciais que se afigurem como óbices à indicação à alienação por venda do referido e dos outros bens objeto dos autos (acima citados). Caso existam, solicitamos à CJU/MG/AGU que descreva sucintamente a situação e o estágio em que se encontram. Desde já a título de colaboração, informamos que o imóvel situado à Rua Marechal Floriano, 366, já se viu envolvido em questões judiciais, as quais não temos conhecimento se foram concluídas ou não (1 - Processo 0745/97 - J.C.J de Conselheiro Lafaiete/MG; 2 - Processo 018304066714-3 NUMERAÇÃO ÚNICA: 0667143- 17.2004.8.13.0183 2a Vara Cível TJMG; 3 - Ação Ordinária 0038775-14.2013.4.01.3800 - 3a Vara Federal da Seção Judiciária de Minas Gerais). De toda forma, além de não sabermos o estágio em que se encontram os referidos processos, existe a possibilidade de judicializações fora do nosso conhecimento pairando sobre esse ou sobre os outros 2 (dois) imóveis objeto dos autos, o que nos motiva a sugerir a consulta apresentada neste parágrafo.(...)"

Ato contínuo, em dezembro de 2020, o ilustre colega da AGU, fez a Cota nº 027, de 2020, solicitando o que segue: "(...) Diante de tais circunstâncias e com fundamento no art. 2º, IV e art. 6º da Portaria nº 1.399/2009/AGU (DOU 06/10/2009), entendendo ser necessária a complementação da instrução processual, bem como reconhecendo como essenciais as informações retro suscitadas para o fim de uma manifestação conclusiva deste órgão jurídico na consulta formulada, restituo os autos ao órgão para que seja submetida à PU/AGU/MG unidade a qual tem a expertise para responder as informações, a saber: Se existem pendências judiciais que se afigurem como óbices à alienação dos imóveis referidos; Informar os estágios processuais, se houverem, inclusive, dos processos 0745/97 –JCJ de Conselheiro Lafayete/MG, 018304066714-3 numeração única: 0667143-17.2004.8.13.0183 2ª Vara Civel TJMG, Aão Ordinária 0038775-14.2013.4.01.3800 – 3ª Vara Federal da Seção Judiciária de Minas Gerais. 4. Após a conclusão da diligência os autos devem retornar a esta e-CJU Patrimônio para fins de manifestação conclusiva.(...)".

Após detida análise nos processos judiciais, a PU/MG, assim respondeu sobre as indagações jurídicas envolvendo os imóveis consultados, em síntese, seq.31:

"(...) Além do acima exposto, em complementação à mensagem eletrônica de seq. 15, informa-se à SPU MG que os processos judiciais n. 0667143- 17.2004.8.13.0183 (2ª Vara Cível da Comarca de Conselheiro Lafaiete) e n. 0038775-14.2013.4.01.3800 (3ª Vara Federal da Seção Judiciária de Minas Gerais) consubstanciam na realidade a mesma demanda. Verifica-se que há coisa julgada no sentido da rescisão do Termo de Permissão e Uso assinado pelas partes, com a determinação de desocupação do imóvel, bem assim a condenação do réu ao pagamento da contraprestação devida pelo seu uso, o qual, segundo essa própria SPU MG, foi adimplido na esfera administrativa.(...)".

No que se refere aos autos da Vara Trabalhista, a PU apenas informou, seq.34, o que segue, sem fazer qualquer análise jurídica sobre a situação processual:

"Em atenção​ ao DESPACHO n. 00004/2021/CORETRABAP/PRU1R/PGU/AGU (Seq.18), informa-se que  o processo nº 0074500-68.1997.5.03.0055, em trâmite perante à 02ª Vara do Trabalho de Conselheiro Lafaiete (TRT3) encontra-se digitalizado, na íntegra, e acostado aos Sequenciais  32 e 33. "

Deste modo, faltou a PU informar a situação jurídica do processo trabalhista, o que deve ser requerido novamente, pela SPU, se for o caso.

É o sucinto relato.

DA FUNDAMENTAÇÃO

Com relação ao questionamento feito para esta CJU, com relação à matrícula 6583, cabe considerar:

A doação feita à União foi com encargo, conforme consta da referida matrícula.

Percebe-se que a União não dará mais o destino que ensejou a doação com encargo (não será mais usado o estande de tiro).

Qual a implicação legal disso? A doação será revogada ou o imóvel será revertido para o doador (município)?. A União pode vender o imóvel doado com encargo?

Nesta trilha, antes de se falar sobre a possível venda do imóvel doado pelo Município para a União, necessário que façamos algumas considerações, envolvendo o instituto da doação com encargo.

Quanto a possibilidade jurídica de reversão da doação, tem-se que as doações de imóveis públicos seguem as regras do artigo 17 da Lei nº 8.666, de 1993, que assim dispõe:

Art. 17. A alienação de bens da Administração Pública, subordinada à existência de interesse público devidamente justificado, será precedida de avaliação e obedecerá às seguintes normas:

(...)

b) doação, permitida exclusivamente para outro órgão ou entidade da administração pública, de qualquer esfera de governo, ressalvado o disposto nas alíneas f, h e i; (Redação dada pela Lei nº 11.952, de 2009)

(...)

§ 1o Os imóveis doados com base na alínea "b" do inciso I deste artigo, cessadas as razões que justificaram a sua doação, reverterão ao patrimônio da pessoa jurídica doadora, vedada a sua alienação pelo beneficiário.

As regras gerais previstas nessa lei aplicam-se a todas as esferas da Administração Direta e Indireta, seja federal, estadual ou municipal, com as restrições estabelecidas pelo Supremo Tribunal Federal no julgamento da medida cautelar na ADI 927 RS, que ressalvou a competência legislativa dos Estados e Municípios para legislar sobre o assunto, respeitadas as normas gerais:

EMENTA: CONSTITUCIONAL. LICITAÇÃO. CONTRATAÇÃO ADMINISTRATIVA. Lei n. 8.666, de 21.06.93. I. - Interpretação conforme dada ao art. 17, I, "b" (doação de bem imóvel) e art. 17, II, "b" (permuta de bem movel), para esclarecer que a vedação tem aplicação no âmbito da União Federal, apenas. Identico entendimento em relação ao art. 17, I, "c" e par. 1. do art. 17. Vencido o Relator, nesta parte. II. - Cautelar deferida, em parte.(ADI 927 MC, Relator(a):  Min. CARLOS VELLOSO, Tribunal Pleno, julgado em 03/11/1993, DJ 11-11-1994 PP-30635 EMENT VOL-01766-01 PP-00039)

Aspectos doutrinários foram abordados de maneira direta no PARECER n. 00079/2020/ERC-ADM/PFE/INSS/FLN/PGF/AGU (NUP 35280.000056/2010-20), onde a reversão foi admitida, embora não se consignasse a hipótese de ocorrência da mesma em cláusula contratual expressa, mas sim da Medida Provisória nº 915 de 2019, convertida na Lei nº 14.011, de 2020, que aprimora os procedimentos de gestão e alienação dos imóveis da União; altera as Leis nos 6.015, de 31 de dezembro de 1973, 9.636, de 15 de maio de 1998, 13.240, de 30 de dezembro de 2015, 13.259, de 16 de março de 2016, e 10.204, de 22 de fevereiro de 2001, e o Decreto-Lei nº 2.398, de 21 de dezembro de 1987; revoga dispositivos das Leis nos 9.702, de 17 de novembro de 1998, 11.481, de 31 de maio de 2007, e 13.874, de 20 de setembro de 2019; e dá outras providências. São as observações da citada análise (itens 16 a 32):

"(...) Apesar de envolver imóvel público, a doação é instituto do direito privado e segue as regras do Código Civil o qual prevê expressamente a obrigatoriedade de cumprimento do encargo e a possibilidade de reversão no artigos 533, 555 e 562, aplicando-se no presente caso em que a doação foi onerosa ou com encargo:

Quanto à aplicabilidade das regras do direito civil, destaca Hely Lopes Meirelles:

"Doação é o contrato pelo qual uma pessoa (doador), por liberalidade, transfere do seu patrimônio um bem para o de outra (o donatário), que o aceita (...). É contrato civil, e não administrativo, fundado na liberdade do doador, que pode ser com encargo.

O Município pode fazer doações de bens móveis ou imóveis desafetados do uso público, e comumente o faz para incentivar construções e atividades particulares de interesse local e convenientes à comunidade. Essas doações podem ser com ou sem encargos, e em qualquer caso dependem de lei autorizativa que estabeleça as condições para sua efetivação, e de prévia avaliação do bem a ser doado, não sendo exigível licitação para o contrato alienativo (Lei 8.666/93, art. 17, I, "b")." (p. 245.)

"O Município, no desempenho normal de sua administração, adquire bens de toda espécie e os incorpora ao patrimônio público para realização de seus fins. Essas aquisições ou são feitas contratualmente, pelos instrumentos comuns do Direito Privado, sob a forma de compra, permuta, doação , dação em pagamento, ou se realizam compulsoriamente por desapropriação ou adjudicação em execução de sentença, ou ainda, se efetivam por força de lei na destinação de áreas públicas nos loteamentos (...)." (p. 254.)

"A alienação de bens imóveis do Município (venda, permuta, doação etc), sendo ato que excede dos de simples administração, exige expressa autorização da Câmara. (...) daí a regra segundo a qual o prefeito, toda vez que tiver necessidade de dispor de bens, ou de onerar o Município com encargos extraordinários, deverá obter autorização especial da Câmara.

As leis orgânicas exigem, em regra, quorum e tramitação especial para aprovação das proposições que autorizam a venda, permuta e doação de bens imóveis, assim como para a constituição de ônus e assunção de encargos extraordinários para a Municipalidade. Tais autorizações, portanto, devem atender, na sua elaboração, a todos os requisitos especiais previstos na legislação local organizatória do Município e aos trâmites regimentais que se referirem à espécie em deliberação." (p. 507.) 

(Direito Municipal Brasileiro, 7 ed., São Paulo, Malheiros, 1994)

Além disso, a doação de imóvel público obedece as exigências previstas na lei de doação e resolve-se de pleno direito, caso o imóvel não seja utilizado para os fins que a justificaram, não ocorrendo a consolidação da propriedade em favor do donatário, como prevê o artigo 101 do Código Civil:

Art. 101. Os bens públicos dominicais podem ser alienados, observadas as exigências da lei.

Em razão da natureza da jurídica das partes envolvidas e dos bens objeto de doação, também se aplica o §1 do artigo 17 da Lei 8666/93 e que expressamente prevê o retorno do bem ao doador se não cumprida a obrigação estabelecida na doação eo interesse público que a justificou, como destaca Maria Sylvia Zanella Di Pietro:

Com relação à doação de bens imóveis, o §1º, do artigo 17 estabelece que, cessadas as razões que justificaram sua doação, reverterão ao patrimônio da pessoa jurídica doadora, vedada sua alienação pelo beneficiário. Conjugando-se esse parágrafo com o caput do mesmo dispositivo, que exige demonstração de interesse público em qualquer ato de alienação, e com seu inciso I, b, que só permite a doação para outro órgão ou entidade da Administração Pública, é possível presumir que se está diante de uma hipótese específica de doação condicionada: ela é feita para que o donatário utilize o imóvel para fins de interesse público; se deixar de haver esta utilização, o bem volta para o patrimônio do doador.

A ideia evidente é a de manter o bem doado vinculado ao fim de interesse público que justificou a doação. Se deixar de atender a esse objetivo, o bem volta ao patrimônio público.

( Di Pietro, Maria Sylvia Zanella. Direito Administrativo, 12ª ed., Editora Atlas, 2000) 

Também considerando que a propriedade do bem doado poderá ser revogável, revertida em favor do Doador se descumprido o encargo em razão dos dispositivos do Código Civil, Cristiano Chaves de Farias e Nelson Rosenvald:

Já o art. 1.360 do Código Civil caracteriza a propriedade ad tempus. Ao contrário da propriedade resolúvel, aqui inexiste cláusula contratual de limitação temporal da eficácia do negócio jurídico. Na propriedade ad tempus, a extinção do direito de propriedade decorre de um evento superveniente. Portanto, não trata exatamente de propriedade resolúvel, porém revogável em razão de um evento futuro. (...) Surge a propriedade ad tempus, invariavelmente nas transmissões gratuitas, inter vivos e causa mortis. Toda liberalidade é potencialmente revogável por eventos futuros. Assim, o fato extintivo superveniente acarreta a perda da propriedade no estado em que se encontra, sem prejuízo dos direitos adquiridos por terceiros, pois a eficácia do evento é para o futuro. (...)

É possível citar três situações nas quais se enuncia a propriedade revogável: revogação da doação por ingratidão do donatário (art. 557 do CC); revogação da doação por descumprimento do encargo (art. 555 do CC); exclusão da sucessão por indignidade (art. 1.814 do CC).

(FARIAS, Cristiano Chaves de, ROSENVALD, Nelson. Curso de Direito Civil 5: Direitos Reais. 9.ed. rev. amp. atual. Salvador: Juspodivm, 2013, p. 529)

Sob um enfoque administrativista ao analisar a reversão quando não se mantém o fim do interesse público no uso do bem, JESSÉ TORRES PEREIRA JÚNIOR:

“... afetados a determinada destinação especial ou integrantes do patrimônio disponível, os imóveis do Poder Público não perdem o vínculo com o interesse público quando doados a outros órgãos e entidades da Administração Pública, qualquer que seja a esfera governamental em que se insira o donatário. Devem reverter ao doador se cessarem as razões determinantes da doação, para que se assegure a prevalência daquele interesse. A solução evoca as regras que, no direito privado, tutelam a doação, notadamente a com encargos (Código Civil de 2002, arts. 547 e 553). Em verdade, a doação de imóveis entre pessoas da Administração Pública contém, implícita que seja, estipulação em favor da mantença do fim de interesse público no uso do bem pelo donatário. Se tal inviabilizar-se, reverte o imóvel ao doador”

(Comentários à Lei das Licitações e Contratações da Administração Pública, Ed. Renovar, 7ª edição, pág. 227 - grifamos e destacamos).”

A possibilidade de reversão da doação pelo descumprimento do encargo também protege a boa fé que deve nortear a atuação dos administradores e o interesse público que ensejou a doação e, por outro ângulo, prestigia a aplicação da teoria dos motivos determinantes pela qual, uma vez explicitado no ato administrativo o motivo da doação, este deverá ser verdadeiro e atendido com a efetiva realização do encargo.

Assim, como regra geral, é possível a reversão da doação mesmo quando não há cláusula de reversão, aplicando-se o artigo 17, b, §1o da Lei 8666/93 c/c os artigos 533, 555 e 562, todos do Código Civil.

Deste modo, é importante que o órgão assessorado junte aos autos a doação com encargo feita pelo Município à União, pois as informações que constam na matrícula estão com letras diminutas, e informe se há possibilidade de venda. Só assim, teremos segurança jurídica suficiente para dizer se é possível a venda, ou seria o caso de devolução do bem ao município.

Com relação aos processos judiciais:

Quanto ao processo (n. 0667143- 17.2004.8.13.0183 (2ª Vara Cível da Comarca de Conselheiro Lafaiete) e n. 0038775-14.2013.4.01.3800 (3ª Vara Federal da Seção Judiciária de Minas Gerais) consubstanciam na realidade a mesma demanda.), percebe-se que não há nenhum óbice para a pretendida alienação, como narrado pelo ilustre colega da AGU, no despacho da seq.31.

Quanto ao processo trabalhista, não houve manifestação da PU sobre o envolvimento de algum bem no crédito trabalhista do interessado. Neste ponto, é importante que a SPU reenvie e pergunte à PU sobre tal situação. 

DA CONCLUSÃO

Diante do exposto, devem os autos retornar ao órgão assessorado para juntar o contrato de doação com encargo, para que se possa analisar conclusivamente a questão, ora em exame.

Além disso, deve encaminhar novamente os autos, no ponto sobre a questão trabalhista, para que a PU, informe sobre tal situação, uma vez que não há qualquer resposta neste sentido.

Brasília, 20 de julho de 2021.

VALTER OTAVIANO DA COSTA FERREIRA JUNIOR

ADVOGADO DA UNIÃO

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em http://sapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 00410011404202130 e da chave de acesso 447fa438