ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO
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CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO
PARECER n. 00619/2021/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU
NUP: 19739.106454/2021-20
INTERESSADOS: SUPERINTENDÊNCIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO NO ESTADO DO PIAUÍ
ASSUNTO: CONSTITUIÇÃO DE AFORAMENTO
I Contrato de constituição de aforamento. Terreno acrescido de Marinha. Decreto-Lei 3.438/41. Decreto-Lei nº 9.760/46. Decreto-Lei Federal nº 2.398/87.
II Constituição de aforamento gratuito. Município de Teresina. Superintendência do Patrimônio da União no Estado do Piauí. Transferência para Claudino S/A Lojas de Departamentos.
III Aprovação condicionada.
Por força do disposto no parágrafo único do art. 38 da Lei n. 8.666, de 21 de junho de 1993 e no art. 60, da Instrução Normativa SPU nº 03, de 09 de novembro de 2016, a Superintendência do Patrimônio da União no Piauí encaminha a esta E-CJU Patrimônio, para emissão de parecer, expediente que tem por objeto análise de minuta de contrato de constituição de aforamento em nome de Claudino S/A Lojas de Departamentos.
O expediente é composto dos procedimentos em cujos autos é instrumentalizada a contratação, dos quais destacamos os seguintes documentos eletrônicos, conforme numeração do sistema SEI: procuração pública (p. 01-2); estatuto social (p. 03-23); ata de reunião do conselho de administração (p. 24-32); termo de posse (p. 33-4); certidão simplificada (p. 35-44); identificação civil (p. 45-6); certidão de inteiro teor (p. 48-63); planta (p. 66); instrumento para a instituição e especificação do edifício (p. 67 -76); memorial descritivo (p. 77-99); declaração para fins de constituição de aforamento (p. 100); requerimento de regularização de utilização de imóvel (p. 101); certidão de inteiro teor (p. 108-9); certidão atestando a propriedade de imóvel em nome da Sociedade de amparo dos menores abandonados do Piauí (p. 110-3); folha de avaliação técnica (p. 113-4); pesquisa de custos de construção (p. 115-8); autorização de aforamento em nome de Joaquim Matias Barbosa Melo (p. 119); contrato de constituição de aforamento em nome de Joaquim Matias Barbosa Melo (p. 120-2); memorial descritivo (p. 123-6); declaração de dúvida no registro (p. 127-41); relatório de valor de referência (p. 144-6); certidão nº 0350/2021/SPU-PI /ME (p. 148-9); certidão de dívida ativa (p. 150); minuta de ato concessório (p. 151); minuta de contrato de constituição de aforamento (p. 152-6); ofício SEI nº 188532/2021/ME (p. 157-8); Nota Técnica SEI nº 33311/2021/ME (p. 159-63); lista de verificação (p. 164-7); e por fim, ofício de encaminhamento a CJU/PI (p. 172-3).
É, em síntese, o relatório.
Trata-se de Constituição de Aforamento de imóvel situado à Avenida Marechal Castelo Branco, nº 611, Torre II, Apto. 702, Bairro Cabral, Município de Teresina, Estado do Piauí. Imóvel matriculado no 4° Ofício de Notas e Registro de imóveis, sob o número 18.402, no livro de Registro Geral n° 2-AAAJ, às folhas 121, inscrição municipal n.º 152402-0, fração ideal de 0,0128205 de um terreno com área de 13.778,13 m².
Do enquadramento legal
A disciplina legal da matéria é dada pelo art. 20 do Decreto-Lei 3.438, de 17 de julho de 1941; art. 105, item 1º e 215, caput do Decreto-lei nº 9.760, de 05 de setembro 1946; art. 5º, inc. I, do Decreto-Lei Federal nº 2.398, de 21 de dezembro de 1987; pela Lei nº 9.636 de 15 de maio de 1998; pela Lei nº 13.139, de 26 de junho de 2015 e artigo 14, inciso II, da Instrução Normativa SPU nº 03, de 09 de novembro de 2016. Passa-se à análise destes diplomas legais.
A Nota Técnica SEI nº 33311/2021/ME (p. 159-63) traz as informações pertinentes para efetuar o enquadramento legal:
Levando-se em consideração os documentados apresentados e a cadeia sucessória, que comprovam o título aquisitivo em 18/01/1941, data anterior à edição do Decreto-Lei nº 9.760, entendemos que o pedido encontra amparo legal no artigo 105, item 1º do Decreto-Lei nº 9.760, de 05 de setembro de 1946 com alterações da Lei nº 13.139, de 26 de junho de 2015, e inciso I do art. 5º do Decreto-Lei nº 2.398, de 21 de dezembro de 1987, com a redação que lhe foi dada pela Lei nº 9.636, de 1998.
Da competência para o ato autorizativo
14- 17-De acordo com as atribuições conferidas pelos artigos 36 e 44 do Regimento Interno da Secretaria do Patrimônio da União, aprovado pela Portaria MP n° 335, de 02 de outubro de 2020 e publicado em 05 de outubro de 2020, e pelo art. 108 do Decreto-lei nº 9760/46, com redação da Lei nº 13.139, de 26/06/2015 a competência para conceder o aforamento é do Senhor Superintendente do Patrimônio da União no Piauí, que também firmará o respectivo contrato.
CONCLUSÃO
15- Diante do exposto, por entender que o requerente enquadra-se nos critérios estabelecidos pelo § 1º, do Art. 105 e Art. 215, do Decreto-lei nº 9.760, de 1946, com redação conferida pela Lei nº 13.139, de 2015, manifesto-me favoravelmente ao pleito, elaborando a minuta do contrato que deverá ser submetida à apreciação da Consultoria Jurídica da União no Piauí, conforme estabelece o Memorando Circular nº 31/2013/CGADL/DEDES/SPU-MP, de 14/02/2013.
O Decreto-Lei nº 9.760/46 estabelece no item 1º, do art. 105, a preferência ao aforamento para os que tiverem o título de propriedade transcrito no Registro de Imóveis. Nesse sentido, consta certidão de inteiro teor atestando a titularidade do imóvel em nome do requerente (p. 48-63).
Art. 105. Tem preferência ao aforamento:
1º – os que tiverem título de propriedade devidamente transcrito no Registo de Imóveis;
(...)
Já o Decreto-Lei Federal nº 2.398, de 21 de dezembro de 1987, no art. 5º, inc. I, prevê a possibilidade de concessão de aforamento gratuito nos casos previstos no art. 105, do Decreto-Lei nº 9760/46, acima transcrito.
Art. 5o Ressalvados os terrenos da União que, a critério do Poder Executivo, venham a ser considerados de interesse do serviço público, conceder-se-á o aforamento:
I - independentemente do pagamento do preço correspondente ao valor do domínio útil, nos casos previstos nos arts. 105 e 215 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946;
Observe-se que a questão da possibilidade de aforamento gratuito nessas hipóteses já foi objeto de controvérsia jurídica entre a Consultoria Jurídica da União no Estado de Santa Catarina e a Consultoria Jurídica do então Ministério do Planejamento quanto à constitucionalidade do Inciso I do art. 5º do Decreto-Lei nº 2.398, de 21 de dezembro de 1987, nas hipóteses a que se dirige o § 2º do art. 105 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946. Contudo, restou firmada sua possibilidade após submissão da divergência ao Departamento de Coordenação e Orientação de Órgãos Jurídicos - DECOR e a Câmara Nacional de Patrimônio - CNPAT.
O Parecer n. 027/2019/DECOR/CGU/AGU (NUP 04972.008418/2017-85) e o 002/2019/CNPAT/CGU/AGU (04972.008418/2017-85) concluíram que a sistemática de concessão de aforamento gratuito prevista no Decreto-Lei n. 5.666, de 1943, no Decreto-Lei n. 9.760, de 1946, no Decreto-Lei n. 2.398, de 1987, e na Lei nº 9.636, de 1998, é compatível com a Constituição Federal de 1988. Afastou-se a tese levantada em parecer da Consultoria Jurídica da União em Santa Catarina segundo o qual o aforamento gratuito baseado na posse teria o mesmo efeito de uma "usucapião travestida" - Parecer n. 362/2018/CJU-SC/CGU/AGU.
Inclusive, o Parecer n. 002/2019/CNPAT/CGU/AGU propôs o seguinte enunciado:
Não se vislumbra inconstitucionalidade na extensão do aforamento gratuito do inciso I do art. 5º do Decreto-Lei nº 2.398/1987 às hipóteses do art. 105 do Decreto-Lei nº 9.760/1946, independentemente de provirem ou não de títulos outorgados pelos Estados ou Municípios, pois, além dos fundamentos em contrário contidos no Parecer nº 1.260/2018/EMS/CGJPU/Conjur-MP/CGU/AGU (28/09/2018) e no Parecer nº 027/2019/Decor-CGU/AGU (29/03/2019), não sendo absoluta a vinculação prevista no § 2º do referido art. 105, o direito de preferência que ela visa assegurar não adquire caráter potestativo
Outrossim, o Decreto-Lei nº 3.438/41 trata da regularização da situação do imóvel e estabelece prazos.
Art. 20. Aos atuais posseiros e ocupantes é permitido regularizar sua situação, requerendo o aforamento do terreno até 16 de outubro do corrente ano.
§ 1º Às entidades de esportes náuticos legalmente organizadas que, por qualquer título, concessão ou contrato com particulares ou poderes públicos, ocuparem atualmente terrenos de marinha, acrescidos ou de mangues, fica pelo presente decreto-lei, concedido o respectivo aforamento e a isenção do pagamento de taxas ou foros enquanto exercerem as suas atividades dentro dos objetivos sociais e não as interromperem por mais de dois anos consecutivos.
§ 2º Se o interesse público exigir a ocupação de terrenos aforados nos termos do parágrafo anterior e demais disposições do presente decreto-lei, à entidade foreira será concedido o aforamento de outro terreno apropriado, que preencha as suas finalidades sociais. As benfeitorias acaso existentes, e que tenham sido realizadas pela entidade atingida, deverão ser indenizadas de acordo com a legislação que regula a desapropriação por interesse público.
§ 3º Os benefícios dos parágrafos anteriores serão igualmente conferidos às entidades de esportes náuticos que se organizarem posteriormente, desde que os requeiram dentro do prazo de 120 dias, contados da data de sua legalização.
Porém, o art. 215, caput, c/c o art. 104 do Decreto-Lei Federal nº 9.760, de 5 de setembro de 1946 trata da revigoração de direitos previstos no art. 20 do Decreto-Lei nº 3.438/41, acima transcrito.
Art. 215. Os direitos peremptos por fôrça do disposto nos arts. 20, 28 e 35 do Decreto-lei nº 3438, de 17 de julho de 1941 e 7º do Decreto-lei 5.666, de 15 de Julho de 1943, ficam revigorados correndo os prazos para o seu exercício da data da notificação de que trata o art. 104 dêste Decreto-lei.
Art. 104. Decidida a aplicação do regime enfitêutico a terrenos compreendidos em determinada zona, a SPU notificará os interessados com preferência ao aforamento nos termos dos arts. 105 e 215, para que o requeiram dentro do prazo de cento e oitenta dias, sob pena de perda dos direitos que porventura lhes assistam.
Parágrafo único. A notificação será feita por edital afixado na repartição arrecadadora da Fazenda Nacional com jurisdição na localidade do imóvel, e publicado no Diário Oficial da União, mediante aviso publicado três vezes, durante o período de convocação, nos dois jornais de maior veiculação local e, sempre que houver interessados conhecidos, por carta registrada.
Importa lembrar o disposto na Lei nº 9.636, de 1998, artigo 15, com a alteração dada pela Lei nº 13.139, de 2015, que permite a licitação em caso de não exercício de preferência:
Art. 15. A Secretaria do Patrimônio da União do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão promoverá, mediante licitação, o aforamento dos terrenos de domínio da União situados em zonas sujeitas ao regime enfitêutico que estiverem vagos ou ocupados há até 1 (um) ano em 10 de junho de 2014, bem como daqueles cujos ocupantes não tenham exercido a preferência ou a opção de que tratam os arts. 13 e 17 desta Lei e o inciso I do caput do art. 5o do Decreto-Lei no 2.398, de 21 de dezembro de 1987.
A partir do disposto nas normas acima transcritas podemos concluir existir permissão para constituir o Aforamento Gratuito. O enquadramento legal ocorre em face de se tratar de propriedade devidamente registrado ou transcrita no Registro Imobiliário cuja cadeia retroaja ininterruptamente a 5 de setembro de 1946. Sendo que, naquela data, os registros e transcrições não fizeram qualquer menção que pudesse levar à conclusão de que a verdadeira proprietária da área era a União, a exemplo de referências a terrenos de marinha a acrescidos de marinha, conforme Nota Técnica SEI nº 33311/2021/ME (p. 161-2).
Refira-se que no âmbito da Consultoria Jurídica junto ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão em matéria patrimonial foram expedidos alguns Enunciados elucidativos:
Enunciado nº 3:
Em se tratando de direito real, o regime enfitêutico só se constitui mediante o registro do contrato de aforamento no Cartório de Registro de Imóveis competente, não sendo suficiente a lavratura daquele contrato pela Secretaria do Patrimônio da União, ainda que com força de escritura pública.
Precedente:– PARECER Nº 0884 – 5.1.1/2011/MAA/CONJUR-MP/CGU/AGU
Enunciado nº 5:
Para que tenha direito de preferência ao aforamento gratuito com base no item 1º do art. 105 do Decreto-Lei nº 9.760, de 5 de setembro de 1946, além da necessidade de o requerente comprovar que a cadeia sucessória relacionada ao bem retroage ininterruptamente à data de entrada em vigor do Decreto-Lei, os registros e transcrições não devem fazer qualquer menção que possa levar à conclusão de que a verdadeira proprietária da área é a União, a exemplo de referências a terrenos de marinha e acrescidos de marinha.
Precedentes:– PARECER Nº 0127 – 5.1.1/2012/DPC/CONJUR-MP/CGU/AGU– PARECER Nº 0271 – 5.1.1/2012/DPC/CONJUR-MP/CGU/AGU– PARECER Nº 1723 – 5.1.1/2012/DPC/CONJUR-MP/CGU/AGU– PARECER Nº 1510 – 5.1.1/2012/MAA/CONJUR-MP/CGU/AGU– PARECER Nº 0228 – 5.1.1/2013/DPC/CONJUR-MP/CGU/AGU– PARECER Nº 0090 – 5.1.1/2013/AMF/CONJUR-MP/CGU/AGU
Enunciado nº 7:
A inexistência de demarcação da Linha de Preamar Média de 1831 na localidade impede a concessão de aforamento, ainda que o terreno seja presumidamente de marinha.
Precedentes: PARECER Nº 1723 – 5.1.1/2012/DPC/CONJUR-MP/CGU/AGU, PARECER Nº 0228 –5.1.1/2013/DPC/CONJUR-MP/CGU/AGU.
Enunciado nº 10:
A concessão do aforamento gratuito com base nas hipóteses legais pertinentes independe da finalidade e da utilização conferida ao imóvel.
Precedente: PARECER Nº 0090 – 5.1.1/2013/AMF/CONJUR-MP/CGU/AGU
Do procedimento legal
O Decreto-Lei Federal nº 9.760, de 5 de setembro de 1946, traz diversas regulações a respeito da forma e condições para implementar o aforamento gratuito.
Art. 99. A utilização do terreno da União sob regime de aforamento dependerá de prévia autorização do Presidente da República, salvo se já permitida em expressa disposição legal.
Parágrafo único. Em se tratando de terreno beneficiado com construção constituída de unidades autônomas, ou, comprovadamente, para tal fim destinado, o aforamento poderá ter por objeto as partes ideais correspondentes às mesmas unidades.
Art. 100. A aplicação do regime de aforamento a terras da União, quando autorizada na forma dêste Decreto-lei, compete ao S. P. U., sujeita, porém, a prévia audiência:
a) dos Ministérios da Guerra, por intermédio dos Comandos das Regiões Militares; da Marinha, por intermédio das Capitanias dos Portos; da Aeronáutica, por intermédio dos Comandos das Zonas Aéreas, quando se tratar de terrenos situados dentro da faixa de fronteiras, da faixa de 100 (cem) metros ao longo da costa marítima ou de uma circunferência de 1.320 (mil trezentos e vinte) metros de raio em tôrno das fortificações e estabelecimentos militares;
b) do Ministério da Agricultura, por intermédio dos seus órgãos locais interessados, quando se tratar de terras suscetíveis de aproveitamento agrícola ou pastoril;
c) do Ministério da Viação e Obras Públicas, por intermédio de seus órgãos próprios locais, quando se tratar de terrenos situados nas proximidades de obras portuárias, ferroviárias, rodoviárias, de saneamento ou de irrigação;
d) das Prefeituras Municipais, quando se tratar de terreno situado em zona que esteja sendo urbanizada.
§ 1º A consulta versará sôbre zona determinada, devidamente caracterizada.
§ 2º Os órgãos consultados deverão se pronunciar dentro de 30 (trinta) dias do recebimento da consulta, prazo que poderá ser prorrogado por outros 30 (trinta) dias, quando solicitado, importando o silêncio em assentimento à aplicação do regime enfitêutico na zona caracterizada na consulta.
§ 3º As impugnações, que se poderão restringir a parte da zona sôbre que haja versado a consulta, deverão ser devidamente fundamentadas.
§ 4º O aforamento, à vista de ponderações dos órgãos consultados, poderá subordinar-se a condições especiais.
§ 5º Considerada improcedente a impugnação, a autoridade submeterá o recurso à autoridade superior, nos termos estabelecidos em regulamento.
§ 6o Nos casos de aplicação do regime de aforamento gratuito com vistas na regularização fundiária de interesse social, ficam dispensadas as audiências previstas neste artigo, ressalvados os bens imóveis sob administração do Ministério da Defesa e dos Comandos do Exército, da Marinha e da Aeronáutica.
Art. 101 - Os terrenos aforados pela União ficam sujeitos ao foro de 0,6% (seis décimos por cento) do valor do respectivo domínio pleno, que será anualmente atualizado.
Parágrafo único. O não-pagamento do foro durante três anos consecutivos, ou quatro anos intercalados, importará a caducidade do aforamento.
(...)
Art. 104. Decidida a aplicação do regime enfitêutico a terrenos compreendidos em determinada zona, a SPU notificará os interessados com preferência ao aforamento nos termos dos arts. 105 e 215, para que o requeiram dentro do prazo de cento e oitenta dias, sob pena de perda dos direitos que porventura lhes assistam.
Parágrafo único. A notificação será feita por edital afixado na repartição arrecadadora da Fazenda Nacional com jurisdição na localidade do imóvel, e publicado no Diário Oficial da União, mediante aviso publicado três vezes, durante o período de convocação, nos dois jornais de maior veiculação local e, sempre que houver interessados conhecidos, por carta registrada.
Art. 105. Tem preferência ao aforamento:
1º – os que tiverem título de propriedade devidamente transcrito no Registo de Imóveis;
(...)
§ 1o As divergências sobre propriedade, servidão ou posse devem ser decididas pelo Poder Judiciário.
§ 2o A decisão da Secretaria do Patrimônio da União quanto ao pedido formulado com fundamento no direito de preferência previsto neste artigo constitui ato vinculado e somente poderá ser desfavorável, de forma fundamentada, caso haja algum impedimento, entre aqueles já previstos em lei, informado em consulta formulada entre aquelas previstas na legislação em vigor, ou nas hipóteses previstas no inciso II do art. 9º da Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1998.
Art. 106. Os pedidos de aforamento serão dirigidos ao Chefe do órgão local do S.P.U., acompanhados dos documentos comprobatórios dos direitos alegados pelo interessado e de planta ou croquis que identifique o terreno.
Art. 107. Revogado.
Art. 108. O Superintendente do Patrimônio da União no Estado apreciará a documentação e, deferindo o pedido, calculará o foro, com base no art. 101, e concederá o aforamento, devendo o foreiro comprovar sua regularidade fiscal perante a Fazenda Nacional até o ato da contratação. (
Parágrafo único. O Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão estabelecerá diretrizes e procedimentos simplificados para a concessão do aforamento de que trata o caput.
Art. 109. Concedido o aforamento, será lavrado em livro próprio da Superintendência do Patrimônio da União o contrato enfitêutico de que constarão as condições estabelecidas e as características do terreno aforado.
Art. 110. Expirado o prazo de que trata o art. 104 e não havendo interesse do serviço público na manutenção do imóvel no domínio pleno da União, a SPU promoverá a venda do domínio útil dos terrenos sem posse, ou daqueles que se encontrem na posse de quem não tenha atendido à notificação a que se refere o mesmo artigo ou de quem, tendo requerido, não tenha preenchido as condições necessárias para obter a concessão do aforamento.
No art. 99 é prevista explicitamente a possibilidade de constituição de aforamento mediante autorização do Presidente da República, salvo se já permitida em expressa disposição legal. No caso, houve delegação da competência ao Senhor Superintendente do Patrimônio da União no Piauí, segundo disposto nos 36 e 44 do Regimento Interno da Secretaria do Patrimônio da União, aprovado pela Portaria MP n° 335, de 02 de outubro de 2020 e publicado em 05 de outubro de 2020, e conforme art. 108 do Decreto-lei nº 9760/46, com redação da Lei nº 13.139, de 26/06/2015.
O artigo 100 determina a necessidade de prévia audiência de órgãos do governo eventualmente interessados no imóvel. Porém, na Nota Técnica SEI nº 33311/2021/ME consta justificativa para o não cumprimento desta exigência.
Situação Urbanístico-Ambiental
09- Deixamos de promover prévia audiência previstas nas alíneas “a”, "b", "c" e "d", do art. 100 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946, em virtude de tratar-se imóvel situado em área urbana consolidada e fora da faixa de segurança de que trata o § 3º do art 49 do Ato das Disposições
a) por não se tratar de terreno situado dentro da faixa de fronteiras, da faixa de 100 (cem) metros ao longo da costa marítima ou de uma circunferência de 1.320 (mil trezentos e vinte) metros de raio em torno das fortificações e estabelecimentos militares;
b) por não se tratar de terras suscetíveis de aproveitamento agrícola ou pastoril;
c) por não se tratar de terreno situado nas proximidades de obras portuárias, ferroviárias, rodoviárias, de saneamento ou de irrigação;
d) por não se tratar de terreno situado em zona que esteja sendo urbanizada.
e) por não envolver área de preservação ambiental ou unidade de conservação
f) Por não tratar-se de ilha oceânica ou costeira
O art. 101 trata do pagamento do foro. A constituição do aforamento é gratuita, porém não está isento de pagamento o foro e laudêmio respectivo.
Por sua vez, a Instrução Normativa SPU nº 03, de 09 de novembro de 2016, traz maior detalhamento a respeito da forma e condições para a concessão do aforamento gratuito. Vejamos alguns artigos relevantes:
A partir do art. 10 se trata do Exercício da Preferência ao Aforamento Gratuito:
Art. 10. O exercício do direito de preferência ao aforamento gratuito é o ato formal pelo qual o interessado requer a concessão do domínio útil referente a imóvel da União, independentemente do pagamento do valor relacionado a este direito.
Art. 11. Os ocupantes com preferência ao aforamento gratuito, nos termos dos arts. 105 e 215 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946, devem formalizar o requerimento de exercício do direito dentro do prazo de 180 (cento e oitenta) dias contados da notificação, sob pena de perda dos direitos que porventura lhes assistam.
Art. 12. A preferência ao aforamento gratuito de imóvel da União será verificada após a apresentação pelo ocupante ou seu representante legal dos documentos que comprovem atender aos requisitos previstos nos arts. 105 e 215 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946.
Art. 13. Constatada falsidade das declarações sobre as exigências para o exercício da preferência, os contratos serão nulos de pleno direito, sem prejuízo das sanções penais aplicáveis, independentemente de notificação judicial ou extrajudicial, retornando automaticamente o imóvel ao domínio pleno da União.
Art. 14. Tem preferência ao aforamento gratuito, conforme o art. 105 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946:
I - os que tiverem título de propriedade devidamente registrado ou transcrito no Registro de Imóveis cuja cadeia retroaja ininterruptamente a 5 de setembro de 1946, desde que, naquela data,os registros e transcrições não fizessem qualquer menção que pudesse levar à conclusão de que a verdadeira proprietária da área era a União, a exemplo de referências a terrenos de marinha e acrescidos de marinha;
II - os que estejam na posse dos terrenos, com fundamento em título outorgado pelos Estados ou Municípios;
III - os que, necessariamente, utilizam os terrenos para acesso às suas propriedades;
IV - os ocupantes efetivamente inscritos até o ano de 1940,ainda que o atual ocupante tenha sido cadastrado em data posterior,hipótese em que a cadeia possessória efetivamente lançada nos arquivos da Administração deve retroagir ininterruptamente àquele ano,e desde que estejam quites com o pagamento das devidas taxas,quanto aos terrenos de marinha e seus acrescidos;
V - os concessionários de terrenos de marinha, quanto aos seus acrescidos, desde que estes não possam constituir unidades autônomas;e
VI - os que no terreno possuam benfeitorias, anteriores ao ano de 1940, de valor apreciável em relação ao daquele.
Art. 15. Tem preferência ao aforamento gratuito os que se enquadrem no art. 20 ou 35 do Decreto-Lei nº 3.438, de 1941, combinado com o art. 215 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946.
Parágrafo único. Para ser reconhecido o direito ao aforamento gratuito com base no art. 20 do Decreto-Lei nº 3.438, de 1941, combinado com o art. 215 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946, não é suficiente a comprovação da existência de um vínculo jurídico com o bem, sendo indispensável que o posseiro ou os antecessores na cadeia ininterrupta exercessem de fato detenção física sobre o imóvel em 22 de julho de 1941, data de publicação daquele diploma legal.
Art. 16. Tem preferência ao aforamento gratuito os que se enquadrem no art. 7º do Decreto-Lei nº 5.666, de 15 de julho de 1943, combinado com o art. 215 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946.
Art. 17. Os documentos necessários à comprovação dos casos de preferência previstos nesta Seção estão apresentados no Anexo VI.
(...)
Já no art. 33 e seguintes é regulamentada a constituição de aforamento voluntário, como no caso deste processo. O particular requer o exercício do direito de preferência, mediante requerimento administrativo.
Art. 33 . Para o ocupante com direito de preferência que voluntariamente solicitar a aquisição do domínio útil, serão aplicadas as orientações desta IN, devendo para este fim enviar requerimento eletrônico de utilização /regularização, que pode ser formalizado através do Portal de Serviços da SPU (e - SPU) , e - spu.planejamento.gov.br.
Art. 34 . Uma vez requerido o aforamento sob a forma voluntária, a SPU/UF providenciará a elaboração da avaliação e elaborará o cálculo do valor de referência – CVR, nos casos de direito de preferência ao aforamento gratuito, ou a avaliação de precisão, nas hipóteses de direito de preferência ao aforamento oneroso, realizada, especificamente para esse fim, pela SPU ou, sempre que necessário, pela Caixa Econômica Federal, com validade de 12 (doze ) meses a contar da data de sua publicação.
(...)
A partir do art. 60 se menciona a existência de minuta de contrato, se regula a necessidade de avaliação anual, se estabelece a necessidade de comprovar a regularidade fiscal e é prevista a necessidade de publicação no diário oficial da união, dentre outras previsões.
Da Contratação do Aforamento Gratuito
Art. 60. Decidido o aforamento, a SPU/UF elaborará minutado respectivo contrato (Anexo XIV), encaminhando o processo à CJU/UF para que exerça o controle prévio da legalidade do ato do Superintendente e, se for o caso, aprovação da minuta do contrato.
Art. 61. Previamente à assinatura do contrato enfitêutico, a SPU/UF deverá observar:
I - que a avaliação do domínio pleno do terreno, para efeito de cálculo do foro, deverá ser anualmente atualizada; e
II - que o pretenso foreiro comprove sua regularidade fiscal perante a Fazenda Nacional até o ato da assinatura do contrato.
Art. 62. Após a assinatura do contrato, a SPU/UF providenciará a publicação do seu extrato na Imprensa Oficial, nos termos do parágrafo único do art. 61 da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993.
Art. 63. Nos contratos de aforamento anteriores à Portaria CONJUR nº 2, de 10 de abril de 2013, constituídos em terrenos presumidamente de propriedade da União, a finalização do procedimento demarcatório poderá render ensejo à alteração das dimensões do terreno e ao reajuste proporcional do foro.
Parágrafo único. O disposto no caput não importará a devolução de qualquer valor pago anterior à demarcação.
Quanto a avaliação, se frise dever ser elaborada conforme determinado pelo art. 16, inc. IV da Instrução Normativa SPU nº 5, de 28 de novembro de 2018. Já a Portaria SPU nº 12.746, de 30 de novembro de 2018 não se aplica por ser aforamento gratuito.
Igualmente importa mencionar que no art. 120 se explicita quais certidões são consideradas necessárias, a fim de comprovar a regularidade fiscal e trabalhista.
Art. 120 . As certidões abaixo deverão ser apresentadas quando da assinatura do contrato constituição de aforamento:
I - Certidão negativa de débitos tributários fornecida pela Receita Federal;
II – Certidão negativa de dívida ativa fornecida pela Procuradoria da Fazenda Nacional;
III – Certidão negativa de débitos junto ao INSS;
IV - Prova de inscrição no Cadastro de Pessoas Físicas (CPF) ou no Cadastro Geral de Contribuintes (CGC).
V - Prova de inscrição no cadastro de contribuintes estadual ou municipal, se houver, relativo ao domicílio ou sede do interessado, pertinente ao seu ramo de atividade e com patível com o objeto contratual;
VI - Prova de regularidade para com a Fazenda Federal , Estadual e Municipal do domicílio ou sede do interessado,ou outra equivalente, na forma da lei;
VII - Prova de regularidade relativa à Seguridade Social e ao Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS),demonstrando situação regular no cumprimento dos encargos sociais instituídos por lei;
VIII - Prova de inexistência de débitos inadimplidos perante a Justiça do Trabalho, mediante a apresentação de certidão negativa, nos termos do Título VII - A da Consolidação das Leis do Trabalho, aprovada pelo Decreto - Lei no 5.452, de 1o de maio de 1943.
Parágrafo único. Os itens IV, V, VI, VII e VIII são documentos relativos à regularidade fiscal e trabalhista, de acordo com o art. 29 da Lei 8.666 , de 21 de junho de 1993.
Lembramos ainda que a SPU/SC deverá providenciar a publicação do extrato do contrato na Imprensa Oficial, nos termos do parágrafo único do art. 61 da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, atendendo, assim, a exigência do art. 62 da citada IN.
Recomendações gerais
A Portaria Interministerial ME/CGU nº 6.909, de 21 de junho de 2021, que institui regime especial de governança para a destinação de imóveis da União, estabelece a necessidade de que os atos de destinação de imóveis da União sejam sempre precedidos de análise por comitê de servidores e a obrigação da publicação dos atos em transparência ativa na internet. Confira-se as disposições:
Art. 1º Esta Portaria Interministerial institui regime especial de governança para a destinação de imóveis da União nos regimes que especifica.
Parágrafo único. A destinação de imóveis da União deverá observar o regime especial de governança de que trata o caput, que compreende as seguintes formas de destinação de imóveis geridos pela Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União da Secretaria Especial de Desestatização, Desinvestimento e Mercados do Ministério da Economia:
I - Aforamento gratuito;
(...)
Art. 2º O regime especial de governança de imóveis da União deverá observar os seguintes princípios:
I - colegialidade;
II - transparência ativa;
III - fundamentação adequada;
IV - impessoalidade;
V - publicidade;
VI - integridade;
VII - formalismo; e
VIII - relevância do bem a ser destinado.
§ 1º Os atos de destinação de imóveis da União deverão ser sempre precedidos de análise por comitê de servidores, que deverá recomendar ou não a destinação proposta para o imóvel.
§ 2º Os comitês de análise e deliberação sobre a destinação de imóveis da União deverão ser compostos por servidores, necessariamente ocupantes de cargos em comissão ou funções comissionadas de mesmo nível, de modo a garantir a independência individual na tomada de decisão.
§ 3º Deverão ser definidas alçadas para aprovação das destinações de que trata esta Portaria Interministerial, observadas as características dos imóveis.
§ 4º As decisões que destinarem imóveis e as deliberações dos comitês deverão ser fundamentadas.
Art. 3º Os dados relativos aos atos de quaisquer formas de destinação de imóveis da União, independentemente de terem sido produzidos no âmbito deste regime especial de governança, deverão ser publicados em transparência ativa na internet,aplicando-se, no que couber, o disposto no art. 8º da Lei nº 12.527, de 18 de novembro de 2011 - Lei de Acesso à Informação.
Parágrafo único. A Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União da Secretaria Especial de Desestatização, Desinvestimento e Mercados do Ministério da Economia encaminhará à Controladoria-Geral da União, em periodicidade mínima trimestral, os dados relativos aos atos de destinação de imóveis da União, em formato compatível com a Política de Dados Abertos do Poder Executivo federal, instituída pelo Decreto nº 8.777, de 11 de maio de 2016, com o objetivo de publicação.
Art. 4º A Secretaria Especial de Desestatização, Desinvestimento e Mercados do Ministério da Economia regulamentará o regime especial de governança instituído nesta Portaria Interministerial.Parágrafo único.
A regulamentação de que trata o caput deverá observar o disposto no Decreto nº 9.759, 11 de abril de 2019.
Art. 5º A Secretaria Especial de Desestatização, Desinvestimento e Mercados do Ministério da Economia proporá a revisão do Regimento Interno da Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União da Secretaria Especial de Desestatização, Desinvestimento e Mercados do Ministério da Economia, no prazo de sessenta dias, contado da data de publicação desta Portaria Interministerial.
Art. 6º Esta Portaria Interministerial entra em vigor na data da sua publicação.
Restou publicada, logo após, a Portaria SEDDM/ME nº 7.397, de 24 de junho de 2021, regulamentando a Portaria Interministerial nº 6909/2021, do Ministro da Economia e do Ministro da Controladoria Geral da União, que institui regime especial de governança de destinação de imóveis da União. Especifica como se dará a análise, apreciação e deliberação de processos sobre imóveis abrangidos nas destinações previstas nas portarias. Vejamos:
Art. 3º Para fins de análise, apreciação e deliberação de processos sobre imóveis abrangidos nas destinações previstas nessa portaria, deverão ser instituídos pela SPU os seguintes Grupos Especiais de Destinação Supervisionada (GE-DESUP), de caráter permanente:
I - Nível 1 (GE-DESUP-1), para imóveis com Valor de Referência (VREF) inferior a R$10.000.000,00 (dez milhões de reais);
II - Nível 2 (GE-DESUP-2), para imóveis com Valor de Referência (VREF) igual ou superior a R$10.000.000,00 (dez milhões de reais) e inferior a R$100.000.000,00 (cem milhões de reais); e
III - Nível 3 (GE-DESUP-3), para imóveis com Valor de Referência (VREF) igual ou superior a R$100.000.000,00 (cem milhões de reais).
§1º O GE-DESUP-1 será composto por servidores ocupantes de cargo em comissão DAS, ou FCPE, de nível 4, com a seguinte configuração:
I - Dois representantes da SPU; e
II - Um representante da SEDDM.
§2º O GE-DESUP-2 será composto por servidores ocupantes de cargo em comissão DAS, ou FCPE, de nível 5, com a seguinte configuração:
I - Dois representantes da SPU; e
II - Um representante da SEDDM.
§3º O GE-DESUP-3 será composto por servidores ocupantes de cargo em comissão DAS, ou FCPE, de nível 6, com a seguinte configuração:
I - O Secretário de Coordenação e Governança de Patrimônio da União; e
II - O Secretário Especial Adjunto de Desestatização, Desinvestimento e Mercados.
§4º O encaminhamento de processos aos GE-DESUP, pela Superintendência Regional da SPU, deverá conter a anuência do ocupante de maior cargo na representação estadual, no caso dos GE-DESUP-2 e GE-DESUP-3, e de, no mínimo, um servidor DAS/FCPE de nível 3 para os processos encaminhados ao GE-DESUP-1.
§5º A designação dos membros e membros-suplente será feita por ato do Secretário Especial de Desestatização, Desinvestimento e Mercados.
§6º A participação dos membros nos GE-DESUP será considerada prestação de serviço público relevante, não remunerada.
§7º A coordenação dos trabalhos nos GE-DESUP caberá à SPU.
§8º Os membros do GE-DESUP reunir-se-ão sempre que houver proposta de destinação de imóveis a ser submetida a deliberação e conforme convocação prévia a ser expedida pela SPU.
§9º As reuniões dos GE-DESUP deverão ser realizadas por videoconferência.
Art. 4º A SPU poderá criar até 3 (três) GE-DESUP-1, 2 (dois) GE-DESUP-2 e apenas 1 (um) GE-DESUP-3.
§1º Quando houver mais de um GE-DESUP instituído para o mesmo nível, o encaminhamento dos processos será realizado mediante sorteio.
Art. 5º Os GE-DESUP, níveis 1 e 2, deverão elaborar relatórios e prestar informações sempre que solicitado pelo Secretário Especial de Desestatização, Desinvestimento e Mercados.
Art. 6º Os processos somente poderão ser apreciados pelo respectivo GE-DESUP caso apresentem, em sua justificativa:
I - Especificação da(s) pessoa(s) física(s) ou jurídica(s) beneficiada pelo ato;
II - Comprovação de que o beneficiado se enquadra, legalmente, nos requisitos necessários ao benefício (quando aplicável);
III - Valor do imóvel;
IV - Detalhamento do imóvel, incluindo:
a. cópia da matrícula;
b. geolocalização;
c. área do imóvel;
d. descrição sumarizada do imóvel, indicando benfeitorias, se for o caso;
e. atual situação de ocupação do imóvel;
f. eventuais problemas jurídicos, ambientais ou administrativos; e
g. informação se o imóvel já recebeu, ou não, uma Proposta de Aquisição de Imóveis - PAI.
V - Justificativa fundamentada para o ato, demonstrando o interesse público e social, nos termos da legislação vigente.
Parágrafo único - Caso o GE-DESUP identifique falhas na instrução do processo, este será devolvido à representação estadual responsável para atualizações e ajustes.
Art. 7º Todas as deliberações dos GE-DESUP deverão ser tomadas por unanimidade e de forma fundamentada, servindo como recomendação para a decisão a ser tomada pela autoridade competente.
Art. 8º A SPU prestará apoio administrativo aos colegiados.
§ 1º A SPU deverá providenciar resumo das reuniões dos colegiados anteriores, mencionados na Portaria SPU nº 55, de 2 de julho de 2019, e na Portaria SPU nº 83, de 28 de agosto de 2019, para os novos colegiados.
Art. 9º Os dados relativos aos atos de quaisquer formas de destinação de imóveis da União, independentemente de terem sido produzidos no âmbito deste regime especial de governança, deverão ser publicados em transparência ativa na internet, aplicando-se, no que couber, o disposto no art. 8º da Lei nº 12.527, de 18 de novembro de 2011 (Lei de Acesso à Informação).
§ 1º A decisão da autoridade competente deverá ser acompanhada da ampla publicidade do processo em portal eletrônico, no prazo máximo de 7 (sete) dias a contar da publicação no DOU ou do ato administrativo que efetivou a decisão.
§ 2º Para fins de adaptação ao disposto no caput, fica definido o prazo de 30 (trinta) dias, a contar da publicação dessa portaria, para elaboração de sítio eletrônico necessário à publicidade dos atos.
Art. 10º A SPU encaminhará à Controladoria-Geral da União - CGU, em periodicidade mínima trimestral, os dados relativos aos atos de destinação de imóveis da União, em formato compatível com a Política de Dados Abertos do Poder Executivo Federal, instituída pelo Decreto nº 8.777, de 11 de maio de 2016, com o objetivo de publicação.
Art. 11º Para fins de diagnóstico e implementação de medidas de gestão junto à SPU, ficam instituídos os seguintes Grupos Especiais de Trabalho - GET:
I - De Governança, composto por 2 (dois) representantes da SPU e 1 (um) representante da SEDDM, para que, no prazo de 30 (trinta) dias, apresente ao Secretário Especial de Desestatização, Desinvestimento e Mercados proposta de mudança na estrutura de governança da SPU;
II - De Transformação Digital, composto por 4 (quatro) representantes da SPU e 1 (um) representante da SEDDM, para que, no prazo de 60 (sessenta) dias, apresente ao Secretário Especial de Desestatização, Desinvestimento e Mercados proposta de transformação digital, automação de processos e controles e de novo portal único da SPU;
III - De Tratamento de Apontamentos da Controladoria Geral da União - CGU e do Tribunal de Contas da União - TCU, composto por 2 (dois) representantes da SPU e 1 (um) representante da SEDDM, para que encaminhe aos referidos órgãos, no prazo de 60 (sessenta) dias, relatório com os encaminhamentos de cada ponto pendente;
IV - De Gestão das Propostas de Aquisição de Imóveis - PAIs, composto por 2 (dois) representantes da SPU e 1 (um) representante da SEDDM, para que, no prazo de 60 (sessenta) dias, apresente, ao Secretário Especial de Desestatização, Desinvestimento e Mercados, solução para propostas recebidas há mais de 30 (trinta) dias; e
V - De Consolidação de Normas infralegais da SPU (portarias), composto por 4 (quatro) representantes da SPU e 1 (um) representante da SEDDM, para que, no prazo de 90 (noventa) dias, apresente ao Secretário Especial de Desestatização, Desinvestimento e Mercados proposta para consolidação e modernização dos atos de destinação de imóveis e de receitas patrimoniais.
§1º Os prazos citados neste artigo iniciam-se com a publicação da composição do respectivo GET.
Afora esses requisitos trazidos pelas leis de regência, a Lei n. 9.504, de 30 de setembro de 1997, ao estabelecer normas para as eleições, traz limitações a transferência de bens. Senão vejamos:
Art. 73. São proibidas aos agentes públicos, servidores ou não, as seguintes condutas tendentes a afetar a igualdade de oportunidades entre candidatos nos pleitos eleitorais:
(...)
§ 10. No ano em que se realizar eleição, fica proibida a distribuição gratuita de bens, valores ou benefícios por parte da Administração Pública, exceto nos casos de calamidade pública, de estado de emergência ou de programas sociais autorizados em lei e já em execução orçamentária no exercício anterior, casos em que o Ministério Público poderá promover o acompanhamento de sua execução financeira e administrativa. (Incluído pela Lei nº 11.300, de 2006)
Da minuta de constituição de aforamento
Com relação à minuta de contrato se encontra está de acordo com os padrões recomendados. Segue as previsões legais e utiliza o modelo de contrato disponível no Anexo XIV da Instrução Normativa SPU nº 03, de 09 de novembro de 2016. Contudo, convém ressaltar que:
A) Deve ser renovada a certidão negativa de que trata a cláusula sétima.
B) Na ocasião da assinatura do contrato convém se cercar de cuidados quanto à identificação dos outorgados (se houver procuração, que seja recente).
C) Compete ao órgão a correção de eventuais erros materiais na minuta. Os valores ou numerações previstos, por exemplo, devem ser revisados.
D) Existe a necessidade de incluir a assinatura de testemunhas, com a devida qualificação. Inclusive mencionando suas matrículas ‘SIAPE’, se Servidores Federais Civis forem.
ANTE AO EXPOSTO, abstraídas as questões relativas à conveniência e oportunidade, de acordo com as orientações esposadas e, desde que sejam atendidas as recomendações alinhadas neste parecer, atestamos a legalidade do processo ora analisado, referente à constituição de aforamento de terreno acrescido de Marinha.
É o parecer que encaminhamos à origem.
Porto Alegre, 05 de agosto de 2021.
Luciana Bugallo de Araujo
Advogada da União
Mat. SIAPE n.º 1512203
OAB/RS n.º 56.884
Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em http://sapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 19739106454202120 e da chave de acesso b3df8bc6