ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO
ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO
PARECER n. 00563/2021/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU
NUP: 67223.006716/2021-18
INTERESSADOS: BASE AÉREA DE RECIFE – BARF/COMAER/MD
ASSUNTOS: CESSÃO DE USO GRATUITA.
EMENTA:
I – Direito Administrativo. Patrimônio imobiliário da União.
II – Cessão de uso gratuita de parcela de área da União Jurisdicionada ao Comando da Aeronáutica, por dispensa de licitação, a ser celebrada com o Estado de Pernambuco, com a finalidade de utilização como estacionamento e guarda de veículos oficiais e equipamentos.
III – Legislação: inciso I do art. 18 da Lei nº 9.636/1998 e Parecer nº 83/2012/DECOR/CGU/AGU.
IV – Possibilidade, desde que atendidas as recomendações aduzidas neste parecer.
Em cumprimento ao disposto no art. 131 da CRFB/88, no art. 11 da Lei Complementar nº 73/1993, no art. 8º-F da Lei nº 9.028/1995, no art. 19 do Ato Regimental AGU nº 05/2007 e no art. 1º da Portaria AGU nº 14/2020, conforme a delegação de competência atribuída pela Portaria Conjunta CGU/PGFN nº 99/2020, a BASE AÉREA DE RECIFE – BARF/COMAER/MD encaminha a esta e-CJU/Patrimônio, via SAPIENS, cópia digitalizada do processo de referência, cujo objeto é a cessão de uso gratuita de parte da área da União que totaliza 8.089,52 m², registrada no tombo PE.003-000, denominada B-16, sob a responsabilidade patrimonial do Comando da Aeronáutica (COMAER), com a finalidade de utilização como estacionamento e guarda de veículos oficiais e equipamentos, a ser celebrada com o Estado de Pernambuco.
Encontram-se nos autos, digitalizados na Seq. 2, dentre outros, os seguintes documentos (numeração fornecida pelo sistema – no rodapé):
Processo distribuído em 16/07/2021.
É o relatório.
Cumpre observar que as páginas do processo físico encontram-se numeradas, rubricadas e organizadas em ordem cronológica, conforme determina o § 4º do art. 22, da Lei n.º 9.784/1999.
Registre-se, por oportuno, que a análise, por ora alinhavada, está adstrita à documentação constante nos arquivos digitalizados no SAPIENS e está condicionada à efetiva fidedignidade do conteúdo das cópias juntadas com os respectivos originais sob pena de ser desconsiderada.
A presente manifestação jurídica tem o escopo de assistir a autoridade assessorada no controle interno da legalidade administrativa dos atos a serem praticados ou já efetivados. Ela envolve, também, o exame prévio dos textos de editais, de minutas de contratos e de seus anexos, quando for o caso.
A função da Consultoria Jurídica da União é apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar providências para salvaguardar a autoridade assessorada, a quem compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a precaução recomendada.
Importante salientar, que o exame dos autos processuais se restringe aos seus aspectos jurídicos, excluídos, portanto, aqueles de natureza técnica. Em relação a estes, parte-se da premissa de que a autoridade competente se municiou dos conhecimentos específicos imprescindíveis para a sua adequação às necessidades da Administração, observando os requisitos legalmente impostos.
Nesse sentido vale lembrar que o Enunciado n° 07, do Manual de Boas Práticas Consultivas da CGU/AGU recomenda que “o Órgão Consultivo não deve emitir manifestações conclusivas sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade, sem prejuízo da possibilidade de emitir opinião ou fazer recomendações sobre tais questões, apontando tratar-se de juízo discricionário, se aplicável. Ademais, caso adentre em questão jurídica que possa ter reflexo significativo em aspecto técnico deve apontar e esclarecer qual a situação jurídica existente que autoriza sua manifestação naquele ponto”.
De fato, presume-se que os estudos técnicos contidos no presente processo, inclusive quanto ao detalhamento de seu objeto, suas características e requisitos, tenham sido regularmente determinadas pelo setor competente do órgão, com base em parâmetros técnicos objetivos, para a melhor consecução do interesse público.
Além disso, vale esclarecer que, em regra, não é atribuição do órgão de assessoramento jurídico exercer a auditoria quanto à competência de cada agente público para a prática de atos administrativos. Cabe-lhes, isto sim, observar se os seus atos estão dentro do seu espectro de competências. Assim sendo, o ideal, para a melhor e completa instrução processual, é que sejam juntadas ou citadas as publicações dos atos de nomeação ou designação da autoridade e demais agentes administrativos bem como os atos normativos que estabelecem as respectivas competências, com o fim de que, em caso de futura auditoria, possa ser facilmente comprovado que quem praticou determinado ato tinha competência para tanto. Todavia, a ausência de tais documentos, por si, não representa, a priori, óbice ao desenvolvimento do processo.
Por fim, com relação à atuação desta Consultoria Jurídica, é importante informar que, embora as observações e recomendações expostas não possuam caráter vinculativo, constituem importante instrumento em prol da segurança da autoridade assessorada, a quem incumbe, dentro da margem de discricionariedade que lhe é conferida pela lei, avaliar e acatar, ou não, tais ponderações, ressaltando-se, todavia, que o seguimento do processo sem a observância destes apontamentos será de responsabilidade exclusiva da Administração.
Compulsando os autos, localizou-se a documentação referente à propriedade do imóvel da União e o termo de entrega ao COMAER/MD de cuja parcela será objeto da pretendida cessão de uso o gratuita.
O Estado de Pernambuco, pessoa jurídica de direito público interno, solicita, no presente processo, a cessão de uso gratuita de parte de uma área total 8.089,52 m² de propriedade da União, jurisdicionada ao Comando da Aeronáutica - COMAER, registrada no tombo PE.003-000, com a denominação de B-16, para de utilização como estacionamento e guarda de veículos oficiais e equipamentos de propriedade do ente público solicitante.
A cessão de uso gratuita de bem imóvel da União tem sua regência pelo Decreto-Lei nº 9.760/1946 e pelo art. 18 da Lei nº 9.636/1998, a teor do disposto no parágrafo único do art. 121 da Lei nº 8.666/1993 e no art. 192 da Lei nº 14.133/2021 – Nova Lei de Licitações:
Art. 121. [...]
Parágrafo único. Os contratos relativos a imóveis do patrimônio da União continuam a reger-se pelas disposições do Decreto-Lei nº 9.760, de 5 de setembro de 1946, com suas alterações, e os relativos a operações de crédito interno ou externo celebrados pela União ou a concessão de garantia do Tesouro Nacional continuam regidos pela legislação pertinente, aplicando-se esta Lei, no que couber.
Art. 192. O contrato relativo a imóvel do patrimônio da União ou de suas autarquias e fundações continuará regido pela legislação pertinente, aplicada esta Lei subsidiariamente
Assim, o fundamento jurídico da cessão de uso gratuita pretendida tem sua previsão legal no art. 18, inciso I, da Lei nº 9.636/1998 (grifos nossos):
Lei nº 9.636/1998
Art. 18. A critério do Poder Executivo poderão ser cedidos, gratuitamente ou em condições especiais, sob qualquer dos regimes previstos no Decreto-Lei no 9.760, de 1946, imóveis da União a:
I - Estados, Distrito Federal, Municípios e entidades sem fins lucrativos das áreas de educação, cultura, assistência social ou saúde; (Redação dada pela Lei nº 11.481, de 2007)
Note-se que já foi controversa a competência das Forças Armadas para promoverem, sem a participação da SPU, a disponibilização de imóveis da União, a elas jurisdicionados, para terceiros, diante da competência exclusiva atribuída à SPU pelo art. 40 da Lei nº 9.636/1998:
Art. 40. Será de competência exclusiva da SPU, observado o disposto no art. 38 e sem prejuízo das competências da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional, previstas no Decreto-Lei no 147, de 3 de fevereiro de 1967, a realização de aforamentos, concessões de direito real de uso, locações, arrendamentos, entregas e cessões a qualquer título, de imóveis de propriedade da União, exceto nos seguintes casos:
I - cessões, locações e arrendamentos especialmente autorizados nos termos de entrega, observadas as condições fixadas em regulamento;
II - locações de imóveis residenciais de caráter obrigatório, de que tratam os arts. 80 a 85 do Decreto-Lei no 9.760, de 1946;
III- locações de imóveis residenciais sob o regime da Lei no 8.025, de 1990;
IV - cessões de que trata o art. 20; e
V - as locações e arrendamentos autorizados nos termos do inciso III do art. 19. (grifos nossos)
Para dirimir essa controvérsia, o Parecer nº 010/2011/DECOR/CGU/AGU reconheceu, inicialmente para o Exército, a especialidade de suas normas em face da regra geral contida na Lei nº 9.636/1998. A aprovação pelo Despacho do Consultor-Geral da União nº 192/2011, em 23/03/2011, estendeu os efeitos do Parecer nº 010/2011/DECOR/CGU/AGU às demais Forças Armadas. O Despacho foi aprovado pelo Excelentíssimo Sr. Advogado-Geral da União em 28/03/2011. O Parecer nº 0007-5.3.1/2012/MAA/CONJUR-MP/CGU/AGU (NUP 00400.018706/2011-86), em seguida, dirimiu dúvidas sobre a participação da SPU nesse processo ao esclarecer que embora caiba exclusivamente às Forças Armadas decidir pela alienação ou arrendamento de imóveis sob sua administração, a instrução do processo respectivo deve contar com a participação da SPU para lavrar os contratos, conforme o art. 74, do Decreto-Lei nº 9.760/46 e art. 3º do Decreto nº 77.095/76. A Portaria SPU nº 40, de 18 de março de 2009, posteriormente, delegou essa competência aos respectivos Comandantes das Forças Armadas.
O item 44 do Parecer nº 010/2011/DECOR/CGU/AGU afirma que os requisitos insculpidos no art. 18 da Lei nº 9.636/1998 deverão ser observados, desde que não haja conflito com o Decreto-lei nº 1.310/1974 e o Decreto nº 77.095/1976 e com as normas correlatas das demais Forças Armadas, estando a autorização presidencial exigida pelo §3º do art. 18 suprida pelo Decreto nº 77.095/1976, ficando o Chefe do Poder Executivo dispensado de manifestar-se caso a caso.
Desta feita, ratificou-se a competência das Forças Armadas para promoverem a cessão de uso sob o regime de arrendamento, desde que observados os requisitos contidos no art. 18 da Lei nº 9.636/1998, em especial a possibilidade de ceder a: Estados, Distrito Federal, Municípios e entidades sem fins lucrativos das áreas de educação, cultura, assistência social ou saúde; e a pessoas físicas ou jurídicas, em se tratando de interesse público ou social ou de aproveitamento econômico de interesse nacional:
Art. 18. [...]
I - Estados, Distrito Federal, Municípios e entidades sem fins lucrativos das áreas de educação, cultura, assistência social ou saúde; (Redação dada pela Lei nº 11.481, de 2007)
II - pessoas físicas ou jurídicas, em se tratando de interesse público ou social ou de aproveitamento econômico de interesse nacional. (Redação dada pela Lei nº 11.481, de 2007)
Persistiu, contudo, a controvérsia quanto à possibilidade das Forças Armadas promoverem a cessão de uso gratuita, em favor de órgãos e entidades da Administração Pública para atendimento de finalidades públicas ou sociais. Tal controvérsia foi dirimida pelo Parecer nº 83/2012/DECOR/CGU/AGU, aprovado pelo Despacho do Consultor-Geral da União nº 1702, de 17/12/2012, que apresenta, como requisito à cessão, a previsão de utilização futura em finalidade militar objetiva ou complementar, o que deverá ser certificado nos autos:
COMPETÊNCIA DOS ÓRGÃOS MILITARES PARA DISPOR DE BENS IMÓVEIS, DE FORMA GRATUÍTA E PROVISÓRIA, EM FAVOR DE ÓRGÃOS E ENTIDADES DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA, PARA A ATENDIMENTO DE FINALIDADES PÚBLICAS OU SOCIAIS. POSSIBILIDADE. PARECER Nº 010/2011/DECOR/CGU/AGU.
I – Tendo o Parecer nº 010/2011/DECOR/CGU/AGU firmado o entendimento de que as Forças Armadas detém competência para alienar e arrendar os bens imóveis sob sua gestão, com fundamento nas Leis nº 5.651/70 e nº 5.568/71, no Decreto-lei nº 1.310/74 e no Decreto nº 77.095/76, é de se reconhecer a competência dos órgãos militares para promover a “entrega provisória” e a “cessão de uso gratuita”, em favor de outros órgãos ou entes da Administração Pública, para o atendimento de finalidades públicas ou sociais, de bens imóveis em relação aos quais exista previsão de utilização futura em finalidade militar objetiva ou complementar.
O Parecer nº 0001/2019/CNPAT/CGU/AGU, aprovado pelo Despacho do Consultor-Geral da União nº 1044/2019/GAB/CGU/AGU, de 20/11/2019, por sua vez, aprimorou parte do parecer acima citado, quando esclareceu que:
EMENTA
I – Patrimônio Imobiliário da União. Cessão de uso provisória.
II – Cessão de uso provisória de bens imóveis da União não pode ser concedida aos Municípios e a entidades sem fins lucrativos das áreas de educação, cultura, assistência social ou saúde, com fundamento no art. 11 do Decreto nº 3.725/2001.
III – Considerações sobre a cessão de uso, cessão provisória, entrega e entrega provisória. Uso em serviço público.
IV – Considerações sobre guarda provisória. Instrumento de origem doutrinária, com fundamento no poder geral de cautela, previsto no art. 45 da Lei nº 9.784/1999, de auxílio à Administração Federal na manutenção e conservação do imóvel, diante de risco iminente, onde não se outorga o direito de uso.
V – Considerações sobre a vedação contida na Lei nº 9.504/1997 – Lei Eleitoral.
VI – Proposta de superação dos efeitos do Parecer nº 0155/2012/DECOR/CGU/AGU e de revisão das manifestações jurídicas correlacionadas.
VII – Referência normativa: Decreto-Lei nº 9.760, de 1946, Lei nº 9.636/1998, Decreto nº 3.725/2001, Lei nº 9.784/1999, Lei nº 9.504, de 1997, Orientação Normativa CNU/CGU/AGU nº 002/2016.
VIII – Proposta de Enunciados Consultivos.
[...]
31. Parecer nº 083/2012/DECOR/CGU/AGU:
a. Apesar desse parecer não ter correlação direta com o cerne da questão controvertida, o entendimento ora firmado repercute parcialmente no tema de que trata;
b. Reconhece a competência dos órgãos militares para promover a “entrega provisória” e a “cessão de uso gratuita” de bens imóveis sem finalidade militar imediata, porém com previsão de utilização futura, em favor de outros órgãos ou entes da Administração Pública, para o atendimento de finalidades públicas ou sociais;
c. Importante definir que a expressão “entrega provisória” deve ser entendida como “guarda provisória”, uma vez que já existe instrumento legal homônimo, previsto no §3º, art. 11, do Decreto nº 3.725/2001, que só é cabível para destinação de bens imóveis pela SPU a órgãos dos três Poderes;
d. Essa nova compreensão do Parecer nº 083/2012/DECOR/CGU/AGU deverá ser esclarecida aos órgãos militares para aplicação nos casos concretos. (grifos nossos)
Visto isso, a cessão de uso gratuita pelas Forças Armadas em favor de outros órgãos ou entes da Administração Pública, para o atendimento de finalidades públicas ou sociais, tem como fundamento jurídico o inciso I do art. 18 da Lei nº 9.636/1998 combinado com o Parecer nº 83/2012/DECOR/CGU/AGU, aprovado pelo Despacho do Consultor-Geral da União nº 1702, de 17/12/2012.
O Parecer nº 0030/2019/DECOR/CGU/AGU (NUP 10480.002255/92-15) concluiu que a “cessão de uso gratuito de imóvel da União a outros entes da Federação, prevista no art.18, I, da Lei nº 9.636, de 1998, demanda a observância dos mandamentos constitucionais e legais que regulam o procedimento de licitação, dispensa ou inexigibilidade”. Assim, a dispensa de licitação para a cessão de uso do imóvel encontra fundamento no inciso I, do § 2º, do art. 17 da Lei nº 8.666/93, nos termos do Parecer n° 0837 – 5.4.1/2012/DPC/CONJUR-MP/CGU/AGU (NUP 05550.000031/2010-38). O interesse público se justifica pois visa a atender os fins institucionais do Estado de Pernambuco, pois destina-se à utilização como estacionamento e guarda de veículos oficiais e equipamentos de propriedade do ente público solicitante.
O ato de dispensa deverá ser publicado na imprensa oficial no prazo de 5 dias, nos termos do art. 26, caput, da Lei nº 8.666/1993, o que deverá ser providenciado pela autoridade competente. Recomenda-se, por cautela, que seja registrada nos autos, mediante despacho pormenorizado, manifestação acerca da oportunidade e conveniência da cessão e a razão da escolha do cessionário, para demonstrar, inequivocamente, tratar-se de dispensa de licitação.
À Secretaria do Patrimônio da União compete privativamente a entrega de imóvel da União para uso da Administração Pública Federal direta, competência que lhe foi atribuída pelo art. 79, e seus parágrafos, do Decreto-Lei nº 9.760/1946. Mediante Termo de Entrega transfere-se a administração ou a jurisdição de imóvel próprio nacional a um determinado Órgão vinculado à Administração Pública Federal direta, para destinação específica, dentro das condições nele estabelecidas. O chefe de repartição, estabelecimento ou serviço federal que tenha a seu cargo próprio nacional, não poderá permitir, sob pena de responsabilidade, sua invasão, cessão, locação ou utilização em fim diferente do que lhe tenha sido prescrito.
Dito isso e para fins de aferição do cumprimento da regra de competência, necessária se faz a instrução dos autos com cópia do respectivo Termo de Entrega, visto que a Autoridade que nele consta é que terá, em princípio, a atribuição para formalizar os atos relativos à cessão de uso. Compete, portanto, à Autoridade assessorada indicar os atos de delegação de competência em vigor para os atos administrativos a serem praticados no processo. Verifica-se que tais documentos encontram-se nos autos.
Muito embora esteja reconhecida a possibilidade das Forças administrarem os imóveis da União a elas jurisdicionados, sem a participação da SPU na avaliação no mérito da destinação, em sendo a SPU órgão técnico especializado da União com a atribuição legal específica de administrar os referidos bens, recomenda-se que seja utilizado como norte para a elaboração do contrato de cessão de uso gratuita o Anexo IV da ON– GEAPN– 002, de 24/01/01, com as devidas adaptações ao caso concreto.
A minuta deverá ser aprimorada no seguinte aspecto:
a) Como já visto no parágrafo 16 dessa peça, contrato relativo a imóvel da União é regido pela legislação patrimonial, aplicando-se a Lei nº 8.666/1993 subsidiariamente. Ocorre que a minuta está adstrita a Lei Licitatória, deixando de abordar fundamentos importantes da legislação patrimonial, presentes na minuta constante do Anexo IV da ON– GEAPN– 002, de 24/01/01. Nesse sentido propõe-se a inserção das seguintes cláusulas, já parcialmente adaptadas ao caso concreto
CLÁUSULA [...] – neste ato, a OUTORGANTE formaliza a cessão do imóvel ao OUTORGADO, que se incumbirá da administração, uso, conservação e demais responsabilidades sobre as despesas oriundas da unidade destinada a ...............................................................; CLAUSULA [...] – que, com fundamento no o inciso I do art. 18 da Lei nº 9.636/1998 combinado com o Parecer nº 83/2012/DECOR/CGU/AGU, aprovado pelo Despacho do Consultor-Geral da União nº 1702, de 17/12/2012, é feita a Cessão de Uso Gratuito, do imóvel antes descrito e caracterizado, que se destina a ..............................................................................................; que terá sua vigência iniciada a partir da data da assinatura deste instrumento e término previsto para 60 (sessenta) meses após essa data, conforme alínea “a” do subitem 9.2.4.1 da ICA 87-7, de 8 de agosto de 2019 – COMAER, prorrogável por mais 60 (sessenta) meses, respeitando o limite de 120 (cento e vinte) meses, a critério e conveniência do Comando da Aeronáutica, mediante celebração de Termo Aditivo, não tendo a contratada direito subjetivo à prorrogação .
CLÁUSULA [...] – considerar-se-á rescindido o presente Contrato de Cessão, independente de ato especial, retornando o imóvel à posse da OUTORGANTE Cedente, sem direito o OUTORGADO Cessionário, a qualquer indenização, inclusive por benfeitorias realizadas, nos seguintes casos: a) se ao imóvel, no todo ou em parte, vier a ser dada utilização diversa da que lhe foi destinada; b) se houver inobservância do prazo previsto no ato autorizativo da Cessão; c) se ocorrer inadimplemento de cláusula contratual; d) se o OUTORGADO Cessionário renunciar à Cessão, deixar de exercer as suas atividades específicas, ou ser extinto; e) se, em qualquer época, a OUTORGANTE Cedente necessitar do imóvel para seu uso próprio, ressalvada, em tal caso, a indenização por benfeitorias necessárias, de cuja realização tenha sido dado o prévio e indispensável conhecimento da União.
CLÁUSULA [...] – a presente cessão é feita nas seguintes condições: a) cessado o prazo estabelecido na Cláusula [...], reverterá o próprio nacional à administração da OUTORGANTE, independentemente de ato especial; b) a cessão fica sujeita à fiscalização periódica por parte da Base Aérea de Recife; c) não será permitida a invasão, cessão, locação ou utilização do imóvel para fim diverso do previsto na Cláusula Quarta; d) qualquer ampliação ou alteração do imóvel cedido deve, obrigatoriamente, ser comunicada prévia e formalmente à Base Aérea de Recife, incumbindo ao OUTORGADO, após a autorização, encaminhar à Base Aérea de Recife a documentação necessária à averbação no Cartório de Registro de Imóveis competente, bem como a certidão comprobatória de sua ocorrência. CLÁUSULA [...] – que verificado o descumprimento de quaisquer das condições mencionadas nas letras “a”, “b”, “c” e “d” da Cláusula [...], serão fixadas as responsabilidades decorrentes dos fatos apurados, resguardados os imperativos legais e os preceitos da hierarquia funcional
CLÁUSULA [...] - Os direitos e as obrigações aqui mencionados não excluem outros, explícita ou implicitamente, decorrente deste contrato e da legislação pertinente, especialmente quanto à rigorosa observância das leis de preservação ambiental.
b) Rateio de despesas: é recomendável, se possível, que se preveja a instalação de medidores das concessionárias de energia elétrica e água junto à área a ser cedida, pelo órgão consulente, caso ainda não tenha sido providenciado, para que a cessionária arque, diretamente, com tais despesas, pois os medidores ficarão instalados em propriedade da União e serão aproveitados sempre que houver alteração de cessionário. Sugere-se, ainda, acrescentar a previsão de rateio, nos mesmos moldes (ou seja, proporcionalmente à área com uso cedido) da Taxa de Coleta Domiciliar de Lixo (TCDL), cobrada anualmente do órgão e devida ao Município, estabelecendo-se adequada disciplina quanto ao manejo de resíduos sólidos (lixo extraordinário);
c) No que toca ao prazo de vigência, deve ser desde logo esclarecida a questão das possíveis prorrogações, a critério e conveniência do órgão consulente, explicitando-se, se for o caso, que o encerramento se dará, impreterivelmente, findo o prazo máximo estipulado, sem prejuízo da precariedade da cessão, que poderá ser extinta pela Administração a qualquer tempo, de modo justificado.
d) Recomenda-se que sejam inseridas no contrato as seguintes cláusulas de responsabilidade:
I - responsabilizar-se por quaisquer usos ou intervenções feitas nas áreas cedidas, devendo zelar pela integridade física dos bens recebidos em cessão, obrigando-se a utilizar das normas de direito para a proteção desses bens contra a ameaça de turbação ou esbulho;
II - solicitar à Superintendência do Patrimônio da União a averbação em cadastro próprio e na matrícula do imóvel quando houver incorporação de benfeitorias nas áreas cedidas;
III - reverter o bem da União em idênticas ou melhores condições do que as recebidas, ficando as benfeitorias realizadas pelo outorgado cessionário na área cedida incorporadas aos bens da União, ao final do contrato;
IV - obter autorizações, licenças ou alvarás para a implantação, funcionamento e manutenção do empreendimento, bem como suas renovações, se necessárias, devendo mantê-las em situação regular durante o período da cessão;
V - zelar pelo imóvel cedido, realizar sua fiscalização, conservação e guarda, bem como obedecer às normas e legislações pertinentes sob pena de indenizar, objetivamente, quaisquer danos causados provenientes das atividades desenvolvidas no imóvel objeto desta cessão, a usuários ou terceiros, inclusive eventuais danos ambientais na forma disciplinada na legislação ambiental vigente;
VI - permitir o livre acesso às instalações do empreendimento, de servidores do órgão consulente e de outros órgãos com jurisdição sobre a área do imóvel cedido quando devidamente identificados e em missão de fiscalização;
e) Na cláusula sexta da minuta de Contrato deve constar como regra de regência o inciso I do art. 18 da Lei nº 9.636/1998 combinado com o Parecer nº 83/2012/DECOR/CGU/AGU, aprovado pelo Despacho do Consultor-Geral da União nº 1702, de 17/12/2012, aplicando-se a Lei nº 8.666/1993 subsidiariamente.
f) A cláusula da minuta de contrato, que trata da rescisão, deve ser aprimorada, para inserir, ainda, vistoria a ser reduzida a termo assinado pelo representante legal da cessionária, que traduza fielmente o estado da parcela do imóvel quando da celebração do contrato.
g) Deverá ser inserida na cláusula acima, parágrafo tratando da retomada/desmobilização do imóvel, definindo prazo para desocupação, multa pelo atraso, remoção para depósito às expensas do cessionário.
h) A cláusula 10.6 deverá ser adaptada a seguinte circunstância: rescisão do contrato se, em qualquer época, a OUTORGANTE Cedente necessitar do imóvel para seu uso próprio, ressalvada, em tal caso, a indenização por benfeitorias necessárias, de cuja realização tenha sido dado o prévio e indispensável conhecimento da Base.
i) A cláusula décima segunda deverá ser corrigida para suprimir a legislação consignada, fazendo constar a legislação patrimonial, até porque a Lei nº 10.520, de 2002 não tem qualquer correlação com o objeto da cessão.
j) Recomenda-se a seguinte redação para a Cláusula Décima Quarta - Foro:
Para dirimir quaisquer dúvidas ou litígios na execução deste contrato de cessão de uso, as partes se comprometem, previamente, a buscar uma solução administrativa na Câmara de Mediação e Conciliação da Administração Federal - CCAF. Caso reste inviabilizada a conciliação, fica eleito o Foro da Sede da Seção Judiciária da Justiça Federal no Recife/PE, para dirimir os conflitos, renunciando-se a qualquer outro por mais privilegiado que seja.
k) Recomenda-se que se promova a conferência final em todos os atos e termos bem como dos documentos de identificação dos signatários, a fim de sanar eventuais omissões, erros materiais, gramaticais, de dados ou técnica de redação, assim como citação de normativos eventualmente revogados, posto que a instrução processual, a conferência de dados e a indicação dos normativos específicos em vigor, que respaldam a prática do ato, são atribuições próprias do órgão assessorado.
É de extrema relevância que a autoridade assessorada sempre observe na contratação, as diretrizes de sustentabilidade ambiental. Com efeito, as contratações da Administração Pública deverão contemplar os critérios da sustentabilidade ambiental, tendo por fundamento, a Constituição Federal, a Lei nº 8.666, de 1993, compromissos internacionais assumidos pelo Estado Brasileiro, e outras legislações pertinentes, sem perder de vista os princípios da razoabilidade e proporcionalidade.
Nesse sentido, a Lei nº 12.187/2009 – Política Nacional sobre Mudança do Clima adotou o uso do poder de compra do Estado como um importante instrumento para implementar a política de mudanças climáticas. Assim, nos termos do art. 7º, inc. XI da Lei nº 12.305/2010 – Política Nacional de Resíduos Sólidos, nas aquisições e contratações governamentais, deve ser dada prioridade para produtos reciclados e recicláveis e para bens, serviços e obras que considerem critérios compatíveis com padrões de consumo social e ambientalmente sustentáveis. Referida lei foi regulamentada pelo Decreto nº 7.404/2010, merecendo especial destaque os seus artigos 5°, 6º e 7º.
Por outro lado, nos termos do art. 1º da Instrução Normativa SLTI/MPOG n° 1, de 19/01/2010, “as especificações para a aquisição de bens, contratação de serviços e obras por parte dos órgãos e entidades da Administração Pública Federal direta, autárquica e fundacional deverão conter critérios de sustentabilidade ambiental, considerando os processos de extração ou fabricação, utilização e descarte dos produtos e matérias primas”. Vale lembrar que o art. 5° da mesma Instrução Normativa exemplifica alguns dos critérios de sustentabilidade ambiental que podem ser exigidos na descrição do bem. Muito embora o objeto do presente processo não se trata efetivamente de aquisição de bens, contratação de serviços ou obras, a finalidade da cessão concatenada com a preocupação ambiental induz, com razoabilidade, à sua observância.
Com efeito, cabe alertar que, por vezes, a exigência de determinado requisito ambiental deriva de imposição normativa, editada pelos órgãos de proteção ao meio ambiente (Conselho Nacional do Meio Ambiente- CONAMA, IBAMA, Ministério do Meio Ambiente, etc.). Nesses casos, a especificação técnica do objeto deve ser definida de acordo com as determinações da norma vigente. Nos demais casos, cabe ao órgão a opção pelas especificações do objeto que melhor atendam às exigências ambientais. Tal decisão deve ser motivada com base em critérios técnicos.
O órgão assessorado parece não ter indicado nos autos os critérios de sustentabilidade ambiental que entende se aplicar ao objeto da contratação, o que deverá ser providenciado pela Autoridade competente.
Recomenda-se à área técnica promover consulta ao Guia Nacional de Licitações Sustentáveis, elaborado pela Consultoria-Geral da União, de forma a verificar sua adequada aplicabilidade ao objeto do certame, promovendo os ajustes necessários, sem prejuízo das recomendações supra. Segundo nota explicativa constante do modelo padrão AGU/CGU de termo de referência, uma vez exigido qualquer requisito ambiental na especificação do objeto, deve ser prevista a forma de comprovação de seu respectivo cumprimento na fase de aceitação da proposta.
Nunca é demais recomendar ao Administrador que promova pesquisas juntos aos órgãos de controle para verificar a existência de registros que, de alguma forma, impeçam o estabelecimento de relação jurídica com o ente público solicitante.
Desnecessária a comprovação da regularidade fiscal e trabalhista conforme o DESPACHO n. 00069/2021/COORD/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU (NUP 05014.000085/2002-61):
Com base nestes argumentos, em síntese, é necessário cristalizar o entendimento de ser desnecessária a exigência de comprovação de regularidade fiscal do cessionário em casos de cessão de uso na forma gratuita para outros Entes da Federação (Estados e Municípios), tornando seus termos vinculantes aos advogados da e-CJU/Patrimônio, nos termos do art. 10, inc. III, da Portaria nº 14/2021 do Advogado-Geral da União.
As normas citadas encontram-se, na sua maior parte, com o recurso de hiperlink disponível, para acesso imediato pela internet. Segue, ainda, como anexo, quadro comparativo dos instrumentos de destinação constante do Parecer nº 0001/2019/CNPAT/CGU/AGU, para melhor entendimento sobre o tema.
Ressalta-se que não compete à e-CJU avaliar questões de ordem fática, técnica ou de cálculo, responsabilizando-se os signatários dos documentos juntadas pelo teor de suas informações perante aos Órgãos de controle, especialmente no que diz respeito às justificativas para o afastamento do certame, inteligência da Boa Prática Consultiva BPC/CGU/AGU nº 7.
Cumpre realçar que, caso o Administrador discorde das orientações emanadas neste pronunciamento, deverá carrear aos autos todas as justificativas que entender necessárias para embasar o ajuste pretendido e dar prosseguimento, sob sua exclusiva responsabilidade perante eventuais questionamentos dos Órgãos de Controle, consoante o inciso VII do art. 50 da Lei nº 9.784/1999. Nesse caso, não haverá a necessidade de retorno do feito a esta Consultoria Jurídica da União.
Alerta-se, por fim, quanto ao teor da Boa Prática Consultiva BPC/CGU/AGU nº 5 (sem grifos no original):
Ao Órgão Consultivo que em caso concreto haja exteriorizado juízo conclusivo de aprovação de minuta de edital ou contrato e tenha sugerido as alterações necessárias, não incumbe pronunciamento subsequente de verificação do cumprimento das recomendações consignadas.
Diante do exposto, uma vez atendidas as recomendações apontadas nos itens 22, 26, 29, 30, 35, 36 e 37, e resguardados o juízo de conveniência e oportunidade do Administrador, nos limites da lei, e as valorações de cunho econômico–financeiro, ressalvadas, ainda, as questões de ordem fática, técnica e de cálculo, ínsitos à esfera administrativa, essenciais até mesmo para a devida atuação dos órgãos de controle, feito está apto para a produção dos seus regulares efeitos, tendo em vista não ter sido verificado defeito insanável, com relação à forma legal, que pudesse macular o procedimento.
Solicita-se ao Protocolo que devolva ao órgão consulente para ciência e providências cabíveis.
É o parecer, de caráter opinativo, que prescinde de aprovação por força do art. 21 da Portaria E-CJU/Patrimônio/CGU/AGU n° 1/2020 – Regimento Interno da e-CJU/Patrimônio, publicada no Suplemento B do BSE nº 30, de 30 de julho de 2020.
Rio de Janeiro, 21 de julho de 2021.
(assinado eletronicamente)
RICARDO COUTINHO DE ALCÂNTARA COSTA
ADVOGADO DA UNIÃO
SIAPE 1332674 - OAB-RJ 110.264
Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em http://sapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 67223006716202118 e da chave de acesso 43c1e727