ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO


 

PARECER n. 00621/2021/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU

 

NUP: 04962.001920/2008-93

INTERESSADOS: SUPERINTENDÊNCIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO EM PERNAMBUCO - SPU/PE

ASSUNTO: CONSULTA

 

EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO. CONTRATO DE CONCESSÃO DE DIREITO REAL DE USO A SER FIRMADO ENTRE A UNIÃO E O MUNICÍPIO DO RECIFE, VISANDO PROMOVER REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA, PARA FINS DE INTERESSE SOCIAL, EM ÁREA URBANA CONHECIDA COMO COMUNIDADE DO PILAR. POSSIBILIDADE DA CELEBRAÇÃO DO AJUSTE CONDICIONADA AO ATENDIMENTO DAS RESSALVAS APONTADAS NESTE OPINATIVO.

 

I - RELATÓRIO

 

         Trata-se de processo oriundo da Superintendência de Patrimônio da União no Estado de Pernambuco, solicitando análise das minutas de Contratos de Concessão de Direito Real de Uso a serem celebrados com o Município do Recife, objetivando promover regularização fundiária de interesse social, alusivas aos imóveis da União que estão mencionados na Nota Técnica adiante (Imóvel nº 331/353, com área 145,20 m², localizado na Rua Bernardo Vieira de Melo, bairro do Recife e Imóvel nº 492, com área 938,22 m², localizado na Rua do Brum, bairro do Recife).

 

Os imóveis em questão se destinam à manutenção de empreendimento habitacional de interesse social, cuja regularização irá beneficiar 192 famílias de baixa renda, bem como a manutenção do funcionamento de Escola Creche e Unidade de Saúde da Família através do Programa Projeto Multissetorial Integrado em Áreas de Baixa Renda, com recursos do BNDES, conforme as respectivas minutas de contrato de cessão de uso, com encargo, sob regime de Concessão de Direito Real de Uso.

 

Por oportuno, pedimos vênia para transcrever alguns trechos da Nota Técnica SEI nº 34314/2021/ME:

“Versa o presente processo sobre Cessão, com encargo, sob o Regime de Concessão de Direito Real de Uso - CDRU dos 2 (dois) imóveis restantes da Quadra 40, localizada entre a Rua do Brum, a Rua Primavera, a Rua Bernardo Vieira de Melo e a Rua do Ocidente. Os imóveis que ora serão cedidos correspondem ao imóvel de nº 331/353 e imóvel nº 492, Quadra 40, Bairro e Município do Recife/PE, cuja destinação será para fins de conclusão do projeto de regularização fundiária das 192 unidades habitacionais e manutenção de escola/creche e Posto de Saúde da Família - PSF, conforme documentos/imagens integrantes do processo.

(....)

Situação Jurídico-Cartorial

A Quadra 40 está localizada entre as Rua do Brum, Rua Primavera, Rua Bernardo Vieira de Melo e Rua do Ocidente, localizada no Bairro do Recife, no Município do Recife, Estado de Pernambuco e é composta por 5 (cinco) imóveis. No entanto, 3 (três) deles já foram objetos de Cessão, com contratos assinados em 2020, restando 2 (dois), que naquele tempo não puderam ser concluídos devido a questões de averbações no SIAPA, conforme justificado no Despacho (SEI 8924540), porém, com as pendências sanadas, serão instruídos agora para a destinação.

 

Imóvel nº 331/353, com área 145,20 m², localizado na Rua Bernardo Vieira de Melo, bairro do Recife, registrado no 1º Ofício de Registro de Imóveis do Recife, sob a matrícula nº 54.452;   

 

Imóvel nº 492, com área 938,22 m², localizado na Rua do Brum, bairro do Recife, registrado no 1º Ofício de Registro de Imóveis do Recife, sob a matrícula nº 56.445.

As certidões cartoriais dos aludidos imóveis em nome da União estão anexadas a este processo, conforme documentos a seguir:

 

Imóvel nº 331/353, Rua Bernardo Vieira de Melo: (SEI 8162741);

Imóvel nº 492, Rua do Brum: (SEI 8162765).

 

(....)

Do Instrumento de destinação CDRU

Dentre os instrumentos de destinação que podem ser aplicados no âmbito dos programas de Provisão Habitacional/Regularização Fundiária de Interesse Social em áreas da União, nos termos do art. 8° da Instrução Normativa nº 2, de 18/12/2014, propõe-se utilizar o instrumento denominado Concessão de Direito Real de Uso - CDRU, nos termos do Decreto-Lei 271/67, da Lei nº 11.952/2009, Lei nº 9.636/1998, e Portaria SPU nº 89/2010

(......)

CONCLUSÃO

Por tudo quanto exposto, considerando que o atendimento às famílias de baixa renda é uma das prioridades do Governo Federal, e que este pleito se encontra instruído sob os aspectos de conveniência e oportunidade administrativa, este NUREF nada tem a opor à Cessão com Encargo, sob o regime de Concessão de Direito Real de Uso, ao Município do Recife, propondo os encaminhamentos deste processo, como segue”.

        

                   É o breve relatório. Segue o parecer.

II – FUNDAMENTAÇÃO

II.1 - DO DELINEAMENTO DO INSTITUTO DA CONCESSÃO DE DIREITO REAL DE USO

 

                   Com efeito, a concessão de direito real de uso é uma espécie qualificada de cessão de uso, utilizada com finalidades específicas, como a regularização fundiária de interesse social, urbanização, industrialização, edificação e outros fins de interesse social.

 

Sob o referido instituto, confira-se o disposto no Decreto-lei nº 271/1967 que o regula:

 

Art. 7°  É instituída a concessão de uso de terrenos públicos ou particulares remunerada ou gratuita, por tempo certo ou indeterminado, como direito real resolúvel, para fins específicos de regularização fundiária de interesse social, urbanização, industrialização, edificação, cultivo da terra, aproveitamento sustentável das várzeas, preservação das comunidades  tradicionais e seus meios de subsistência ou outras modalidades de interesse social em áreas urbanas.  (Redação dada pela Lei nº 11.481, de 2007)

§ 1º A concessão de uso poderá ser contratada, por instrumento público ou particular, ou por simples têrmo administrativo, e será inscrita e cancelada em livro especial.

 

§ 2º Desde a inscrição da concessão de uso, o concessionário fruirá plenamente do terreno para os fins estabelecidos no contrato e responderá por todos os encargos civis, administrativos e tributários que venham a incidir sôbre o imóvel e suas rendas.

 

§ 3º Resolve-se a concessão antes de seu têrmo, desde que o concessionário dê ao imóvel destinação diversa da estabelecida no contrato ou têrmo, ou descumpra cláusula resolutória do ajuste, perdendo, neste caso, as benfeitorias de qualquer natureza.

 

§ 4º A concessão de uso, salvo disposição contratual em contrário, transfere-se por ato inter vivos , ou por sucessão legítima ou testamentária, como os demais direitos reais sôbre coisas alheias, registrando-se a transferência.

 

                   Cumpre ainda trazer à baila as lições de José dos Santos Carvalho Filho à respeito da matéria (in Manual de direito administrativo. 30. ed. rev., atual. e ampl. – São Paulo: Atlas, 2016):

O direito real oriundo da concessão é transmissível por ato inter vivos ou causa mortis, mas inafastável será a observância dos fins da concessão. O instrumento de formalização pode ser escritura pública ou termo administrativo, devendo o direito real ser inscrito no competente Registro de Imóveis. Para a celebração desse ajuste, são necessárias lei autorizadora e licitação prévia, salvo se a hipótese estiver dentro das hipóteses de dispensa de licitação. Na esfera federal, a licitação é dispensada se o uso for concedido a outro órgão administrativo (art. 17, § 2º, Lei nº 8.666/1993).

 

                   A concessão de direito real de uso salvaguarda o patrimônio da Administração e evita a alienação de bens públicos, autorizada, muitas vezes, sem qualquer vantagem para ela. Além do mais, o concessionário não fica livre para dar ao uso a destinação que lhe convier, mas, ao contrário, será obrigado a destiná-lo ao fim estabelecido em lei, o que mantém resguardado o interesse público que originou a concessão real de uso.

                   Em resumo, pode­se dizer que a concessão de direito real de uso constitui: i) direito real resolúvel, consistente no uso remunerado ou gratuito de terreno público para que seja utilizado nos fins específicos do Decreto­lei nº 271/67 (regularização fundiária, urbanização, edificação, entre outras modalidades de interesse social); ii) direito transmissível por ato inter vivos ou mortis causa, como os demais direitos reais sobre coisas alheias; iii) tem como característica inerente o direito de sequela, que enseja a persecução do bem; e iv) é resolúvel, em face do descumprimento da destinação contratualmente estabelecida pelo concessionário.

II.2 - DA NECESSIDADE DE AVALIAÇÃO PRÉVIA

 

                   O caput do art. 17 da Lei nº 8.666, de 1993, estabelece, como requisito para a alienação de bens da Administração Pública, a avaliação prévia do bem:

 

Art. 17. A alienação de bens da Administração Pública,  subordinada à existência de interesse público devidamente justificado,  será precedida de avaliação e obedecerá  às seguintes normas: (...)

 

                   Com vistas a atender o citado dispositivo legal, observa-se que foi acostado aos autos os respectivos Relatórios de Valor de Referência.

 

II.3 - DA REGULARIDADE FISCAL E TRABALHISTA DA CONTRATADA

 

                   Mesmo nas dispensas ou inexigibilidades de licitação, a comprovação da habilitação do contratado deve ser exigida com relação aos aspectos essenciais à regularidade da contratação, conforme se infere dos artigos 27 a 33, c/c inciso XIII do art. 55, todos da Lei nº 8.666/1993.

                   No que tange à regularidade fiscal, tanto a doutrina como a jurisprudência do TCU são uníssonos no sentido de que, mesmo nos casos de contratação direta, devem ser  exigidas a comprovação de regularidade junto à Fazenda e à Dívida Ativa da União, ao INSS e ao FGTS.

                   Além disso, com o advento da Lei nº 12.440, de 7 de julho de 2011, sobreveio também a necessidade de comprovação de regularidade trabalhista, mediante a apresentação de Certidão Negativa de Débitos Trabalhistas –CNDT.

                   Deve-se conferir a juntada das citadas certidões, bem como a validade das mesmas.

 

II.4 - DA DECLARAÇÃO DE DISPENSA DE LICITAÇÃO

 

                   Segundo preceitua o art. 17, inciso I, alínea f, da Lei nº 8.666, de 1993, é dispensada a licitação quando a concessão de direito real de uso de bens imóveis residenciais construídos, destinados ou efetivamente utilizados no âmbito de programas habitacionais ou  de regularização fundiária de interesse social desenvolvidos por órgãos ou entidades da administração pública.

                   No presente caso, a pretensão do órgão assessorado é a cessão, sob regime de concessão do direito real de uso, de bens imóveis da União para fins de regularização fundiária de interesse social, em favor do Município do Recife.

                   Assim, é possível a concessão do direito real de uso pretendida, sem procedimento prévio de licitação, mediante sua dispensa.

                   A nosso ver, as minutas de extratos de  dispensa de licitação acostadas aos autos atendem aos pressupostos legais, razão pela qual opinamos por sua aprovação.

 

II.5 – PORTARIA DE DECLARAÇÃO DE INTERESSE PÚBLICO

Observa-se nos autos que foram anexadas duas portarias de declaração de interesse público, referentes aos imóveis mencionados acima.

 

II.6 - DAS MINUTAS DE CONTRATO DE CESSÃO DE USO COM ENCARGO (CDRU)

 

No que tange às minutas do CONTRATO DE CESSÃO COM ENCARGO, sob o regime de CONCESSÃO DE DIREITO REAL DE USO - CDRU, anexadas aos autos, entendemos que as mesmas estão de acordo com os padrões recomendados.

Por oportuno, recomendamos que as referências aos atos normativos infralegais sejam revistos e confirmados, a fim de evitar eventuais equívocos de citações, assim como as descrições dos imóveis a serem cedidos.

Aconselhamos, por fim, ao Órgão Assessorado que atente para os atos normativos internos da Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União relativos à instrução processual, especialmente alusivos à competência para o contrato que se pretende formalizar, observando se a documentação pertinente foi devidamente juntada aos autos.

 

III - CONCLUSÃO

                   Ante o exposto, nos limites da análise jurídica apresentada, que não alcança questões relacionadas aos aspectos técnicos ou do juízo de valor das competências discricionárias exercidas durante o procedimento, opinamos pela viabilidade jurídica da celebração da Cessão de uso em análise, sob o regime de Concessão de Direito Real de Uso, dos imóveis descritos no Relatório deste parecer, desde que acatadas as recomendações emitidas neste opinativo.

 

Brasília, 05 de agosto de 2021.

 

 

RODRIGO PASSOS PINHEIRO

ADVOGADO DA UNIÃO

 

 


Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em http://sapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 04962001920200893 e da chave de acesso 813c0b05

 




Documento assinado eletronicamente por RODRIGO PASSOS PINHEIRO, de acordo com os normativos legais aplicáveis. A conferência da autenticidade do documento está disponível com o código 694724867 no endereço eletrônico http://sapiens.agu.gov.br. Informações adicionais: Signatário (a): RODRIGO PASSOS PINHEIRO. Data e Hora: 05-08-2021 15:30. Número de Série: 33049527624509518919617529064. Emissor: Autoridade Certificadora SERPRORFBv5.