ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO

PARECER n. 00679/2021/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU

NUP: 67371.019190/2019-18 (2 VOLUMES).

INTERESSADOS: UNIÃO (MINISTÉRIO DA DEFESA/COMANDO DA AERONÁUTICA/BASE AÉREA DE NATAL - BANT) E CLUBE DO QUADRO ESPECIAL DE SARGENTOS DA AERONÁUTICA - QESA, CABOS E TAIFEIROS DA AERONÁUTICA DE NATAL (CQCTAN).

ASSUNTOS: BENS PÚBLICOS. CESSÃO DE USO ONEROSA DE BEM IMÓVEL DE DOMÍNIO DA UNIÃO ADMINISTRADA PELA FORÇA AÉREA BRASILEIRA (FAB). CONSULTA SOBRE PERIODICIDADE DO REAJUSTE DA CONTRAPRESTAÇÃO CONTRATUAL. ASSESSORAMENTO JURÍDICO. CONSULTA FORMULADA. ESCLARECIMENTO DE DÚVIDAS.

EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO E OUTRAS MATÉRIAS DE

DIREITO PÚBLICO.  BENS PÚBLICOS. GESTÃO E GOVERNANÇA DO PATRIMÔNIO IMOBILIÁRIO DA UNIÃO. BEM IMÓVEL DE DOMÍNIO DA UNIÃO ADMINISTRADO PELA FORÇA AÉREA BRASILEIRA (FAB). ASSESSORAMENTO JURÍDICO. INDAGAÇÕES FORMULADAS. ORIENTAÇÃO JURÍDICA. ESCLARECIMENTO DE DÚVIDAS.

I. Consulta sobre a periodicidade do reajuste da contraprestação prevista no TERMO DE CONTRATO DE CESSÃO DE USO nº 010/GAPNT-ALA10/2019. Cessão de uso onerosa de uma área de propriedade da União jurisdicionada ao Comando da Aeronáutica com 1.618,13 m², inserida em uma área maior com 985.136,00 m², pertencente ao TOMBO RN.001-003, situado no interior da ALA 10, cadastrado na Subdiretoria de Sistema Operacional (SDSO) sob o nº RN.001-003, cadastrado no Sistema Integrado de Administração Patrimonial (SIAPA) sob o Registro Imobiliário Patrimonial (RIP) nº 1779.00043.500-1.

II. 1º (Primeiro) Termo Aditivo. Suspensão temporária da vigência do Contrato de Receita nº 010/GAPNT-ALA10/2019. .

III. 2º (Segundo) Termo Aditivo. CLÁUSULA SEGUNDA, itens 2.1 e 2.2. Prorrogação da vigência contratual no período equivalente à suspensão. Repercussão na contagem do prazo para concessão do reajuste do valor da contraprestação. 

IV. Marco temporal para concessão do índice de reajuste: SETEMBRO/2021. Cômputo da prorrogação da vigência contratual no período equivalente à suspensão. Interregno temporal equivalente a 12 (doze) meses contado da assinatura do Contrato.

V. Efeitos financeiros do reajuste: OUTUBRO/2021. Em SETEMBRO/2021 o  Contrato completará a vigência de 12 (doze) meses a partir de sua assinatura.

VI. Observação da(s) recomendação(ões) sugerida (s) nesta manifestação jurídica.

I - RELATÓRIO

 O Comandante da Base Área de Natal (BANT), por intermédio do OFÍCIO Nº 96/SOBC/6849, de 24 de agosto de 2021 (fl. 1 - Sequência "15" do SAPIENS), disponibilizado a e-CJU/PATRIMÔNIO o processo parcialmente digitalizado mediante abertura de tarefa no Sistema AGU SAPIENS em 25 de agosto de 2021, encaminha o processo para análise e manifestação, nos termos do artigo 11, inciso VI, alínea “b”, da Lei Complementar Federal nº 73, de 10 de fevereiro de 1993, que instituiu a Lei Orgânica da Advocacia-Geral da União e do artigo 19, incisos I e II, do Ato Regimental nº 5, de 27 de setembro de 2007, do Advogado-Geral da União.

Trata-se de solicitação de assessoramento jurídico (orientação jurídica) referente a consulta sobre periodicidade de reajuste da contraprestação prevista no TERMO DE CONTRATO DE CESSÃO DE USO nº 010/GAPNT-ALA10/2019 (fls. 03/11 - Sequência "15" do SAPIENS), celerado entre a BASE AÉREA DE NATAL (BANT), Organização Militar do Comando da Aeronáutica inscrita no Cadastro Nacional da Pessoa Jurídica (CNPJ) sob o nº 00.394.429/0185-81, e o CLUBE DO QUADRO ESPECIAL DE SARGENTOS DA AERONÁUTICA - QESA, CABOS E TAIFEIROS DA AERONÁUTICA DE NATAL (CQCTAN), associação privada inscrita no Cadastro Nacional da Pessoa Jurídica (CNPJ) sob o nº 08.203.164/0001-28, que tem por objeto a cessão de uso onerosa de uma área de propriedade da União jurisdicionada ao Comando da Aeronáutica, com 1.618,13 m² (mil metros, seiscentos e dezoito decímetros e treze centímetros quadrados), de uma área maior com 985.136,00 m² (novecentos e oitenta e cinco mil metros e cento e trinta e seis decímetros quadrados), pertencente ao TOMBO RN.001-003, situado no interior da ALA 10, localizado na Rua Otávio Gomes de Castro, s/nº, Centro, Município de Parnamirim/RN, cadastrado na Subdiretoria de Sistema Operacional (SDSO) sob o nº RN.001-003, cadastrado no Sistema Integrado de Administração Patrimonial (SIAPA) sob o Registro Imobiliário Patrimonial (RIP) nº 1779.00043.500-1, destinado à utilização das atividades de lazer e desporto dos Sargentos do Quadro Especial da Aeronáutica, Cabos, Soldados e Taifeiros da Aeronáutica de Natal, seus dependentes e associados.

O processo encontra-se instruído com o(s) seguinte(s) documento(s) relevante(s):

a) OFÍCIO Nº 96/SOBC/6849, de 24 de agosto de 2021, do Comandante da Base Aérea de Natal formulando consula referente a periodicidade de reajuste contratual (fl. 1 - Sequência "15" do SAPIENS);

b)TERMO DE CONTRATO DE CESSÃO DE USO nº 010/GAPNT-ALA10/2019 (fls. 03/11 - Sequência "15" do SAPIENS);

c) 1º (Primeiro) Termo Aditivo ao Contrato de Receita nº 010/GAPNT-ALA10/2019 (fls. 03/11 - Sequência "15" do SAPIENS);

d) 01º (Primeiro) Termo de Apostilamento ao Contrato de Receita nº 010/GAPNT-ALA10/2019 (fls. 15/16 - Sequência "15" do SAPIENS); e

e) 2º (Segundo) Termo Aditivo ao Contrato de Receita nº 010/GAPNT-ALA10/2019 (fls. 17/19 - Sequência "15" do SAPIENS).

II – PRELIMINARMENTE – FINALIDADE E ABRANGÊNCIA DO PARECER

A presente manifestação jurídica tem o escopo de assessorar a autoridade competente para a prática do ato, para que dele não decorra nenhuma responsabilidade pessoal a ela, e também para que seja observado o princípio da legalidade e os demais que norteiam a atuação da Administração.

Desta forma, cercando-se a autoridade de todas as cautelas para a prática do ato, e documentando-as nos autos, a princípio cessa a sua responsabilidade pessoal por eventuais decorrências não-satisfatórias.

Nossa atribuição é justamente apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar alguma providência para salvaguardar a autoridade assessorada, a quem, em seu juízo discricionário, compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a cautela recomendada.

Disso se conclui que parte das observações aqui expendidas não passam de recomendações, com vistas a salvaguardar a autoridade administrativa assessorada, e não vinculá-la. Caso opte por não acatá-las, não haverá ilegalidade no proceder, mas simples assunção do risco. O acatamento ou não das recomendações decorre do exercício da competência discricionária da autoridade assessorada.

Já as questões que envolvam a legalidade,^[1] de observância obrigatória pela Administração, serão apontadas, ao final deste parecer, como óbices a serem corrigidos ou superados. O prosseguimento do feito, sem a correção de tais apontamentos, será de responsabilidade exclusiva do órgão, por sua conta e risco.

Por outro lado, é certo que a análise dos aspectos técnicos da venda em questão está inserida no conjunto de atribuições/competências afetas a esta E-CJU/PATRIMÔNIO, a qual não possui conhecimento específico nem competência legal para manifestar-se acerca de questões outras que aquelas de cunho estritamente jurídico.

III - FUNDAMENTAÇÃO JURÍDICA

Para melhor contextualização e compreensão da demanda submetida a apreciação da e-CJU/PATRIMÔNIO, unidade de execução da Consultoria-Geral da União (CGU), Órgão de Direção Superior da Advocacia-Geral da União (AGU), reputo relevante transcrever a íntegra da consulta formulada pelo Comandante da Base Área de Natal (BANT) no OFÍCIO Nº 96/SOBC/6849, de 24 de agosto de 2021 (fl. 1 - Sequência "15" do SAPIENS), no qual há um relato da situação fática e do(s) questionamento(s) formulado(s), verbis:

"(...)

1. Trata-se de consulta jurídica relacionada à correta periodicidade de reajuste decontrato que teve a vigência suspensa temporariamente. 

2. Para melhor contextualizar o objeto da presente consulta, passo a descrever breves considerações sobre o caso concreto:

a) Inicialmente, oriundo de processo de inexigibilidade de licitação, foi firmado em 09/DEZ/2019 o Contrato de Cessão de Uso n° 010/GAPNT-ALA10/2019 (PAG67371.019190/2019-18), cujo objeto é o funcionamento do CLUBE DOS QESAS, CABOS E TAIFEIROS DA AERONÁUTICA DE NATAL (CQCTAN), com vigência de 10/DEZ/2019 a10/DEZ/2020, prorrogável até o limite de 60 (sessenta) meses.

b) Em 03/AGO/2020 foi firmado o 1º Termo Aditivo ao contrato com vistas àsuspensão temporária dos prazos de execução e vigência, em decorrência da imposição do Poder Público para fechamento dos clubes, dada a situação de pandemia, com efeitos a contar de 21/MAR/2020, com fulcro no art. 78 XIV c/c art. 57, § 1°, inciso II e art. 79, § 5º, todos da Lei 8666/93. Tal aditivo foi analisado por meio do Parecer n. 00365/2020/CJU-RN/CGU/AGU, de 09/JUL/2020.

c) Em 30/DEZ/2020 foi firmado o 2º Termo Aditivo ao contrato com vistas a reestabelecer os prazos de execução e vigência e a respectiva prorrogação pelo período da suspensão, de maneira que, fundamentado no art. 79, § 5º, da Lei 8666/93, o contrato teve sua data de término de vigência alterada de 10/DEZ/2020 para 21/SET/2021, de modo a totalizar a vigência do contrato em 12 (doze) meses. Tal aditivo foi analisado por meio do Parecer n.00219/2020/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU, de 07/DEZ/2020.

d) Há previsão na Cláusula Quinta - Reajuste que:

CLÁUSULA QUINTA – REAJUSTE

 

5.1 A cada 12 (doze) meses da celebração do contrato, far-se-á o reajuste do valor da contraprestação, com base no índice em uso àépoca, preferencialmente o IGP-M calculado pela Fundação Getúlio Vargas ou outro índice oficial que venha substituí-lo,utilizando-se da seguinte fórmula (...).

 

5.2 O reajuste realizar-se-á com base no Decreto nº 1.054, de 07 Fev 1994, alterado pelo Decreto nº 1.110, de 13 Abr. 1994 e na Le inº 10.192 de 14 Fev 2001.

 

3. Nesse contexto, considerando que houve a suspensão temporária consensual entre as partes, restam as seguintes dúvidas quanto ao reajuste:

a) Qual o mês de referência do índice de reajuste a ser utilizado? O do mês de DEZ/2020 (12 meses da assinatura do contrato) ou o do mês de SET/2021 (12 meses de execução do contrato)?

b) Dada a resposta anterior, a partir de quando devem ser considerados os efeitos financeiros do reajuste? A partir de 30/DEZ/2021 (quando houve o reestabelecimento e já passado o interregno de um ano da assinatura) ou a partir de 21/SET/2021 (quando completará o interregno de um ano de execução do contrato)?"

Considerando o contexto fático exposto na consulta em referência, reputo oportuno salientar que mediante acordo consensual entre as partes contratantes foi celebrado o 1º (Primeiro) Termo Aditivo (fls. 19/20 - Sequência "11" do SAPIENS) para suspender temporariamente os prazos de execução e vigência do Contrato de Receita nº 010/GAPNT-ALA10/2019, a contar de 21 de março de 2020, em decorrência do Decreto nº 29.541, de 20 de março de 2020, do Governo do Estado do Rio Grande do Norte, publicado no Diário Oficial (DO) do Estado em 21 de março de 2020.

Aludido Decreto, em seu artigo 3º, determinou a suspensão do funcionamento de todos os clubes sociais localizados no Estado do Rio Grande do Norte, em decorrência da necessidade de intensificarem-se as medidas de enfrentamento ao novo coronavírus (SARS-CoV-2) previstas no Decreto Estadual nº 29.512, de 13 de março de 2020, que dispõe sobre medidas temporárias de prevenção ao contágio pelo COVID-19 (SARS-CoV-2) no âmbito do Poder Executivo Estadual, e pelo Decreto Estadual nº 29.524, de 17 de março de 2020, que dispõe sobre medidas temporárias para o enfrentamento da Situação de Emergência em Saúde Pública provocada pelo COVID-19 (SARS-CoV-2).

Segundo a CLÁUSULA SEGUNDA do 1º (Primeiro) Termo Aditivo, os prazos de execução e vigência permaneceriam suspensos, a contar de 21 de março de 2020, até posterior deliberação do Poder Executivo Estadual autorizando o retorno do funcionamento dos clubes sociais, mediante alteração do Decreto nº 29.541, de 20 de março de 2020.

A suspensão consensual do Contrato teve como fundamento legal o artigo 57, parágrafo 1º, inciso II, c/c os artigos 79, inciso XIV e 79, parágrafo 5º, todos da Lei Federal nº 8.666, de 21 de junho de 1993.

O 2º (Segundo) Termo Aditivo ao Contrato (fls. 17/19 - Sequência "15" do SAPIENS) restabeleceu os prazos de execução e vigência, bem como a respectiva prorrogação pelo período da suspensão temporária do Contrato de Receita nº 010/GAPNT-ALA10/2019.

A prorrogação da vigência contratual por idêntico período em que o contrato permaneceu suspenso, estava respaldada no  artigo 79, parágrafo 5º, da Lei Federal nº 8.666, de 21 de junho de 1993, verbis:

(...)

Capítulo III

DOS CONTRATOS

Seção V

Da Inexecução e da Rescisão dos Contratos

"Art. 79. A rescisão do contrato poderá ser:

(...)

§ 5º Ocorrendo impedimento, paralisação ou sustação do contrato, o cronograma de execução será prorrogado automaticamente por igual tempo. (destacou-se)

Após sucessivas prorrogações do Decreto nº 29.541, de 20 de março de 2020, cujo artigo 3º determinou a suspensão do funcionamento de todos os clubes sociais, adveio o Decreto nº 30.088, de 26 de outubro de 2020, publicado no Diário Oficial (DO) do Estado de 27 de outubro de 2020 (fls. 32/24 - Sequência "11" do SAPIENS), que revogou o referido artigo 3º que originou a suspensão contratual.

A revogação ocorreu em virtude da manutenção da taxa de transmissibilidade (RT) e do baixo índice de ocupação dos leitos clínicos e das Unidade de Tratamento Intensivo (UTI's) para COVID-19 (SARS-CoV-2), condição essencial para evitar o retorno às medidas mais rígidas de isolamento social.

Feito tal retrospecto e considerando as dúvidas suscitadas, procederei a análise da solicitação de assessoramento jurídico (orientação jurídica) relacionada aos seguintes questionamentos formulados:

a) Qual o mês de referência do índice de reajuste a ser utilizado? O do mês de DEZ/2020 (12 meses da assinatura do contrato) ou o do mês de SET/2021 (12 meses de execução do contrato)?

A suspensão temporária da vigência do Contrato de Receita nº 010/GAPNT-ALA10/2019 implementada mediante Primeiro Termo Aditivo (fls. 03/11 - Sequência "15" do SAPIENS) e a prorrogação da vigência contratual no período equivalente à suspensão conforme CLÁUSULA SEGUNDA, itens 2.1 e 2.2, do 2º (Segundo) Termo Aditivo (fls. 17/19 - Sequência "15" do SAPIENS), repercutem na contagem do prazo para concessão do reajuste do valor da contraprestação pactuada.

Partindo da premissa que ocorreu a prorrogação da vigência contratual por mais 265 (duzentos e sessenta e cinco) dias, conforme CLÁUSULA PRIMEIRA, item 1.3, do 2º (Segundo) Termo Aditivo (fls. 17/19 - Sequência "15" do SAPIENS), com alteração do encerramento da vigência do contrato de 10/12/2020 para 21/09/2021, conclui-se que o marco temporal para concessão do índice de reajuste deverá ser SETEMBRO/2021, pois em tal mês o contrato atingirá o interregno de 12 (doze) meses contados de sua assinatura, nos termos da CLÁUSULA QUINTA, item 5.1., do Contrato de Receita nº 010/GAPNT-ALA10/2019.

b) Dada a resposta anterior, a partir de quando devem ser considerados os efeitos financeiros do reajuste? A partir de 30/DEZ/2021 (quando houve o reestabelecimento e já passado o interregno de um ano da assinatura) ou a partir de 21/SET/2021 (quando completará o interregno de um ano de execução do contrato)?"

Considerando as questões temporais anteriormente expostas, os efeitos financeiros do reajuste deverão incidir a partir de OUTUBRO/2021, visto que no mês de SETEMBRO/2021 o  Contrato completará a vigência de 12 (doze) meses a partir de sua assinatura, já computada a suspensão anteriormente implementada por intermédio do Primeiro Termo Aditivo (fls. 03/11 - Sequência "15" do SAPIENS) e a prorrogação da vigência contratual no período equivalente à suspensão conforme CLÁUSULA SEGUNDA, itens 2.1 e 2.2, do 2º (Segundo) Termo Aditivo (fls. 17/19 - Sequência "15" do SAPIENS).

Destaco que a análise aqui empreendida circunscreve-se aos aspectos legais envolvidos, não incumbido a esta unidade jurídica imiscuir-se no exame dos aspectos de economicidade, oportunidade, conveniência, assim como os aspectos técnicos envolvidos, especialmente a aferição do percentual de reajuste a ser concedido à contraprestação contratual conforme diretriz inserta na Boa Prática Consultiva (BPC) nº 7.^[2]

Tal entendimento está lastreado no fato de que a prevalência do aspecto técnico ou a presença de juízo discricionário determinam a competência e a responsabilidade da autoridade administrativa pela prática do ato.

Neste sentido, a Boa Prática Consultiva (BPC) nº 7, cujo enunciado é o que se segue:

"Enunciado

A manifestação consultiva que adentrar questão jurídica com potencial de significativo reflexo em aspecto técnico deve conter justificativa da necessidade de fazê-lo, evitando-se posicionamentos conclusivos sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade, podendo-se, porém, sobre estes emitir opinião ou formular recomendações, desde que enfatizando o caráter discricionário de seu acatamento." (grifou-se)

IV - CONCLUSÃO

Em face do anteriormente exposto, observado a(s) recomendação(ões) sugerida(s) no(s) item(ns) "21.",  "22." e "23." desta manifestação jurídica, abstraídos os aspectos de conveniência e oportunidade do Administrador, nos limites da lei, e as valorações de cunho econômico–financeiro, ressalvadas, ainda, a manutenção da conformidade documental com as questões de ordem fática, técnica e de cálculo, ínsitas à esfera administrativa, essenciais até mesmo para a devida atuação dos órgãos de controle, o feito está apto para a produção dos seus regulares efeitos, tendo em vista não conter vício insanável com relação à forma legal que pudesse macular o procedimento.

Considerando o advento da Portaria nº 14, de 23 de janeiro de 2020, do Advogado-Geral da União, publicada no Diário Oficial da União (DOU) nº 17, Seção 1, de 24 de janeiro de 2020 (Sexta-feira), páginas 1/3, que cria as Consultorias Jurídicas da União Especializadas Virtuais (e-CJUs) para atuar no âmbito da competência das Consultorias Jurídicas da União nos Estados, convém ressaltar que as manifestações jurídicas (pareceres, notas, informações e cotas) não serão objeto de obrigatória aprovação pelo Coordenador da e-CJU, conforme estabelece o parágrafo 1º do artigo 10 do aludido ato normativo.

Ao protocolo da Consultoria Jurídica da União Especializada Virtual de Patrimônio (e-CJU/PATRIMÔNIO) para restituir o processo a Base Área de Natal (BANT) para ciência desta manifestação jurídica, mediante disponibilização de chave (link) de acesso externo como usuário externo ao Sistema AGU SAPIENS, bem como para adoção da(s) providência(s) pertinente(s).

Vitória-ES., 08 de setembro de 2020.

(Documento assinado digitalmente)

 Alessandro Lira de Almeida

Advogado da União

Matrícula SIAPE nº 1332670

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em http://sapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 67371019190201918 e da chave de acesso 4c87b3b1