ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO
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CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO
PARECER n. 00587/2021/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU
NUP: 10154.116845/2021-59
INTERESSADOS: SUPERINTENDÊNCIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO NO ESTADO DA BAHIA (SPU/BA)
ASSUNTOS: INFRAÇÃO ADMINISTRATIVA
EMENTA:
I – Direito Administrativo. Patrimônio imobiliário da União.
II – Manifestação formal em consulta formulada pelas áreas técnicas.
III – Impugnação de multas devidas em virtude de aterro irregular. Condomínio vertical não possui personalidade jurídica. CNPJ é mero cadastro da Receita Federal e não atribui personalidade jurídica ao cadastrado. A impugnação não merece prosperar nesse aspecto.
IV – Legislação: art. 44 do Código Civil de 2002, art. 1331 e seguintes do Código Civil de 2015, art. 75 do Código de Processo Civil, inciso II do art. 4º da Instrução Normativa SRF nº 1863/2018, art. 167 do Decreto nº 9580/2018.
V – Devolução ao órgão consulente para ciência e providências cabíveis.
Em cumprimento ao disposto no art. 131 da CRFB/88, no art. 11 da Lei Complementar nº 73/1993, no art. 8º-F da Lei nº 9.028/1995, no art. 19 do Ato Regimental AGU nº 05/2007 e no art. 1º da Portaria AGU nº 14/2020, conforme a delegação de competência atribuída pela Portaria Conjunta CGU/PGFN nº 99/2020, a SUPERINTENDÊNCIA DE PATRIMÔNIO DA UNIÃO NA BAHIA – SPU-BA/ME encaminha a esta e-CJU/Patrimônio, via SAPIENS, link de acesso ao processo SEI de referência, para orientações quanto à cobrança de multa decorrente de aterro irregular a condomínio vertical, tendo em vista a existência de CNPJs distintos.
Foram disponibilizados, mediante acesso externo ao processo no SEI, para efeitos da consulta, os seguintes documentos:
2.1- Principal:
2.2 - Processo nº 04941.000316/2009-79:
2.3 - Processo nº 10154.178286/2020-90:
2.4 - 10154.179963/2020-97 (dentro do NUP nº 10154.178286/2020-90)
Processo distribuído em 19/07/2021.
É o relatório.
Inicialmente, cumpre observar que as páginas do processo físico foram digitalizadas e carregadas no Sistema SEI pelo órgão consulente.
Registre-se, por oportuno, que a análise, por ora alinhavada, está adstrita à documentação constante nos arquivos digitalizados no NUP e está condicionada à efetiva fidedignidade do conteúdo das cópias juntadas com os respectivos originais, sob pena de ser desconsiderada.
A presente manifestação jurídica tem o escopo de assistir a autoridade assessorada no controle interno da legalidade administrativa dos atos a serem praticados ou já efetivados. Ela envolve, também, o exame prévio dos textos de editais, de minutas de contratos e de seus anexos, quando for o caso.
A função da Consultoria Jurídica da União é apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar providências para salvaguardar a autoridade assessorada, a quem compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a precaução recomendada.
Importante salientar, que o exame dos autos processuais se restringe aos seus aspectos jurídicos, excluídos, portanto, aqueles de natureza técnica. Em relação a estes, parte-se da premissa de que a autoridade competente se municiou dos conhecimentos específicos imprescindíveis para a sua adequação às necessidades da Administração, observando os requisitos legalmente impostos.
Nesse sentido vale lembrar que o Enunciado n° 07, do Manual de Boas Práticas Consultivas da CGU/AGU recomenda que “o Órgão Consultivo não deve emitir manifestações conclusivas sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade”.
De fato, presume-se que os estudos técnicos contidos no presente processo, inclusive quanto ao detalhamento de seu objeto, suas características e requisitos, tenham sido regularmente determinadas pelo setor competente do órgão, com base em parâmetros técnicos objetivos, para a melhor consecução do interesse público.
Além disso, vale esclarecer que, em regra, não é atribuição do órgão de assessoramento jurídico exercer a auditoria quanto à competência de cada agente público para a prática de atos administrativos. Cabe-lhes, isto sim, observar se os seus atos estão dentro do seu espectro de competências. Assim sendo, o ideal, para a melhor e completa instrução processual, é que sejam juntadas ou citadas as publicações dos atos de nomeação ou designação da autoridade e demais agentes administrativos bem como os atos normativos que estabelecem as respectivas competências, com o fim de que, em caso de futura auditoria, possa ser facilmente comprovado que quem praticou determinado ato tinha competência para tanto. Todavia, a ausência de tais documentos, por si, não representa, a priori, óbice ao desenvolvimento do processo.
Por fim, com relação à atuação desta Consultoria Jurídica, é importante informar que, embora as observações e recomendações expostas não possuam caráter vinculativo, constituem importante instrumento em prol da segurança da autoridade assessorada, a quem incumbe, dentro da margem de discricionariedade que lhe é conferida pela lei, avaliar e acatar, ou não, tais ponderações, ressaltando-se, todavia, que o seguimento do processo sem a observância destes apontamentos será de responsabilidade exclusiva da Administração.
Trata-se de consulta decorrente do pedido de impugnação (13955591) protocolado, conforme narrado no Despacho de 13/07/2021 (17170723), e ratificado no Ofício SEI nº 187247/2021/ME (17232787), de onde se destacam os pertinentes excertos:
Despacho de 13/07/2021 (17170723)
[...]
3. Através da petição de impugnação apresentada, o CONDOMÍNIO MANSÃO PHILETO SOBRINHO, inscrito no CNPJ sob o número 15.432.383/0001-44, argumenta que:
"É parte ilegítima para figurar como responsável pelo pagamento da multa relativa à apuração dos meses de fevereiro de 2016 a dezembro de 2017, oriunda da Notificação exarada em 2009, porquanto a pessoa jurídica que fora notificada à época é distinta da ora peticionante, possuindo, inclusive, CNPJ diverso."
4. Compulsando os autos do processo 04941.000316/2009-79 observa-se que documentos emitidos pela SPU/BA em razão de fiscalização realizada no empreendimento em 2009, como o Auto de Embargo com Notificação nº 130/2009 (fl. 13) e o DARF (fl. 88) gerado por conta da Notificação 185/2009 (fl. 86-87), fazem correspondência ao CNPJ nº 07.880.010.0001-08 do CONDOMINIO DE CONSTRUCAO DO EDFICIO MANSAO PHILETO SOBRINHO, que difere deveras do CNPJ do impugnante. Todavia, observa-se que ambos CNPJs correspondem ao mesmo condomínio predial.
5. Neste compasso, em se tratando de impasse iminentemente jurídico-legal, sugiro o envio dos autos à CJU para análise e emissão de parecer quanto à petição de impugnação e sobre qual CNPJ deve ser emitida as multas.
[...]
12. Face ao exposto, entende-se que deve ser cobradas as multas mensais referentes à Notificação nº 185/2009, respeitados os devidos prazos de prescrição e decadência aplicáveis, e, quanto ao CNPJ a ser utilizado, sugiro encaminhamento à CJU para emitir parecer.
Ofício SEI nº 187247/2021/ME (17232787)
[...]
6. Verificada a persistência da infração, foi emitido nova autuação para a configuração atual da construção em face do CONDOMÍNIO MANSÃO PHILETO SOBRINHO (CNPJ 15.432.383/0001-44) e também foi encaminhado para as cobrança mensais das multas passadas cabíveis em função da Notificação de Infração nº 185/2009, conforme dispõe o art. 6º do Decreto-Lei 2.398/87.
7. Não concordando com as multas de fevereiro de 2016 a dezembro de 2017 relacionadas à Notificação de Infração nº 185/2009, o condomínio supramencionado apresentou impugnação alegando, entre outras questões, que é parte ilegítima para figurar como responsável pelo pagamento dessas multas, pois a pessoa jurídica que fora notificada à época é distinta da ora peticionante, possuindo, inclusive, CNPJ diverso.
8. Observa-se no processo 04941.000316/2009-79 que documentos emitidos pela SPU/BA em razão de fiscalização realizada no empreendimento em 2009, como o Auto de Embargo com Notificação nº 130/2009 (fl. 13) e o DARF (fl. 88) gerado por conta da Notificação 185/2009 (fl. 86-87), fazem correspondência ao CNPJ nº 07.880.010.0001-08 do CONDOMINIO DE CONSTRUCAO DO EDFICIO MANSAO PHILETO SOBRINHO, que difere deveras do CNPJ do impugnante. Todavia, observa-se que ambos CNPJs correspondem ao mesmo condomínio predial.
9. Isto posto, rogamos auxílio dessa douta Consultoria Jurídica da União na Bahia para análise e emissão de parecer quanto à petição de impugnação e, principalmente, sobre qual CNPJ deve ser emitida as multas referentes à Notificação de Infração nº 185/2009. [...] (grifos nossos).
Sobre o cerne da consulta, cumpre apresentar as seguintes considerações.
A resposta à pertinente questão trazida pelo órgão consulente encontra fundamento, principalmente, da compreensão teórica da figura do condomínio vertical.
DA PERSONALIDADE JURÍDICA
O art. 1º do Código Civil de 2002 traz o conceito de personalidade jurídica: “Toda pessoa é capaz de direitos e deveres na ordem civil”. As pessoas naturais adquirem personalidade jurídica com o nascimento, mas a lei põe a salvo, desde a concepção, os direitos do nascituro (art. 2º). As pessoas jurídicas, por sua vez, adquirem personalidade jurídica quando são preenchidos os requisitos previstos em lei, desde que haja previsão legal expressa de atribuição dessa personalidade.
Nesse sentido, note-se que o condomínio não se encontra inserido no rol do art. 44 do Código Civil de 2002, elenca as pessoas jurídicas de direito privado:
Art. 44. São pessoas jurídicas de direito privado:
I - as associações;
II - as sociedades;
III - as fundações.
IV - as organizações religiosas; (Incluído pela Lei nº 10.825, de 22.12.2003)
V - os partidos políticos. (Incluído pela Lei nº 10.825, de 22.12.2003)
VI - as empresas individuais de responsabilidade limitada. (Incluído pela Lei nº 12.441, de 2011) (Vigência)
§ 1º São livres a criação, a organização, a estruturação interna e o funcionamento das organizações religiosas, sendo vedado ao poder público negar-lhes reconhecimento ou registro dos atos constitutivos e necessários ao seu funcionamento. (Incluído pela Lei nº 10.825, de 22.12.2003)
§ 2º As disposições concernentes às associações aplicam-se subsidiariamente às sociedades que são objeto do Livro II da Parte Especial deste Código. (Incluído pela Lei nº 10.825, de 22.12.2003)
§ 3º Os partidos políticos serão organizados e funcionarão conforme o disposto em lei específica. (Incluído pela Lei nº 10.825, de 22.12.2003)
E mais, o art. 75 do Código de Processo Civil de 2015 deixa claro que o condomínio não tem personalidade jurídica, quando, de forma expressa, demonstra que pessoa jurídica (inciso VIII) e o condomínio (inciso XI) não se confundem:
Art. 75. Serão representados em juízo, ativa e passivamente:
I - a União, pela Advocacia-Geral da União, diretamente ou mediante órgão vinculado;
II - o Estado e o Distrito Federal, por seus procuradores;
III - o Município, por seu prefeito ou procurador;
IV - a autarquia e a fundação de direito público, por quem a lei do ente federado designar;
V - a massa falida, pelo administrador judicial;
VI - a herança jacente ou vacante, por seu curador;
VII - o espólio, pelo inventariante;
VIII - a pessoa jurídica, por quem os respectivos atos constitutivos designarem ou, não havendo essa designação, por seus diretores;
IX - a sociedade e a associação irregulares e outros entes organizados sem personalidade jurídica, pela pessoa a quem couber a administração de seus bens;
X - a pessoa jurídica estrangeira, pelo gerente, representante ou administrador de sua filial, agência ou sucursal aberta ou instalada no Brasil;
XI - o condomínio, pelo administrador ou síndico.
O condomínio edilício ou vertical, portanto, nos termos do art. 1331 e seguintes do Código Civil de 2015, é instituído por ato entre vivos ou testamento, registrado no Cartório de Registro de Imóveis, devendo a sua convenção ser subscrita pelos titulares de, no mínimo, dois terços das frações ideais e tornando-se, a partir de então, obrigatória para os titulares de direito sobre as unidades, ou para quantos sobre elas tenham posse ou detenção.
Tem-se, ainda, a Lei nº 4591/1964 - Lei dos Condomínios, que dispõe:
Art. 7º O condomínio por unidades autônomas instituir-se-á por ato entre vivos ou por testamento, com inscrição obrigatória no Registro de Imóvel, dele constando; a individualização de cada unidade, sua identificação e discriminação, bem como a fração ideal sobre o terreno e partes comuns, atribuída a cada unidade, dispensando-se a descrição interna da unidade.
[...]
Art. 9º Os proprietários, promitentes compradores, cessionários ou promitentes cessionários dos direitos pertinentes à aquisição de unidades autônomas, em edificações a serem construídas, em construção ou já construídas, elaborarão, por escrito, a Convenção de condomínio, e deverão, também, por contrato ou por deliberação em assembleia, aprovar o Regimento Interno da edificação ou conjunto de edificações.
§ 1º Far-se-á o registro da Convenção no Registro de Imóveis, bem como a averbação das suas eventuais alterações.
§ 2º Considera-se aprovada, e obrigatória para os proprietários de unidades, promitentes compradores, cessionários e promitentes cessionários, atuais e futuros, como para qualquer ocupante, a Convenção que reúna as assinaturas de titulares de direitos que representem, no mínimo, 2/3 das frações ideais que compõem o condomínio.
Há condomínio quando um mesmo bem, integral ou parcialmente, pertence a mais de um proprietário, tendo, todos, igual direito, de forma ideal, sobre o todo e cada uma de suas partes. O condomínio edilício ou vertical é aquele em que há partes comuns e partes exclusivas, ao passo que no condomínio tradicional existem diversos proprietários onde todos detêm a propriedade em comum, sem individualizações.
Verifica-se, portanto, que o condomínio edilício não possui personalidade jurídica, logo não se trata de pessoa jurídica, como alega o impugnante. Nessa linha, o Tribunal de Justiça do Distrito Federal - TJ-DF pronunciou-se sobre a possibilidade do condomínio edilício figurar como contribuinte da Contribuição sobre a Iluminação Pública – CIP, em julgado proferido nos autos do Agravo de Instrumento 193919120088070000:
TRIBUTÁRIO. CONTRIBUIÇÃO DE ILUMINAÇÃO PÚBLICA - CIP. CONDOMÍNIO. SUJEITO PASSIVO. QUALIFICAÇÃO. DEFINIÇÃO. MODIFICAÇÃO. LEI COMPL EMENTAR Nº 699/04. SUSPENSÃO DE COBRANÇA. ANTECIPAÇÃO DE TUTELA. IMPOSSIBILIDADE. 1. A cobrança da contribuição de iluminação pública - cip no âmbito do distrito federal fora instituída pela lei complementar nº 637/92, que introduzira o artigo 4º-a na lei complementar nº 04/94 - código tributário do distrito federal -, definindo o fato gerador e o contribuinte da exação, cuja conceituação fora alterada pela lei complementar nº 699/04, que, de seu turno, passara a qualificar como sujeito passivo do tributo o titular ou responsável por unidade consumidora constante do cadastro da concessionária de distribuição de energia elétrica, conforme regulamentação da agência nacional de energia elétrica - aneel, exceto os das classes rural e iluminação pública. 2. Desde a inovação impregnada na conceituação legal do contribuinte da contribuição de iluminação pública - cip, o sujeito passivo do tributo se confunde, portanto, com o titular ou responsável por unidade consumidora constante do cadastro de distribuição de energia elétrica, donde, em sendo inexorável que o condomínio edilício, conquanto despersonalizado, assume certas obrigações e titulariza determinados direitos, usufruindo dos serviços de energia elétrica fornecidos pela concessionária de distribuição de energia elétrica, efetivamente se inscreve na conceituação de sujeito passivo da exação, dela não podendo ser alforriado. 3. Agravo conhecido e provido. Unânime. (TJ-DF - AI: 193919120088070000 DF 0019391-91.2008.807.0000, Relator: TEÓFILO CAETANO, Data de Julgamento: 11/03/2009, 4ª Turma Cível, Data de Publicação: 01/04/2009, DJ-e Pág. 35) (grifos nossos).
CADASTRO NO CNPJ DA RECEITA FEDERAL
Apesar de não ter a mesma natureza jurídica de outras entidades, que exploram atividade econômica, com ou sem fins lucrativos, como as empresas em geral, o condomínio é obrigado a fazer sua inscrição no Cadastro Nacional da Pessoa Jurídica do Ministério da Economia - CNPJ, tendo em vista as obrigações que tem que cumprir.
A obrigatoriedade de inscrição do condomínio do CNPJ/MF está prevista no inciso II do art. 4º da Instrução Normativa SRF nº 1863/2018. Sua natureza anômala se verifica no art. 167 do Decreto nº 9580/2018 (Regulamenta a tributação, a fiscalização, a arrecadação e a administração do Imposto sobre a Renda e Proventos de Qualquer Natureza):
Art. 167. Os condomínios na propriedade de imóveis não são considerados sociedades em comum, ainda que pessoas jurídicas também façam parte deles (Decreto-Lei nº 1.381, de 1974, art. 7º ).
Parágrafo único. A cada condômino, pessoa física, serão aplicados os critérios de caracterização da empresa individual e os demais dispositivos legais, como se ele fosse o único titular da operação imobiliária, nos limites de sua participação (Decreto-Lei nº 1.381, de 1974, art. 7º, parágrafo único )
Essa obrigatoriedade se mostra necessária, pois o condomínio, apesar de ter uma natureza jurídica própria, não pode se confundir com seus proprietários, no caso, os condôminos. Assim, claro que seria necessário a individualização do condomínio junto à Receita Federal. Ademais, o Condomínio pode contratar funcionários. Para tanto, é necessário que tenha registro no CNPJ. Assim, o condomínio é considerado uma personalidade anômala, não se enquadrando na situação de física nem jurídica.
Como se vê, não é o cadastro no CNPJ da Receita Federal que atribui personalidade jurídica ao condomínio. Essa questão fica muito evidente quando se verifica tal situação no âmbito da Administração Pública, por exemplo, conforme o art. 41 do Código Civil de 2002:
Art. 41. São pessoas jurídicas de direito público interno:
I - a União;
II - os Estados, o Distrito Federal e os Territórios;
III - os Municípios;
IV - as autarquias, inclusive as associações públicas; (Redação dada pela Lei nº 11.107, de 2005)
V - as demais entidades de caráter público criadas por lei.
Note-se que a União tem personalidade jurídica, mas seus órgãos não têm. Cada um desses órgãos, contudo, embora desprovido de personalidade jurídica, quando unidade gestora de orçamento, ou seja, quando recebe e utiliza recursos financeiros do Tesouro Nacional, possui cadastro individualizado no CNPJ da Receita Federal, principalmente com o objetivo de conferir transparência na administração de recursos públicos como também de se fazer um melhor controle no tocante à responsabilidade dos gestores pela administração orçamentária.
Visto tudo isso, chega-se a seguinte ilação: o condomínio vertical não tem personalidade jurídica e o CNPJ, por se tratar de mero cadastro da Receita Federal, não confere personalidade jurídica ao cadastrado.
Partindo dessa premissa, no caso concreto encontra-se a seguinte situação fática:
a) consta no Processo nº 04941.000316/2009-79, registro 10566053 (Processo VOLUME 1 21/01/2009), às fls. 120/144 do processo físico digitalizado, a Convenção do Condomínio de Construção do Edifício Mansão Phileto Sobrinho, os condôminos e a Ata de Assembleia, que regulava o período de construção do edifício;
b) consta no Processo nº 10154.179963/2020-97 (dentro do NUP nº 10154.178286/2020-90) os seguintes registros: 11084725 CNPJ nº 15.432.383/0001-44 e 11084726 Convenção de Condomínio do Edifício Mansão Phileto Sobrinho, que regula a habitação do edifício;
c) está evidente nas convenções citadas que os dois condomínios dizem respeito ao mesmo imóvel e reúnem os mesmos condôminos que são proprietários das partes exclusivas, ou seja, das unidades autônomas.
O que ocorreu foi a mera (e natural) sucessão de condomínios: o condomínio instituído para regular a construção foi sucedido pelo o condomínio instituído para regular há habitação e a convivência entre os condôminos.
Ora, a regra é que quando há sucessão, em direito real, opera-se a sucessão de direitos e obrigações. E diferente não poderia ser. Caso, hipoteticamente, um condomínio contraísse uma dívida milionária e não quisesse adimpli-la, bastaria realizar uma assembleia, aprovar uma nova convenção, cadastrar um novo CNPJ e indicar o CNPJ antigo como o real devedor para se livrar da cobrança.
O “novo” condomínio, portanto, é responsável pelas obrigações contraídas pelo “anterior” (repita-se, ambos instituídos, na realidade, pelas mesmas unidades exclusivas, localizadas no mesmo local), tais como: dívidas comerciais, encargos, tarifas de serviços públicos, dívidas trabalhistas, por ilícitos e multas decorrentes da legislação patrimonial. Assim, a impugnação não merece prosperar nesse aspecto.
As normas citadas encontram-se, na sua maior parte, com o recurso de hiperlink disponível, para acesso imediato pela internet.
Alerta-se que o teor do presente parecer diz respeito, apenas, à consulta ora formulada, não possuindo caráter abrangente, pois não se trata de Manifestação Jurídica Referencial. Assim, cada caso concreto deverá ser analisado individualmente.
Ressalta-se que não compete à e-CJU avaliar questões de ordem fática, técnica ou de cálculo, responsabilizando-se os signatários dos documentos juntadas pelo teor de suas informações perante aos Órgãos de controle, especialmente no que diz respeito às justificativas para o afastamento do certame, inteligência da Boa Prática Consultiva BPC/CGU/AGU nº 7.
Cumpre realçar que, caso o Administrador discorde das orientações emanadas neste pronunciamento, deverá carrear aos autos todas as justificativas que entender necessárias para embasar o ajuste pretendido e dar prosseguimento, sob sua exclusiva responsabilidade perante eventuais questionamentos dos Órgãos de Controle, consoante o inciso VII do art. 50 da Lei nº 9.784/1999. Nesse caso, não haverá a necessidade de retorno do feito a esta Consultoria Jurídica da União.
Pelo exposto, solicita-se ao Protocolo que devolva ao órgão consulente para ciência, especialmente dos itens 29 e 33, e demais providências que entender cabíveis.
É o parecer, de caráter opinativo, que prescinde de aprovação por força do art. 21 da Portaria E-CJU/Patrimônio/CGU/AGU n° 1/2020 – Regimento Interno da e-CJU/Patrimônio, publicada no Suplemento B do BSE nº 30, de 30 de julho de 2020.
Rio de Janeiro, 28 de julho de 2021.
(assinado eletronicamente)
RICARDO COUTINHO DE ALCÂNTARA COSTA
ADVOGADO DA UNIÃO
SIAPE 1332674 - OAB-RJ 110.264
Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em http://sapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 10154116845202159 e da chave de acesso ba14a493