ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO

PARECER n. 00595/2021/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU

NUP: 64025.001201/2021-61

INTERESSADOS: 28º BATALHÃO DE CAÇADORES - COMANDO DO EXÉRCITO

ASSUNTOS: DEMAIS HIPÓTESES DE DISPENSA

EMENTA: IMÓVEL DA UNIÃO. CESSÃO DE USO GRATUITA. MUNICÍPIO. INSTALAÇÃO DE UM PLUVIÔMETRO.  Cessão de Uso Gratuita de imóvel da União para a Secretaria Municipal da Defesa Social e da Cidadania do Município de Aracaju – SE,  correspondente a uma  área de 4m², localizada na Rua Tenente Jansen Melo, nº 301, Bairro Dezoito do Forte, em Aracaju – SE.

I – RELATÓRIO

1.                O EXÉRCITO -  28º BATALHÃO DE CAÇADORES  submete a exame jurídico, em conformidade com o parágrafo único do art. 38, da Lei nº 8.666, de 1993, o presente procedimento e minuta de Termo de Cessão de Uso Gratuita de imóvel da União para a Secretaria Municipal da Defesa Social e da Cidadania do Município de Aracaju – SE,  correspondente a uma  área de 4m²,  administrado pela referida Unidade Militar, localizada na Rua Tenente Jansen Melo, nº 301, Bairro Dezoito do Forte, em Aracaju – SE, para fins de instalação de 01 (um) pluviômetro visando melhorar o sistema de previsões  e monitoramento das chuvas na capital Sergipana,  conforme dados do processo em referência.

2.                Processo instruído com os seguintes documentos, entre outros: Termo de Abertura do Processo; Requisição; Estudo Técnico Preliminar 03/2021; Solicitação da Secretaria Municipal; Projeto Básico; Aprovação do Projeto Básico; minuta do Contrato; Termo de Dispensa de Licitação; Termo de Ratificação; Certidões relativas ao Município de Aracaju/SE.

II – FUNDAMENTAÇÃO

3.                Nos termos do Código Civil, “São públicos os bens de domínio nacional pertencentes as pessoas jurídicas de direito público interno; todos os outros são particulares, seja qual fora pessoa a que pertencerem” (art. 98 do CC).

4.                Bens públicos são, pois, aqueles que pertencem às pessoas jurídicas de direito publico, sejam a União, Estados, Distrito Federal e Municípios.

5.                Quanto à classificação, o art. 99 dessa Lei os divide como:

I - os de uso comum do povo, tais como rios, mares, estradas, ruas e praças;

II - os de uso especial, tais como edifícios ou terrenos destinados a serviço ou estabelecimento da administração federal, estadual, territorial ou municipal, inclusive os de suas autarquias;

III - os dominicais, que constituem o patrimônio das pessoas jurídicas de direito público, como objeto de direito pessoal, ou real, de cada uma dessas entidades.

Parágrafo único. Não dispondo a lei em contrário, consideram-se dominicais os bens pertencentes às pessoas jurídicas de direito público a que se tenha dado estrutura de direito privado.

6.                No que tange à sua utilização excepcional, há um elenco de instrumentos que permite o uso privativo, por meio dos quais é concedido o direito de utilização a pessoas determinadas mediante instrumento jurídico competente e especifico para tal fim.

7.                Com efeito, a Cessão de Uso tem sido conceituada como a transferência gratuita da posse de um bem público de uma entidade ou órgão para outro, a fim de que o cessionário o utilize nas condições estabelecidas no respectivo termo, por tempo certo ou indeterminado. É ato de colaboração entre repartições públicas, em que aquela que tem bens desnecessários aos seus serviços cede o uso a outra que deles está precisando.

8.                Diógenes Gasparini assim a define:

"Cessão de uso é operação que consubstancia a transferência do uso de certo bem de um órgão (Secretaria da Fazenda) para outro (Secretaria da Justiça) da mesma pessoa política (União, Estado-Membro e Município), para que este o utilize segundo sua natureza e fim, por tempo certo ou indeterminado. É medida de colaboração entre os órgãos públicos.^[1]

9.                Nesse particular, ensina Hely Lopes Meirelles, dando ênfase à sua característica primordial de ato de colaboração entre repartições públicas:

“Cessão de uso é a transferência gratuita da posse de um bem público de uma entidade ou órgão para outro, a fim de que o cessionário o utilize nas condições estabelecidas no respectivo termo, por tempo certo ou indeterminado. É ato de colaboração entre repartições públicas, em que aquela que tem bens desnecessários aos seus serviços cede o uso a outra que deles está precisando. (...).[2]”

10.              Na lição do administrativista José dos Santos Carvalho Filho[3]: 

“Cessão de uso é aquela em que o Poder Público consente o uso gratuito de bem público por órgãos da mesma pessoa ou de pessoa diversa, incumbida de desenvolver atividade que, de algum modo, traduza o interesse para a coletividade.

A grande diferença entre a cessão de uso e as formas vistas consiste em que o consentimento para a utilização do bem se fundamenta no beneficio coletivo decorrente da atividade desempenhada pelo cessionário. O usual na Administração é a cessão de uso entre órgãos da mesma pessoa. (...)"

11.              No respeitante à sua formalização, destaca:

“A formalização da cessão de uso se efetiva por instrumento firmado entre os representantes das pessoas cedente e cessionária, normalmente denominado de “termo de cessão” ou “termo de cessão de uso”. O prazo pode ser determinado ou indeterminado, e o cedente pode a qualquer momento reaver a posse do bem cedido. Por outro lado, entendemos que esse tipo de uso só excepcionalmente depende de lei autorizadora, porque o consentimento se situa normalmente dentro do poder de gestão dos órgãos administrativos. Logicamente, é vedado qualquer desvio de finalidade (...).”

12.              Encerra o tópico destacando oportunamente que “O fundamento básico da cessão de uso é a colaboração entre entidades públicas e privadas com o objetivo de atender, global ou parcialmente, a interesses coletivos. É assim que deve ser vista como instrumento de uso de bem público”.

13.              Tradicionalmente, a cessão de uso é uma categoria específica e própria para o traspasse da posse de um bem público para outra entidade, ou órgão da mesma entidade, que dele tenha necessidade e se proponha a empregá-lo nas condições convencionadas com a Administração cedente.

14.              No caso em apreço, a União, por intermédio do EXÉRCITO - 28º BATALHÃO DE CAÇADORES pretende efetuar a presente Cessão de Uso Gratuita de imóvel seu  para a Secretaria Municipal da Defesa Social e da Cidadania do Município de Aracaju – SE,  correspondente a uma  área de 4m²,  administrado pela referida Unidade Militar, localizada na Rua Tenente Jansen Melo, nº 301, Bairro Dezoito do Forte, em Aracaju – SE, para fins de instalação de 01 (um) pluviômetro visando melhorar o sistema de previsões  e monitoramento das chuvas na capital Sergipana.

15.              Assim, conforme documentos juntados aos autos, a presente cessão de uso visa apoiar as ações da Defesa Civil, com a instalação de um pluviômetro em importante ponto estratégico definido pelo órgão Municipal, na previsão e monitoramento das chuvas, constituindo grande instrumento social como recurso eletrônico de medição climática. Com efeito, a finalidade da presente cessão é atender a um relevante interesse social e aos interesses do 28º Batalhão de Caçadores, auxiliando a Defesa Civil do Município de Aracaju-SE na previsão e monitoramento das chuvas, como declara o órgão assessorado.

16.              De fato, em conformidade com o art. 18, da Lei nº 9.636/1998, combinado com o § 3º, do art. 64, do Decreto-Lei 9.760/1946, a cessão de uso será utilizada quando interessar à União, prestar auxílio ou colaboração, mediante o uso gratuito, ou em condições especiais, de imóvel integrante de seu patrimônio. Ele poderá ter seu uso cedido a Estados, Municípios e entidades sem fins lucrativos (de caráter educacional, cultural ou assistencial), bem assim, a pessoas físicas ou jurídicas, quando se tratar de interesse público ou social, ou de aproveitamento econômico de interesse nacional que mereça tal favor. Eis os dispositivos citados:

Lei nº 9.636/1998:

Art. 18. A critério do Poder Executivo poderão ser cedidos, gratuitamente ou em condições especiais, sob qualquer dos regimes previstos no Decreto-Lei nº 9.760, de 1946, imóveis da União a:

I - Estados, Distrito federal, Municípios e entidades sem fins lucrativos das áreas, de educação, cultura, assistência social ou saúde; (Redação dada pela Lei nº 11.481, de 2007).

(...)

§ 3º A cessão será autorizada em ato do Presidente da República e se formalizará mediante termo ou contrato, do qual constarão expressamente as condições estabelecidas, entre as quais a finalidade da sua realização e o prazo para seu cumprimento, e tornar-se-á nula, independentemente de ato especial, se ao imóvel, no todo ou em parte, vier a ser dada aplicação diversa da prevista no ato autorizativo e conseqüente termo ou contrato.

§ 4º A competência para autorizar a cessão de que trata este artigo poderá ser delegada ao Ministro de Estado da Fazenda, permitida a subdelegação.

(…).

Decreto-Lei nº  9.760/1946:

Art. 64. Os bens imóveis da União não utilizados em serviço público poderão, qualquer que seja a sua natureza, ser alugados, aforados ou cedidos.

(...)

§ 3º A cessão se fará quando interessar à União concretizar, com a permissão da utilização gratuita de imóvel seu, auxilio ou colaboração que entenda prestar.

17.              Ou seja, a regra geral é a de que a União pode alugar, ceder ou aforar os imóveis a ela pertencentes, salvo quando utilizados no serviço público, pois neste caso encontrará óbice no art. 64, do Decreto-lei nº 9.760, de 05 de setembro de 1.946, verbis:

“Art. 64 - Os bens imóveis da União não utilizados em serviço público poderão, qualquer que seja a sua natureza, ser alugados, aforados, ou cedidos.”

18.              Já o art. 79 do mencionado Decreto-lei, ao estabelecer a competência do S.P.U. para entrega do imóvel a ser utilizado em serviço público, busca responsabilizar o administrador, na hipótese de destinação diversa da permitida em lei:

“Art. 79. A entrega de imóvel necessário a serviço público federal compete privativamente ao S.P.U.

(...)

§ 2º O chefe de repartição, estabelecimento ou serviço federal que tenha a seu cargo próprio nacional, não poderá permitir, sob pena de responsabilidade, sua invasão, cessão, locação ou utilização em fim diferente do que lhe tenha sido prescrito.” (grifou-se)

19.              Com efeito, os bens públicos de uso especial, em regra, somente poderão ter sua posse transferida, a título gratuito ou oneroso, se não estiverem destinados a serviço ou a estabelecimento da Administração Pública, tampouco poderão ser utilizados em fim diferente daquele prescrito no termo de entrega.

20.              De sua parte,  art. 20 da Lei nº 9.636/1998 assim dispõe:

Art. 20. Não será considerada utilização em fim diferente do previsto no termo de entrega, a que se refere o § 2^o do art. 79 do Decreto-Lei n^o 9.760, de 1946, a cessão de uso a terceiros, a título gratuito ou oneroso, de áreas para exercício de atividade de apoio, definidas em regulamento, necessárias ao desempenho da atividade do órgão a que o imóvel foi entregue.

21.              Por sua vez, o art. 12, do Decreto nº 3.725/2001, lista as atividades consideradas de apoio, enquanto que o art. 13 do mesmo dispositivo legal lista as condições para a referida cessão de uso:

Art. 12.  Não será considerada utilização em fim diferente do previsto no termo de entrega, a que se refere o § 2º do art. 79 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946, a cessão de uso a terceiros, a título gratuito ou oneroso, de áreas para exercício das seguintes atividades de apoio necessárias ao desempenho da atividade do órgão a que o imóvel foi entregue:

I - posto bancário;

II - posto dos correios e telégrafos;

III - restaurante e lanchonete;

IV - central de atendimento a saúde;

V - creche; e

VI - outras atividades similares que venham a ser consideradas necessárias pelos Ministros de Estado, ou autoridades com competência equivalente nos Poderes Legislativo e Judiciário, responsáveis pela administração do imóvel.

Parágrafo único.  As atividades previstas neste artigo destinar-se-ão ao atendimento das necessidades do órgão cedente e de seus servidores.

Art. 13.  A cessão de que trata o artigo anterior será formalizada pelo chefe da repartição, estabelecimento ou serviço público federal a que tenha sido entregue o imóvel, desde que aprovada sua realização pelo Chefe da Secretaria-Geral da Presidência da República, respectivos Ministros de Estado ou autoridades com competência equivalente nos Poderes Legislativo e Judiciário, conforme for o caso, observados os procedimentos licitatórios previstos em lei e as seguintes condições:

I - disponibilidade de espaço físico, de forma que não venha a prejudicar a atividade-fim da repartição;

II - inexistência de qualquer ônus para a União, sobretudo no que diz respeito aos empregados da cessionária;

III - compatibilidade de horário de funcionamento da cessionária com o horário de funcionamento do órgão cedente;

IV - obediência às normas relacionadas com o funcionamento da atividade e às normas de utilização do imóvel;

V - aprovação prévia do órgão cedente para realização de qualquer obra de adequação do espaço físico a ser utilizado pela cessionária;

VI - precariedade da cessão, que poderá ser revogada a qualquer tempo, havendo interesse do serviço público, independentemente de indenização;

VII - participação proporcional da cessionária no rateio das despesas com manutenção, conservação e vigilância do prédio;

VIII - quando destinada a empreendimento de fins lucrativos, a cessão deverá ser sempre onerosa e sempre que houver condições de competitividade deverão ser observados os procedimentos licitatórios previstos em lei; e

IX - outras que venham a ser estabelecidas no termo de cessão, que será divulgado pela Secretaria do Patrimônio da União.

22.              Convém ressaltar que quando a cessão se destinar a empreendimento de fins lucrativos, será onerosa, e quando houver condições de competitividade deverão ser observados os procedimentos licitatórios previstos em lei.

23.              No caso em apreço, o imóvel a ser cedido não será objeto de atividades lucrativas, mas apenas para cessão ao Município de Aracaju – SE, com objetivo e  fim específico de nele ser instalado 01 (um) pluviômetro, visando melhorar o sistema de previsões e monitoramento das chuvas na capital Sergipana,

24.              Tal circunstância enquadra a situação na hipótese do inciso I,  § 2º, do art. 17,  da Lei Federal nº 9.636/1998, ou seja, de dispensa de licitação,  razão pela qual consta nos autos o ato de dispensa de licitação a ser assinado pelo Comandante da Unidade, sendo que atende as exigências das  normas legais, devendo,  posteriormente, ser ratificado pela a autoridade superior.

25.              Em relação à competência para firmar a presente cessão, cita-se que foi editada a Portaria Normativa nº 1.233/MD, de 11 de maio de 2012, dispondo sobre as hipóteses de cessão de uso de bens imóveis da União sujeitos à administração do Ministério da Defesa para atividades de apoio de que trata o inciso III, do art. 12, do Decreto no 3.725, de 10 de janeiro de 2001, e estabelecendo o seguinte:

“Art. 2º. Fica delegada aos Comandantes da Marinha, do Exército e da Aeronáutica, ao Secretário de Coordenação e Organização Institucional, ao Comandante da Escola Superior de Guerra e ao Diretor do Hospital das Forças Armadas a competência para emitir a autorização para a cessão de uso de que trata o art. 20, parágrafo único, da Lei no 9.636, de 15 de maio de 1998, os incisos I a V do art. 12 do Decreto no 3.725, de 10 de janeiro de 2001, e o art. 1º desta Portaria Normativa, a qual se restringe às hipóteses de cessão de uso para atividade de apoio dos bens imóveis da União sujeitos à administração  do Ministério da Defesa e dos Comandos das Forças Singulares.

Parágrafo único. A competência de que trata o caput deste artigo poderá ser subdelegada.

Art. 3º A cessão de uso de que trata esta Portaria Normativa observará os procedimentos licitatórios aplicáveis a cada caso concreto, em conformidade com o parágrafo único do art. 20 da Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1998.”

26.              Cumpre observar que pela citada Portaria Normativa foi delegada aos Comandantes da Marinha, do Exército e da Aeronáutica, ao Secretário de Coordenação e Organização Institucional, ao Comandante da Escola Superior de Guerra e ao Diretor do Hospital das Forças Armadas a competência para emitir a autorização para a cessão de uso, podendo a mesma ser subdelegada.

27.                                 Então, diante de tais fundamentos, além do contido em todas as justificativas acostadas aos autos, que apontam favoravelmente pela presente cessão de uso, entende-se que não há impedimenos legais para o procedimento aqui pretendido.

III – CONCLUSÃO

28.       Em face do exposto, excluídos os aspectos técnicos, administrativos, e o juízo de conveniência e oportunidade, os quais fogem da competência desta análise jurídica, opina-se pela possibilidade de prosseguimento da presente cessão, com apenas a recomendação de que seja incluída a Portaria nº 1700/2017, que trata da subdelegação de competência do Comandante do Exército, conforme citada nos autos.

Salvador, 29 de julho de 2021.

GILBERTO VALOIS COSTA

ADVOGADO DA UNIÃO

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em http://sapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 64025001201202161 e da chave de acesso 42aad9d3