ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO
ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO
PARECER n. 00642/2021/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU
NUP: 19739.124694/2021-14
INTERESSADO: SUPERINTENDÊNCIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO EM ALAGOAS – SPU/AL
ASSUNTO: OCUPAÇÃO ILEGAL DE ÁREA DE USO COMUM
EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO E OUTRAS MATÉRIAS DE DIREITO PÚBLICO. PATRIMÔNIO IMOBILIÁRIO DA UNIÃO. OCUPAÇÃO ILEGAL DE ÁREA DE USO COMUM CARACTERIZADA COMO PRAIA, MEDIANTE PROCEDIMENTO DE JURISDIÇÃO VOLUNTÁRIA PERANTE A JUSTIÇA ESTADUAL, SEM A INTERVENÇÃO DA UNIÃO.
I) Ocupação ilegal de área de uso comum do povo caracterizada como praia.
II) Imóvel conceituado como parte próprio e parte de terreno de marinha com em regime de ocupação com o RIP 2785.0001464-68 em nome da PRIME CONSTRUÇÕES E INCORPORAÇÕES LTDA, inscrita no CNPJ 12415313/0001-90.
III) Superveniência de ordem judicial do Juízo de Direito da 1ª Vara Cível da Capital determinando ao Oficial do 1º Cartório de Registro de Imóveis de Maceió-AL a retificação da área para averbar, em favor da empresa PRIME CONSTRUÇÕES E INCORPORAÇÕES LTDA, a parte da área caracterizada como de uso comum, de domínio da União.
IV) Existência de Termo de Adesão de Gestão de Praia celebrado entre a União e o o Município de Maceió-AL, com transferência restrita de atos de gestão à municipalidade e responsabilidade integral do Município por quaisquer ações ou omissões ocorridas no período da gestão, posto que reservado o poder-dever da União para todos os atos em defesa do bem público, como determinam os incisos I, III, IV e V do art. 14 da Lei nº 13.240, de 30 de dezembro de 2015.
V) Inadequação do procedimento de jurisdição voluntária para obter aumento da área do imóvel do particular, em decorrência da subtração de parcela da área pública da União caracterizada como praia, bem de uso comum do povo, por meio de retificação de registro determinada por Juízo estadual manifestamente incompetente, ante ao teor do estabelecido nos arts. 20 e 109, inciso I, da Constituição Federal de 1988.
VI) Recomendação de encaminhamento ao órgão de representação judicial no estado (PU/AL) para conhecimento, proferimento de parecer de força executória e avaliação quanto aos procedimentos previstos em lei para defesa, em juízo, dos interesses da União quanto a subtração da área de praia em favor do acréscimo de área destinada ao particular.
I - RELATÓRIO
1. A SUPERINTENDÊNCIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO EM ALAGOAS – SPU/AL encaminha o presente processo para fins de obtenção de pronunciamento jurídico acerca dos procedimentos para preservar área de uso comum do povo caracterizada como de praia, ocupada ilegalmente, nos termos do OFÍCIO SEI Nº 209006/2021/ME (SEI n° 17785631).
2. Os autos foram instruídos com os seguintes documentos:
17766579 Ofício nº 220/2021/SEDET/GS
17766655 Anexo I
17767065 Anexo II
17767144 Anexo III
17767214 Anexo IV
17767309 Anexo V
17767381 Anexo VI
17769741 Termo de Adesão Gestão de praia
17770603 Nota Técnica 36904
17785470 Certidão mat 7461
17785697 Ofício Poder judiciário
17799787 Denúncia
17785631 Ofício 209006
17814633 E-mail
É o relatório.
II – FINALIDADE E ABRANGÊNCIA DO PARECER
3. Esta manifestação jurídica tem a finalidade de assistir a autoridade assessorada no controle interno da legalidade administrativa. A função do órgão de consultoria é apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar providências para salvaguardar o Gestor Público, a quem compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a precaução recomendada.
4. Importante salientar que o exame dos autos restringe-se aos seus aspectos jurídicos, excluídos, portanto, aqueles de natureza técnica e/ou financeira. Em relação a estes, partiremos da premissa de que a autoridade assessorada municiou-se dos conhecimentos específicos imprescindíveis para a sua adequação às necessidades da Administração, observando os requisitos legalmente impostos.
5. De outro lado, cabe esclarecer que não é papel do órgão de assessoramento jurídico exercer a auditoria quanto à competência de cada agente público para a prática de atos administrativos. Incumbe, isto sim, a cada um destes, observar se os seus atos estão dentro do seu limite de competências.
6. Destaque-se que determinadas observações são feitas sem caráter vinculativo, mas em prol da segurança da própria autoridade assessorada, a quem compete, dentro da margem de discricionariedade que lhe é conferida pela lei, avaliar e acatar, ou não, tais ponderações. Não obstante, as questões relacionadas à legalidade serão apontadas para fins de sua correção. O seguimento do processo sem a observância destes apontamentos será de responsabilidade exclusiva do(s) agente(s) público(s) envolvido(s).
7. Assim, caberá tão somente a esta Consultoria, à luz do art. 131 da Constituição Federal de 1988 e do art. 11 da Lei Complementar nº 73, de 1993, prestar assessoramento sob o enfoque estritamente jurídico, não sendo competência deste órgão consultivo o exame da matéria em razão das motivações técnica e econômica, nem da oportunidade e conveniência, tampouco fazer juízo crítico sobre cálculos e avaliações, ou mesmo invadir o campo relacionado à necessidade material no âmbito do órgão assessorado.
8. Portanto, esta manifestação limita-se a prestar orientação jurídica a respeito da legalidade quanto aos procedimentos para preservar área de uso comum do povo caracterizada como de praia, ocupada ilegalmente, nos termos do OFÍCIO SEI Nº 209006/2021/ME (SEI n° 17785631), posto que não é dado a esta Consultoria apreciar as questões de interesse e oportunidade do ato que se pretende praticar, visto que são da esfera discricionária do Administrador, bem como daquelas relativas à matéria eminentemente técnica (não jurídica). Nesse sentido, o Enunciado nº 7 do Manual de Boas Práticas Consultivas da Advocacia-Geral da União, dispondo que:
"O Órgão Consultivo não deve emitir manifestações conclusivas sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência e oportunidade, sem prejuízo da possibilidade de emitir opinião ou fazer recomendações sobre tais questões, apontando tratar-se de juízo discricionário, se aplicável. Ademais, caso adentre em questão jurídica que possa ter reflexo significativo em aspecto técnico, deve apontar e esclarecer qual a situação jurídica existente que autoriza sua manifestação naquele ponto".
III - FUNDAMENTAÇÃO
9. A consulta do órgão assessorado foi delimitada pelo teor do OFÍCIO SEI Nº 209006/2021/ME (SEI n° 17785631):
"(...) Trata de um imóvel conceituado como parte próprio e parte de terreno de marinha com acrescido regularizado na SPU-AL em regime de ocupação precária com o RIP 2785.0001464-68, em nome da PRIME CONSTRUÇÕES E INCORPORAÇÕES LTDA - CNPJ 12415313/0001-90 - por ocasião da transferência de ocupação autorizada pela SPU-AL pela Certidão Autorizativa de Transferência nº 001956355-82 através da escritura pública de compra e venda lavrada em 23.05.2014 no Serviço Notarial e Registral do Único Ofício da Comarca de Matriz de Camaragibe-AL, informação contida na matricula 7-461 no Registro 12-7.461 do 1º Cartório de Registro de Maceió.
Houve uma denúncia de irregularidade da ocupação da área com a ocupação de área de uso comum caracterizada como praia, enviada pelo Sr. Antônio Almeida de Oliveira. Existe o termo de adesão pelo município de transferência da gestão das praias urbanas de Maceió que tem como finalidade estabelecer condições para uma melhor gestão dos espaços litorâneos, ensejando uma melhoria continuada, orientada para o uso racional e a qualificação ambiental e urbanística desses territórios.
A denúncia foi encaminhada para o Município para identificar se a área ocupada está caracterizada como área de praia. O município constatou com os estudos realizados, que existe uma faixa de 347,60 m² de área de invasão de praia, e solicitou o juízo estadual uma nova retificação da área, transformando a área total de 5.607,17 m² para 5.351,95 m². Entretanto o juízo se manifestou pela manutenção da área ocupada de maneira irregular, determinando o retorno do processo a SPU/AL para as providências.
Diante do exporto, encaminho a presente consulta solicitando o esclarecimento dos seguintes pontos:
1 - Se o procedimento administrativo de cancelamento da área ocupada irregularmente de 347,60 m² deve ser conduzido pela SPU-AL, a fim de preservar a área de seu domínio, aplicando os os Artigos 9º e 10 da Lei 9.636/98, mesmo existindo um Termo de Gestão de praia passado para o município com as atribuições de fiscalização e existindo a ação Judicial da 1º Vara Cível de Maceió ?
2 - Se é de competência jurídica o Juízo Estadual da 1º Vara Cível de Maceió promover alteração de área da União sem que haja anuência da SPU-AL?
3 - Se existe competência da SPU-AL em determinar que o Município de Maceió não faça nenhum tipo de autorização de construção na área até que o processo seja concluído da constatação irregular em área da União com a finalidade de manter a integridade do ecossistema de praia? (...)".
10. A documentação juntada ao SEI nº 17785697 contém, além de cópia do Ofício de 11 de setembro de 2019, do Juízo de Direito da 1ª Vara Cível de Maceió-AL, determinando ao Oficial do 1º Cartório de Registro de Imóveis de Maceió-AL “que seja alterada a matrícula do imóvel ... para fazer constar a área conforme a Certidão de Demarcação de nº 0022/2019 realizada pela Prefeitura... pena de cominação de multa diária ... por dia de descumprimento”:
11. Vê-se que da instrução do presente processo administrativo consta apenas o comando judicial direcionado ao Oficial do Cartório de Registro de Imóveis, não havendo informação acerca de eventual decisão a ser cumprida pelo Superintendente do Patrimônio da União em Alagoas, assim como da necessária manifestação da União nos autos, através de seu órgão de representação judicial na localidade (PU/AL), uma vez que, embora não tenha sido juntada a sentença daquele Juízo estadual, foi requerida a intimação da União na alínea “f” do item 19 daquela petição inaugural.
12. Isso porque, considerando que o interessado valeu-se, embora erroneamente, do procedimento de jurisdição voluntária, regido pelas disposições gerais dos arts. 719 a 724 do CPC, necessariamente a União deveria, no mínimo, ter sido intimada para manifestar interesse, como reza o art. 722 do CPC. Neste caso, ainda mais, deveria ter sido citada como diretamente interessada, em decorrência do domínio público assegurado constitucionalmente no art. 20 da CF/88:
“Art. 20. São bens da União:
I – III – omissis;
IV as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limítrofes com outros países; as praias marítimas; as ilhas oceânicas e as costeiras, excluídas, destas, as que contenham a sede de Municípios, exceto aquelas áreas afetadas ao serviço público e a unidade ambiental federal, e as referidas no art. 26, II; (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 46, de 2005)
V - VI - omissis;
VII - os terrenos de marinha e seus acrescidos; (...)” (grifos e destaques)
13. Não bastasse, a Lei nº 6.015, de 31 de dezembro de 1973, que dispõe sobre os registros públicos, não autoriza, por seus arts. 212 e 213, o acréscimo de área para “incorporar”, sob o manto ilegal da jurisdição voluntária, como se fosse própria, área pública da União caracterizada como de praia, bem de uso comum do povo.
14. A propósito, o STJ já decidiu por unanimidade, na oportunidade do RECURSO ESPECIAL Nº 1.228.288 - RS (2011/0003239-6):
“EMENTA
RECURSO ESPECIAL. RETIFICAÇÃO DE REGISTRO DE IMÓVEL. ART. 213 DA LEI N. 6.015/73. PRETENSÃO DE AQUISIÇÃO DE PROPRIEDADE.IMPOSSIBILIDADE.
1. A Lei de Registros Públicos busca dar plena validade, eficácia e segurança aos registros, visando, sobretudo, proteger o interesse dos legítimos proprietários e de terceiros.
2. Não serve o procedimento de retificação constante da Lei de Registros Públicos como forma de aquisição ou aumento de propriedade imobiliária, pois destinado apenas à correção dos assentos existentes no registro de imóveis, considerando-se a situação fática do bem.
3. Recurso especial desprovido.
VOTO
A controvérsia jurídica apresentada no apelo especial diz respeito à possibilidade de retificação, mediante procedimento de jurisdição voluntária, de registro imobiliário com vistas ao acréscimo de área à já existente e, principalmente, como forma de aquisição do domínio, pois, conforme alega, inexiste oposição de terceiros.
A pretensão é apresentada com fundamento em suposta violação dos arts. 212, 213, II, e 216 da Lei n. 6.015/73, bem como em divergência jurisprudencial com julgados do STJ, assim exposta pelo Tribunal de origem:
"Como se vê das razões recursais pretende a demandante a retificação da matrícula nº 22.677 do Registro de Imóveis da Comarca de Santa Rosa (RS), fl. 11, com dimensão de 5.801,10 m², para constar como área superficial 7.815,25m², nos termos do art. 213, II, da Lei n. 6.015/73. Narra que em razão da alteração viária
havida no local, o imóvel da autora restou acrescido de uma área de 2.014,15m², ocupada há mais de 20 anos pela demandante, sem qualquer oposição" (fl. 136).
Como se relatou, a pretensão não foi acolhida pela sentença. A apelação foi desprovida, razão, pois, da interposição do presente apelo especial. Neste Tribunal, o Ministro Massami Uyeda concluiu pela negativa de seguimento do recurso, vindo, posteriormente, também em decisão monocrática, a prover o agravo regimental para reconsiderar a anterior decisão e melhor analisar a matéria.
Daí a apresentação do recurso especial para julgamento desta Turma. Cabível registrar ainda que o Ministério Público Federal opina pelo desprovimento do apelo especial.
O recurso não merece prosperar.
O procedimento de retificação de área de imóvel que objetiva a parte recorrente é apresentado com base nos arts. 212 a 216 da Lei n. 6.015/73, instrumento normativo legal que regula todos os registros públicos referentes a pessoas naturais, pessoas jurídicas, de títulos e documentos e de imóveis.
No que se refere propriamente aos imóveis, é assente que a Lei de Registros Públicos busca dar plena validade, eficácia e segurança aos registros, visando, sobretudo, proteger o interesse dos legítimos proprietários e de terceiros. Isso se faz por intermédio de rígido controle desses registros, que devem guardar a mais próxima representação e individualização de cada imóvel, de modo a torná-lo inconfundível com qualquer outro, razão de se exigir a plena e perfeita identificação de suas características, confrontações e localização.
Muitas vezes, porém, por situações fáticas diversas, o imóvel objeto do registro não está corretamente identificado, havendo irregularidades e ou imperfeições do título de propriedade se considerada a realidade física do imóvel.
A respeito da questão, cito a lição de Berlioz Wanderlei Rebouças:
"No Brasil, devido a nossa imensa extensão física de seu território, aparelhamento humano e material insuficiente nos cartórios, imensas áreas de duvidosa confiabilidade dominial ou até possessória, necessitam de regularização de suas medidas e consequentemente a retificação do registro de imóveis, com âncora nos arts. 212 e 213 da Lei 6.015/73.
Postulando-se a retificação, o interessado deve referir-se a descrição total do imóvel abrangendo a localização, denominação, quando houver, área, medidas lineares, descrição de divisas e as confrontações." (Retificação de área. São Paulo: Lexbook, 1999, p. 12.)
Ocorrendo mencionadas imprecisões entre a matrícula/registro e a realidade fática do imóvel, cabe ao proprietário buscar a regularidade mediante procedimento administrativo de retificação e correção do registro ou averbação de imóvel no ofício do registro de imóveis competente. Na forma do art. 212 da Lei n. 6.015/73, referida pretensão diz respeito à correção do registro ou averbação quando os dados se mostrarem omissos, imprecisos ou não exprimirem a verdade.
No presente caso, "a retificação administrativa já foi inviabilizada pelo Registrador local, ao fundamento de que não se trata de simples erro a que alude o art. 213 da Lei de Registros Públicos e, sim, de vultuosa majoração da área de propriedade da autora" (fls. 136/137). Referido entendimento foi mantido pela sentença e pelo acórdão.
A parte, porém, alega que "não se trata propriamente de incorporação de área, mas sim de retificação do registro de área em razão do aumento pela modificação viária", pois ao imóvel em questão, com dimensão de 5.801,10m², foi acrescida uma área de 2.014,15m².
Correta se mostra a conclusão do Tribunal de origem.
A área do imóvel somente poderá ser corrigida se houver descompasso em relação à aquela que constar no registro. A retificação de área não diz respeito à pretensão de incorporação de nova área de modo que sejam ultrapassados os limites do imóvel originário. Não pode servir o procedimento de retificação constante da Lei de Registros Públicos como forma de aquisição ou aumento de propriedade imobiliária, pois destinado apenas à correção dos assentos existentes no registro de imóveis, considerando-se a situação fática do bem.
Em face do procedimento adotado, via jurisdição voluntária, em que nem sequer ocorreu notificação dos confrontantes, não se pode levar em consideração a alegação de ausência de impugnação por eles.
Se não há impugnação dos confrontantes, o mesmo não se pode dizer em relação ao Ministério Público, que, nas três vezes em que apresentou parecer nos autos (fls. 100/102, 125/128 e 217/221), foi contrário à pretensão da parte autora.
Para Walter Cruz Swensson:
"Se, todavia, o pedido de retificação for impugnada fundamentadamente (e os fundamentos podem ser de fato ou de direito), seja por confrontante, seja por terceiro que demonstre interesse jurídico, seja pelo representante do Ministério Público, o juiz decretará a extinção do processo, determinando que a questão seja debatida pelas vias ordinárias (ação de retificação, através da jurisdição contenciosa)." (Lei de Registros
Públicos Anotadas. São Paulo: Juarez de Oliveira, 2003, p. 216.)
Walter Ceneviva também ressalta a intervenção judicial feita pelo Ministério Público:
"A lei abre a possibilidade de retificar, atendendo à superior conveniência do aprimoramento do registro imobiliário, mesmo por via administrativa atípica, como a prevista.
Foi adotado processo misto, com alguma forma de contenciosidade: na retificação de área, para mais ou para menos, ou na alteração de divisas, alienantes e confrontantes são citados; da decisão proferida cabe apelação.
A legitimação para afirmar prejuízo é do terceiro, cujo registro seja atingível pela retificação pretendida, especialmente o titular de imóvel lindeiro.
A intervenção judicial, quando necessária, e a ouvida do Ministério Público se ajustam à garantia do direito real. A retificabilidade do registro é conveniente, desde que subordinada a rigorosos limites de controle judicial. O ministério Público intervém como fiscal da lei." (Lei dos registros públicos comentada. 19ª ed. São
Paulo: Saraiva, 2009, fl. 213.)
Dessa forma, é incabível a pretensão de aquisição de propriedade imobiliária via procedimento de jurisdição voluntária.
Ante o exposto, nego provimento ao recurso especial.
É como voto.
CERTIDÃO DE JULGAMENTO
TERCEIRA TURMA
Número Registro: 2011/0003239-6 PROCESSO ELETRÔNICO REsp 1.228.288 / RS
(...) A Terceira Turma, por unanimidade, negou provimento ao recurso especial, nos termos do
voto do Sr. Ministro Relator.
Os Srs. Ministros Paulo de Tarso Sanseverino, Ricardo Villas Bôas Cueva, Marco Aurélio Bellizze e Moura Ribeiro votaram com o Sr. Ministro Relator.
15. De igual modo esclarecedor, sentença do Juízo da Vara da FAZENDA PUBL ESTADUAL/REG PÚBLICO/MEIO AMBIENTE de Serra/ES, nos autos do procedimento de Retificação de Registro de Imóvel sob o nº 0029155-85.2012.8.08.0048, tendo, por requerente, Eraldo Fantim e outros e, por requerido, o Oficial do Cartório do 1º Oficio 2ª Zona da Serra Comarca da Capital. Leia-se:
“10 - 0029155-85.2012.8.08.0048 - Retificação de Registro de Imóvel
(...)
Cuidam os autos de ação de retificação de registro imobiliário proposta por Eraldo Fantin e Flávio Fantim em face do Cartório do 1º Ofício da 2ª Zona de Serra, Comarca da Capital.
(...)
FUNDAMENTAÇÃO
Como é cediço, a retificação de registro consiste em procedimento cabível nas hipóteses em que o registro ou a averbação do imóvel for omissa, imprecisa ou não exprimir a verdade, tendo como finalidade precípua a adequação da inscrição registrária do imóvel às reais dimensões apresentadas pela propriedade.
É preciso registrar, no entanto, que a ação de retificação de registro imobiliário não constitui meio adequado para se adquirir a propriedade imóvel, sem o correspondente título dominial (STJ, RESP. 689.628/ES).
Dispõe o artigo 212, da Lei Federal n.º 6.015/73, que se o registro do imóvel for omisso, impreciso ou não exprimir a verdade, poderá ser realizada a sua retificação, administrativa ou judicialmente, observando-se o procedimento previsto no artigo 213, do mesmo diploma legal.
Na forma do artigo 213, II, da Lei n.º 6.015/73, no caso de alteração de medida perimetral que resulte alteração de área, a retificação do registro do imóvel estará condicionada à apresentação de planta e memorial descritivo assinado por profissional legalmente habilitado, com prova de anotação de responsabilidade técnica no competente Conselho Regional de Engenharia e Arquitetura - CREA e, ainda, pelos confrontantes.
Portanto, ainda que a pretendida retificação importe em majoração da área do imóvel, poderá ser realizada a retificação judicial, através do procedimento previsto no artigo 213, da Lei n.º 6.015/73, desde que haja a anuência dos confrontantes dos imóveis contíguos com a Planta de Situação do Imóvel apresentada.
O c. STJ já se manifestou pela possibilidade de utilização da ação de retificação de registro de imóvel na hipótese em que a modificação implicar em aumento de área, desde que haja a anuência de todos os interessados, como os confrontantes. Neste sentido:
Nos autos da Apelação Cível tombada sob o n.º 0029155-85.2012.8.08.0048
(...)
Importante também se mostra traçar a distinção entre a retificação e a usucapião:
A usucapião decorre de um acréscimo de área oriunda de sobras, apreciações e outras formas de integração de área ao imóvel respectivo. A retificação, por sua vez, decorre de descrições imprecisas, inverídicas ou omissas. O caminho a ser seguido, portanto, é o seguinte: acréscimo de área alheia ao imóvel originalmente descrito, agregada ao anterior ou posteriormente à descrição que se pretende alterar: usucapião. Ampliação de área originalmente integrada ao imóvel cuja descrição foi imprecisa ou omissa: retificação.
O simples fato de haver alteração no cadastro imobiliário dos lotes pertencentes aos autores junto à Prefeitura Municipal de Serra, por si só, não significa que a retificação de registro imobiliário seja o meio adequado para se buscar a correção dos dados no registro imobiliário, que é totalmente distinto daquele.
A título ilustrativo, trago alguns julgados sobre o tema:
64496182 - APELAÇÃO CÍVEL. AÇÃO DE RETIFICAÇÃO DE ÁREA. ACRÉSCIMO DE GLEBA SIGNIFICATIVA. EXTINÇÃO NA ORIGEM, POR INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. IRRESIGNAÇÃO DA PARTE AUTORA. Alegada possibilidade de acréscimo de área quando ausente oposição dos confrontantes. Requisitos dos artigos 212 e 213 da Lei n. 6.015/73, não atendidos. Inércia de terceiro. Irrelevância. Título dominial que não apresenta qualquer erro. Carência da ação configurada. Prequestionamento. Desnecessidade. Sentença extintiva mantida. Recurso desprovido. "É incabível o manejo da ação retificatória se a pretensão do autor é a regularização da situação imobiliária através de incorporação de excesso de área encontrado em seu patrimônio. Se a escritura e o registro do imóvel são fiéis aos dados existentes na época de sua efetivação, refletindo realmente o terreno adquirido, e, ao contrário, houve alteração fática no imóvel em data posterior ao registro, resta ao retificante a ação de usucapião para aditar a diferença de área verificada" (desembargador Carlos prudêncio). (TJSC; AC 2012.033812-6; Xanxerê; Câmara Especial Regional de Chapecó; Rel. Des. Eduardo Mattos Gallo Júnior; DJSC 04/10/2012; Pág. 442)
64068622 - REGISTRO DE IMÓVEIS. IMÓVEL QUE APRESENTA ÁREA MAIOR DO QUE A TRANSFERIDA. RETIFICAÇÃO IMOBILIÁRIA. LEI Nº 6.015/73. INADEQUAÇÃO. DECISUM CONFIRMADO. A retificação imobiliária autorizada pelo art. 860 do Código Civil e pelo art. 212 da Lei dos Registros Públicos, pressupõe a existência de erro no registro da escritura translativa de propriedade ou mero engano a respeito da área descrita no título dominial. Entretanto, se a hipótese é de mero aumento de área e não, propriamente, de erro no respectivo assentamento, a corrigenda está a exigir o aforamento da ação de usucapião, posto que, pelo simplista processo retificatório, não é dado atribuir excesso de terras a alguém. Entender-se o contrário, equivaleria a se emprestar foros aquisitivos à transcrição imobiliária isolada e independentemente da existência de título válido de transmissão dominial. (TJSC; AC 97.015903-0; Florianópolis; Primeira Câmara Cível; Rel. Des. José Trindade dos Santos; Julg. 10/12/1998)
54664287 - AÇÃO DE RETIFICAÇÃO DE REGISTRO IMOBILIÁRIO. PRETENSÃO DE ACESSÃO IMOBILIÁRIA. EXTINÇÃO DO PROCESSO PELA INADEQUAÇÃO DA VIA ELEITA. CONVERSÃO DO PROCEDIMENTO DE JURISDIÇÃO VOLUNTÁRIA EM CONTENCIOSA. IMPOSSIBILIDADE. HONORÁRIOS DE SUCUMBÊNCIA. 1- a ação de retificação de registro imobiliário, procedimento de jurisdição voluntária que é, não se presta à aquisição de propriedade pela acessão, devendo ser extinto o processo, sem resolução de mérito, com as remessa das partes às vias ordinárias, sendo impossível converter o procedimento em jurisdição contenciosa. 2- extinto o processo sem resolução de mérito e tendo sido contestada a ação, responde o autor pelos ônus da sucumbência. (TJMG; APCV 1.0433.05.162822-3/0011; Montes Claros; Sexta Câmara Cível; Rel. Des. Maurício Barros; Julg. 17/03/2009; DJEMG 29/05/2009)
Ademais, é preciso diferenciar o registro cadastral do registro imobiliário, na medida em que alegam os autores que diante da existência de acréscimo da área no registro cadastral da Prefeitura Municipal de Serra (causa de pedir) passaram a ter o direito de verem retificados os registros imobiliários dos três lotes (pedido) descritos na exordial.
Trago a doutrina de Márcio Guerra Serra e Monete Hipólito Serra na obra Registro de Imóveis III, Coleção Cartórios, sob a coordenação de Christiano Cassettari - São Paulo: Saraiva, 2013, p. 13 ao diferenciar o cadastro imobiliário do registro imobiliário:
"Todavia, antes de adentrarmos na análise do procedimento retificatório em si, é necessário se deixar claro que este ideal de coincidência entre o registro e a realidade nem sempre se alcança por meio da retificação. Isto se dá pois devemos sempre manter em mente que, quando falamos de REGISTRO, não estamos nos referindo a um simples cadastro.
Quando falamos em CADASTRO IMOBILÁRIO, devemos ter em mente uma catalogação de propriedades segundo suas descrições físicas, com finalidade predominantemente fiscal, mas que se destina também a levantamentos estatísticos a fim de direcionar as políticas públicas.
Contudo, quando falamos em REGISTRO IMOBILIÁRIO, estamos nos referindo também a um tipo de catalogação que se baseia nas descrições físicas do imóvel (semelhança), todavia esta catalogação se faz de forma diversa e para fins diversos.
Quando falamos em sistema registral, estamos tratando de direitos. Estes direitos, por sua vez, são derivados de regime da titulação proveniente de um sistema jurídico que em última análise visa a garantir a propriedade e os direitos reais sobre ela incidentes.
Assim, a realidade que se busca atingir no Registro de Imóveis é a decorrente de títulos hábeis para a produção, extinção ou alteração de direitos reais inscritíveis."
Ora, ainda que haja um acréscimo da área junto ao sistema cadastral da Prefeitura Municipal de Serra (causa de pedir), a retificação de área não constitui o caminho adequado, para se buscar uma correção no registro imobiliário, pois conforme já mencionado acima, tratam-se de coisas diversas.
DISPOSITIVO
Ante o exposto, indefiro a petição inicial, nos termos do art. 295, III e por conseguinte, declaro extinto o presente procedimento com fundamento no art. 267, I, todos do Código Processo Civil.
Condeno a parte autora ao pagamento das custas remanescentes.
Publique-se. Registre-se. Intimem-se.
Após preclusão recursal, remetam-se os autos à contadoria para calcular o valor das custas remanescentes, devendo a seguir ser intimada para no prazo de 10 (dez) dias efetuar o recolhimento, e caso não seja recolhida, deverá ser comunicada a Secretaria Estadual de Fazenda através do correio eletrônico, cujo endereço é conhecido da serventia, arquivando-se em seguida.”
16. Assim considerado, deve a PU/AL ser oficiada para que informe sobre a existência de intimação/citação da União para manifestar nos autos do procedimento de retificação perante o Juízo estadual, assim como, em caso de eventual intimação acerca da sentença estadual proferida, informar sobre a situação processual atual, se for o caso, com o parecer de força executória da decisão.
17. Outrossim, não se identificando os atos de comunicação do Juízo estadual, dando ciência à União dos termos do processo, deve a área técnica do órgão assessorado complementar, se for o caso, os documentos técnicos como plantas, memoriais descritivos, certidões e outros que se julgar necessários para contrapor ao Laudo Técnico (produzido pelo Município gestor) que o interessado levou ao Juízo estadual (SEI nº 17785697), para fins de conferir o embasamento fático ao órgão de representação da União, para análise sobre qual o procedimento judicial restará mais adequado, ante ao que estabelecem o parágrafo único do art. 212 da Lei nº 6.015, de 1973 e o enunciado da Súmula STJ nº 150:
“Art. 212. Se o registro ou a averbação for omissa, imprecisa ou não exprimir a verdade, a retificação será feita pelo Oficial do Registro de Imóveis competente, a requerimento do interessado, por meio do procedimento administrativo previsto no art. 213, facultado ao interessado requerer a retificação por meio de procedimento judicial. (Redação dada pela Lei nº 10.931, de 2004)
Parágrafo único. A opção pelo procedimento administrativo previsto no art. 213 não exclui a prestação jurisdicional, a requerimento da parte prejudicada. (Incluído pela Lei nº 10.931, de 2004)” (grifos e destaques)
“SÚMULA N. 150
Compete à Justiça Federal decidir sobre a existência de interesse jurídico que justifique a presença, no processo, da União, suas autarquias ou empresas públicas.
Referência:
CF/1988, art. 109, I.”
18. Essas considerações permitem responder às indagações da SPU/AL do seguinte modo:
18.1. Quanto à indagação de número 1:
"1 - Se o procedimento administrativo de cancelamento da área ocupada irregularmente de 347,60 m² deve ser conduzido pela SPU-AL, a fim de preservar a área de seu domínio, aplicando os Artigos 9º e 10 da Lei 9.636/98, mesmo existindo um Termo de Gestão de praia passado para o município com as atribuições de fiscalização e existindo a ação Judicial da 1º Vara Cível de Maceió?"
O Extrato de TERMO DE ADESÃO assinado em 09/11/2017 (DOU Nº 228 de 29/11/2017), tendo por outorgante a União e outorgado o Município de Maceió/AL, fundamenta-se no art. 14 da Lei nº 13.240, de 30 de dezembro de 2015, que autoriza apenas a transferência da gestão do imóvel, com sujeição às orientações e fiscalizações da SPU, por óbvio, não implicando em renúncia do domínio ou quaisquer atos de disposição do bem público, tampouco submissão da União aos atos e omissões ilegais da municipalidade. Pelo contrário, a União pode/deve retomar a gestão em qualquer tempo em que ocorram prejuízos decorrentes da gestão compartilhada, ou até mesmo cancelar o Termo formalizado. É o que determina expressamente o mencionado art. 14:
“Art. 14. É a União autorizada a transferir aos Municípios a gestão das orlas e praias marítimas, estuarinas, lacustres e fluviais federais, inclusive as áreas de bens de uso comum com exploração econômica, tais como calçadões, praças e parques públicos, excetuados: (Redação dada pela Lei nº 13.813, de 2019)
I - os corpos d’água;
II - as áreas consideradas essenciais para a estratégia de defesa nacional;
III - as áreas reservadas à utilização de órgãos e entidades federais;
IV - as áreas destinadas à exploração de serviço público de competência da União;
V - as áreas situadas em unidades de conservação federais.
§ 1º A transferência prevista neste artigo ocorrerá mediante assinatura de termo de adesão com a União.
§ 2º O termo de adesão será disponibilizado no sítio eletrônico do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão para preenchimento eletrônico e preverá, entre outras cláusulas:
I - a sujeição do Município às orientações normativas e à fiscalização pela Secretaria do Patrimônio da União;
II - o direito dos Municípios sobre a totalidade das receitas auferidas com as utilizações autorizadas;
III - a possibilidade de a União retomar a gestão, a qualquer tempo, devido a descumprimento de normas da Secretaria do Patrimônio da União ou por razões de interesse público superveniente;
IV - a reversão automática da área à Secretaria do Patrimônio da União no caso de cancelamento do termo de adesão;
V - a responsabilidade integral do Município, no período de gestão municipal, pelas ações ocorridas, pelas omissões praticadas e pelas multas e indenizações decorrentes.
§ 3º (VETADO).” (grifos e destaques)
Em igual sentido, caso a determinação do Juízo estadual com cominação de multa diária por descumprimento não tenha sido direcionada também ao Superintendente do Patrimônio da União de Alagoas, hipótese em que que a PU/AL deve ser informada para as providências judiciais cabíveis, a existência da decisão do Juízo estadual direcionada ao Oficial de Registro de Imóveis de Maceió, por si só, não serve de impeditivo para as ações fiscalizatórias da União.
18.2. Quanto à indagação de número 2:
"2 - Se é de competência jurídica o Juízo Estadual da 1º Vara Cível de Maceió promover alteração de área da União sem que haja anuência da SPU-AL?"
Ante ao teor do disposto nos arts. 20 e 109, inciso I, da Constituição Federal, arts. 212 e 213 da Lei nº 6.015, de 1973, art. 722 do CPC e Súmula STJ nº 150, não é competência do Juízo estadual julgar o interesse da União, tampouco promover alteração de registro de área do domínio público sem ouvir a União como interessada direta (proprietária), resultando na flagrante ilegalidade, caso não se verifique a existência de intimação/citação da União por seu órgão de representação judicial.
18.3. Quanto à indagação de número 3:
"3 - Se existe competência da SPU-AL em determinar que o Município de Maceió não faça nenhum tipo de autorização de construção na área até que o processo seja concluído da constatação irregular em área da União com a finalidade de manter a integridade do ecossistema de praia?"
Como já esclarecido à luz do art. 14 da Lei nº 13.240, de 2015, a existência de Termo de Adesão não retira o poder/dever de agir do órgão de gestão do patrimônio da União em suas atribuições legais e normativas, podendo/devendo o Termo assinado com o Município até ser cancelado, em hipótese comprovada de omissão legal ou irregularidade, além da responsabilização do ente municipal outorgado pelas ações e omissões, como determinado pelo inciso V do mesmo dispositivo, já transcrito anteriormente.
Por fim, mero procedimento errôneo de jurisdição voluntária não tem o poder de impedir a União do exercício de sua competência constitucional e atribuições legais.
IV – CONCLUSÃO
19. Ante o exposto, considerando que a orientação promovida por este consultivo especializado é quanto ao controle de legalidade da Administração, não implicando conferência de documentos, matérias de cálculo, técnicas ou financeiras, ou mesmo deliberação, que é prerrogativa do gestor público, opina-se pelo retorno do processo ao órgão assessorado, com vistas ao prosseguimento do feito na forma acima recomendada, uma vez que respondidos todos os questionamentos formulados na consulta inserida no OFÍCIO SEI Nº 209006/2021/ME (SEI n° 17785631), com base na manifestação da área técnica através da Nota Técnica SEI nº 36904/2021/ME (SEI nº 17770603).
Brasília, 17 de agosto de 2021.
LEANDRA MARIA ROCHA MOULAZ
ADVOGADA DA UNIÃO - OAB/ES 7.792
Mat. 13326678
Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em http://sapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 19739124694202114 e da chave de acesso 0d3bdcaa