ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO
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CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO
PARECER n. 00622/2021/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU
NUP: 04941.000354/2005-06
INTERESSADO: SUPERINTENDÊNCIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO NO ESTADO DA BAHIA -SPU/BA
ASSUNTO: INCORPORAÇÃO IMOBILIÁRIA
I Incorporação de imóvel ao Patrimônio da União. Decreto nº 4.803, de 08 de agosto de 2003.
II Transferência de imóvel do Departamento Nacional de Estradas de Rodagem - DNER para a União. Imóvel no Município de Eunápolis/BA. Superintendência do Patrimônio da União no Estado da Bahia - SPU/BA.
III Aprovação condicionada.
A Superintendência do Patrimônio da União no Estado da Bahia, por força do disposto no parágrafo único do art. 38 da Lei n. 8.666, de 21 de junho de 1993 submete a esta E-CJU Patrimônio a análise da regularidade do procedimento de Incorporação por sucessão, em face de extinção do Departamento Nacional de Estradas de Rodagem - DNER.
Dentre os constantes nos autos destacamos os seguintes documentos eletrônicos, conforme numeração do sistema SEI: lista de verificação (p. 02); Decreto nº 4.128/2002 (p. 03-6); matrícula (p. 09-10); consulta SPIUnet (p. 11-3); planta (p. 14); informações sobre a situação ocupacional do imóvel (p. 15); Termo de formalização de proposta de destinação (p. 16); levantamento de bens (p. 17-24); dados do imóvel junta a SPU/BA (p. 35); relatório de fiscalização individual (p. 38-52); publicação de ato declaratório nº 01, de 28/10/2015 (p. 59-61); formulário de análise técnica, com autorização de incorporação (p. 62-4); Nota Técnica SEI nº 34078/2021/ME (p. 65-7); e por fim, ofício de encaminhamento a Consultoria (p. 68-9).
Este, em síntese, o relatório.
Pretende-se a incorporação de imóvel ao patrimônio da União, por sucessão, devido a extinção Departamento Nacional de Estradas de Rodagens, ex-DNER. O bem esta localizado na Avenida Conselheiro Luís Viana, n.º 138, Centro, Município de Eunápolis, Estado da Bahia e registrado sob a matrícula n° 5.457, no Cartório de Registro de Imóveis, Hipotecas e Títulos e Documentos da Comarca de Eunápolis-BA, em 21 de novembro de 1997.
O fundamento legal se encontra no art. 102-A, §§ 2º e 3º da Lei 10233, de 05 de junho de 2001; no art. 3º, inc. V, do Decreto nº 4128, de 13 de fevereiro de 2002 e no Decreto nº 4.803, de 08 de agosto de 2003. Vejamos as normas.
Lei nº 10.233/2001, art. 102-A, §§ 2º e 3º.
Art. 102-A. Instaladas a ANTT, a ANTAQ e o DNIT, ficam extintos a Comissão Federal de Transportes Ferroviários - COFER e o Departamento Nacional de Estradas de Rodagem - DNER e dissolvida a Empresa Brasileira de Planejamento de Transportes - GEIPOT. (Incluído pela Medida Provisória nº 2.217-3, de 4.9.2001)
§ 1º A dissolução e liquidação do GEIPOT observarão, no que couber, o disposto na Lei no 8.029, de 12 de abril de 1990. (Incluído pela Medida Provisória nº 2.217-3, de 4.9.2001)
§ 2º Decreto do Presidente da República disciplinará a transferência e a incorporação dos direitos, das obrigações e dos bens móveis e imóveis do DNER. (Incluído pela Medida Provisória nº 2.217-3, de 4.9.2001)
§ 3º Caberá ao inventariante do DNER adotar as providências cabíveis para o cumprimento do decreto a que se refere o § 2o. (Incluído pela Medida Provisória nº 2.217-3, de 4.9.2001)
§ 4º Decreto do Presidente da República disciplinará o processo de liquidação do GEIPOT e a transferência do pessoal a que se refere o art. 114-A. (Incluído pela Medida Provisória nº 2.217-3, de 4.9.2001)
Atendendo ao disposto na Lei 10.233/2001, art. 102-A, § 2º, foi publicado o Decreto nº 4.128, de 13 de fevereiro de 2002, dispondo sobre a inventariança, a transferência e a incorporação dos direitos, das obrigações e dos bens móveis e imóveis do Departamento Nacional de Estradas de Rodagem - DNER
Art. 1 º Caberá ao Ministério dos Transportes a supervisão dos procedimentos administrativos concernentes ao processo de extinção do Departamento Nacional de Estradas de Rodagem - DNER.
Art. 2 º O processo de inventariança do DNER será conduzido por Inventariante, indicado pelo Ministro de Estado dos Transportes e nomeado pelo Presidente da República para o cargo em comissão do Grupo-Direção e Assessoramento Superiores, DAS 101.5.
§ 1 º Na condução do inventário, o Inventariante será assessorado diretamente por três assessores, indicados pelo Ministro de Estado dos Transportes e nomeados pelo Presidente da República para o cargo em comissão do Grupo-Direção e Assessoramento Superiores, DAS 102.5.
§ 2 º O assessoramento jurídico necessário aos atos relativos ao processo de inventariança será prestado pela Advocacia-Geral da União.
Art. 3 º São atribuições do Inventariante, além da adoção das providências para o cumprimento do disposto nos artigos seguintes, especificamente:
I - representar a Autarquia em extinção nos atos administrativos durante o processo de inventariança, podendo também rescindir contratos, convênios e outros instrumentos, quando o interesse da Administração assim indicar;
II - praticar atos de gestão orçamentária, financeira, patrimonial, contábil e administrativa, inclusive de pessoal, da Autarquia em extinção;
III - praticar, em articulação com o Departamento Nacional de Infra-Estrutura de Transportes - DNIT e a Agência Nacional de Transportes Terrestres - ANTT, os atos necessários à não interrupção dos programas e projetos em execução, ouvido, previamente, o Ministério dos Transportes;
IV - levantar e relacionar direitos e obrigações, documentos, livros, contratos e convênios da Autarquia em extinção, dando-lhes destinação;
V - identificar, localizar e relacionar os bens móveis e imóveis da Autarquia em extinção, dando destinação aos primeiros, e propondo à Secretaria do Patrimônio da União, do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, a destinação dos bens imóveis; (Redação dada pelo Decreto nº 4.234, de 15.5.2002)
VI - proceder, mediante termo próprio, à transferência dos acervos técnicos, bibliográficos e documentais aos órgãos e às entidades que tiverem absorvido as correspondentes atribuições da Autarquia em extinção;
VII - proceder à regularização contábil dos atos administrativos pendentes e remanescentes, inclusive a análise das prestações de contas dos convênios e instrumentos similares, da Autarquia em extinção, podendo, para tanto, designar comissões de quaisquer natureza;
VIII - exonerar e nomear ocupantes de cargos em comissão e funções gratificadas necessários aos trabalhos de inventariança;
IX - praticar os atos necessários à instauração de sindicâncias e processos administrativos disciplinares;
X - apresentar ao Ministério dos Transportes relatórios periódicos e final dos atos e fatos do processo de inventariança, inclusive as tomadas e as prestações de contas da Autarquia em extinção; e
XI - exercer outras atribuições que lhe forem cometidas pelo Ministério dos Transportes.
Parágrafo único. O inventariante poderá subdelegar atribuições contidas neste artigo.
Art. 4 º Durante o processo de inventariança, serão transferidos:
I - à União, na condição de sucessora, representada pela Advocacia-Geral da União, toda e qualquer ação judicial em curso, de qualquer natureza, em qualquer instância ou tribunal, no estado em que se encontrem, inclusive as em fase de execução, abrangendo os precatórios pendentes e os que vierem a ser expedidos, em que for parte ou interessada a Autarquia em extinção;
II - à União, na condição de sucessora, representada pelo Ministério da Fazenda, as obrigações financeiras decorrentes dos contratos firmados pela Autarquia em extinção, relativos aos refinanciamentos da dívida externa, bem como aqueles junto a organismos financeiros nacionais e internacionais, que estejam totalmente desembolsados;
Em 09 de junho de 2003, o inventariante do DNER assinou Termo de formalização de proposta de destinação (p. 16), com levantamento de bens em anexo (p. 17-24).. Porém, o imóvel em comento deve de fato constar nesta lista e esta Advogada não o identificou na relação apresentada, devendo tal informação ser verificada.
Observe-se que sobreveio a publicação do Decreto nº 10.473, de 24 de agosto de 2020 revogando, o Decreto nº 4.128/2002, citado acima. A revogação, que abarcou diversos outros decretos, visou atender ao disposto no art. 16 da Lei Complementar nº 95, de 26 de fevereiro de 1998. Ou seja, visa reunir os atos normativos em coletâneas, para posterior publicação.
Já o Decreto nº 4.803, de 08 de agosto de 2003 encerrou os trabalhos da inventariança do DNER.
Art. 1o Ficam encerrados os trabalhos da inventariança do Departamento Nacional de Estradas de Rodagem - DNER, regulados pelo Decreto no 4.128, de 13 de fevereiro de 2002.
Art. 2ºO Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão, por intermédio da Secretaria do Patrimônio da União, adotará as medidas necessárias para a gestão dos bens imóveis oriundos do extinto DNER, com exceção daqueles previstos no art. 1ºdo Decreto nº8.376, de 15 de dezembro de 2014, cuja administração patrimonial é de responsabilidade do Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes - DNIT. (Redação dada pelo Decreto nº 8.376, de 2014)
A Instrução Normativa SPU nº 22, de 22 de fevereiro de 2017, que uniformiza e estabelece os procedimentos operacionais para a aquisição, incorporação e regularização patrimonial de bens imóveis em nome da União, dispõe no art. 3º, inc. III que sucessão por extinção de entidades da Administração Pública Federal, bem como de empresa pública ou sociedade de economia mista, deve ocorrer nos termos da legislação que a determinar.
Art. 1º A aquisição, a incorporação e a regularização patrimonial de bens imóveis em nome da União obedecerão aos procedimentos técnicos e administrativos estabelecidos nesta Instrução Normativa - IN, em consonância com a legislação vigente e os princípios aplicáveis à Administração Pública.
Parágrafo único. Não são alcançadas por esta IN as atividades de incorporação de imóveis atribuídos à União pelos incisos II a XI do art. 20 da Constituição Federal.
(...)
Art. 3º Constituem modos de aquisição imobiliária objeto desta IN:
I - a compra;
II - o recebimento por doação;
III - a sucessão por extinção de entidades da Administração Pública Federal, bem como de empresa pública ou sociedade de economia mista, nos termos da legislação que a determinar;
IV - a determinação judicial;
V - o registro por apossamento vintenário; e
VI - a usucapião judicial.
Parágrafo único. A enumeração das modalidades de aquisição previstas neste artigo não prejudica a eleição de outros procedimentos disponíveis na legislação capazes de regularizar a aquisição da propriedade e outros direitos imobiliários em favor da União.
Art. 7º Constitui competência da Secretaria do Patrimônio da União à execução das atividades de aquisição, incorporação e regularização patrimonial de imóveis em nome da União objeto desta IN, inclusive daquelas que têm por objeto a posse ou direitos reais limitados.
Parágrafo único. No âmbito da SPU, as competências referidas no caput estão assim distribuídas:
I à Coordenação Geral de Incorporação e Regularização Patrimonial: coordenar, controlar e orientar as atividades de aquisição, incorporação e regularização patrimonial de imóveis;
II às Superintendências do Patrimônio da União nos Estados – SPU/UF: executar as atividades de aquisição, incorporação imobiliária e regularização patrimonial, em conformidade com este normativo e a legislação pertinente.
Art. 8º A competência para autorização dos atos de aquisição e incorporação imobiliária constam do Anexo I desta IN, sem prejuízo da observância de eventuais alterações em instrumentos de delegação publicados em data posterior à deste normativo.
§1º Fica delegada aos Superintendentes do Patrimônio da União a competência para a prática dos atos necessários à incorporação de imóveis adquiridos em nome da União, nas diversas modalidades, ressalvados aqueles previstos em legislação específica a determinada autoridade pública.
(...)
Da Sucessão por Extinção de Entidades da Administração Pública Federal
Art. 27 O processo de aquisição decorrente de sucessão por extinção de entidades da administração pública federal, cujos procedimentos encontram-se especificados no Anexo XXVII desta IN, deverá ser instaurado na SPU/UF a partir do recebimento da documentação dos respectivos imóveis ou relação contendo localização e descrição dos mesmos.
Parágrafo único. Competirá à SPU/UF avaliar a necessidade ou não da execução de laudo de vistoria técnica para o fim de formalização da aquisição de que trata o caput.
(...)
Art. 29 Constitui título aquisitivo dos direitos reais ou possessórios sobre imóveis transferidos à União por extinção de entidades da Administração Pública Federal o ato legal, a certidão de extinção emitida pela Junta Comercial ou Registro Civil de Pessoa Jurídica, ou outro documento que formalizar a respectiva transferência patrimonial. Quando o imóvel adquirido por sucessão de entidade extinta estiver registrado em cartório em nome desta, a análise técnica da aquisição será procedida mediante preenchimento de formulário específico constante do Anexo XXIX desta IN, por meio do qual se atestará ou não o atendimento dos requisitos mínimos necessários para sua efetivação.
Parágrafo único. A autorização de incorporação do imóvel de que trata o caput será formalizada por meio de despacho do Superintendente do Patrimônio da União, nos termos utilizados no Anexo XXIX.
Art. 30 Eventuais débitos fiscais e demais encargos incidentes sobre o imóvel transferido à União por sucessão de entidade da Administração Pública Federal não impedem a sua aquisição,devendo ser informados à Advocacia-Geral da União e à Procuradoria-Geralda Fazenda Nacional.
(...)
Art. 38 Compete ao Superintendente do Patrimônio da União no Estado, requerer ao Cartório de Registro de Imóveis o registro dos títulos aquisitivos, ato obrigatório para efetivação do processo de incorporação imobiliária.
Art. 39 O requerimento da União, dirigido ao Oficial do Registro da circunscrição imobiliária da situação do imóvel, deverá ser instruído com:
I - o título aquisitivo correspondente acompanhado dos documentos que o integram, dispensado este no caso de imóvel adquirido por sucessão de entidade extinta; e
II - planta e memorial descritivo, quando a identificação do imóvel constante no Registro de Imóveis não atender aos requisitos previstos no art. 176, §1º, inciso II, item 3, da Lei nº 6.015, de 1973.
§1º Na hipótese do imóvel adquirido por sucessão de entidade federal extinta, deverá constar no requerimento dirigido ao cartório de registro de imóveis os fundamentos legais que embasam a transferência patrimonial.
Tal norma possui anexos com a relação de documentos necessários a cada procedimento, padrões de requerimentos e formulários. Ainda, o Manual de Aplicação da IN 22/2017 e ON 01/2018 se encontra disponível em: <www.gov.br/economia/pt-br/assuntos/patrimonio-da-uniao/arquivos-1/2018/in22-2017_on1-2018_manual-de-aplicacao-05-2018.pdf>, trazendo diversas orientações práticas.
De acordo com as normas acima citadas é necessário a juntada ou elaboração de diversos documentos. Dentre eles podemos listar:
a) o embasamento legal para a sucessão por parte da União;
b) a autorização, cuja competência restou delegada aos Superintendentes do Patrimônio da União;
c) o laudo de vistoria técnica, podendo ser dispensado mediante justificativa;
b) o laudo de avaliação do imóvel; e
c) a promoção das publicações necessárias.
O formulário de análise técnica, com autorização de incorporação (p. 62-4) atende a necessidade de embasamento legal e de autorização. Já o relatório de fiscalização individual (p. 38-52) atende a obrigação de laudo de vistoria técnica.
Já a atualização da avaliação do imóvel e a promoção das publicações necessárias deve ainda ser providenciado.
Quanto a minuta de termo de incorporação ao patrimônio da União a Nota Técnica SEI nº 34078/2021/ME aduz ser dispensável a elaboração.
9. Para prosseguimento desta incorporação, seguiremos a nova Instrução Normativa nº 22, de 22/02/17, que estabelece os procedimentos operacionais para aquisição, incorporação e regularização patrimonial dos bens imóveis da União, na qual, atualmente não exige a lavratura de Termo de Incorporação
10. Desta forma, confeccionei o Formulário da Análise Técnica de Aquisição, anexo XXIX (17343025), da IN nº 22, assim como, o oficio (17311802), para apreciação e assinatura do Sr. Superintendente.
De fato, a Instrução Normativa nº 22/2017 não menciona a necessidade de elaborar termo de incorporação ao patrimônio da União e não traz minuta do respectivo termo. A exigência legal de elaboração se encontra no art. 2º da Lei 9636/88, se referindo a ações de identificação, de demarcação, de cadastramento, de registro e de fiscalização dos bens imóveis da União e a regularizar as ocupações desses imóveis. No caso, o imóvel já se encontra identificado e demarcado, possuindo inclusive matrícula no registro de imóveis, sendo possível interpretar no sentido da possibilidade de dispensa do termo de incorporação.
Lei 9636, de 15 de maio de 1988
Art. 1º É o Poder Executivo autorizado, por intermédio da Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União da Secretaria Especial de Desestatização, Desinvestimento e Mercados do Ministério da Economia, a executar ações de identificação, de demarcação, de cadastramento, de registro e de fiscalização dos bens imóveis da União e a regularizar as ocupações desses imóveis, inclusive de assentamentos informais de baixa renda, e poderá, para tanto, firmar convênios com os Estados, o Distrito Federal e os Municípios em cujos territórios se localizem e, observados os procedimentos licitatórios previstos em lei, celebrar contratos com a iniciativa privada. (Redação dada pela Lei nº 14.011, de 2020)
Art. 2o Concluído, na forma da legislação vigente, o processo de identificação e demarcação das terras de domínio da União, a SPU lavrará, em livro próprio, com força de escritura pública, o termo competente, incorporando a área ao patrimônio da União.
Parágrafo único. O termo a que se refere este artigo, mediante certidão de inteiro teor, acompanhado de plantas e outros documentos técnicos que permitam a correta caracterização do imóvel, será registrado no Cartório de Registro de Imóveis competente.
Art. 3o A regularização dos imóveis de que trata esta Lei, junto aos órgãos municipais e aos Cartórios de Registro de Imóveis, será promovida pela SPU e pela Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional - PGFN, com o concurso, sempre que necessário, da Caixa Econômica Federal - CEF.
Parágrafo único. Os órgãos públicos federais, estaduais e municipais e os Cartórios de Registro de Imóveis darão preferência ao atendimento dos serviços de regularização de que trata este artigo.
Art. 3o-A Caberá ao Poder Executivo organizar e manter sistema unificado de informações sobre os bens de que trata esta Lei, que conterá, além de outras informações relativas a cada imóvel: (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007)
I - a localização e a área; (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007)
II - a respectiva matrícula no registro de imóveis competente; (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007)
III - o tipo de uso; (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007)
IV - a indicação da pessoa física ou jurídica à qual, por qualquer instrumento, o imóvel tenha sido destinado; e (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007)
V - o valor atualizado, se disponível. (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007)
Parágrafo único. As informações do sistema de que trata o caput deste artigo deverão ser disponibilizadas na internet, sem prejuízo de outras formas de divulgação. (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007)
Outrossim, a Instrução Normativa SPU nº 02, de 27 de julho de 2018, que trata da caracterização e/ou identificação pela Secretaria do Patrimônio da União - SPU das áreas de domínio da União sob sua gestão traz a exigência de elaboração do termo de incorporação. Contudo, tal IN não se aplica ao imóvel em comento.
Art. 1º A caracterização e/ou identificação pela Secretaria do Patrimônio da União - SPU das áreas de domínio da União sob sua gestão, relacionadas nos incisos III, IV, VI e VII do art. 20 da Constituição Federal de 1988 - CF/88, obedecerão ao disposto nesta Instrução Normativa - IN, em consonância com a legislação vigente e os princípios aplicáveis à Administração Pública.
§1º São bens da União abrangidos por esta IN:
I - os lagos, rios e quaisquer correntes de água em terrenos de seu domínio, ou que banhem mais de um Estado, sirvam de limites com outros países, ou se estendam a território estrangeiro ou dele provenham, bem como os terrenos marginais e as praias fluviais;
II - as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limítrofes com outros países, as praias marítimas, as ilhas oceânicas e as costeiras, excluídas, destas, as que contenham a sede de Municípios, exceto aquelas áreas afetadas ao serviço público e a unidade ambiental federal, e as referidas no art. 26, II, da CF/88;
III - o mar territorial; e
IV - os terrenos de marinha e seus acrescidos.
§2º São alcançados por esta IN também os bens da União já incorporados ao seu patrimônio em virtude da lei (inciso I do art. 20 da CF/88 e alínea 'l' do art. 1º do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946), constituídos por ambientes cujas características naturais estão vinculadas à influência das marés, como os manguezais.
(...)
DAS DISPOSIÇÕES FINAIS
Art. 30 Quando for necessário à regularização do uso e/ou à regularização cartorial, a área identificada, delimitada ou demarcada será incorporada mediante:
a) lavratura de Termo de Incorporação, pela SPU/UF, ou Auto de Demarcação, pela SPU/UC, no caso de regularização fundiária de interesse social nas áreas onde houver títulos registrados em nome de terceiros; e
b) registro no sistema da SPU, pela SPU/UF, com a geração de Registro Imobiliário Patrimonial - RIP.
§1º Para o Auto de Demarcação deverão ser observados os arts. 18-A a 18-F do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946 e, subsidiariamente, manual vigente da SPU.
§2º A área incorporada será registrada em Cartório de Registro de Imóveis em nome da União, mediante solicitação da SPU/UF e apresentação do Termo de Incorporação ou do Auto de Demarcação, acompanhado da planta e do memorial descritivo da área identificada.
Assim, se revela possível dispensar a elaboração do termo de incorporação ao patrimônio da União, tendo sido elaborado o Formulário de Análise Técnica de Aquisição por Sucessão de Entidade da Administração Pública (p. 62-4) contendo o fundamento legal para a aquisição e a autorização da autoridade competente.
Após a finalização do processo de incorporação de imóvel ao patrimônio da União deve haver o Cadastramento dos dados do imóvel e direitos adquiridos pela União no sistema corporativo da SPU e o registro do título aquisitivo no respectivo Cartório de Registro de Imóveis, conforme normas citadas acima.
ANTE AO EXPOSTO, desde que satisfeitas às condições acima, não apontamos óbices à incorporação ao patrimônio da União do imóvel objeto do presente expediente.
É o parecer que encaminhamos à origem.
Porto Alegre, 10 de agosto de 2021.
Luciana Bugallo de Araujo
Advogada da União
Mat. SIAPE n. 1512203
OAB/RS n. 56.884
Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em http://sapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 04941000354200506 e da chave de acesso fb737e67