ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO

PARECER n. 00670/2021/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU

NUP: 10154.141933/2019-74.

INTERESSADOS: UNIÃO (MINISTÉRIO DA ECONOMIA/SECRETARIA ESPECIAL DE DESESTATIZAÇÃO, DESINVESTIMENTO E MERCADOS/SECRETARIA DE COORDENAÇÃO E GOVERNANÇA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO/SUPERINTENDÊNCIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO NO ESTADO DO PARANÁ - ME/SEDDM/SCGPU/SPU-PR) E MUNICÍPIO DE PARANAGUÁ/PR.

ASSUNTOS: BENS PÚBLICOS. MINUTA DO CONTRATO DE CESSÃO SOB REGIME DE CONCESSÃO DE DIREITO REAL DE USO  (CDRU) GRATUITO RESOLÚVEL. BEM IMÓVEL DE DOMÍNIO DA UNIÃO. REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA DE INTERESSE SOCIAL. ASSESSORAMENTO JURÍDICO. ORIENTAÇÃO JURÍDICA.

EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO E OUTRAS MATÉRIAS DE

DIREITO PÚBLICO.  BENS PÚBLICOS. GESTÃO E GOVERNANÇA DO PATRIMÔNIO IMOBILIÁRIO DA UNIÃO. REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA DE INTERESSE SOCIAL. ASSESSORAMENTO JURÍDICO. ORIENTAÇÃO JURÍDICA.

I. Direito Administrativo. Licitações e contratos, convênios, acordos, ajustes e outros instrumentos congêneres.

II. Minuta do Contrato de Cessão, sob regime de Concessão de Direito Real de Uso (CDRU) Gratuito Resolúvel, de bem imóvel de domínio da União ao Município de Paranaguá/PR.

III. Imóvel urbano de domínio da União, classificado como ilha marítima costeira,  com área de 4.513.221,51 m², situado na Baía de Paranaguá, Município de Paranaguá, Estado do Paraná. Implantação de projeto de Regularização Fundiária.

IV. Prazo de vigência da cessão aos beneficiários finais: indeterminado. Prazo para conclusão do projeto de Regularização Fundiária: 5 (cinco) anos, prorrogável por igual período, contado da assinatura do contrato. Renda mensal familiar não superior a 5 (cinco) salários mínimos. 

V. Fundamento legal (Legislação Aplicável): Artigo 7º do Decreto-Lei Federal nº 271, de 28 de fevereiro de 1967; artigo 18, inciso I, parágrafo 1º, da Lei Federal nº 9.636, de 15 de maio de 1998; Instrução Normativa SPU nº 2, de 18 de dezembro de 2014.

VI. Competência do Grupo Especial de Destinação Nível 3 (GE-DESUP-3) para análise e deliberação de destinação de imóvel de domínio da União com Valor de Referência (VREF) igual ou superior a R$ 100.000.000,00 (cem milhões de reais). Instrumento de destinação: Cessão sob regime de Concessão de Direito Real de Uso (CDRU). Artigo 1º, c/c o artigo 3º, inciso III, da Portaria SEDDM nº 7.397, de 24 de junho de 2021.

VII. Valor de Referência adotado: R$ 141.264.021,06.

VIII. Aprovação mediante atendimento da(s) recomendação(ões) sugerida (s) nesta manifestação jurídica.

I - RELATÓRIO

O Superintendente do Patrimônio da União no Estado do Paraná, por intermédio do OFÍCIO SEI Nº 223900/2021/ME, datado de 23 de agosto de 2021 e assinado eletronicamente em 24 de agosto de 2021 (SEI nº 18177234), disponibilizado a e-CJU/PATRIMÔNIO o link de acesso ao Sistema Eletrônico de informações (SEI) com abertura de tarefa no Sistema AGU SAPIENS em 24 de agosto de 2021, encaminha o processo para análise e manifestação, nos termos do artigo 11, inciso VI, alínea “b”, da Lei Complementar Federal nº 73, de 10 de fevereiro de 1993, que instituiu a Lei Orgânica da Advocacia-Geral da União e do artigo 19, incisos I e II, do Ato Regimental AGU nº 5, de 27 de setembro de 2007.

Trata-se de solicitação de assessoramento jurídico (orientação jurídica) referente a análise da minuta do Contrato de Cessão sob regime jurídico de Concessão de Direito Real de Uso (CDRU) Gratuito Resolúvel (SEI nº 18174292) a ser firmado entre a UNIÃO, pessoa jurídica de direito público interno, na qualidade de outorgante cedente, representada nesta ato pela Superintendência do Patrimônio da União no Estado do Paraná (SPU/PR), e do outro lado, na qualidade de outorgado cessionário o MUNICÍPIO DE PARANAGUÁ/PR, inscrito no Cadastro Nacional da Pessoa Jurídica (CNPJ) sob o nº 76.017.458/0001-15, referente ao imóvel urbano de domínio da União, classificado como ilha marítima costeira,  com área de 4.513.221,51 m², situado na Baía de Paranaguá, Município de Paranaguá, Estado do Paraná, cadastrado no Sistema Integrado de Administração Patrimonial (SIAPA) sob o Registro Imobiliário Patrimonial (RIP) nº 7745.0101266-20, registrado sob a matrícula nº 58.315, do Cartório de Registro Geral de Imóveis (RGI) da Comarca de Paranaguá/PR, com a finalidade de implantação do projeto de Regularização Fundiária da Ilha dos Valadares objetivando a regularização fundiária de até 5.000 famílias de baixa renda, sendo que o prazo para a cessão aos beneficiários finais é indeterminado e o prazo para conclusão do projeto de Regularização Fundiária é de 5 (cinco) anos, prorrogável por igual período, contado da assinatura do contrato.

O processo está instruído com os seguintes documentos:

PROCESSO/DOCUMENTO                                                                         TIPO

II– PRELIMINARMENTE – FINALIDADE E ABRANGÊNCIA DO PARECER

A presente manifestação jurídica tem o escopo de assessorar a autoridade competente para a prática do ato, para que dele não decorra nenhuma responsabilidade pessoal a ela, e também para que seja observado o princípio da legalidade e os demais que norteiam a atuação da Administração.

Desta forma, cercando-se a autoridade de todas as cautelas para a prática do ato, e documentando-as nos autos, a princípio cessa a sua responsabilidade pessoal por eventuais decorrências não satisfatórias.

A atribuição da e-CJU/PATRIMÔNIO é justamente apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar alguma providência para salvaguardar a autoridade assessorada, a quem, em seu juízo discricionário, compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a cautela recomendada.

Disso se conclui que a parte das observações aqui expendidas não passa de recomendações, com vistas a salvaguardar a autoridade administrativa assessorada, e não vinculá-la. Caso opte por não acatá-las, não haverá ilegalidade no proceder, mas simples assunção do risco. O acatamento ou não das recomendações decorre do exercício da competência discricionário da autoridade assessorada.

Já as questões que envolvam a legalidade,^[1] de observância obrigatória pela Administração, serão apontadas, ao final deste parecer, como óbices a serem corrigidos ou superados. O prosseguimento do feito, sem a correção de tais apontamentos, será de responsabilidade exclusiva do órgão, por sua conta e risco.

Por outro lado, é certo que a análise dos aspectos técnicos da demanda sob análise não está inserido no conjunto de atribuições/competências afetas a e-CJU/PATRIMÔNIO, a qual não possui conhecimento específico nem competência legal para manifestar-se sobre questões que extrapolam o aspecto estritamente jurídico.  

III - FUNDAMENTAÇÃO JURÍDICA

A cessão gratuita de imóvel de domínio da União, sob regime de concessão de direito real de uso, para Estados e Municípios, está contemplada no artigo 18, inciso I, parágrafo 1º, da Lei Federal nº 9.636, de 15 de maio de 1998, nos seguintes termos:

                        a) Lei Ordinária Federal nº 9.636, de 15 de maio de 1998

                            (Dispõe   sobre   a   regularização, administração, aforamento  e  alienação  de  bens

                              imóveis de domínio da União

“(...)

CAPÍTULO I

DA REGULARIZAÇÃO E UTILIZAÇÃO ORDENADA

SEÇÃO VI

Da Cessão

“Art. 18. A critério do Poder Executivo poderão ser cedidos, gratuitamente ou em condições especiais, sob qualquer dos regimes previstos no Decreto-Lei nº 9.736, de 1946, imóveis da União a:

I - Estados, Distrito Federal, Municípios e entidades sem fins lucrativos das áreas de educação, cultura, assistência social ou saúde; (Redação dada pela Lei nº 11.481, de 2007)

(...)

§ 1º  A cessão de que trata este artigo poderá ser realizada, ainda, sob o regime de concessão de direito real de uso resolúvel, previsto no art. 7º  do Decreto-Lei nº 271, de 28 de fevereiro de 1967, aplicando-se, inclusive, em terrenos de marinha e acrescidos, dispensando-se o procedimento licitatório para associações e cooperativas que se enquadrem no inciso II do caput deste artigo. (Redação dada pela Lei Federal nº 11.481, de 31 de maio de 2007) (destacou-se)

O artigo 7º do Decreto-Lei Federal nº 271, de 28 de fevereiro de 1967, destina o regime de concessão de direito real de uso resolúvel, dentre outras finalidades, para projetos de regularização fundiária de interesse social, nos seguintes moldes:

(...)

 "Art. 7º  É instituída a concessão de uso de terrenos públicos ou particulares remunerada ou gratuita, por tempo certo ou indeterminado, como direito real resolúvel, para fins específicos de regularização fundiária de interesse social, urbanização, industrialização, edificação, cultivo da terra, aproveitamento sustentável das várzeas, preservação das comunidades  tradicionais e seus meios de subsistência ou outras modalidades de interesse social em áreas urbanas." (Redação dada pela Lei Federal nº 11.481, de 31 de maio de 2007) (grifou-se)

A Instrução Normativa SPU nº 2, de 18 de dezembro de 2014, que disciplina os procedimentos utilizados na destinação de imóveis da União para regularização fundiária de interesse social, define a Cessão sob o regime da a Concessão de Direito Real de Uso (CDRU) como o instrumento de destinação com a seguinte finalidade, verbis:

(...)

"CAPÍTULO IV

INSTRUMENTOS DE REGULARIZAÇÃO FUNDIÁRIA DE INTERESSE SOCIAL

Art. 8º No âmbito dos programas de regularização fundiária de interesse social em áreas da União poderão ser usados os seguintes instrumentos de destinação: 

(...)

III - cessão, nos termos do Decreto-Lei nº 9.760/1946 e Lei nº 9.636/1998, na seguinte modalidade:

a) sob regime de Concessão de Direito Real de Uso - CDRU, nos termos do Decreto-Lei nº 271/1967, da Lei nº 9.636/1998 e da Lei n° 10.257/2001;

(...)

Seção II

Concessão de Direito Real de Uso – CDRU

"Art. 13 A Concessão de Direito Real de Uso será outorgada para fins de regularização fundiária e habitação de interesse social, urbanização, edificação, cultivo da terra, aproveitamento sustentável das várzeas, preservação das comunidades tradicionais e seus meios de subsistência ou outras modalidades de interesse social em áreas urbanas, nos termos do art. 7º do Decreto Lei nº 271/1967.

Art.14 A Concessão de Direito Real de Uso poderá ser outorgada gratuita e diretamente aos beneficiários finais que possuírem renda mensal familiar não superior a 5 (cinco) salários mínimos, de forma individual ou coletiva (a associações e cooperativas ou conjunto de famílias)." (grifou-se)

Conforme se depreende do ato normativo expedido, à época, pela extinta Secretaria do Patrimonial da União (SPU), o ordenamento jurídico patrimonial de natureza infra-legal também contempla permissivo para que a União outorgue a cessão de uso de bem imóvel de sua propriedade, sob o regime de concessão de direito real de uso resolúvel, de forma gratuita, diretamente ao(s) beneficiário(s) final(is) que possuir(rem) renda mensal familiar não superior a 5 (cinco) salários mínimos, com dispensa do procedimento licitatório,  par fim específico de regularização fundiária de interesse social, convindo destacar que no caso concreto a incumbência da regularização fundiária ao(s) beneficiário(s) final(is) no âmbito do programa de regularização fundiária será responsabilidade do Município de Paranaguá/PR conforme obrigação assumida na CLÁUSULA SEXTA, item III, da minuta do Contrato de Cessão sob regime de Concessão de Direito Real de Uso (CDRU) Gratuito Resolúvel (SEI nº 18174292),

A CLÁUSULA SEGUNDA estabelece que o imóvel urbano de domínio da União, classificado como ilha marítima costeira será destinado implantação do projeto de Regularização Fundiária da Ilha dos Valadares objetivando a regularização fundiária de até 5.000 famílias de baixa renda.

A destinação do bem, ante o teor da CLÁUSULA SEGUNDA da minuta do Contrato de Cessão sob regime de Concessão de Direito Real de Uso (CDRU) Gratuito Resolúvel (SEI nº 18174292), conduz  a conclusão de que a cessão, atendidas as formalidades legais, prestigiará o primado do interesse público e o princípio da eficiência inserto no caput do artigo 37 da Constituição Federal de 1988.

Quanto à exigência no âmbito de implantação do projeto de regularização fundiária, no sentido de que o(s)  beneficiário(s) final(is) pessoa(s) física(s) possua(m) renda familiar não superior a 5 (cinco) salários mínimos^[2], a aferição do atendimento de tal requisito incumbe ao outorgado cessionário (Município de Paranaguá/PR) conforme se infere da obrigação prevista na CLÁUSULA SEXTA, item IV, da minuta do Contrato.

O parecer circunstanciado  materializado na Nota Técnica SEI nº 17130/2021/ME (SEI nº 15028743) apreciou os aspectos técnicos, de conveniência e oportunidade administrativas, assim como a verificação dos documentos que instruem o processo, em cotejo com os requisitos elencados no ANEXO VIII da Instrução Normativa SPU nº 2, de 18 de dezembro de 2014.

Para melhor ilustrar tal instrumento de regularização fundiária, reputo relevante citar a lição de José dos Santos Carvalho Filho^[3] abaixo transcrita:

(...)

4.4. Concessão de Direito Real de Uso

Concessão de direito real de uso é o contrato administrativo pelo qual o Poder Público confere ao particular o direito real resolúvel de uso de terreno público ou sobre o espaço aéreo que o recobre, para os fins que, prévia e determinadamente, o justificaram. Essa forma de concessão é regulada expressamente pelo Decreto-lei nº 271, de 28.2.1967 (art. 7º).

O legislador ampliou o campo de incidência do instituto para atender a outras situações indicativas de interesse social. Atualmente diz o citado art. 7º do Decreto-lei no 271/1967: “É instituída a concessão de uso, de terrenos públicos ou particulares, remunerada ou gratuita, por tempo certo ou indeterminado, como direito real resolúvel, para fins específicos de regularização fundiária de interesse social, urbanização, industrialização, edificação, cultivo da terra, aproveitamento sustentável das várzeas, preservação das comunidades tradicionais e seus meios de subsistência, ou outras modalidades de interesse social de áreas urbanas”.

O dispositivo passou a contemplar, entre os objetivos do instituto, a regularização fundiária, o aproveitamento sustentável das várzeas e a preservação das comunidades tradicionais e seus meios de subsistência. Trata-se, como é fácil observar, de finalidade de caráter eminentemente social. Na verdade, já poderiam ser concebidas como inclusas na expressão final do dispositivo – “outra utilização de interesse social” –, nele já anteriormente prevista; a expressão, vê-se em seus termos, é nitidamente de reserva (ou residual). De qualquer modo, esses novos objetivos integram-se nas preocupações sociais mais modernas, o que justifica sua menção expressa. A regularização fundiária, pela qual se possibilita a adequação de terrenos e moradias ao direito positivo, é hoje ponto fundamental da política urbana, esta regulada basicamente na Constituição (arts. 182 e 183). A sustentabilidade do aproveitamento das várzeas é finalidade de cunho eminentemente ambiental. Por fim, a preservação das comunidades tradicionais é foco do interesse governamental em não causar gravame aos povos (principalmente os indígenas) já assentados há longo tempo em certas áreas, destas extraindo os meios de subsistência. Justo, portanto, que mereçam ser aquinhoados com a concessão de direito real de uso.

O instituto se assemelha, em certos pontos, à concessão de uso. Mas há dois pontos diferenciais básicos. De um lado, a concessão de uso que estudamos anteriormente instaura relação jurídica de caráter pessoal, tendo as partes relação meramente obrigacional, enquanto que no presente tipo de concessão de uso é outorgado ao concessionário direito real.^[4] De outro, os fins da concessão de direito real de uso são previamente fixados na lei reguladora. Destina-se o uso à urbanização, à edificação, à industrialização, ao cultivo ou a qualquer outro que traduza interesse social. Na concessão comum de uso nem sempre estarão presentes esses fins. (os destaques não constam do original)

Como deixamos assentado no conceito, a concessão de direito real de uso incide sobre terrenos públicos em que não existam benfeitorias ou sobre o espaço aéreo que se ergue acima da superfície. Há entendimento, contudo, no sentido de que esse direito somente incide sobre terrenos.^[5] Ocorre que o art. 8º do Decreto-lei nº 271 admite expressamente a ocupação do espaço aéreo sobre a superfície de terrenos públicos ou particulares.^[6] Os objetivos da concessão devem ser estritamente respeitados pelo concessionário, sob pena de reverter o uso para a Administração, que poderá firmar novo contrato para alvejar o fim específico do uso privativo.

(...)

A concessão de direito real de uso salvaguarda o patrimônio da Administração e evita a alienação de bens públicos, autorizada às vezes sem qualquer vantagem para ela. Além do mais, o concessionário não fica livre para dar ao uso a destinação que lhe convier, mas, ao contrário, será obrigado a destiná-lo ao fim estabelecido em lei, o que mantém resguardado o interesse público que originou a concessão real de uso.

No mesmo sentido preleciona Maria Sylvia Zanella Di Pietro,^[7] verbis:

(...)

7.4 Concessão de direito real de uso

A concessão de direito real de uso foi instituída pelos artigos 7º e 8º do Decreto-lei nº 271, de 28.2.67, que dispõe sobre o loteamento urbano responsabilidade do loteador, concessão de uso do espaço área e dá outras providências. Nos termos do artigo 7º, com a redação dada pela Lei nº 11.481, de 31.5.07, "é instituída a concessão de direito regal de uso de terrenos públicos ou particulares remunerada ou gratuita, por tempo certo ou indeterminado, como direito real resolúvel, para fins específicos de regularização fundiária de interesse social, urbanização, industrialização, edificação, cultivo da terra, aproveitamento sustentável das várzeas, preservação das comunidades tradicionais e seus meios de subsistência ou outras modalidades de interesse social  em áreas urbanas".

(...)

Caracteriza-se por ser direito real, incluído no rol de direitos reais previsto no artigo 1.225, do Código Civil, em decorrência de alteração introduzida pela Lei nº 11.481, de 31.5.07. Mas é direito real resolúvel, já que se extingue, antes do termo, se o concessionários dar ao imóvel destinação diversa da estabelecida no contrato ou termo, ou descumprir cláusula resolutória do ajuste, perdendo, neste caso, as benfeitorias de qualquer natureza.

(...)

A Lei nº 8.666, de 21.6.93, no artigo 23, § 3º, exige licitação, na modalidade de concorrência para a concessão de direito real de uso. Porém, no artigo 17, I, f,^[8] dispensa de licitação, dentre outras hipóteses, a concessão de direito real de uso de "bens imóveis residenciais construídos, destinados ou efetivamente utilizados no âmbito de programas habitacionais ou de regularização de interesse social desenvolvidos por órgãos ou entidades da administração pública". (os destaques não constam do original)

Eurico Azevedo^[9] apontas as distinções entre a concessão de uso e a concessão de direito real de uso, dizendo que a primeira é contrato administrativo pelo qual o Poder Público cede ao particular a utilização de um bem do seu domínio para que ele se sirva de acordo com o fim a que está destinado e no interesse público; pode ter por objeto qualquer tipo de bem público. A concessão de direito regal só pode ter por objeto os terrenos não edificados, tem a natureza de direito real sobre coisa alheia e se transfere por ato inter vivos ou por sucessão legítima ou testamentária. Seu objetivo é o de transpassar para terceiros ou uso do terreno, para qualquer fim de interesse social, conservando o concedente a propriedade do solo.

Lembra ele ainda que o instituto permite que "o Poder Público exerça efetivo controle do uso do solo, impedindo que os terrenos por ele alienados para determinado fim, sejam posteriormente desviados para outras finalidades".

III.1 - DISPENSA DE LICITAÇÃO

Quanto à dispensa do procedimento licitatório, é juridicamente possível a aplicação ao caso concreto, do artigo 17, inciso I, alínea 'f', da Lei Federal nº 8.666, de 21 de junho de 1993, o qual permite a alienação direta de "bens imóveis residenciais construídos, destinado ou efetivamente utilizados no âmbito de programas habitacionais ou de regularização fundiária de interesse social desenvolvidos por órgãos ou entidades da administração pública".

Neste aspecto, o Superintendente da SPU/PR mediante documento SEI nº 15028687 dispensou a licitação para a Cessão sob Regime de Concessão de Direito Real de Uso (CDRU) ao Município de Paranaguá/PR, nos termos do artigo 17, inciso I, alínea 'f', da Lei Federal nº 8.666, de 21 de junho de 1993.

A DECLARAÇÃO, aparentemente, está em conformidade  com a MINUTA MODELO DE DISPENSA DE LICITAÇÃO prevista no ANEXO IX da Instrução Normativa SPU nº 2, de 18 de dezembro de 2014.

Considerando que o artigo 26, caput, do Estatuto Federal de Licitações e Contratos Administrativos não menciona a aludida hipótese de dispensa licitatória, não é necessário a ratificação do ato pela autoridade superior, sendo suficiente a assinatura pela chefia da SPU/PR, órgão competente para firmar o contrato de cessão, conforme alinhavado no PARECER Nº 0891-5.2.2/2014/DPC/CONJUR-MP/CGU/AGU.

III.2 - COMPETÊNCIA PARA AUTORIZAR A CESSÃO SOB REGIME DE CONCESSÃO DE DIREITO REAL DE USO (CDRU) GRATUITO RESOLÚVEL.

A Lei Federal nº 13.844, de 18 de junho de 2019, em seu artigo 31, inciso XX, inseriu a "administração patrimonial" dentre as áreas de competência do Ministério da Economia:

(...)

CAPÍTULO II

DOS MINISTÉRIOS

Seção VII

Do Ministério da Economia

(...)

"Art. 31. Constituem áreas de competência do Ministério da Economia:

(...)

XX - administração patrimonial;" (destacou-se)

Por sua vez, o Decreto Federal nº 9.745, de 8 de abril de 2019, que aprova a Estrutura Regimental do Ministério da Economia, atribuiu à Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União as competências relacionadas à gestão do patrimônio imobiliário da União:

(...)

CAPÍTULO III

DAS COMPETÊNCIAS DOS ÓRGÃOS

Subseção II

Das Secretarias Especiais

"Art. 102.  À Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União compete:

I - administrar o patrimônio imobiliário da União e zelar por sua conservação; (grifou-se)

II - adotar as providências necessárias à regularidade dominial dos bens da União;

III - lavrar, com força de escritura pública, os contratos de aquisição, alienação, locação, arrendamento, aforamento, cessão e demais atos relativos a imóveis da União e providenciar os registros e as averbações junto aos cartórios competentes;

IV - promover o controle, a fiscalização e a manutenção dos imóveis da União utilizados em serviço público;

V - proceder às medidas necessárias à incorporação de bens imóveis ao patrimônio da União;

VI - formular, propor, acompanhar e avaliar a Política Nacional de Gestão do Patrimônio da União e os instrumentos necessários à sua implementação;

VII - formular e propor a política de gestão do patrimônio das autarquias e das fundações públicas federais; e

VIII - integrar a Política Nacional de Gestão do Patrimônio da União com as políticas públicas destinadas para o desenvolvimento sustentável."

A competência conferida ao Ministro de Estado de Economia para autorizar a cessão de imóveis da União, foi delegada pelo Presidente da República por intermédio do artigo 1º, inciso I, do Decreto Federal nº 3.125, de 29 de julho de 1999, com a redação dada pelo Decreto Federal nº 9.771, de 22 de abril de 2019, verbis:

O PRESIDENTE DA REPÚBLICA, no uso da atribuição que lhe confere o art. 84, inciso IV, da Constituição, e tendo em vista o disposto nos arts. 103 e 205 do Decreto-Lei nº  9.760, de 5 de setembro de 1946, alterado pelo art. 89 da Lei nº 7.450, de 23 de dezembro de 1985, nos arts. 18, § 4º, e 23, § 2º, da Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1998, 12 do Decreto-Lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967, e 14 da Lei nº 9.649, de 27 de maio de 1998,

DECRETA:

"Art. 1º  Fica delegada competência ao Ministro de Estado da Economia para, observadas as disposições legais e regulamentares: (Redação dada pelo Decreto nº 9.771, de 22 de abril de 2019)        

I - autorizar a cessão e a alienação de imóveis da União;" (grifou-se)

Por meio da Portaria GM/MPOG nº 54, de 22 de fevereiro de 2016, foi subdelegada competência ao Secretário do Patrimônio da União, permitida a subdelegação, parar para autorizar a cessão de imóveis de domínio da União, verbis:

Art. 1º Fica subdelegada competência ao Secretário do Patrimônio da União, permitida a subdelegação, para autorizar:

(...)

III - a cessão de imóveis de domínio da União, sob quaisquer dos regimes previstos no Decreto-Lei nº 9.760, de 5 de setembro de 1946, e na Lei nº 9.636, de 1998

Quanto a assinatura do Contrato de Cessão sob regime de Concessão de Direito Real de Uso (CDRU) Gratuito Resolúvel, constata-se que tal atribuição está inserida na competência da SPU/PR, em consonância com o artigo 36, inciso XIX, do Regimento Interno da Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União, órgão subordinado à Secretaria Especial de Desestatização, Desinvestimento e Mercados do Ministério da Economia, aprovado pela Portaria ME nº 335, de 02 de outubro de 2020, do Ministro de Estado da Economia, verbis:

"PORTARIA Nº 335, DE 2 DE OUTUBRO DE 2020.

(Aprova o Regimento Interno da Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União da Secretaria Especial de Desestatização, Desinvestimento e Mercados do Ministério da Economia)

O MINISTRO DE ESTADO DA ECONOMIA, no uso das atribuições que lhe confere o inciso II do parágrafo único do art. 87 da Constituição Federal, e tendo em vista o disposto no art. 13 do Decreto nº 9.739, de 28 de março de 2019, resolve:

Art. 1º Fica aprovado o Regimento Interno da Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União da Secretaria Especial de Desestatização, Desinvestimento e Mercados do Ministério da Economia na forma do Anexo a esta Portaria.

Art. 2º Fica revogado o Anexo X da Portaria GM/MP nº 11, de 31 de janeiro de 2018, do extinto Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão. Art. 3º Esta Portaria entra em vigor no dia 1º de outubro de 2020.

ANEXO

REGIMENTO INTERNO SECRETARIA DE COORDENAÇÃO E GOVERNANÇA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO

(...)

CAPÍTULO III

DAS COMPETÊNCIAS DAS UNIDADES

(...)

Art. 36. Às Superintendências do Patrimônio da União competem:

(...)

XIX - elaborar e celebrar contratos de sua alçada e competência, providenciando sua assinatura e encaminhamento do extrato à Unidade Central para publicação;

Nesse contexto, verifica-se que a Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União (SCGPU) está investida de competência normativa para regulamentação das atividades de administração imobiliária que lhe foram concedidas, o que abrange a alienação de imóveis da União.

Com efeito, está cumprido o primado da legalidade no tocante à competência^[10] enquanto elemento do ato administrativo.

III.2.1 - COMPETÊNCIA DO GRUPO ESPECIAL DE DESTINAÇÃO SUPERVISIONADA 3 (GE-DESUP-3) PARA ANÁLISE E DELIBERAÇÃO DA CESSÃO SOB REGIME DE CONCESSÃO DE DIREITO REAL DE USO (CDRU) GRATUITO RESOLÚVEL.

Constata-se que previamente a edição da portaria autorizativa pela Secretária de Coordenação e Governança do Patrimônio da União, houve a submissão da proposta de destinação do bem imóvel de domínio da União ao Município de Paranaguá/PR mediante Cessão sob regime de Concessão de Direito Real de Uso (CDRU) ao Grupo Especial de Destinação Supervisionada - 1 (GE-DESUP-3), para análise e deliberação, conforme se infere da ATA DE REUNIÃO realizada em 10 de agosto de 2021 (SEI nº 17894454), o qual manifestou-se favoravelmente à destinação pretendida.

A Portaria SEDDM nº 7.397, de 24 de junho de 2021, que regulamenta a Portaria Interministerial nº 6909, de 21 de junho de 2021, do Ministério de Estado da Economia e da Controladoria-Geral da União, que institui regime especial de governança de destinação de imóveis da União, contempla em seu artigo 1º as seguintes formas de destinação de imóveis geridos pela Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União (SCGPU):

I - Aforamento gratuito;

II - Permuta

III - Autorização de uso;

IV - Cessão de Uso Gratuita;

V - Cessão de Uso Onerosa;

VI - Cessão em Condições Especiais;

VII - Cessão provisória;

VIII - Concessão de Direito Real de Uso - CDRU; (grifou-se)

IX -Concessão de Uso Especial para fins de Moradia - CUEM;

X - Declaração de Interesse do Serviço Público;

XI - Entrega;

XII - Entrega Provisória;

XIII - Guarda Provisória;

XIV - Inscrição de Ocupação;

XV - Permissão de uso;

XVI - Termo de Autorização de Uso Sustentável - TAUS;

XVII - Transferência (gratuita); e

XVIII - Regularização fundiária urbana.

Com efeito, o supramencionado ato normativo, em seu artigo 3º, inciso III, estabelece que será atribuição do Grupo Especial de Destinação Nível 3 (GE-DESUP-3), a análise, apreciação e deliberação de processos sobre imóveis abrangidos nas destinações previstas no artigo 1º, com Valor de Referência (VREF) igual ou superior a R$ 100.000.000,00 (cem milhões de reais), convindo salientar que quanto ao imóvel objeto da cessão foi adotado o valor de referência correspondente a R$ 141.264.021,06.

Neste aspecto, vislumbra-se que a análise realizada no âmbito do Grupo Especial de Destinação Nível 3 (GE-DESUP-3) está em conformidade com a competência conferida por meio da Portaria SEDDM nº 7.397, de 24 de junho de 2021.

III.3 - MINUTA DO CONTRATO DE CESSÃO SOB REGIME DE CONCESSÃO DE DIREITO REAL DE USO (CDRU) GRATUITO RESOLÚVEL.

A PORTARIA SPU/SEDDM/ME nº 9.825, de 12 de agosto de 2021, publicada no Diário Oficial da União (DOU) nº 155, Seção 1, de 17 de agosto de 2021 (Terça-feira), páginas 09/10 (SEI nºs 18018473 e 18018521) foi objeto de análise individualizada quanto a juridicidade formal e material mediante  PARECER n. 00476/2021/PGFN/AGU (SEI nº 17000626), elaborado pela Coordenação-Geral Jurídica de Patrimônio Imobiliário da União da Consultoria Jurídica de Planejamento, Desenvolvimento e Gestão (CGJPU/CONJUR), unidade consultiva integrante da estrutura administrativa da Procuradoria-Geral Adjunta de Consultoria de Pessoal, Normas e Patrimônio da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PDG/PGFN).

À  e-CJU/PATRIMÔNIO incumbe analisar, sob o aspecto jurídico-formal, a regularidade da minuta do Contrato de Cessão sob regime de Concessão de Direito Real de Uso (CDRU) Gratuito Resolúvel (SEI nº 18174292).

Em relação a tal demanda, vislumbra-se que a minuta está alinhada às diretrizes estabelecidas na PORTARIA SPU/SEDDM/ME nº 9.825, de 12 de agosto de 2021. Entretanto, objetivando aprimorar a redação, proponho a Superintendência do Patrimônio da União no Estado do Paraná (SPU/PR) observar, caso repute adequado e oportuno, a(s) seguinte(s) orientação(ões):

a) na CLÁUSULA SEXTA, item IV, considerando que a exigência de que o(s) beneficiário(s) final(is) não seja(m) proprietário(s) de outro imóvel urbano ou rural aparentemente e salvo melhor juízo de entendimento divergente, não se aplica ao instrumento de regularização fundiária em análise, sugiro aferir a pertinência da adoção da seguinte redação em substituição a atualmente existente:

IV - as titulações deverão ser, preferencialmente, em nome da mulher, em obediência ao art. 10, inciso XI, da Lei nº 13.465, de 11 de julho de 2017, que possuírem renda mensal familiar não superior a 5 (cinco) salários mínimos.

 b) na CLÁUSULA NONA: avaliar a conveniência de ser adotada a seguinte redação em substituição a atualmente existente:

"Fica eleito o foro da Justiça Federal da Subseção Judiciária de Curitiba, Seção Judiciária do Estado do Paraná, para dirimir quaisquer questões decorrentes do presente Contrato, com renúncia de qualquer outro, por mais privilegiado ou especial que seja".

Sugiro a SPU/PR promover a revisão final dos dados constantes da minuta de modo a evitar conflito de informações por erro material, inclusive quanto à indicação do endereço atualizado, fazendo constar, caso pertinente, qualquer alteração no cadastro imobiliário municipal, evitando-se assim, dúvidas de identificação do imóvel junto ao competente Cartório de Registro Geral de Imóveis (RGI).

Também recomendo a SPU/PR providenciar a conferência em todos os atos e termos a fim de sanar eventuais erros materiais, gramaticais ou de técnica de redação, mas sem alteração do teor dos aspectos jurídicos já abordados, sob pena de se criar necessidade de retorno a e-CJU/PATRIMÔNIO para análise em caráter complementar, o que não se cogita por ora, posto que a conferência de dados é atribuição própria do órgão assessorado.

Destaco que a análise aqui empreendida circunscreve-se aos aspectos legais envolvidos, não incumbido a esta unidade jurídica imiscuir-se no exame dos aspectos de economicidade, oportunidade, conveniência, assim como os aspectos técnicos envolvidos, especialmente a cessão, sob regime de Concessão de Direito Real de Uso (CDRU) Gratuito Resolúvel, de bem imóvel de domínio da União ao Município de Paranaguá/PR com a finalidade de implantação do projeto de Regularização Fundiária conforme diretriz inserta na Boa Prática Consultiva (BPC) nº 7.^[11]

Tal entendimento está lastreado no fato de que a prevalência do aspecto técnico ou a presença de juízo discricionário determinam a competência e a responsabilidade da autoridade administrativa pela prática do ato.

Neste sentido, a Boa Prática Consultiva (BPC) nº 7, cujo enunciado é o que se segue:

"Enunciado

A manifestação consultiva que adentrar questão jurídica com potencial de significativo reflexo em aspecto técnico deve conter justificativa da necessidade de fazê-lo, evitando-se posicionamentos conclusivos sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade, podendo-se, porém, sobre estes emitir opinião ou formular recomendações, desde que enfatizando o caráter discricionário de seu acatamento." (grifou-se)

IV - CONCLUSÃO

Em face do anteriormente exposto, observado a(s) recomendação(ões) sugerida(s) no(s) item(ns) "37.", "38.", "39." e "40.", desta manifestação jurídica, abstraídos os aspectos de conveniência e oportunidade do Administrador, nos limites da lei, e as valorações de cunho econômico–financeiro, ressalvadas, ainda, a manutenção da conformidade documental com as questões de ordem fática, técnica e de cálculo, ínsitas à esfera administrativa, essenciais até mesmo para a devida atuação dos órgãos de controle, o feito está apto para a produção dos seus regulares efeitos, tendo em vista não conter vício insanável com relação à forma legal que pudesse macular o procedimento.

Com o advento da Portaria AGU nº 14, de 23 de janeiro de 2020, publicada no Diário Oficial da União (DOU) nº 17, Seção 1, de 24 de janeiro de 2020 (Sexta-feira), páginas 1/3, que cria as Consultorias Jurídicas da União Especializadas Virtuais (e-CJUs) para atuar no âmbito da competência das Consultorias Jurídicas da União nos Estados, as manifestações jurídicas (pareceres, notas, informações e cotas) não serão objeto de obrigatória aprovação pelo Coordenador da e-CJU, conforme estabelece o parágrafo 1º do artigo 10 do aludido ato normativo.

Entretanto, face a relevância da matéria, do interesse social envolvido e do vultoso valor do bem de domínio da União a ser destinado ao Município de Paranaguá/PR, considero conveniente e oportuno submeter esta manifestação jurídica à elevada apreciação do ilustre Coordenador da e-CJU/PATRIMÔNIO para análise e, caso repute adequado, aprovação.

Após análise e aprovação deste opinativo pelo Coordenador, ao protocolo da Consultoria Jurídica da União Especializada Virtual de Patrimônio (e-CJU/PATRIMÔNIO) para restituir o processo a Superintendência do Patrimônio da União no Estado do Paraná (SPU/PR) para ciência desta manifestação jurídica, mediante disponibilização de chave (link) de acesso externo como usuário externo ao Sistema AGU SAPIENS, bem como para adoção da(s) providência(s) pertinente(s) para viabilizar a assinatura da minuta do Contrato de Doação.

Vitória-ES., 02 de setembro de 2021.

(Documento assinado digitalmente)

 Alessandro Lira de Almeida

Advogado da União

Matrícula SIAPE nº 1332670

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em http://sapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 10154141933201974 e da chave de acesso 4627e612