ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
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PARECER N. 673/2021/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU
PROCESSO N. 030790609967091
ORIGEM: SUPERINTENDÊNCIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO NO CEARÁ - SPU/CE
EMENTA:
I - Direito Administrativo. Patrimônio da União. Cessão de uso gratuito de imóvel da União, no Município de Fortalezal/CE, para o Estado do Ceará, a fim de regularizar imóvel denominado Farol Velho do Mucuripe;
II - Fundamentação: art. 18, inciso I da Lei nº 9.636/1998 ; Art. 17, § 2º, I da Lei 8.666/1993; Decreto 9.745/2019, Portaria SPU nº 144, de 2001, Portaria SPU nº 54, de 2016, Portaria SPU nº 40, de 209 e Portaria SPU nº 83, de 2019;
III - Retorno dos autos após diligências solicitadas na NOTA nº 079/2020/TC/CJU-CE/CGU/AGU;
IV - Análise da minuta de contrato;
V – Possibilidade de prosseguimento;
I - RELATÓRIO
Os presentes autos eletrônicos foram distribuídos ao advogado signatário, no dia 8 de agosto de 2021, para análise e emissão de parecer, nos termos do artigo 11, VI, “a”, da Lei Complementar nº 73, de 1993 e do artigo 38, parágrafo único, da Lei nº 8.666, de 1993.
Trata-se de retorno de autos analisados pela NOTA nº 079/2020/TC/CJU-CE/CGU/AGU (9826885), o qual solicitou as seguintes diligências:
"9. Não constam dos autos a declaração da dispensa da licitação, com fundamento no art. 17, § 2º, I, da Lei nº 8.666/93, a ser posteriormente ratificada pelo Secretário de Coordenação e Governança do Patrimônio da União.
10. Tal ausência foi percebida pela própria SPU-CE. Consta na Nota Informativa SEI nº 19638/2020/ME:
"Nesse particular, importante ressaltar que não há nos autos referência sobre o procedimento administrativo de licitação (dispensa ou inexigibilidade) para cessão gratuita do imóvel ao Governo do Estado do Ceará. Sobre esse ponto, entendo que a NUDEP deve verificar a necessidade de incluir na instrução desses autos o procedimento, em conformidade com o disposto no art. 18 da Lei nº. 9.636/1998."[...]
20. Considerando que o IPHAN é uma autarquia federal vinculada ao Ministério do Turismo, cuja atribuição principal é a preservação do Patrimônio Cultural Brasileiro, notadamente no que tange à proteção de bens culturais do País, recomenda-se que a SPU-CE verifique a pertinência de oitiva do IPHAN acerca das implicações de ceder imóvel tombado, inclusive quanto a eventuais especificações técnicas que assegurem a preservação do bem da União.
21. Ainda no que tange à importância do Farol do Mucuripe, recomenda-se à SPU-CE que avalie a pertinência de consulta à Marinha do Brasil (Capitania dos Portos do Ceará), pois o Farol está inserido na Costa Cearense, sob jurisdição daquela Capitania, conforme informações registradas em site da Marinha (https://www.marinha.mil.br/cpce/?q=node/62):
[...]
22. A cessão de imóvel da União deve ser precedida de Relatório do valor de referência, por força da Instrução Normativa nº 2, de 2 de maio de 2017, do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão (artigos 17, I, 18 e 30), que dispõe:
[...]
31. Portanto, tomando por base as orientações da Consultoria-Geral da União, recomenda-se à SPU-CE, se for conveniente e oportuno, avaliar a utilização da guarda provisória, como já ventilado na Nota Informativa SEI nº 19638/2020/ME, visto que não há impedimento da legislação eleitoral."
Por conta do envio a esta e-CJU/Patrimônio, foi elaborada a Nota Informativa SEI nº 24422/2021/ME (17701935):
"Nota Informativa SEI nº 24422/2021/ME
INTERESSADO(S): SUPERINTENDENCIA DO PATRIMONIO DA UNIÃO NO CEARÁ
ASSUNTO: Cessão de Uso Gratuíto
À Coordenação,
1. Trata o presente processo da regularização do imóvel denominado Farol velho do Mucuripe, situado na Av. Vicente de Castro, s/n, esquina com Rua Amâncio Filomeno, bairro Mucuripe, Fortaleza/Ce, objeto de pedido de cessão pelo o Governo do Estado do Ceará, formulado através do Ofício SECAD. N° 346/2018 (3276323) e Consulta prévia nº 0049/2018 (5925431), visando à revitalização do referido equipamento.
2. Nos termos do Despacho SPU-CE-NUDEP (15300686),os autos foram encaminhados ao Órgão Central, objetivando a ratificação do Termo de Dispensa de Licitação SPU-CE-NUDEP (15198027) pelo Secretário da Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União para fins do que dispõe o art. 26 da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, com redação dada pela Lei nº 11.107, de 6 de abril de 2005, para após as providências acima submeter a minuta do Contrato (15197906) à Consultoria Jurídica da União.
3. Conforme extrato (17666705), foi providenciada a ratificação do Termo de Dispensa de Licitação em comento e respectiva publicação no Diário Oficial da União.
4. Assim, dando prosseguimento à instrução em curso, considerando o acima exposto e que de acordo com a Nota Técnica SEI nº 18199/2021/ME (15160539 ) as diligências recomendadas, através da Nota nº 079/2020/TC/CJU-CE/CGU/AGU (9826885) foram atendidas, propõe-se o retorno dos autos à Consultoria Jurídica da União para exame e parecer da Minuta do Contrato em comento (15197906).
5. Vale ressaltar, no que concerne à avaliação do imóvel, encontra-se com prazo de validado expirado, devendo quando do retorno do presente processo da CJU, os autos serem encaminhados ao Núcleo de Caracterização e Incorporação - NUCIP para atualização da avaliação. Ademais, por ocasião da lavratura do referido contrato deverão também ser atualizadas as certidões constantes dos autos, tendo em vista que estão com prazo de validade expirado.
6. Por fim, ressalta-se a urgência e importância que o caso requer, tendo em vista o estado precário de conservação do imóvel e a Recomendação nº 10/2016, emanada pelo Ministério Público Federal, nos autos do Inquérito Civil nº 1.15.000.002995/2013-98, visando à adoção das medidas necessárias de ordem a recuperar, de imediato, o Farol velho do Mucuripe.
À consideração superior.
Documento assinado eletronicamente
REGIANE OLIVEIRA BRÍGIDO VASCONCELOS
Técnico de Nível Superior
De acordo, como proposto acima.
Documento assinado eletronicamente
HEMERSON LUIS CHAVES TEIXEIRA
Assistente Técnico-Administrativo"
No que concerne à dispensa de licitação, tem-se que a Nota Técnica SEI nº 18199/2021/ME (15160539) opinou favoravelmente. O Termo de Dispensa foi praticado pela SPU/CE (15198027) e ratificado pela SCGPU (17480666).
Em relação à consulta ao IPHAN foi elaborado ofício à Autarquia (9881428), a qual respondeu que o imóvel em questão não era tombado ou integrava área de entorno de bem tombado, não havendo no que se manifestar (10072681) .
Quanto à consulta à Capitania dos Portos do Ceará, a SPU/CE elaborou ofício (9881446), tendo sido respondida pela Autoridade Marítima não haver objeção quanto à cessão do imóvel (10294691).
Em relação à guarda provisória, foi oficiado o Exmo. Governador do Estado do Ceará (9893087), o qual respondeu afirmativamente (9964685). Foi elaborada solicitação expressa da guarda provisória pela Secretaria de Turismo (10555691). A guarda provisória foi concedida em competente Despacho (10573608), devidamente publicado (10703240).
O processo foi remetido para análise da minuta contratual (15197906).
É o breve relatório.
II – FINALIDADE E ABRANGÊNCIA DO PARECER
A presente manifestação jurídica tem o escopo de assessorar a autoridade competente para a prática do ato, para que dele não decorra nenhuma responsabilidade pessoal a ela, e também para que seja observado o princípio da legalidade e os demais que norteiam a atuação da Administração.
Desta forma, cercando-se a autoridade de todas as cautelas para a prática do ato, e documentando-as nos autos, a princípio cessa a sua responsabilidade pessoal por eventuais decorrências não satisfatórias.
Nossa atribuição é justamente apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar alguma providência para salvaguardar a autoridade assessorada, a quem, em seu juízo discricionário, compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a cautela recomendada.
Disso se conclui que parte das observações aqui expendidas não passam de recomendações, com vistas a salvaguardar a autoridade administrativa assessorada, e não vinculá-la. Caso opte por não acatá-las, não haverá ilegalidade no proceder, mas simples assunção do risco. O acatamento ou não das recomendações decorre do exercício da competência discricionário da autoridade assessorada.
Já as questões que envolvam a legalidade, de observância obrigatória pela Administração, serão apontadas, ao final deste parecer, como óbices a serem corrigidos ou superados. O prosseguimento do feito, sem a correção de tais apontamentos, será de responsabilidade exclusiva do órgão, por sua conta e risco.
Por outro lado, é certo que a análise dos aspectos técnicos (não jurídicos) não está inserida no conjunto de atribuições/competências afetas a esta e-CJU/Patrimônio, a qual não possui conhecimento específico nem competência legal para manifestar-se acerca de questões outras que aquelas de cunho estritamente jurídico, cabendo ao órgão patrimonial a responsabilidade pela aferição do imóvel ocupado e sua avaliação, pelo exame dos documentos cartoriais referentes a ocupação primitiva, a cadeia sucessória e a detenção física nas hipóteses demandadas, atestando a satisfatoriedade da documentação exibida, anexando aos autos as comprovações pertinentes, de acordo com o preceituado no Enunciado nº 07 do MANUAL DE BOAS PRÁTICAS CONSULTIVAS DA CGU/AGU, no sentido de que o Órgão Consultivo deve evitar "(...) posicionamentos conclusivos sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade".
III - MÉRITO
A cessão de bem imóvel da União, tem sua regência pelo Decreto-Lei nº 9.760, de 1946, a teor do disposto no parágrafo único do artigo 121 da Lei nº 8.666, de 1993, assim enunciado:
"Art. 121.
[...]
Parágrafo único. Os contratos relativos a imóveis do patrimônio da União continuam a reger-se pelas disposições do Decreto-Lei nº 9.760, de 5 de setembro de 1946, com suas alterações, e os relativos a operações de crédito interno ou externo celebrados pela União ou a concessão de garantia do Tesouro Nacional continuam regidos pela legislação pertinente, aplicando-se esta Lei, no que couber. "
Desta feita, deverão ser observados os requisitos contidos no art. 18 da Lei nº 9.636/1998, em especial a possibilidade de ceder a: Estados, Distrito Federal, Municípios e entidades sem fins lucrativos das áreas de educação, cultura, assistência social ou saúde; e a pessoas físicas ou jurídicas, em se tratando de interesse público ou social ou de aproveitamento econômico de interesse nacional:
"Art. 18. A critério do Poder Executivo poderão ser cedidos, gratuitamente ou em condições especiais, sob qualquer dos regimes previstos no Decreto-Lei no 9.760, de 1946, imóveis da União a:
I - Estados, Distrito Federal, Municípios e entidades sem fins lucrativos das áreas de educação, cultura, assistência social ou saúde; (Redação dada pela Lei nº 11.481, de 2007)
II - pessoas físicas ou jurídicas, em se tratando de interesse público ou social ou de aproveitamento econômico de interesse nacional.
§ 1o A cessão de que trata este artigo poderá ser realizada, ainda, sob o regime de concessão de direito real de uso resolúvel, previsto no art. 7º do Decreto-Lei nº 271, de 28 de fevereiro de 1967, aplicando-se, inclusive, em terrenos de marinha e acrescidos, dispensando-se o procedimento licitatório para associações e cooperativas que se enquadrem no inciso II do caput deste artigo.
§ 2º O espaço aéreo sobre bens públicos, o espaço físico em águas públicas, as áreas de álveo de lagos, rios e quaisquer correntes d’água, de vazantes, da plataforma continental e de outros bens de domínio da União, insusceptíveis de transferência de direitos reais a terceiros, poderão ser objeto de cessão de uso, nos termos deste artigo, observadas as prescrições legais vigentes.
§ 3º A cessão será autorizada em ato do Presidente da República e se formalizará mediante termo ou contrato, do qual constarão expressamente as condições estabelecidas, entre as quais a finalidade da sua realização e o prazo para seu cumprimento, e tornar-se-á nula, independentemente de ato especial, se ao imóvel, no todo ou em parte, vier a ser dada aplicação diversa da prevista no ato autorizativo e conseqüente termo ou contrato.
§ 4º A competência para autorizar a cessão de que trata este artigo poderá ser delegada ao Ministro de Estado da Fazenda, permitida a subdelegação.
§ 5º A cessão, quando destinada à execução de empreendimento de fim lucrativo, será onerosa e, sempre que houver condições de competitividade, deverão ser observados os procedimentos licitatórios previstos em lei.
[...]
§ 7º Além das hipóteses previstas nos incisos I e II do caput e no § 2º deste artigo, o espaço aéreo sobre bens públicos, o espaço físico em águas públicas, as áreas de álveo de lagos, rios e quaisquer correntes d’água, de vazantes e de outros bens do domínio da União, contíguos a imóveis da União afetados ao regime de aforamento ou ocupação, poderão ser objeto de cessão de uso." (grifos nossos)
Art. 20. Não será considerada utilização em fim diferente do previsto no termo de entrega, a que se refere o § 2o do art. 79 do Decreto-Lei no 9.760, de 1946, a cessão de uso a terceiros, a título gratuito ou oneroso, de áreas para exercício de atividade de apoio, definidas em regulamento, necessárias ao desempenho da atividade do órgão a que o imóvel foi entregue.
Parágrafo único. A cessão de que trata este artigo será formalizada pelo chefe da repartição, estabelecimento ou serviço público federal a que tenha sido entregue o imóvel, desde que aprovada sua realização pelo Secretário-Geral da Presidência da República, respectivos Ministros de Estado ou autoridades com competência equivalente nos Poderes Legislativo ou Judiciário, conforme for o caso, e tenham sido observadas as condições previstas no regulamento e os procedimentos licitatórios previstos em lei.
No âmbito regulamentar a questão é tratada pela Portaria MPOG nº 144/2001. A Instrução Normativa SCGPU nº 87/2020, que entrou em vigência em 23/10/020, foi revogada pela Portaria SCGPU nº 22.950/2020, publicada em DOU em 04/11/2020. A Portaria MPOG nº 144/2001 teve sua vigência expressamente restaurada :
"Art. 1º Estabelecer as diretrizes para as proposições formuladas pela Secretaria do Patrimônio da União, deste Ministério, que tenham por objeto a cessão de uso gratuito ou em condições especiais de imóveis de domínio da União, com amparo no art. 18 da Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1998.
Art. 2º. As cessões de uso gratuito ou em condições especiais de imóveis da União deverão observar as seguintes destinações:
I - ao uso no serviço público, para os seguintes fins:
a) a fundações e autarquias que integrem a Administração Pública Federal; e
b) a empresas públicas e sociedades de economia mista com controle acionário majoritário da União, para afetação aos seus fins institucionais;
II - a Estados e Municípios, para os seguintes fins:
a) uso no serviço público estadual ou municipal, inclusive para entidades vinculadas da Administração Pública indireta, bem como para empresas públicas e de economia mista;
b) afetação ao uso urbano, tais como ruas, avenidas, praças ou outros fins de uso comum;
c) execução de projeto de desenvolvimento econômico ou industrial;
d) execução de projeto de conservação ou recuperação ambiental;
e) implantação de projeto habitacional ou de assentamento destinado a famílias de baixa renda;
f) regularização fundiária limitada a adquirentes de imóveis de domínio da União, na suposição de que fossem alodiais, em decorrência da ausência de demarcação de áreas de domínio da União; e
g)implantação de atividade cultural executada diretamente pelo Poder Público;
III - a entidades sem fins lucrativos, de caráter educacional, cultural ou de assistência social, para os seguintes fins:
a) implantação de ensino gratuito destinado à comunidade local;
b) implantação de centro de ensino especial ou de atividade de atendimento a excepcionais;
c) implantação de atividade cultural;
d) implantação de atividade de assistência social gratuita destinada ao atendimento de carentes e idosos; e
e) implantação de centro de saúde ou hospitais, desde que contemplado o atendimento preponderantemente a carentes e que o proponente integre a rede do Sistema Único de Saúde - SUS ou serviço de atendimento à saúde que lhe suceda.
§ 1º A proposição de que trata a alínea "c" do inciso II deverá estar instruída com manifestação do proponente ou dos órgãos que integram a sua estrutura, demonstrando a relevância da atividade pretendida e os seus reflexos na geração de emprego e renda.
§ 2º A proposição de que trata a alínea "d" do inciso II deverá contar com contar com aprovação ou manifestação de viabilidade exarada pelo órgão competente do meio ambiente.
§ 3º As proposições de que tratam as alíneas "a" e "b", "c", "d" e "e" do inciso III deverão contar com prévia manifestação favorável dos Ministérios da Educação, da Cultura, da Previdência e Assistência Social e das Secretarias Estaduais e Municipais de Saúde, respectivamente."
Importante ainda ressaltar que quando a cessão se destinar a empreendimento de fins lucrativos, será onerosa, e quando houver condições de competitividade deverão ser observados os procedimentos licitatórios previstos em lei. No caso concreto, o imóvel a ser cedidos não será objeto de atividades lucrativas, mas, para o Governo do Estado do Ceará para fins de revitalização. Tal circunstância que se amolda à hipótese do inciso I do Art. 18 da Lei nº 9.636/1998. A circunstância narrada amolda-se também à previsão da alíneas a, b e g do inciso II do Art. 2º da Portaria MPOG nº 144/2001.
No tocante à licitação dispensada, incumbe verificar as regras dispostas na Lei 8.666/1993:
"Art. 17. A alienação de bens da Administração Pública, subordinada à existência de interesse público devidamente justificado, será precedida de avaliação e obedecerá às seguintes normas:
[...]
§ 2o A Administração também poderá conceder título de propriedade ou de direito real de uso de imóveis, dispensada licitação, quando o uso destinar-se: (Redação dada pela Lei nº 11.196, de 2005)
I - a outro órgão ou entidade da Administração Pública, qualquer que seja a localização do imóvel;
[...]
Art. 26. As dispensas previstas nos §§ 2o e 4o do art. 17 e no inciso III e seguintes do art. 24, as situações de inexigibilidade referidas no art. 25, necessariamente justificadas, e o retardamento previsto no final do parágrafo único do art. 8o desta Lei deverão ser comunicados, dentro de 3 (três) dias, à autoridade superior, para ratificação e publicação na imprensa oficial, no prazo de 5 (cinco) dias, como condição para a eficácia dos atos. (Redação dada pela Lei nº 11.107, de 2005)"
A cessão de uso gratuito se enquadra no inciso I do § 2º do Art. 17 da Lei 8.666/1993, conforme já firmado no Parecer nº 837-5.4.1/2012/DPC/CONJUR-MP/CGU/AGU, do Consultoria Jurídica do então Ministério do Planejamento e PARECER nº 34/2021/DECOR/CGU/AGU, conforme o caso concreto.
Os atos relativos à dispensa constam do Relatório.
A competência para autorizar a cessão gratuita foi objeto de delegação do Presidente da República ao Ministro da Economia, pelo inciso I do Art. 1º do Decreto 3.125/1999 (alterado pelo Decreto 9.771/2019). A atribuição foi subdelegada do cargo de Ministro para o Secretário de Patrimônio da União pela Portaria MPOG nº 54/2016. Tratam do assunto a Orientação Normativa da GEAN/SPU nº 2/2001 e a norma do inciso II do Art. 15 da Portaria SPU nº 83/2019.
O inciso III do Art. 4º da Portaria SPU nº 83/2019 atribuiu aos comitês estaduais de destinação analisar e deliberar acerca de cessões de uso gratuita. Consta deliberação do CED/CE para o caso concreto (8718317).
A minuta de contrato (15197906) mostra-se adequada à finalidade, não havendo sugestões de correções.
Em observância ao procedimento de uniformização desta e-CJU/Patrimônio, adotou-se posicionamento exposado no PARECER nº 03882/2021/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU, aprovado pelo DESPACHO nº 00069/COORD/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU, no que se refere à desnecessidade de exigência de comprovação de regularidade fiscal em cessão de uso gratuita para outros entes da Federação.
As demais diligências solicitadas na NOTA nº 079/2020/TC/CJU-CE/CGU/AGU também foram abordadas em Relatório.
A SPU/CE comprometeu-se em atualizar os valores da avaliação, conforme Nota Informativa SEI nº 24422/2021/ME.
IV - CONCLUSÃO
Em face do exposto, excluídos os aspectos técnicos, administrativos, de cálculos, e o juízo de conveniência e oportunidade, os quais fogem da competência desta análise jurídica, opina-se pela inexistência de óbices legais ao prosseguimento do presente processo, podendo-se dar prosseguimento à contratação pretendida, sem necessidade de retorno para nova análise jurídica.
Justifica-se o atraso em razão das dificuldades para exercício do trabalho diante de restrições sanitárias.
Rio de Janeiro, 24 de agosto de 2021.
PAULO KUSANO BUCALEN FERRARI
ADVOGADO DA UNIÃO
SIAPE 1332679 OAB/RJ 110.939
A consulta ao processo eletrônico está disponível em http://sapiens.agu.gov.br mediante a utilização do Número Único de Protocolo (NUP) 030790609967091 e da chave de acesso b2b0f28c.
