ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO

PARECER n. 00695/2021/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU

NUP: 10154.149774/2021-71

INTERESSADOS: SPU/SC - SUPERINTENDÊNCIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO EM SANTA CATARINA

ASSUNTOS: Consulta ampla. Receitas patrimoniais.

EMENTA: Patrimônio da União. Contratos de Cessão de Uso. Receitas patrimoniais. Constituição de dívida complementar em razão de valor cobrado e pago a menor. Retificação do lançamento.Prescrição e Decadência. Reajuste estricto sensu. Reajuste estricto sensu.

Parcelamento do débito. Atualização monetária.

Por meio do OFÍCIO SEI Nº 208487/2021/ME, a Superintendência do Patrimônio da União em Santa Catarina encaminha a esta Consultoria Jurídica da União, consulta formulada nos seguintes termos:

"Tratam os autos de formulação de consulta jurídica voltada à gestão financeira de contratos de cessão de uso onerosa, cujo objeto envolva imóveis da União em Santa Catarina.

Esta Unidade SPU/SC vem promovendo o balanço financeiro dos contratos em vigor e constantemente temos encontrado realidades semelhantes no que diz respeito a cobranças de saldos devedores não apurados anteriormente. 

Mediante as providências de cobrança dos Outorgados Cessionários, temos recebido Contranotificações cujos questionamentos dizem respeito a regras vigentes no contrato, em contraste teoricamente com a Legislação em vigor.

Em decorrência da constante inovação da Legislação a qual trata das diretrizes e regras de regularização, administração, aforamento e alienação de bens imóveis de domínio da União, procedemos esta consulta objetivando conhecer assertivamente as normativas vigentes, a fim de evitarmos retrabalho de análise de cobrança, como também darmos encaminhamentos com base em decisões asseguradas de que estaremos aplicando o determinado legalmente.

Com foco nos contratos de cessão de uso, temos adotado o regido pela Lei nº 9.636/98, Decreto-Lei nº 9.760/46, Portaria SPU/ME nº 404/12 e a Recente Portaria SPU/ME nº 8.797, de 21 de julho de 2021, todavia nos falta "expertize" e conhecimento quanto a outras normas como por exemplo o que rege o Código Civil Brasileiro, outras legislações, Súmulas e Jurisprudência que, ainda que indiretamente, afetem a gestão desses contratos.

Atualmente é de responsabilidade regimental do Núcleo de Receitas Patrimoniais da SPU/SC a análise financeira dos vínculos cujo objeto estejam atrelados a patrimônio da União, mas nos parece clara a insuficiência de conhecimento jurídico do Setor, o que nos motivou a buscarmos nos certificar de que esta Superintendência está ou não adotando as providências legalmente corretas voltadas à gestão financeira contratual, à medida que os fatos vão se apresentando.

Como exemplo citamos Contranotificação recebida recentemente, a qual apontou prescrição de débitos, segundo o interessado cobrados indevidamente, concomitante com pedido de cancelamento de cobrança e/ou alteração do índice utilizado para fins de correção monetária de diferenças residuais não apuradas no decorrer do contrato. Outra justificativa alegada, por exemplo, foi a boa fé do interessado quando pagou DARF com valor aquém do correspondente ao período, entre outras afirmações que nos motivam a assegurar do que estamos aplicando via de regra para estes contratos.

Nesse ínterim seguem abaixo algumas dúvidas as quais necessitamos posicionamento jurídico, com base na legislação em vigor, em especial o CC, Súmula(s) e Jurisprudência, os quais não conhecemos com maior propriedade, ou ainda com base em normativa a qual essa Douta Consultoria entenda importante para trazer à luz desta análise. São elas:

Do(s) Índice(s) de correção monetária a ser(em) adotado(s) em contratos de Cessão de Uso Onerosa:

A SPU/SC possui atualmente contratos os quais foram pactuados com índices de correção monetária diversos, os quais à época da celebração eram razoáveis e oportunos aos pactuantes, que firmaram entre si pacificamente o compromisso de assumirem os ônus e bônus decorrentes de tais correções.

Com o passar dos anos, tais índices tem sofrido oscilações percentuais diferentes, o que tornou alguns deles mais atrativos para a parte "pagante" quando aplicados no montante da dívida, em contraposição ao interessado credor, visto que para esse quanto maior o crescimento do percentual de correção, maior o lucro do negócio.

A partir de novembro de 1985, de acordo com o Decreto n. 91.990, o IPCA passou a ser utilizado como indexador oficial do País, corrigindo salários, aluguéis, taxa de câmbio, poupança, além dos demais ativos monetários.

Com o advento da Portaria SPU/ME nº 404/12, estabeleceu-se que para o patrimônio da União deveria ser aplicado o Índice Nacional de Preços Amplos ao Consumidor - IPCA, estabelecido mês a mês pelo IBGE.

Diante de situação fática apresentada a pouco, nos cientificamos de que rege o Código Civil que o índice a ser aplicado em contratos que envolvam aluguéis deverá ser aquele mais atrativo ao consumidor, no nosso caso, Outorgado Cessionário:

“Art. 317. Quando, por motivos imprevisíveis, sobrevier desproporção manifesta entre o valor da prestação devida e o do momento de sua execução, poderá o juiz corrigi-lo, a pedido da parte, de modo que assegure, quanto possível, o valor real da prestação”.

 

Assim sendo, solicitamos esclarecimento e orientação jurídica quanto à aplicabilidade de índices de correção monetária, com citação das normativas vigentes, com vistas à fundamentação habitual em contratos de cessão de uso onerosa no que tange a cobranças de débitos oriundos de diferenças residuais não imputadas anteriormente. Aqui reforçamos nosso interesse, inclusive, em conhecermos outras normas não citadas neste expediente determinantes à temática tratada.

Em especial, pedimos pelo pronunciamento de entendimento sobre vigor da norma - a partir de qual data aplicaremos a(s) legislação(s) vigente(s) - visto termos contratos firmados de boa fé entre as partes, presumindo em tese, direito de cobrança pela União, conforme pactuado.

Da Decadência e Prescrição da dívida:

A partir de outubro de 2020 foi dado início a um estudo aprofundado da realidade de todos os vínculos celebrados pela SPU/SC, desde o histórico até o levantamento de créditos de débitos já efetuados, registro de arrecadação, etc.

A medida que procedemos às consultas nos sistemas SPIUNet, SIPAC/RFB e SEI, nos é possível obter ciência dos débitos sem registro de arrecadação, como também daqueles encaminhados à Dívida Ativa da União ou não.

Após adotadas as providências de cobrança dos Outorgados Cessionários devedores, temos recebido questionamento quanto aos períodos os quais apontamos como em débito com a União, como também, vislumbramos o surgimento de outras Contranotificações semelhantes.

O amparo legal o qual temos adotado está consolidado na Lei nº 9.636/98:

"Art. 47.  O crédito originado de receita patrimonial será submetido aos seguintes prazos:                       

I - decadencial de dez anos para sua constituição, mediante lançamento; e    

II - prescricional de cinco anos para sua exigência, contados do lançamento.                    

§ 1^o  O prazo de decadência de que trata o caput conta-se do instante em que o respectivo crédito poderia ser constituído, a partir do conhecimento por iniciativa da União ou por solicitação do interessado das circunstâncias e fatos que caracterizam a hipótese de incidência da receita patrimonial, ficando limitada a cinco anos a cobrança de créditos relativos a período anterior ao conhecimento.                      

§ 2^o  Os débitos cujos créditos foram alcançados pela prescrição serão considerados apenas para o efeito da caracterização da ocorrência de caducidade de que trata o parágrafo único do art. 101 do Decreto-Lei n^o 9.760, de 1946, com a redação dada pelo art. 32 desta Lei...    "                

 

Apontada a situação fática, pedimos manifestação desta CJU no sentido de nos trazer conhecimento da legislação a ser aplicada, em especial ao patrimônio da União, com foco em Decadência e Prescrição. Tal embasamento proporcionará medidas específicas de cobranças em trâmite nos processos relacionados às cessões de uso de responsabilidade desta Superintendência.

Da legalidade de cobrança de valores correspondentes às diferenças residuais apuradas não incididas em DARFs pagos tempestivamente:

Como mencionado anteriormente, está em andamento o levantamento de informações históricas e financeiras dos contratos de cessão de uso cujo objeto envolva patrimônio da União localizado em Santa Catarina.

Como resultado do balanço financeiro geral, temos observado com certa constância, valores em débito nos contratos, contraídos em função de diferenças residuais não aplicadas às "mensalidades de arrendamento", decorrentes da não atualização monetária anual, em períodos diversos. Por exemplo: para o exercício de 2019 o valor de retribuição foi estipulado em R$ 10.000,00, mas o DARF gerado e enviado constou o valor do débito em R$ 9.000,00. A partir da constatação temos a diferença a ser cobrada no valor de R$ 1.000,00, somada a ela a correção monetária para o período, de acordo com o índice pactuado no contrato. 

Atualmente a SPU trabalha com sistema de gerenciamento de imóveis destinados à cessão de uso o qual opera pendente de atualização cadastral manual - SPIUNet. Diante da limitação, tanto do sistema, como de insuficiência de colaboradores SPU frente ao grande e crescente volume de demanda, verificou-se que não muito raro os valores de retribuição cadastrados encontram-se defasados para alguns períodos de vigência dos contratos analisados. Como consequência, o Outorgado Cessionário recebe Documentos de Arrecadação - DARFs - com valores defasados em alguns meses.

Para esses casos muitas vezes consta pagamento do(s) DARF(s) tempestivamente, porém repise-se que o valor a eles atribuído foi aquém daquele estipulado para o período.

Sob a alegação de boa fé e ingerência do Outorgado Cessionário sobre o valor de retribuição atribuído aos DARFs emitidos, estamos recebendo da "Parte" requerimentos de cancelamento de cobrança de débitos oriundos de diferença residual decorrente de atualização monetária contratual, visto os débitos terem sido adimplidos até a data de vencimento estipulada pelo Outorgante Cedente - União.

Para esta situação a nós se faz necessário esclarecimento jurídico sobre a questão, em razão de não termos segurança de cunho técnico sobre a possibilidade legal do cancelamento do débito ou não. Até onde percebemos, podemos aplicar o regido nas normas supracitadas concomitante com o pactuado no contrato, mas não temos ciência do que rege o CC, Súmulas ou até mesmo a Jurisprudência.

Assim sendo, pedimos pela elucidação do questionamento apontado, visando a aplicação da orientação em apurações financeiras futuras, fundamentando-as também nas normativas, as quais esta Consultoria Jurídica nos apresentará.

Temos duas situações: a) débito decorrente de inadimplência; e b) débito correspondente a diferença residual oriunda de atualização monetária anual contratual não aplicada para o período, cujo DARF mensal foi adimplido tempestivamente pelo Outorgado Cessionário com valor defasado de retribuição.

Para o primeiro caso presume-se negligência da Parte em cumprir com o pactuado, de onde temos aplicado, tanto a devida atualização do valor de retribuição com base no índice estipulado no contrato, como também, as penalidades de multa e juros;

Quanto à segunda situação nos ocorre que, amparados por cláusula contratual a qual estipula que o valor de retribuição sofrerá reajuste anual, não só nos é cabido como obrigatório se faz que durante a vigência contratual seja efetuada a correção. Embora adimplido com valor defasado, não nos parece ilegal aplicar cobrança posterior somente da diferença do reajuste, desde que a esta não seja acrescentada penalidades de multa e juros, presumida a boa fé do Outorgado Cessionário em ter cumprido com o compromisso do pagamento até a data do vencimento do Documento de Arrecadação.

Reforçamos novamente que, embora nos pareça razoável, não nos cabe a conclusão técnica sobre a providência a ser adotada, visto nosso conhecimento jurídico sobre o tema ser ainda bastante restrito.

Dessa maneira nos torna imprescindível conhecer posicionamento jurídico sobre o tratado nesta pauta, bem como, entendimentos jurisprudenciais sobre o tema.

Do parcelamento do débito:

Outro pedido comum recebido diz respeito ao parcelamento de débitos.

Não sabemos de fato e de direito os limites legais de parcelamento de débitos. Neste ponto retomamos as duas realidades exploradas anteriormente: a) débitos decorrentes de inadimplência; e b) débito correspondente a diferença residual oriunda de atualização monetária anual contratual não aplicada para o período, cujo DARF mensal foi adimplido tempestivamente pelo Outorgado Cessionário com valor defasado de retribuição.

A Portaria SPU/ME nº 404/12, que estabelece normas e procedimentos para a instrução de processos visando à cessão de espaços físicos em águas públicas e fixa parâmetros para o cálculo do preço público devido, a título de retribuição à União resume-se em expressar no inciso VI do art. 8º que é permitido o parcelamento sem margem limitante de parcelas ou referência de valores atrelados a limites de parcelas:

"Art. 8º Nos casos de cessão onerosa ou de cessão em condições especiais, o contrato estabelecerá, sem prejuízo de outras condições:

...

VIII - forma de parcelamento pactuada entre o cessionário e a União, se for o caso;"

 

Não encontramos dispositivos os quais tratem de parcelamento de débitos em terras da União na Lei nº 9.636/98. Como vimos, a referência que temos faz menção a regras a serem aplicadas em águas públicas, mas em terras públicas não temos "baliza" ainda.

Desse modo não há clareza sobre qual regra aplicar quanto a parcelamento, e em segunda análise qual regra aplicar aos adimplentes e qual regra aplicar aos inadimplentes. Nos parece razoável maior margem de negociação no primeiro caso, todavia se faz necessário recebermos a devida orientação jurídica e termos legais em vigor em cada situação, tanto para espaço aquático quanto para terras da União.

Ademais queremos esclarecer quais parâmetros de parcelamento aplicaremos para espaços aquáticos e quais parâmetros de parcelamento para terras da União, sejam esses parcelamentos para dívidas contraídas pela ocupação irregular antes do contrato, sejam para dívida posterior ao contrato.

 

Exploradas tais premissas e esgotada a exposição de questionamentos, torna-se imprescindível construirmos entendimento pacificado sobre a condução dos atos envolvendo a gestão financeira dos contratos de cessão de uso.

A correta adequação da conduta, fundamentada na Legislação vigente, evitará o retrabalho para revermos atos, além de discussões sobre débitos apontados como ilegais, os quais  poderão ainda serem remetidos a Juízo competente, o que por certo não é a intenção de qualquer dos envolvidos.

Assim sendo nos faz mister reforçar que o balizamento jurídico desta Douta Consultoria proporcionará não só a aplicação da normativa vigente, como também, trará otimização e eficácia ao trabalho realizado.

Com foco na redução da morosidade na análise dos processos de cobrança, redução da inadimplência, e redução de solucionamento de embates pela via judicial, entendemos que certamente é interesse do Governo Federal a superação de metas de governança e arrecadação pelas vias administrativas e pacíficas.

Nesse sentido, na busca pela otimização da gestão contratual dos contratos de responsabilidade desta Superintendência, apresentamos pedido de orientação jurídica a esse Órgão Consultivo, com vistas à gestão financeira de vínculos de cessão de uso celebrados entre a União e Entes Públicos e Privados no Estado de Santa Catarina, fundamentada pelas devidas normativas, Súmulas e Jurisprudências, em vigor.

Sem mais para o momento, seguimos à disposição, reforçando nossos votos de estima e consideração".

É o que se tem relatar.

II - FINALIDADE E ABRANGÊNCIA DO PARECER JURÍDICO

A presente manifestação jurídica tem o escopo de assistir a autoridade assessorada no controle interno da legalidade administrativa dos atos a serem praticados ou já efetivados. Ela envolve, também, o exame prévio e conclusivo dos textos de contratos ou instrumentos congêneres a serem celebrados e publicados.

Nossa função é apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar providências, para salvaguardar a autoridade assessorada, a quem compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a precaução recomendada.

Importante salientar que o exame dos autos processuais restringe-se aos seus aspectos jurídicos, excluídos, portanto, aqueles de natureza técnica. Em relação a estes, partiremos da premissa de que a autoridade competente municiou-se dos conhecimentos específicos imprescindíveis para a sua adequação às necessidades da Administração, observando os requisitos legalmente impostos.

As questões relacionadas à legalidade serão apontadas para fins de sua correção. O prosseguimento do feito sem a observância destes apontamentos será de responsabilidade exclusiva da Administração.

III - DA ANÁLISE JURÍDICA

Depreende-se que a consulta tem por objetivo colher vasta orientação jurídica, abstrata e genérica, sobre vários aspectos relativos a receitas patrimoniais, as quais o órgão pretende replicar nos processos lhe submetidos. Nesse ponto, não podemos deixar de alertar que a  forma mais segura  para o assessoramento jurídico é a análise de cada caso concreto, ainda quando o assunto em evidência é saber qual a ampla legislação vigente, já que em muitos casos é a data da assinatura do contrato quem definirá a legislação aplicável.

Com efeito, é preciso ter claro que o que define a natureza jurídica de um contrato é o seu conteúdo, pouco importando o nome iuris a ele atribuído, a exemplo do que sói acontecer naqueles em que a atividade prevista para exploração é o que caracterizará o contrato como sendo contrato de arrendamento de área operacional, ou ainda, para exploração de atividades de aquicultura.  De outro lado, se a atividade prevista para exploração caracteriza o contrato como sendo de cessão de uso onerosa, é o seu conteúdo que deve definir o regramento a ser aplicado. Importa, pois, não o nome que se dê ao negócio jurídico, mas sim a natureza das relações jurídicas estabelecidas e as consequências que delas advêm.

A avaliação das atividades  e outras questões específicas, portanto,  devem levar em consideração o momento da celebração do instrumento, uma vez que a natureza do contrato e a legislação respectiva são fixadas na origem. 

Outro aspecto a ser registrado é que os contratos relativos ao patrimônio imobiliário da União são regidos por legislação especifica - Decreto-Lei n. 9.760/43 e Lei n. 9.636/98, com aplicação subsidiária da lei de licitações naquilo que couber, sendo afastado desde logo, o Código de defesa do consumidor por não existir qualquer relação de consumo. 

De fato, nesses contratos administrativos há uma relação em que a União permite a utilização de um imóvel seu,  enquanto o interesse público existir e convier, segundo as normas previamente fixadas.

Fixadas essas premissas, passemos a analisar as questões apresentadas:

Do(s) Índice(s) de correção monetária a ser(em) adotado(s) em contratos de Cessão de Uso Onerosa:

A SPU/SC possui atualmente contratos os quais foram pactuados com índices de correção monetária diversos, os quais à época da celebração eram razoáveis e oportunos aos pactuantes, que firmaram entre si pacificamente o compromisso de assumirem os ônus e bônus decorrentes de tais correções.

Com o passar dos anos, tais índices tem sofrido oscilações percentuais diferentes, o que tornou alguns deles mais atrativos para a parte "pagante" quando aplicados no montante da dívida, em contraposição ao interessado credor, visto que para esse quanto maior o crescimento do percentual de correção, maior o lucro do negócio.

A partir de novembro de 1985, de acordo com o Decreto n. 91.990, o IPCA passou a ser utilizado como indexador oficial do País, corrigindo salários, aluguéis, taxa de câmbio, poupança, além dos demais ativos monetários.

Com o advento da Portaria SPU/ME nº 404/12, estabeleceu-se que para o patrimônio da União deveria ser aplicado o Índice Nacional de Preços Amplos ao Consumidor - IPCA, estabelecido mês a mês pelo IBGE.

Diante de situação fática apresentada a pouco, nos cientificamos de que rege o Código Civil que o índice a ser aplicado em contratos que envolvam aluguéis deverá ser aquele mais atrativo ao consumidor, no nosso caso, Outorgado Cessionário:

“Art. 317. Quando, por motivos imprevisíveis, sobrevier desproporção manifesta entre o valor da prestação devida e o do momento de sua execução, poderá o juiz corrigi-lo, a pedido da parte, de modo que assegure, quanto possível, o valor real da prestação”.

 

Assim sendo, solicitamos esclarecimento e orientação jurídica quanto à aplicabilidade de índices de correção monetária, com citação das normativas vigentes, com vistas à fundamentação habitual em contratos de cessão de uso onerosa no que tange a cobranças de débitos oriundos de diferenças residuais não imputadas anteriormente. Aqui reforçamos nosso interesse, inclusive, em conhecermos outras normas não citadas neste expediente determinantes à temática tratada.

Em especial, pedimos pelo pronunciamento de entendimento sobre vigor da norma - a partir de qual data aplicaremos a(s) legislação(s) vigente(s) - visto termos contratos firmados de boa fé entre as partes, presumindo em tese, direito de cobrança pela União, conforme pactuado.

Como já pontuado acima, os contratos administrativos - a exemplo das cessões de uso - são regidos por leis próprias não havendo relação de consumo ou de locação, que possa submetê-los aos normativos próprios das relações privadas. Em face do princípio da obrigatoriedade das convenções (pacta sunt servanda), que preceitua que cada parte tem o dever de cumprir as obrigações que lhe são próprias no local, tempo e condições anteriormente pactuados, o contratado possui o dever de cumprir aquilo que foi avençado.  O entendimento de que ao contratar com a Administração Pública, o contratado se obriga a observar determinadas práticas que se encontram estampadas em inúmeras leis, previsão normativa dentre as quais destacamos a Lei n° 8.666, de 1993, que institui normas para licitações e contratos da Administração Pública, ao prever em seu art. 66:

 "O contrato deverá ser executado fielmente pelas partes, de acordo com as cláusulas avençadas e as normas desta Lei, respondendo cada uma pelas consequências de sua inexecução total ou parcial.”

Idêntica previsão está no art. 115 da nova Lei de licitações - lei nº 14.133, de 1º de abril de 2021.

Assim sendo, as regras vigentes nos respectivos instrumentos contratuais é que definirão os reajustes dos preços fixados e valores de aplicação de multa. Na ausência de sua previsão, incidirá o que dispuser a legislação de vigência, atualmente a Portaria SPU nº 11.190, de 1º de novembro de 2018, cuja vigência foi restaurada pela Portaria nº 22.950, de 29 de outubro de 2020, em especial a saber:

Art. 1º Esta Portaria Normativa dispõe sobre normas e cláusulas contratuais obrigatórias referentes a contratos onerosos firmados pela União que tenham como objeto a destinação de imóveis públicos administrados pela Secretaria do Patrimônio da União - SPU.

Art. 2º Os contratos onerosos previstos na legislação patrimonial da União deverão estabelecer, no mínimo, as seguintes condições:

I - valor anual devido pelo uso privativo da área da União;

II - valor relativo à ocupação não autorizada até a data da efetiva regularização com a assinatura do contrato, se for o caso;

III - prazo de carência para início do pagamento, quando for o caso, com vencimento da primeira parcela no último dia útil do mês subsequente ao término da carência;

IV - correção anual do valor contratado, utilizando-se Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo - IPCA, divulgado pela Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE, ou índice que vier a substituí-lo;

V - valor da retribuição à União será pago em parcelas mensais e sucessivas vencíveis no último dia útil de cada mês;

VI - vencimento da primeira parcela no último dia útil do mês subsequente ao da assinatura do contrato ou do aditivo contratual;

VII - previsão dos seguintes acréscimos para as parcelas não pagas até a data do vencimento:

a) multa de mora, calculada à taxa de 0,33% (trinta e três centésimos por cento), por dia de atraso, até o limite de 20% (vinte por cento); e

b) juros de mora equivalentes à taxa referencial do Sistema Especial de Liquidação e de Custódia (Selic) para títulos federais, acumulada mensalmente, do primeiro dia do mês posterior ao vencimento até o mês anterior ao efetivo pagamento, acrescida de 1% (um por cento) relativo ao mês do pagamento.

VIII - forma de parcelamento pactuada entre o cessionário e a União, se for o caso;

IX - rescisão contratual no caso de inadimplemento de parcela, total ou parcial, por prazo superior a 90 dias; e

X - revisão a qualquer tempo do valor de retribuição, desde que comprovada a existência de fatores supervenientes que alterem o equilíbrio econômico do contrato, nos termos da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993.

Parágrafo único. Nos casos de contratos firmados com Municípios, Estados ou Distrito Federal o pagamento da retribuição à União poderá ser feito de acordo com os incisos V e VI do caput ou em parcelas semestrais, com vencimento no último dia útil dos meses de junho e dezembro de cada ano, sendo que o vencimento da primeira parcela ocorrerá no último dia útil dos meses junho ou dezembro subsequentes ao término da carência, quando for o caso.

A Portaria nº 404, de 28 de dezembro de 2012, também alterada pela supramencionada Portaria SPU nº 11.190, de 1º de novembro de 2018, passou a prever:

"Art. 8º Nos casos de cessão onerosa ou de cessão em condições especiais, o contrato estabelecerá, sem prejuízo de outras condições:

I - valor anual devido pelo uso privativo da área da União;

II - valor relativo à ocupação não autorizada até a data da efetiva regularização com a assinatura do contrato, se for o caso;

III - prazo de carência para início do pagamento, quando for o caso, com vencimento da primeira parcela no último dia útil do mês subsequente ao término da carência;

IV - correção anual do valor contratado, utilizando-se Índice Nacional de Preços ao Consumidor Amplo - IPCA, divulgado pela Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística - IBGE, ou índice que vier a substituí-lo;

V - valor da retribuição à União será pago em parcelas mensais e sucessivas vencíveis no último dia útil de cada mês;

VI - vencimento da primeira parcela ocorrerá no último dia útil do mês subsequente ao da assinatura do contrato ou do aditivo contratual;

VII - previsão dos seguintes acréscimos para as parcelas não pagas até a data do vencimento:

a) multa de mora, calculada à taxa de 0,33% (trinta e três centésimos por cento), por dia de atraso, até o limite de 20% (vinte por cento); e

b) juros de mora equivalentes à taxa referencial do Sistema Especial de Liquidação e de Custódia (Selic) para títulos federais, acumulada mensalmente, do primeiro dia do mês posterior ao vencimento até o mês anterior ao efetivo pagamento, acrescida de 1% (um por cento) relativo ao mês do pagamento.

VIII - forma de parcelamento pactuada entre o cessionário e a União, se for o caso;

IX - rescisão contratual no caso de inadimplemento de parcela, total ou parcial, por prazo superior a 90 dias; e

X - revisão a qualquer tempo do valor da retribuição, desde que comprovada a existência de fatores supervenientes que alterem o equilíbrio econômico do contrato, nos termos da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993.

Parágrafo único. Nos casos de contratos firmados com Municípios, Estados ou Distrito Federal o pagamento da retribuição à União poderá ser feito de acordo com os incisos V e VI do caput ou em parcelas semestrais, com vencimento no último dia útil dos meses de junho e dezembro de cada ano, sendo que o vencimento da primeira parcela ocorrerá no último dia útil dos meses junho ou dezembro subsequentes ao término da carência, quando for o caso."

Não podemos nos esquecer que, especificamente ao assunto aventado, a Portaria SPU nº 11.190, de 1º de novembro de 2018, exige em seu art. 6º:

Art. 6º A Superintendência do Patrimônio da União deve notificar, até 31/12/2018, os cessionários cujos contratos não estejam em conformidade com as alterações introduzidas por esta Portaria Normativa, para propor celebração de aditivo contratual.

Logo, sob o escólio da exigência acima, desde 31/12/2018, todos os contratos de cessão de uso já deveriam ter sofrido Termo Aditivo para a alteração de cláusulas contratuais para se adequarem aos respectivos normativos.

DA REVISÃO CONTRATUAL FUNDADA EM RESTABELECIMENTO DO EQUILÍBRIO ECONÔMICO DO CONTRATO, DE QUE TRATAM OS INCISOS X, DOS NORMATIVOS ALTERADOS ACIMA

Como já aduzimos, em regra, os contratos administrativos devem ser cumpridos na forma como se encontram firmados, podendo, excepcionalmente ocorrer situações que ocasionem a necessidade de alterações para adequá-los às novas contingências e restabelecer o acordo.

É certo que o equilíbrio entre os encargos e a contraprestação pecuniária deve ser mantido durante toda a execução do contrato. Essa regra tem como premissa o disposto no art. 37, XXI da CF/88, que ao estabelecer o processo de licitação e respectivos princípios básicos para as contratações públicas, exige a instituição de “cláusulas que estabeleçam obrigações de pagamento, mantidas as condições efetivas da proposta”. Por equilíbrio econômico-financeiro entende-se “a relação de igualdade formada, de um lado, pelas obrigações assumidas pelo contratante no momento do ajuste e, de outro lado, pela compensação econômica que lhe corresponderá” (MELLO, Celso Antônio Bandeira de. Curso de direito administrativo. 28. ed. São Paulo: Malheiros, 2011, p. 648).

Essa equação se aperfeiçoa no momento da assinatura do contrato administrativo, a partir do qual se constitui a relação jurídica entre as partes; no entanto, suas bases se fixam em momento anterior, ainda na licitação/contratação, oportunidade em que os encargos e as vantagens foram efetivamente definidos (JUSTEN FILHO, Curso de direito administrativo. 10. ed. São Paulo: RT, 2014, p. 545-546). Por isso é cabível aludir, também durante a execução dos contratos, à vinculação ao instrumento convocatório e às propostas apresentadas no certame.

A partir dessa noção de equilíbrio da equação econômico-financeira, especificamente no que tange ao valor do contrato, podem-se estabelecer dois institutos: (I) reajuste em sentido amplo; e (II) revisão, também chamada de reequilíbrio econômico-financeiro.

O primeiro decorre de fato ulterior que modifica as condições inicialmente acertadas, mas que é plenamente previsível (álea ordinária), tanto que devem obrigatoriamente ter disposição editalícia e contratual própria (artigo 40, XI, e artigo 55, III, ambos da Lei 8.666/93). Pode-se subdividi-lo em dois outros: (I) reajuste em sentido estrito; e (II) repactuação.

O reajuste em sentido estrito visa a recompor exclusivamente o efeito corrosivo da inflação. Este baseia-se em índices, preferencialmente setoriais, vinculados às elevações inflacionárias de determinado campo de produtos ou serviços escolhidos como abalizadores desse efeito que se busca medir. São exemplos desses índices oficiais todos aqueles informados pelo Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IPCA, INPC etc) e pela Fundação Getúlio Vargas (IGP-M, INCC etc).

Por sua vez, a repactuação, espécie do gênero reajuste de preços, encontra fundamento de validade no artigo 40, XI,  e artigo 55, inciso III, da Lei nº 8.666/93, sendo também prevista no plano infralegal no artigo 12 do Decreto Federal nº 9.507, de 21 de setembro de 2018 (que dispõe sobre a contratação de serviços pela Administração Pública Federal), bem como na Instrução Normativa Seges/MP nº 05, de 2017, do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, no seu artigo 54, em que se esclarece que a repactuação de preços é espécie de reajuste contratual que deverá ser utilizada nas contratações de serviços continuados com dedicação exclusiva de mão de obra.

A repactuação tem uma base de cálculo diferente do reajuste em sentido estrito. Enquanto o reajuste stricto sensu implica a alteração do valor nominal do preço baseada em variações de índices oficiais, a repactuação analisa a variação concreta dos custos da planilha que subsidiou a proposta na licitação, devendo ser demonstrada analiticamente, de acordo com a Planilha de Custos e Formação de Preços. 

Como se percebe, ambos os instrumentos - reajuste e repactuação - se propõem ao mesmo objetivo de manter a equação econômico-financeira, que se alterou por um fato ulterior à contratação, mas previsível. O cabimento de um ou outro irá variar de acordo com a natureza do objeto pactuado. Ambas as hipóteses, por tratarem de fatos esperados, podem e devem estar previstas contratualmente. Assim, a correção dessas distorções não implica propriamente modificação do contrato. Em verdade, cuida-se de alteração do valor nominal do preço exatamente para seguir as disposições pactuadas. Não é por outro motivo que o artigo 65, § 8°, da Lei 8.666/1993 prevê que essa readequação será formalizada por simples apostila, não sendo necessária a assinatura de termo aditivo. 

Já a revisão, também chamada de reequilíbrio econômico-financeiro, é instrumento por meio do qual se alteram as cláusulas contratuais para adequação de um desequilíbrio causado por evento ulterior e imprevisível (álea extraordinária). Seu fundamento legal está no artigo 65, II, “d” da Lei 8.666/93. Nessa hipótese, ao contrário do reajuste lato sensu (reajuste stricto sensu e repactuação), há efetiva modificação do contrato.

Desse modo, o instituto da revisão não se confunde com o reajuste. A revisão, em sentido técnico, compreende a aplicação da teoria da imprevisão, enquanto o reajuste não advém de fato imprevisível, caso de força maior, caso fortuito, fato do príncipe ou álea econômica extraordinária. Tampouco se pode enquadrar o reajuste em fato previsível, mas de consequências incalculáveis, já que o comportamento e os efeitos da inflação ordinária podem ser antevistos.

Em linhas gerais, a ideia do reequilíbrio econômico-financeiro está associada a fatos imprevisíveis ou previsíveis de consequências incalculáveis.

Tanto que a Lei nº 8.666/93, no art. 65, II, “d”, prevê a possibilidade de alteração dos contratos administrativos, por acordo entre as partes, com as devidas justificativas, “para restabelecer a relação que as partes pactuaram inicialmente entre os encargos do contratado e a retribuição da administração para a justa remuneração da obra, serviço ou fornecimento, objetivando a manutenção do equilíbrio econômico-financeiro inicial do contrato, na hipótese de sobrevirem fatos imprevisíveis, ou previsíveis porém de consequências incalculáveis, retardadores ou impeditivos da execução do ajustado, ou, ainda, em caso de força maior, caso fortuito ou fato do príncipe, configurando álea econômica extraordinária e extracontratual”.

Entre os pressupostos para o reequilíbrio econômico-financeiro, destacam-se os fatos que são imprevisíveis ou previsíveis, de consequências incalculáveis, durante a execução do contrato.

A fim de dar concretude ao disposto no art. 65 da Lei nº 8.666/93, foi editada a Instrução Normativa SLTI/MPOG nº. 05/2017, a qual, no seu Anexo X, prevê que:

DA ALTERAÇÃO DOS CONTRATOS

1. Durante a fase de execução da prestação dos serviços, o objeto contratado poderá ser alterado, desde que justificadamente, na forma prevista no art. 65 da Lei nº 8.666, de 1993.

2. As alterações contratuais devem ser promovidas mediante celebração de termo aditivo, que deverá ser submetido à prévia aprovação da consultoria jurídica do órgão ou entidade contratante.

2.1. Nas alterações contratuais unilaterais, devem ser observados os limites legais para os acréscimos e supressões, e nas alterações consensuais, os limites para os acréscimos, utilizando-se, em qualquer caso, o valor inicial atualizado do contrato.

2.2. Em qualquer hipótese, não poderá haver modificação da essência do objeto.

2.3. É vedado promover modificação no contrato sem prévio procedimento por aditamento ou apostilamento contratual

2.4. As alterações deverão ser precedidas de instrução processual em que deverão constar, no mínimo: a) a descrição do objeto do contrato com as suas especificações e do modo de execução; b) a descrição detalhada da proposta de alteração; c) a justificativa para a necessidade da alteração proposta e a referida hipótese legal; d) o detalhamento dos custos da alteração de forma a demonstrar que não extrapola os limites legais e que mantém a equação econômico-financeira do contrato; e

e) a ciência da contratada, por escrito, em relação às alterações propostas no caso de alteração unilateral ou a sua concordância para as situações de alteração por acordo das partes.

Portanto, sempre que o objetivo for a manutenção do equilíbrio econômico-financeiro do contrato, em virtude da ocorrência de fatos imprevisíveis ou previsíveis de efeitos incalculáveis, alheios à vontade das partes, que elevem o custo do encargo e torne o preço insuficiente para suprir as condições contratadas ou que torne o preço excessivo em vista das novas ocorrências, deve ser realizada a revisão do contrato, com base na teoria da imprevisão e  amparo no art. 65, II, alínea “d” da Lei nº 8.666/93.

Para tanto, retira-se da conjunção dos normativos legais e infralegais regedores da matéria que deve haver a comprovação, mediante elementos técnicos pertinentes, dos fatos posteriores à contratação, que caracterizem a imprevisão dos próprios fatos ou dos seus efeitos e sua efetiva repercussão nos preços, onerando acentuadamente uma das partes. 

Esse entendimento comunga com a decisão emanada do Acórdão - TCU 1604/2015-Plenário, Relator: AUGUSTO NARDES, segundo o qual

"Não há óbice à concessão de reequilíbrio econômico-financeiro visando à revisão (ou recomposição) de preços de itens isolados, com fundamento no art. 65, inciso II, alínea "d", da Lei 8.666/1993, se presentes a imprevisibilidade ou a previsibilidade de efeitos incalculáveis e o impacto acentuado na relação contratual (teoria da imprevisão); e que haja análise demonstrativa acerca do comportamento dos demais insumos relevantes que possam impactar o valor do contrato”.

Portanto, nos casos em que se pretende  uma alteração contratual do índice previsto para o reajuste anual do valor da cessão, parece ajustar-se ao instituto da revisão contratual pois, embora trate de índice pré-estabelecido de reajuste anual, o faz de forma indireta, desde que se comprove que a necessária preservação dos preços foram causadas por  variações anormais causadas por fatos extracontratuais, posteriores à proposta do licitante vencedor.

Quanto a possibilidade de alteração do critério de reajuste, colhe-se a conclusão do Acórdão 114/2013- Plenário:

 Acórdão

VISTOS, relatados e discutidos estes autos de representação, por meio da qual empresa licitante trouxe à apreciação deste Tribunal possíveis irregularidades praticadas pela Diretoria de Gestão Interna do Ministério da Cultura - DGI/MinC, na elaboração e condução do Pregão Eletrônico 10/2011, cujo objeto foi a prestação de serviço técnicos na área de Tecnologia da Informação, na forma de serviços continuados,

ACORDAM os Ministros do Tribunal de Contas da União, reunidos em sessão de Plenário, com fundamento no art. 1º, inciso I, da Lei 8.443/92, pelas razões expostas pelo Relator, em:

...

9.4. determinar à DGI/MinC que celebre termo aditivo ao contrato de forma a restar estabelecido formalmente o índice de correção a ser utilizado, o qual deverá ser preferencialmente um índice setorial ou específico, e, apenas na ausência de tal índice, um índice geral, o qual deverá ser o mais conservador possível de forma a não onerar injustificadamente a administração;

(Destaque não do original)

Logo, há precedente do E. Tribunal de Contas da União autorizando a definição do índice de reajuste mediante termo aditivo contratual.

Por outro lado, não podemos olvidar que “a mera variação de preços de mercado não é suficiente para determinar a realização de reequilíbrio Equilíbrio econômico financeiro do contrato, sendo essencial a presença de uma das hipóteses previstas no art. 65, inciso II, alínea d, da Lei 8.666/1993. Diferença entre os preços contratuais reajustados e os de mercado é situação previsível, já que dificilmente os índices contratuais refletem perfeitamente a evolução do mercado.” (Grifou-se) (Acórdão 1884/2017-Plenário | Relator: AUGUSTO NARDES).

Outros indexadores neste sentido:

Preço de mercado, Reajuste de preços A variação da taxa cambial, para mais ou para menos, não pode ser considerada suficiente para, isoladamente, fundamentar a necessidade de reequilíbrio equilíbrio econômico-financeiro do contrato. Para que a variação do câmbio seja considerada um fato apto a ocasionar uma recomposição nos contratos, considerando se tratar de fato previsível, deve culminar consequências incalculáveis (consequências cuja previsão não seja possível pelo gestor médio quando da vinculação contratual) , fugir à normalidade, ou seja, à flutuação cambial típica do regime de câmbio flutuante e, sobretudo, acarretar onerosidade excessiva no contrato a ponto de ocasionar um rompimento na equação equilíbrio econômico-financeiro, nos termos previstos no art. 65, inciso II, alínea d, da Lei 8.666/1993. (Acórdão 1431/2017-Plenário | Relator: VITAL DO RÊGO);

Ainda que a Administração tenha aplicado o reajuste previsto no contrato, justifica-se a aplicação da recomposição sempre que se verificar a presença de seus pressupostos, uma vez que o reajuste e a recomposição possuem fundamentos distintos. O reajuste, previsto nos arts. 40, inciso XI, e 55, inciso III, da Lei 8.666/1993, visa remediar os efeitos da inflação. A recomposição, prevista no art. 65, inciso II, alínea d, da Lei 8.666/1993, tem como fim manter equilibrada a relação jurídica entre o particular e a Administração Pública quando houver desequilíbrio advindo de fato imprevisível ou previsível com consequências incalculáveis. Acórdão 1431/2017-Plenário | Relator: VITAL DO RÊGO);

Natureza jurídica, Recomposição de preços, Consulta, Reajuste O reequilíbrio econômico financeiro de contrato deve estar lastreado em documentação que comprove, de forma inequívoca, que a alteração dos custos dos insumos do contrato tenha sido de tal ordem que inviabilize sua execução. Além disso, deve a alteração ter sido causada pela ocorrência de uma das hipóteses previstas expressamente no art. 65, inciso II, alínea “d”, da Lei 8.666/1993. (Acórdão 12460/2016-Segunda Câmara | Relator: VITAL DO RÊGO)

O desequilíbrio econômico-financeiro do contrato é caracterizado pela comprovação, inequívoca, de alteração nos custos dos insumos do contrato. Essa alteração deve ser em montante de tal ordem que inviabilize a execução do contrato, em decorrência de fatos imprevisíveis, ou previsíveis, porém de consequências incalculáveis, retardadores ou impeditivos da execução do ajustado, ou, ainda, em caso de força maior, caso fortuito ou fato do príncipe, configurando álea econômica extraordinária e extracontratual. (Acórdão 3495/2012-Plenário | Relator: AROLDO CEDRAZ);

Em casos de recomposição de preços motivada por ocorrência de fato comprovadamente imprevisível, deve constar do processo análise fundamentada e criteriosa sobre o ocorrido, a fim de ficar caracterizado como extraordinário e extracontratual quanto à sua ocorrência e/ou quanto aos seus efeitos. (Acórdão 7/2007-Primeira Câmara | Relator: AUGUSTO NARDES)

Feitas estas ponderações, cabe consignar que a concessão da revisão em contratos desse jaez pressupõe detalhada exposição e cabal comprovação, pelo interessado, do(s) fato(s): 

a) superveniente(s);

b) imprevisível (eis), ou previsível (eis), mas de consequências incalculáveis;

c) alheio(s) à vontade das partes; e

d) que tenha(m) provocado grande desequilíbrio ao contrato.

Como já amplamente demonstrado, segundo entendimento do TCU, para se configurar a álea econômica extraordinária apta a permitir o uso da teoria da imprevisão insculpida no art. 65, II, "d", da Lei n. 8.666/1993, é fundamental que os interessados promovam a comprovação efetiva, por meio de conjunto probatório suficiente, que dita variação é severa e significativa, constituindo-se em fato imprevisível ou previsível de consequências incalculáveis, geradora de onerosidade excessiva capaz de frustrar a execução contratual..

Neste ponto, recomendável que a Administração verifique em cada caso concreto se o preço reajustado com o índice contratualmente previsto efetivamente resulta em demasiada discrepância com os padrões atuais de mercado, devendo as conclusões alcançadas serem coligadas em decisão justificadora e motivadora do ato revisional., pelo gestor.

Nada obstante, cumpre consignar que o reequilíbrio econômico-financeiro pretendido não possui o caráter de simples atualização dos custos defasados pela inflação mediante a aplicação de cláusulas estipuladas e de índices oficiais, mas de alteração dos termos contratados em decorrência de um fato  extraordinário e superveniente causador de um desequilíbrio excessivo entre os encargos do contratado e a contraprestação, exigindo o restabelecimento da equação econômica inicial entre os contratantes, o que exige a celebração de um termo aditivo, a ser previamente examinado pela Consultoria Jurídica da União.

A doutrina de Lucas Rocha FURTADO (in Curso de Licitações e Contratos Administrativos. 4ª edição. Belo Horizonte: Fórum, 2012, p. 491), ao tratar da matéria pertinente ao instrumento adequado para o restabelecimento do equilíbrio econômico-financeiro, destaca a necessidade de termo aditivo nos casos de revisão com base na teoria da imprevisão e, a dispensa do mesmo nos casos de reajuste ou repactuação dos preços: 

“Ademais, verificando-se a ocorrência de fato extraordinário (imprevisível ou, ainda que imprevisível, de efeitos incalculáveis), que tenha afetado o equilíbrio econômico-financeiro do contrato, deverá ser restabelecido esse equilíbrio por meio de aditivo contratual, definido a partir de acordo entre as partes, aditivo que não se faz necessário para o reajustamento ou para a repactuação”.

Logo, segundo a lei e a doutrina prevalente, o termo aditivo é a via adequada e o único meio legal para a efetivação de alterações mediante revisão com a finalidade de proceder o reequilíbrio econômico-financeiro do contrato, não se admitindo o apostilamento ou outra espécie de ato administrativo para este fim.

Por ser assim, a prévia análise jurídica da Advocacia-Geral da União em cada caso concreto é obrigatória, por força do disposto no art. 11, VI, alínea “a” da Lei Complementar nº 73/1993 e parágrafo único, art. 38 da Lei nº 8.666/93.

Já quanto ao questionamento relativo aos critérios para atualização monetária atinente às Notificações de Lançamento Fiscal sujeitas à revisão parcial de valor, tem-se que várias orientações obtidas no sistema sapiens, a exemplo do  Parecer de 07/2017 da Coordenação de Dívida Ativa da Procuradoria-Geral Federal, são no sentido de que a correção monetária só deverá incidir após os trinta dias contados da notificação, a saber:

. "        3. Não é possível admitir a incidência de correção monetária anteriormente ao vencimento do prazo para pagamento (trinta dias a contar da notificação). Assim, será devida a restituição de eventuais valores pagos a esse título;

      4. Apesar de a revisão parcial do lançamento ter gerado uma diminuição do valor, faz-se necessário notificar o sujeito passivo acerca desse novo valor, a fim de conceder-lhe nova oportunidade de quitação do débito na via administrativa; "

Observe-se que nesses casos, estamos lindando com hipótese de alteração do ato administrativo em razão de causa gerada pela própria administração, em que o particular, estando de boa-fé, não poderá ser penalizado (a menos que tenha concorrido para o erro da Administração), quando mais, ele mesmo tenha pago o valor indevidamente cobrado. Nesse contexto, parece que a melhor solução seja constituir o crédito correspondente a diferença cobrada a menor, em que o novo título poderia ser a diferença entre o valor pago e o valor vigente na data da nova constituição do crédito (já que esse último estaria atualizado com base no índice IPCA conforme a Portaria SPU nº 11.190, de 1º de novembro de 2018 supra). É que, como a correção monetária configura mera manutenção de valor, e não penalidade, e estando o sujeito passivo de boa-fé, a multa e os juros de mora só poderão incidir após o vencimento do novo título.

Registre-se, por oportuno, que na linha do órgão consulente, não encontramos  normativo específico que delimite os parâmetros de atualização de crédito complementar. E tal estado de prejuízo não pode ser contornável com base, exclusivamente, em orientação dos órgãos responsáveis pelo assessoramento jurídico, justamente pelo fato de que qualquer manifestação nesse sentido não se mostra suficiente para suprir a exigência de normatização infralegal da matéria, face à submissão ao princípio da legalidade.

Nesse prumo, e especificamente a esse tópico, sugere-se empreender consulta ao órgão central Departamento de Receitas Patrimoniais da Coordenação Geral de cobrança da respectiva pasta ministerial acerca da existência de regulamento.

O segundo questionamento está entabulado da seguinte forma:

"Da Decadência e Prescrição da dívida:

A partir de outubro de 2020 foi dado início a um estudo aprofundado da realidade de todos os vínculos celebrados pela SPU/SC, desde o histórico até o levantamento de créditos de débitos já efetuados, registro de arrecadação, etc.

A medida que procedemos às consultas nos sistemas SPIUNet, SIPAC/RFB e SEI, nos é possível obter ciência dos débitos sem registro de arrecadação, como também daqueles encaminhados à Dívida Ativa da União ou não.

Após adotadas as providências de cobrança dos Outorgados Cessionários devedores, temos recebido questionamento quanto aos períodos os quais apontamos como em débito com a União, como também, vislumbramos o surgimento de outras Contranotificações semelhantes.

O amparo legal o qual temos adotado está consolidado na Lei nº 9.636/98:

"Art. 47.  O crédito originado de receita patrimonial será submetido aos seguintes prazos:                       

I - decadencial de dez anos para sua constituição, mediante lançamento; e    

II - prescricional de cinco anos para sua exigência, contados do lançamento.                    

§ 1^o  O prazo de decadência de que trata o caput conta-se do instante em que o respectivo crédito poderia ser constituído, a partir do conhecimento por iniciativa da União ou por solicitação do interessado das circunstâncias e fatos que caracterizam a hipótese de incidência da receita patrimonial, ficando limitada a cinco anos a cobrança de créditos relativos a período anterior ao conhecimento.                      

§ 2^o  Os débitos cujos créditos foram alcançados pela prescrição serão considerados apenas para o efeito da caracterização da ocorrência de caducidade de que trata o parágrafo único do art. 101 do Decreto-Lei n^o 9.760, de 1946, com a redação dada pelo art. 32 desta Lei...    "                

 

Apontada a situação fática, pedimos manifestação desta CJU no sentido de nos trazer conhecimento da legislação a ser aplicada, em especial ao patrimônio da União, com foco em Decadência e Prescrição. Tal embasamento proporcionará medidas específicas de cobranças em trâmite nos processos relacionados às cessões de uso de responsabilidade desta Superintendência".

O tema sobre  prescrição e decadência há muito vem sendo abordado no âmbito da Consultoria-Geral da União/AGU, tendo sido revisitado recentemente por esta E-CJU através do minucioso PARECER n. 00012/2021/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU, da lavra do eminente Advogado da União, Dr. Alessandro Lira de Almeida (NUP: 04962.004544/2013-56), a saber:

 

(...)

O lançamento e a cobrança executiva dos créditos públicos estão subordinados a prazo, sob pena de incorrerem em decadência ou prescrição, em observância ao princípio da segurança jurídica.

 

Para melhor elucidar o conteúdo jurídico bem como as características e diferenças da prescrição e da decadência, convém citar o ensinamento de Celso Antônio Bandeira de Melo em sua obra Curso de Direito Administrativo. 20ª Ed. São Paulo: Malheiros, pp. 985/986, verbis:

 

(...)

 

“A prescrição, instituto concebido em favor da estabilidade e segurança jurídicas (objetivo, este, também compartilhado pela decadência) é, segundo entendimento que acolhemos arrimados em lição de Câmara Leal, a perda da ação judicial, vale dizer, do meio de defesa de uma pretensão jurídica, pela exaustão do prazo legalmente previsto para utilizá-la. A perda da ação não significa, ou, pelo menos, não necessariamente significa a perda do direito. Exemplo: não tendo o devedor efetuado o pagamento ao credor, este disporá do tempo “x” para acioná-lo. Não o fazendo dentro da dilação própria, prescreverá sua ação para defender tal direito. Sem embargo, o direito não haverá se extinguido, tanto que, se o devedor ulteriormente vier a pagá-lo, não poderá mais tarde propor ação de repetição de indébito. Tal situação é diversa do que ocorre na decadência, pois esta é a perda do próprio direito, em si mesmo, por não utilizá-lo no prazo previsto para seu exercício, evento, este, que sucede quando a única forma de expressão do direito coincide conaturalmente com o direito de ação. Logo, não exercitado este último, não terá sido exercitado o próprio direito substantivo.” (grifou-se)

 

 

No mesmo sentido a lição de Sacha Calmon Navarro Coelho em sua obra Curso de Direito Tributário Brasileiro. Rio de Janeiro: Forense, 2003, pp. 719/720, litteris:

 

(...)

 

 “Os atos jurídicos sujeitados a tempo certo, se não praticados, precluem. Os direitos, se não exercidos no prazo assinalado aos seus titulares pela lei, caducam ou decaem. (...) O crédito tributário nasce com a ocorrência do fato gerado, salvo os casos em que o contribuinte, sem interferência do Estado, ele próprio, recolhe o tributo, o direito de crédito da Fazenda Pública, para aperfeiçoar-se e tornar-se exigível, depende de ato jurídico do lançamento. Se este não é praticado a tempo (preclusão), ocorre a decadência daquele direito. Ocorrendo, porém o lançamento, e formalizando-se o crédito, com o sem discussão, pode a Fazenda Pública exigi-lo do sujeito passivo da obrigação tributária. Na hipótese de este último não pagar, só resta à Fazenda ir ao Judiciário com uma ação de execução lastreada numa certidão de dívida ativa (título executivo extrajudicial) para obrigá-lo a pagar dentre de 24 horas, sob pena de penhora em seus bens disponíveis.”

 

 

Perfilhando o mesmo entendimento preleciona José dos Santos Carvalho Filho em Processo Administrativo Federal - Comentários à Lei nº 9.784, de 29.1.1999. 5ª Ed., revista, ampliada e atualizada até 31.3.2013: Atlas, 2013, p. 269, verbis:

 

(...)

 

Conforme a mais autorizada doutrina, tanto a prescrição como a decadência (ou caducidade) são institutos oriundos do efeito do tempo nas relações jurídicas e decorrentes da falta de atuação do titular do direito. Mas enquanto "a decadência é a morte da relação jurídica pela falta de exercício em tempo prefixado", a prescrição, de outro lado, "extingue um direito que não tinha prazo para ser exercido, mas que veio a encontrar mais tarde um obstáculo com a criação de uma situação jurídica contrária, oriunda da inatividade do sujeito".

 

 

A doutrina clássica a respeito de tais prazos extintivos é a de CÂMARA LEAL, de concepção idêntica à de CLÓVIS BEVILÁQUA. Segundo sua teoria, a prescrição não pode ter por objeto imediato o direito, porque este não se extingue pela inércia do titular. Desse modo, a extinção recai sobre a ação ajuizável, por força da inércia do titular do direito em determinado período. A decadência, por outro lado, é a extinção do próprio direito pela inércia do titular, quando sua eficácia foi, de início, subordinada à condição de seu exercício dentro do prazo prefixado, tendo este chegado ao término sem o referido exercício."

 

 

Infere-se que a decadência consiste no período decorrido entre a data da ocorrência do fato gerador, ou seja, do interregno de apuração da taxa pela ocupação do imóvel, até a notificação do sujeito passivo, seja de que forma ela for implementada (carta com Aviso de Recebimento – AR, edital, etc).      

 

Por outro lado, a prescrição será contada do dia posterior ao transcurso do prazo para pagamento amigável (princípio da actio nata), seja antecedido ou não de recurso administrativo, até a data da propositura da ação judicial de cobrança executiva.

 

Apesar de a jurisprudência ser pacífica no sentido de não ter a taxa de ocupação natureza tributária, tratando-se de receita patrimonial do Estado, caracterizada como uma contraprestação que o particular paga à União pelo uso de bem público (terreno de marinha), sem que tenha título outorgado para tal, pagando em decorrência da mera posse, os conceitos de prescrição e decadência praticamente são os mesmo do direito tributário.

 

Outro aspecto relevante refere-se à exigibilidade do crédito patrimonial. Para ilustrar tal questão consideramos relevante trazer a baila excerto contido no PARECER PGFN/CDA nº 877/2003 da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN), in verbis:

 

(...)

 

“19. Em segundo lugar, exigibilidade difere de exeqüibilidade. Exigibilidade é a qualidade de exigível. Exigível é a obrigação não mais submetida a qualquer condição, termo ou encargo e que pode ter seu cumprimento solicitado pelo credor ao devedor mediante colaboração de sua vontade. A situação fica mais fácil de ser visualizada nas obrigações de natureza quesível (em que o credor deve dirigir-se ao domicílio do devedor para receber o crédito). Vencida a dívida, surge para o credor a exigibilidade, de forma que este poderá agora dirigir-se à residência do devedor e legitimamente exigir a feitura do pagamento. Negado o pagamento, tem-se a violação da exigibilidade, o que põe à disposição do credor o uso da ação (hodiernamente por intermédio do Estado, detentor do monopólio da tutela jurisdicional) para obter o cumprimento da obrigação mesmo contra a vontade do devedor. Nesse tom, toda ação em sentido material para cumprimento de obrigação deve ser calcada em uma exigibilidade prévia. (destacamos)

 

 20. Já a exeqüibilidade é a qualidade de exeqüível, isto é, aptidão para ensejar um rito processual de execução forçada. Trata-se de uma eficácia a mais àquilo que já era exigível, cousa que, nos créditos examinados, somente ocorre com a extração da certidão de inscrição em Dívida Ativa (título executivo extrajudicial) como já visto, sendo ilícito dotar-se de exeqüibilidade aquilo que não possui exigibilidade. Observa-se que, enquanto exigibilidade é conceito de direito material, exeqüibilidade é conceito de direito processual.

 

 21. Em terceiro lugar, constata-se que exigibilidade e pretensão são termos conatos, sendo que a prescrição ataca a exigibilidade, retirando-a do direito invocado e, por conseqüência, afetando a ação e a exeqüibilidade. Nesse sentido, pode-se iluminar o caminho do raciocínio com a doutrina do grande mestre Ovídio Baptista da Silva, ipsis verbis: (os grifos não constam do original)

 

“Pode haver direito subjetivo sem que haja, ainda, ou não mais exista, a faculdade normal que seu titular deveria ter de poder exigir a observância e a realização do próprio direito. Se sou titular de um crédito ainda não vencido, tenho já direito subjetivo, estou na posição de credor. Há status que corresponde a tal categoria de Direito das Obrigações, porém, não disponho ainda da faculdade de exigir que meu devedor cumpra o dever correlato, satisfazendo a meu direito de crédito. No momento em que ocorrer o vencimento, nasce-me uma nova faculdade de que meu direito subjetivo passa a dispor, qual seja o poder exigir que meu devedor preste, satisfaça, cumpra a obrigação. Nesse momento, diz-se que o direito subjetivo, que se mantinha em estado de latência, adquire dinamismo, ganhando uma nova potência a que se dá o nome de pretensão. A partir do momento em que posso exigir o cumprimento do dever que incumbe ao sujeito passivo a relação jurídica, diz-se que o direito subjetivo está dotado de pretensão. Contudo, a partir daí, se meu direito de crédito não é efetivamente exigido do obrigado, no sentido de compeli-lo ao pagamento, terei, pelo decurso do tempo e por minha inércia, prescrita essa faculdade de exigir o pagamento. Haverá a partir de então, direito subjetivo, porém não mais pretensão e, conseqüentemente, não mais ação, que, como logo veremos, é um momento posterior na vida do direito subjetivo” (DA SILVA, Ovídio A. Baptista. Direito subjetivo, pretensão de direito material e ação. Revista brasileira de direito processual, v. 37, Rio de Janeiro: Forense, 1983, p. 105 e 106, grifo nosso).

 

 

22. Posição semelhante foi sustentada pelo inolvidável Pontes de Miranda, in verbis:

 

“Com a prescrição, apenas se encobre a eficácia. ‘Os prazos prescricionais’, dissemos no Tratado de Direito Privado, Tomo VI, ‘servem à paz social e à segurança jurídica. Não destroem o direito, que é; não cancelam, não apagam as pretensões; apenas, encobrindo a eficácia da pretensão, atendem à conveniência de que não perdure por demasiado tempo a exigibilidade ou acionabilidade. Qual seja essa duração tolerada, da eficácia pretensional, ou simplesmente acional, cada momento da civilização o determina” (MIRANDA, Pontes de. Comentários ao código de processo civil t. 3, 3. ed., Rio de Janeiro: Forense, 1996, p. 514). os destaques constam do texto original

 

 

23. No mesmo sentido, cita-se também passagem da obra de Aldyr Dias Vianna, verbo ad verbum:

 

 

“Como a lei sempre fixa prazo para o exercício dos direitos subjetivos, a prescrição pode ser definida como a perda da exigibilidade (pretensão) de um direito subjetivo, pela inação do respectivo titular, durante o prazo fixado em lei” (VIANNA, Aldyr Dias. Da prescrição no direito civil brasileiro, p. 35, grifo nosso).

 

 

24. Portanto, tem-se que créditos prescritos são créditos inexigíveis, pois a prescrição ataca sua exigibilidade, de forma que, em havendo a prescrição, não é lícito proceder-se à inscrição do crédito em Dívida Ativa. Veja-se a respeito disso a definição de “exigibilidade” dada pela Academia Brasileira de Letras Jurídicas:

 

S.f. (De exigir, v.t.) Dir. Obr. Caráter de obrigação que autoriza ser imediatamente reclamada em juízo, desde que vencida e não prescrita (SIDOU, J. M. Othon. Dicionário jurídico: Academia Brasileira de Letras Jurídicas. 1. ed., Rio de Janeiro: Forense, 1990, p. 244, grifo nosso).”

 

 

Visando delimitar a matéria convém transcrever a evolução legislativa da Lei Federal n^o 9.636, de 15 de maio de 1998, que dispõe sobre a regularização, administração, aforamento e alienação de bens imóveis de domínio da União.

 

Conforme bem consignado no PARECER/MP/CONJUR/LAV Nº 1502-5.9/2007, da douta Consultoria Jurídica do extinto Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão (CONJUR/MP), antes do advento da Medida Provisória nº 1.783, de 29 de dezembro de 1998, não havia prazo de decadência, mas apenas o prazo prescricional de 5 anos estabelecido na redação original do artigo 47, da Lei Federal nº 9.636, de 15 de maio de 1998, e antes desta, de 20 anos, contando-se ambos do vencimento da obrigação patrimonial, in verbis:

 

                           a) Lei Federal nº 9.636, de 15 de maio de 1998 (Redação Original)

                               (Dispõe   sobre   a   regularização, administração, aforamento  e  alienação   de    bens  imóveis   de

                                domínio da União)

 

(...)

 

Art. 47. Prescrevem em cinco anos os débitos para com a Fazenda Nacional decorrentes de receitas patrimoniais.

 

Parágrafo único. Para efeito da caducidade de que trata o art. 101 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946, serão considerados também os débitos alcançados pela prescrição."

 

 

A Medida Provisória nº 1.787, de 29 de dezembro de 1998, convertida posteriormente na Lei Federal nº 9.821, de 23 de agosto de 1999, alterou a redação do artigo 47 da mencionada lei e inseriu prazo de decadência de 5 anos para a constituição dos créditos oriundos de receitas patrimoniais mediante lançamento, nos seguintes termos:

 

“Art. 47. Fica sujeita ao prazo de decadência de cinco anos a constituição, mediante lançamento, de créditos originados em receitas patrimoniais, que se submeterão ao prazo prescricional de cinco anos para a sua exigência.

 

§ 1ºO prazo de decadência de que trata o caput conta-se do instante em que o respectivo crédito poderia ser constituído, a partir do conhecimento por iniciativa da União ou por solicitação do interessado das circunstâncias e fatos que caracterizam a hipótese de incidência da receita patrimonial, ficando limitada a cinco anos a co brança de créditos relativos a período anterior ao conhecimento.

 

§ 2º Os débitos cujos créditos foram alcançados pela prescrição serão considerados apenas para o efeito da caracterização da ocorrência de caducidade de que trata o parágrafo único do art. 101 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946, com a redação dada pelo art. 32 desta Lei.”

 

 

Segundo o PARECER/MP/CONJUR/LAV Nº 1502-5.9/2007, o entendimento firmado em decorrência da inserção desse novo instituto na esfera do direito patrimonial público foi de que as receitas conhecidas e não lançadas antes da referida Medida Provisória nº 1.787, ou que tiveram lançamento inválido, têm seu prazo de decadência contado a partir de 30 de dezembro de 1998 – data inicial de vigência da MP nº 1.787, interpretada como data de ciência da Administração dos fatos geradores daquelas receitas.

 

Por outro lado, a Medida Provisória nº 152, de 23 de dezembro de 2003, convertida na Lei Federal nº 10.852, de 29 de março de 2004, modificou novamente a redação do artigo 47, da Lei Federal nº 9.636, de 15 de maio de 1998, ampliando o prazo de decadência das receitas patrimoniais para 10 (dez) anos, da seguinte forma:

 

"Art. 47. O crédito originado de receita patrimonial será submetido aos seguintes prazos:

 

I - decadencial de dez anos para sua constituição, mediante lançamento; e

 

II - prescricional de cinco anos para sua exigência, contados do lançamento.

 

§ 1º O prazo de decadência de que trata o caput conta-se do instante em que o respectivo crédito poderia ser constituído, a partir do conhecimento por iniciativa da União ou por solicitação do interessado das circunstâncias e fatos que caracterizam a hipótese de incidência da receita patrimonial, ficando limitada a cinco anos a cobrança de créditos relativos a período anterior ao conhecimento.

 

§ 2º Os débitos cujos créditos foram alcançados pela prescrição serão considerados apenas para o efeito da caracterização da ocorrência de caducidade de que trata o parágrafo único do art. 101 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946, com a redação dada pelo art. 32 desta Lei.”

 

 

Com efeito, todos os fatos geradores de taxa de ocupação surgidos desde 30/12/1993, 05 (cinco) anos antes do advento da Medida Provisória nº 1.787, de 29 de dezembro de 1998, possuiriam prazo de 10 (dez) anos para serem lançados, em razão das alterações implementadas pelas Medidas Provisórias nºs 1.787/98 e 152/2003.

 

Para melhor ilustrar a questão relativa à prescrição e decadência da cobrança das receitas patrimoniais, consideramos relevante transcrever o seguinte excerto do PARECER/MP/CONJUR/LAV Nº 1502-5.9/2007, in verbis:         

 

(...)

 

“9. Retomando o raciocínio explicitado no item 7, temos que o prazo de decadência conta-se a partir de 30/12/1998 para aquelas receitas cujos fatos geradores eram conhecidos mas não tinham sido lançadas até então, bem como para as que tiveram lançamento inválido. A partir da mencionada data deve-se contar o prazo de decadência de 10 anos, que é o atualmente vigente, e não o prazo de 5 anos estabelecido pela MP 1.787, de 29/12/1998.

 

10. Do mesmo modo, também para aquelas receitas que tiveram origem em fatos geradores conhecidos pela Administração após a MP 1.787, de 29/12/1998 (e antes da MP 152, de 24/12/2003) não há que se falar em prazo de decadência de 5 anos, devendo também ser aplicado o prazo atual de 10 anos. Ocorre que nesses casos inicia-se a contagem a partir da ciência da Administração do fato gerador da receita.

 

11. Isso porque a MP 152, de 24/12/2003, dispôs expressamente que o novo prazo de 10 anos deveria ser aplicado aos prazos em curso, conforme regra do seu art. 2º, verbis:

 

"Art. 2º Esta Medida Provisória entre em vigor na data da sua publicação, aplicando-se aos prazos em curso para constituição de créditos originários de receita patrimonial.”

                               

 

12. Destarte, as receitas surgidas de fatos que foram conhecidos pela Administração no período que se estende da MP 1.787 até a MP 152 devem, igualmente, observar o prazo decadencial de 10 anos para a sua constituição mediante lançamento, independente de já haver transcorrido mais ou menos de 30 meses quando do advento da MP 152.

 

13. De fato, não é aplicável à questão a regra constante do art. 2.028 do Código Civil, como sugeriu a SPU às fls. 17/18, citando jurisprudência do STF.

 

14. Primeiro, lembre-se que as normas do direito privado não podem ser indistintamente aplicadas às situações regidas pelo direito público, porquanto este regula as relações em que o Estado exerce a soberania, imperium, priorizando-se nessas normatizações o resguardo do interesse público. Os prazos de decadência e prescrição das receitas patrimoniais são estabelecidos por normas de direito público, que conferem um tratamento diferenciado à matéria em relação aquele constante do CC.

 

15. Além disso, a lei expressamente mencionou que o prazo novo de 10 anos se aplicaria aos prazos então em curso. Em vista disso, não há que se cogitar de aplicação analógica do art. 2.028 do CC uma vez existente normatização própria na legislação regente da matéria. Some-se a isto o fato de que o mencionado dispositivo do CC trata dos casos de redução dos prazos pela nova lei, e não de aumento, como ocorreu no caso do prazo de decadência das receitas patrimoniais.

 

16. Nesse toar, conclui-se o seguinte: sempre há de ser observado o prazo decadencial de 10 anos para a constituição dos créditos oriundos de receitas patrimoniais, independentemente da época em que ocorreram os fatos caracterizadores da hipótese de incidência da receita, e bem assim de quando a Administração tomou ciência deles. O que se diferencia é o início da contagem desse prazo. Se se trata de uma receita originada de fato já conhecido anteriormente à data de publicação da MP 1.787, a partir de 30/12/1998 é que se inicia a contagem, findando-se, portanto, em 30/12/2008. Caso se cuide de receita oriunda de fato gerador que foi conhecido pela Administração após a MP 1.787, de 29/12/1998, a contagem tem início a partir desse mesmo conhecimento, nos termos do § 1º do art. 47 da Lei 9.636/98.

 

17. De qualquer sorte, para todas as situações o prazo de decadência será de 10 anos, variando apenas o início de sua contagem: a partir de 30/12/1998 (fato geradores já conhecidos e não lançados antes desta data) ou a partir do conhecimento pela Administração do fato caracterizador da hipótese de incidência, caso a ciência se dê após aquela data.

 

18. Imprescindível destacar que em ambas as hipóteses só podem ser constituídos débitos relativos aos últimos cinco anos da data do conhecimento do fato gerador pela Administração, em atenção ao disposto na parte final do § 1º do art. 47 da Lei 9.636/98.” (os destaques constam do original)

 

 

Quanto ao dies a quo (dia em que começa a fluir) do prazo prescricional, nos valemos novamente da manifestação precisa contida no PARECER PGFN/CDA Nº 877/2003 da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PGFN), que não obstante versar sobre a prescrição do crédito tributário os seus fundamentos jurídicos se aplicam ao caso objeto da presente manifestação jurídica, in verbis:

 

(...)

                    

“32. Há doutrinadores de renome que entendem que o crédito tributário somente estaria definitivamente constituído a partir do momento em que houvesse lançamento não mais passível de ser alterado, nos termos do art. 145 do CTN. Compartilham dessa opinião, apenas para citar os autores mais ilustres: Hugo de Brito Machado, Bernado Ribeiro de Moraes e Sacha Calmon Navarro Coelho. Outra parcela da doutrina, de igual importância, afirma que a constituição definitiva do crédito ocorreria com a notificação ao sujeito passivo da feitura do lançamento. Para esses autores, muito embora o lançamento possa ser posteriormente questionado pelo contribuinte vindo a ser alterado em virtude da norma insculpida no art. 145 do CTN, a sua definitividade já foi estabelecida, marcando-se assim o termo a quo do lapso prescricional. Comungam dessa tese doutrinadores como: Aliomar Baleeiro, Fábio Fanucchi, Ives Gandra da Silva Martins, Alberto Xavier e Paulo de Barros Carvalho. (os destaques não constam do texto original)

 

 33. Em nosso sentir, maior razão se encontra com esta segunda corrente, tendo como o momento da constituição definitiva do crédito tributário aquele em que o sujeito passivo é regularmente notificado da atividade administrativa efetuada. Não é outro o entendimento que pode ser extraído da letra do próprio CTN, in verbis: (os destaques não constam do texto original)

 

Art. 145. O lançamento regularmente notificado ao sujeito passivo só pode ser alterado em virtude de:

                               

I - impugnação do sujeito passivo;

                              

II - recurso de ofício;

                               

III - iniciativa de ofício da autoridade administrativa, nos casos previstos no artigo 149.

 

34. A definitividade, portanto, não se confunde com a imutabilidade. O crédito tributário definitivamente constituído através do lançamento regularmente notificado não é imutável, pois pode sofrer modificações em virtude do disposto nos incisos do artigo de lei supramencionado. Imaginar de outra forma seria admitir que a definitividade somente adviria, v.g. com o trânsito em julgado da decisão judicial que modifica o crédito da fazenda pública ou deixar ao talante da própria administração tributária a fixação do termo inicial do prazo prescricional nos casos de revisão de ofício. Assenta-se, portanto, que a constituição definitiva do crédito se deu com a regular notificação do lançamento, que no presente caso ocorreu em 05.09.1994 (fls. 35 a 49).”

 

 

Feito tais registros, o crédito originado de receita patrimonial está submetido ao prazo decadencial de 10 (dez) anos para sua constituição, mediante lançamento, e prescricional de 5 (cinco) anos para sua exigência, contados do lançamento, conforme artigo 47, incisos I e II, da Lei Federal nº 9.636, de 15 de maio de 1998.

 

Hipoteticamente falando e para exemplificar a contagem e transcurso dos prazos decadenciais e prescricionais, considerando como marco temporal o ano de 2021, o prazo decadencial de 10 (dez) anos para regular constituição de receita patrimonial eventualmente devida retroagiria ao ano de 2011.

 

Já o prazo prescricional de 5 (cinco) anos para exigência (cobrança) de receita patrimonial regularmente constituída, não alcançada pela decadência e efetivamente lançada, retroagiria ao ano de 2016.

 

51. Quanto ao prazo decadencial, a contagem inicia no momento em que o respectivo crédito poderia ser constituído, a partir do conhecimento por iniciativa da União ou por solicitação do interessado das circunstâncias e fato que caracterizam a hipótese de incidência da receita patrimonial, ficando limitada a 5 (cinco) anos a cobrança de créditos relativos a período anterior ao conhecimento, em consonância com o parágrafo 1º do artigo 47 da Lei Federal nº 9.636, de 15 de maio de 1998

Infere-se, portanto, que qualquer revisão que repercuta no valor dos créditos já constituídos, enseja o dever de  a Administração retificá-los de ofício ou alterá-los por força de recurso administrativo interposto por interessado. Na primeira hipótese, sem provocação alguma da parte interessada, por inteligência do princípio da oficialidade:

"Por força do princípio da oficialidade, no processo administrativo, diferentemente do que ocorre no processo judicial, a autoridade competente para decidir tem também o poder/dever de inaugurar e impulsionar o processo, até que se obtenha um resultado final conclusivo e definitivo, pelo menos no âmbito da Administração Pública. Dado que a Administração tem o dever elementar de satisfazer o interesse público, ela não pode, para isso, depender da iniciativa de algum particular. É o que ensina, com muita propriedade, Maria Sylvia Zanella Di Pietro (Direito Administrativo, p. 488), acrescentando que o princípio da oficialidade se revela pelo poder de iniciativa para instaurar o processo, na instrução do processo e na revisão de suas decisões. Como isso tudo é inerente à Administração Pública, tais ações independem de expressa previsão legal” .

Assim sendo, a existência de equívocos nos dados cadastrais, a princípio, não retira a licitude do lançamento, muito embora possa acarretar incerteza ao valor devido (quantum debeatur), devendo como regra geral, ser corrigido,  desde que não ultimada a extinção do crédito pelo decurso do prazo decadencial.

Em tema similar, a Consultoria Jurídica do então Ministério do Planejamento e Gestão, no   PARECER/MP/CONJUR/JCJ/Nº 0168 - 5.9.6/2004,  trouxe algumas considerações que podem aqui ser replicadas:

"11. Outro questionamento efetuado pela SPU, diz respeito à validade da cobrança, quando comprovado que esta foi lançada e direcionada para pessoa errada. É o caso de imóveis já alienados, cujos cadastros na SPU mantinham-se desatualizados pela ausência de informações da pessoa que adquiriu. Em consequência, os débitos que venceram, após a data da transação, permaneceram sendo lançados em nome do antigo possuidor.

12. In casu, não há como ser reconhecida a prescrição em benefício do real devedor, em vista a inexistência de lançamento válido, condição sine qua non para ocorrência da prescrição. E, de um outro lado, não há como ser considerado correto, para efeito de cobrança do sujeito passivo, o lançamento feito em nome do seu antecessor, independentemente da existência de culpa exclusiva ou concorrente daquele.

13. É que a lei exige no momento do lançamento, entre outros requisitos, a identificação correta do sujeito passivo do débito, conforme regra do art. 53 da Lei nº 4.320, de 17 de março de 1964, verbis:

[transcreve legislação]

14. A ausência ou a incorreção deste requisito essencial torna o ato inválido. Não é preponderante para definir a sua conformação, distinguir se a impropriedade decorre do erro da própria Administração ou, da ação ou omissão do usuário, pois, ambas as circunstâncias, conduzem o ato para a invalidação.

15. Vale dizer, a Administração Pública deve utilizar os meios que lhe são próprios, dentro dos prazos legais, para perquirir o real devedor da obrigação, sob pena de ocorrer a extinção do seu direito. A inércia do adquirente com relação à transferência, já lhe sujeita à multa prevista no §5º do art. 3º do Decreto-Lei nº 2.398, de 1987. Entretanto, a sua omissão não tem o condão de ilidir, suspender ou interromper os efeitos da prescrição, à mingua de expressa disposição legal nesse sentido.

16. A invalidade do lançamento anterior, não significa que a Fazenda Pública não pode efetuar novo lançamento e nova cobrança. Pode, se o crédito não tornou-se inexigível pelo concurso de outra causa extintiva, tal como a decadência." (grifo nosso)

Embora o aludido parecer tenha recaído sobre invalidade de lançamento decorrente de erro do sujeito passivo, parece-nos que a lógica é a mesma para os casos em que o equívoco foi ocasionado por outros erros no cadastro de imóveis ocupados. É dizer: o fato de ter havido equívocos nos lançamentos anteriores, os quais tenham levado à cobrança de um valor a menor, não impede que as diferenças sejam exigidas pela Administração, desde que respeitado sobremaneira o prazo decadencial.

Isto é, uma vez detectado algum equívoco no lançamento (sujeito passivo, montante devido, período de cobrança, etc.), tenha ele decorrido de revisão cadastral ou não, não há outro caminho que não o de invalidar o ato que constituiu o crédito patrimonial. Nessas hipóteses, parece-nos que o novo lançamento não deve ignorar os períodos anteriores à retificação, que devem ser cobrados se não fulminados pelos prazos do art. 47 da Lei nº 9.636/98.

É bem dizer que essa conclusão vale também para os casos de cobrança a maior pela Administração, os quais fazem nascer aos prejudicados um direito de repetição (v. arts. 36 e 37 da Instrução Normativa SPU nº 1, de 23 de julho de 2007).

Esse o raciocínio da SECRETÁRIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO, quando a INSTRUÇÃO NORMATIVA Nº 1, DE 23 DE JULHO DE 2007 assim prevê:

Art. 5º - O lançamento de créditos com erros na identificação do sujeito passivo, ou dos valores ou da natureza da receita, é considerado inválido.

Parágrafo único. Retificados os atributos do crédito, o lançamento será validado considerando-se, para todos os efeitos, a data da retificação (grifos nosso).

Art. 6º - Para o crédito de receitas não mencionadas na Portaria a que se refere o art. 4º , ou que seja lançado fora dos prazos ali estabelecidos, será adotado como prazo para pagamento o último dia útil do mês subsequente ao do lançamento.

Assim, para essa questão, a conclusão é de que havendo retificação de valor, poderá  ser cobrada o valor correto previsto no termo de contrato, sendo a data da efetiva retificação o marco temporal inicial da cobrança, desde que dentro do período decadencial.

O terceiro questionamento, é relativo à  LEGALIDADE DE COBRANÇA DE VALORES CORRESPONDENTES ÀS DIFERENÇAS RESIDUAIS APURADAS NÃO INCIDIDAS EM DARFS PAGOS TEMPESTIVAMENTE:

Como mencionado anteriormente, está em andamento o levantamento de informações históricas e financeiras dos contratos de cessão de uso cujo objeto envolva patrimônio da União localizado em Santa Catarina.

Como resultado do balanço financeiro geral, temos observado com certa constância, valores em débito nos contratos, contraídos em função de diferenças residuais não aplicadas às "mensalidades de arrendamento", decorrentes da não atualização monetária anual, em períodos diversos. Por exemplo: para o exercício de 2019 o valor de retribuição foi estipulado em R$ 10.000,00, mas o DARF gerado e enviado constou o valor do débito em R$ 9.000,00. A partir da constatação temos a diferença a ser cobrada no valor de R$ 1.000,00, somada a ela a correção monetária para o período, de acordo com o índice pactuado no contrato. 

Atualmente a SPU trabalha com sistema de gerenciamento de imóveis destinados à cessão de uso o qual opera pendente de atualização cadastral manual - SPIUNet. Diante da limitação, tanto do sistema, como de insuficiência de colaboradores SPU frente ao grande e crescente volume de demanda, verificou-se que não muito raro os valores de retribuição cadastrados encontram-se defasados para alguns períodos de vigência dos contratos analisados. Como consequência, o Outorgado Cessionário recebe Documentos de Arrecadação - DARFs - com valores defasados em alguns meses.

Para esses casos muitas vezes consta pagamento do(s) DARF(s) tempestivamente, porém repise-se que o valor a eles atribuído foi aquém daquele estipulado para o período.

Sob a alegação de boa fé e ingerência do Outorgado Cessionário sobre o valor de retribuição atribuído aos DARFs emitidos, estamos recebendo da "Parte" requerimentos de cancelamento de cobrança de débitos oriundos de diferença residual decorrente de atualização monetária contratual, visto os débitos terem sido adimplidos até a data de vencimento estipulada pelo Outorgante Cedente - União.

Para esta situação a nós se faz necessário esclarecimento jurídico sobre a questão, em razão de não termos segurança de cunho técnico sobre a possibilidade legal do cancelamento do débito ou não. Até onde percebemos, podemos aplicar o regido nas normas supracitadas concomitante com o pactuado no contrato, mas não temos ciência do que rege o CC, Súmulas ou até mesmo a Jurisprudência.

Assim sendo, pedimos pela elucidação do questionamento apontado, visando a aplicação da orientação em apurações financeiras futuras, fundamentando-as também nas normativas, as quais esta Consultoria Jurídica nos apresentará.

Temos duas situações: a) débito decorrente de inadimplência; e b) débito correspondente a diferença residual oriunda de atualização monetária anual contratual não aplicada para o período, cujo DARF mensal foi adimplido tempestivamente pelo Outorgado Cessionário com valor defasado de retribuição.

Para o primeiro caso presume-se negligência da Parte em cumprir com o pactuado, de onde temos aplicado, tanto a devida atualização do valor de retribuição com base no índice estipulado no contrato, como também, as penalidades de multa e juros;

Quanto à segunda situação nos ocorre que, amparados por cláusula contratual a qual estipula que o valor de retribuição sofrerá reajuste anual, não só nos é cabido como obrigatório se faz que durante a vigência contratual seja efetuada a correção. Embora adimplido com valor defasado, não nos parece ilegal aplicar cobrança posterior somente da diferença do reajuste, desde que a esta não seja acrescentada penalidades de multa e juros, presumida a boa fé do Outorgado Cessionário em ter cumprido com o compromisso do pagamento até a data do vencimento do Documento de Arrecadação.

Reforçamos novamente que, embora nos pareça razoável, não nos cabe a conclusão técnica sobre a providência a ser adotada, visto nosso conhecimento jurídico sobre o tema ser ainda bastante restrito.

Dessa maneira nos torna imprescindível conhecer posicionamento jurídico sobre o tratado nesta pauta, bem como, entendimentos jurisprudenciais sobre o tema.

Verifica-se que o questionamento guarda relação com o primeiro,  ao que parece ter sido parcialmente respondido.

Com efeito, tanto a Administração como o cessionário tem o dever de seguir as regras pactuadas de modo que,  se há previsão contratual para atualização monetária do valor, não pode o contratado alegar sua boa-fé para o não pagamento em caso de eventual omissão da Administração em aplicá-la. Assim sendo, ao constatar erro no lançamento do crédito, deve a Administração mediante o apostilamento nos autos, e prévia notificação ao cessionário, aplicar o reajuste previsto com as cobranças retroativas à data base, oportunizando-o contraditório e ampla defesa.

Essa é a interpretação que se obtém do PARECER REFERENCIAL n. 00002/2020/COORD/E-CJU/SSEM/CGU/AGU, aplicável à prorrogação do prazo de vigência dos contratos de cessão onerosa de espaço em imóvel da União para funcionamento de atividade de apoio.

 

I.3. REAJUSTE.

 

II.3.1. Reajuste contratual. Direito do contratado. Impossibilidade de preclusão. 

 

Antes de passarmos à análise dos requisitos que devem ser observados para a concessão do reajuste, cumpre-nos registrar desde logo uma recente mudança de entendimento acerca da (im)possibilidade jurídica da preclusão lógica do direito ao reajuste contratual.

 

Anteriormente, entendia-se que o reajustamento consistiria em verdadeiro direito patrimonial disponível, de aplicabilidade facultativa, e, por conseguinte, dependeria de requerimento do interessado para ser implementado, sob pena de preclusão e renúncia tácita ao que lhe seria devido.

 

Tal cenário se alterou com o advento do Parecer nº 79/2019/DECOR/CGU/AGU. Doravante, via de regra o reajuste deve deve ser realizado automaticamente e concedido de ofício pela Administração Pública. Por conseguinte, não há que se falar em preclusão lógica. Eventual assinatura de termo aditivo de prorrogação do prazo de vigência do contrato administrativo sem que a contratada tenha previamente suscitado seu direito ao reajuste ou promovido a ressalva do direito de assim proceder em momento posterior em nada afeta o seu direito ao reajuste.

 

Vejamos a ementa do Parecer nº 79/2019/DECOR/CGU/AGU: 

 

DIREITO ADMINISTRATIVO. LICITAÇÃO. EQUILÍBRIO ECONÔMICO-FINANCEIRO. DIREITO AO REAJUSTE CONTRATUAL. CONCESSÃO DE OFÍCIO PELA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA. IMPOSSIBILIDADE DE PRECLUSÃO. 

I. A manutenção da cláusula econômico-financeira inicialmente estabelecida com a aceitação da proposta pela Administração constitui direito do contratado garantido pela Constituição da República (art. 37, inc. XXI).

II. Este direito foi regulamentado pela lei de licitações, Lei n.º 8.666/93, que previu instrumentos para recompor o eventual desequilíbrio. Dentre eles está o reajuste (art. 40, inc. XI e art. 55, inc. III), que se caracteriza pela atualização do valor contratual conforme índice estabelecido contratualmente.

III. Assim, após certo período de execução contratual, a Administração Pública, de ofício, deve aplicar o índice financeiro estabelecido contratualmente para reajustar o seu preço e reequilibrar sua equação econômico-financeira. 

IV. No Acórdão nº 1.827/2008-Plenário, o TCU, diante de uma hipótese de repactuação, analisou a aplicabilidade do instituto da preclusão aos contratos administrativos, e lecionou que  "há a preclusão lógica quando se pretende praticar ato incompatível com outro anteriormente praticado." 

V. Em regra, não há preclusão lógica do direito ao reajuste, pois, não há a possibilidade da prática de ato incompatível com outro anteriormente praticado, já que para a sua concessão exige-se apenas a mera aplicação de ofício pela Administração Pública de índice previsto contratualmente.

VI. Exceção existe na  hipótese em que as partes, com previsão expressa no edital e no contrato, acordem a obrigação de prévio requerimento do contratado para a concessão do reajuste. E neste caso específico seria possível entendermos pela preclusão lógica, se transcorrido o período para o reajuste, o contratado não requerer a sua concessão e concordar em prorrogar a vigência contratual por mais um período, mantidas as demais condições inicialmente pactuadas

VII. Visando tutelar a análise da vantajosidade para a prorrogação contratual (art. 57, inc. II, da Lei n.º 8.666/93), caso tenha transcorrido o prazo para o reajuste sem a sua concessão, e chegado o momento da prorrogação contratual, quando, então, será o valor não reajustado que será parâmetro para a obtenção de preços e condições mais vantajosas para a administração, recomenda-se a negociação, com a contratada, para que esta abdique do reajuste, mantendo a vantajosidade necessária para garantir a prorrogação contratual.

 

Portanto, com fulcro nos princípios que regem as contratações públicas - o da vinculação ao instrumento convocatório (art. 3º e art. 41 da Lei de Licitações) e o da pacta sunt servanda (art. 66 da Lei de Licitações), bem como o da garantia da manutenção das condições efetivas da proposta (art. 37, XXI, CF/88) -, após certo período de execução contratual, a Administração Pública, de ofício, deve aplicar o índice financeiro estabelecido contratualmente para reajustar o seu preço e reequilibrar sua equação econômico-financeira.

 

Recomenda-se, portanto, que (segundo Despacho n. 496/2020/DECOR/CGU/AGU - NUP: 08008.000351/2017-17):

 

a) salvo disposição editalícia em sentido contrário, o reajuste em sentido estrito de que cuida o art. 61 da IN nº 5, de 2017, deve ser aplicado ex officio pela Administração, independentemente de solicitação do contratado, e mediante mero apostilamento (art. 65, § 8º, da Lei nº 8.666, de 1993), desde que preenchidos os pressupostos legais e contratuais para sua incidência, não estando sujeito à preclusão lógica;

 

c) caso haja prorrogação da vigência contratual sem a prévia concessão do reajuste em sentido estrito, a legalidade da continuidade da execução do contrato deve ser precedida de negociação, de maneira a verificar se é possível que haja renúncia ao reajuste pelo contratado ou; em caso negativo, deve a Administração avaliar se há vantagem econômica para a prorrogação caso os preços sejam reajustados, observando a Orientação Normativa AGU nº 60 e o Anexo IX da IN nº 5, de 2017, e se há lastro orçamentário para os pagamentos, na esteira do art. 7º, § 2º, inciso III, e § 6º, da Lei nº 8.666, de 1993.

 

 

II.3.2. Reajuste em sentido estrito. Requisitos.

 

O reajuste em sentido amplo se subdivide em duas espécies: o reajuste em sentido estrito (atualização do valor contratual conforme índice estabelecido no contrato) e a repactuação (atualização do valor contratual em razão da variação dos custos do contrato). No reajuste em sentido estrito há a apenas a incidência de um índice de variação de preços; na repactuação produz-se uma análise da efetiva variação dos custos.

 

No presente caso, importa-nos o reajuste em sentido estrito, que encontra fundamento de validade nos arts. 40, XI, e 55, III, da Lei nº 8.666/93, e no artigo 2º, da Lei nº 10.192/01, sendo também prevista no plano infralegal no art. 13 do Decreto 9.507/18, e na IN nº 05/2017, da Secretaria de Gestão do Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão, nos seus artigos 53 a 61:

 

Lei 8.666, de 1993

Art. 40.  O edital conterá no preâmbulo o número de ordem em série anual, o nome da repartição interessada e de seu setor, a modalidade, o regime de execução e o tipo da licitação, a menção de que será regida por esta Lei, o local, dia e hora para recebimento da documentação e proposta, bem como para início da abertura dos envelopes, e indicará, obrigatoriamente, o seguinte:

(...)

XI - critério de reajuste, que deverá retratar a variação efetiva do custo de produção, admitida a adoção de índices específicos ou setoriais, desde a data prevista para apresentação da proposta, ou do orçamento a que essa proposta se referir, até a data do adimplemento de cada parcela;

 

Art. 55.  São cláusulas necessárias em todo contrato as que estabeleçam:

(...)

III - o preço e as condições de pagamento, os critérios, data-base e periodicidade do reajustamento de preços, os critérios de atualização monetária entre a data do adimplemento das obrigações e a do efetivo pagamento;

 

 

Lei nº 10.192, de 2001

Art. 2^o É admitida estipulação de correção monetária ou de reajuste por índices de preços gerais, setoriais ou que reflitam a variação dos custos de produção ou dos insumos utilizados nos contratos de prazo de duração igual ou superior a um ano.

§ 1^o É nula de pleno direito qualquer estipulação de reajuste ou correção monetária de periodicidade inferior a um ano.

 

 

Decreto 9.507, de 2018

Art. 13.  O reajuste em sentido estrito, espécie de reajuste nos contratos de serviço continuado sem dedicação exclusiva de mão de obra, consiste na aplicação de índice de correção monetária estabelecido no contrato, que retratará a variação efetiva do custo de produção, admitida a adoção de índices específicos ou setoriais.

§ 1º  É admitida a estipulação de reajuste em sentido estrito nos contratos de prazo de duração igual ou superior a um ano, desde que não haja regime de dedicação exclusiva de mão de obra.

§ 2º  Nas hipóteses em que o valor dos contratos de serviços continuados seja preponderantemente formado pelos custos dos insumos, poderá ser adotado o reajuste de que trata este artigo. 

 

 

IN Nº 05, de 2017

Art. 61. O reajuste em sentido estrito, como espécie de reajuste contratual, consiste na aplicação de índice de correção monetária previsto no contrato, que deverá retratar a variação efetiva do custo de produção, admitida a adoção de índices específicos ou setoriais.

§ 1º É admitida estipulação de reajuste em sentido estrito nos contratos de prazo de duração igual ou superior a um ano, desde que não haja regime de dedicação exclusiva de mão de obra.

§ 2º O reajuste em sentido estrito terá periodicidade igual ou superior a um ano, sendo o termo inicial do período de correção monetária ou reajuste, a data prevista para apresentação da proposta ou do orçamento a que essa proposta se referir, ou, no caso de novo reajuste, a data a que o anterior tiver se referido.

§ 3º São nulos de pleno direito quaisquer expedientes que, na apuração do índice de reajuste, produzam efeitos financeiros equivalentes aos de reajuste de periodicidade inferior à anual.

§ 4º Nos casos em que o valor dos contratos de serviços continuados sejam preponderantemente formados pelos custos dos insumos, poderá ser adotado o reajuste de que trata este artigo.

 

Portanto, o reajuste de preços em sentido estritos é espécie de reajuste contratual que deverá ser utilizada nas contratações de serviços continuados SEM dedicação exclusiva de mão de obra.

Pois bem. Feitas estas considerações iniciais, cumpre analisar os pressupostos fixados nos citados diplomas normativos para a concessão da reajuste de preços nos contratos administrativos:

 

a) previsão no edital e/ou no contrato;

b) tratar-se de serviços contínuos;

c) correta aplicação do índice previsto contratualmente;

d) observância do interregno mínimo de 01 (um) ano;

Por fim, o último questionamento:

"Do parcelamento do débito:

Outro pedido comum recebido diz respeito ao parcelamento de débitos.

Não sabemos de fato e de direito os limites legais de parcelamento de débitos. Neste ponto retomamos as duas realidades exploradas anteriormente: a) débitos decorrentes de inadimplência; e b) débito correspondente a diferença residual oriunda de atualização monetária anual contratual não aplicada para o período, cujo DARF mensal foi adimplido tempestivamente pelo Outorgado Cessionário com valor defasado de retribuição.

A Portaria SPU/ME nº 404/12, que estabelece normas e procedimentos para a instrução de processos visando à cessão de espaços físicos em águas públicas e fixa parâmetros para o cálculo do preço público devido, a título de retribuição à União resume-se em expressar no inciso VI do art. 8º que é permitido o parcelamento sem margem limitante de parcelas ou referência de valores atrelados a limites de parcelas:

"Art. 8º Nos casos de cessão onerosa ou de cessão em condições especiais, o contrato estabelecerá, sem prejuízo de outras condições:

...

VIII - forma de parcelamento pactuada entre o cessionário e a União, se for o caso;"

 

Não encontramos dispositivos os quais tratem de parcelamento de débitos em terras da União na Lei nº 9.636/98. Como vimos, a referência que temos faz menção a regras a serem aplicadas em águas públicas, mas em terras públicas não temos "baliza" ainda.

Desse modo não há clareza sobre qual regra aplicar quanto a parcelamento, e em segunda análise qual regra aplicar aos adimplentes e qual regra aplicar aos inadimplentes. Nos parece razoável maior margem de negociação no primeiro caso, todavia se faz necessário recebermos a devida orientação jurídica e termos legais em vigor em cada situação, tanto para espaço aquático quanto para terras da União.

Ademais queremos esclarecer quais parâmetros de parcelamento aplicaremos para espaços aquáticos e quais parâmetros de parcelamento para terras da União, sejam esses parcelamentos para dívidas contraídas pela ocupação irregular antes do contrato, sejam para dívida posterior ao contrato.

Exploradas tais premissas e esgotada a exposição de questionamentos, torna-se imprescindível construirmos entendimento pacificado sobre a condução dos atos envolvendo a gestão financeira dos contratos de cessão de uso.

A correta adequação da conduta, fundamentada na Legislação vigente, evitará o retrabalho para revermos atos, além de discussões sobre débitos apontados como ilegais, os quais  poderão ainda serem remetidos a Juízo competente, o que por certo não é a intenção de qualquer dos envolvidos.

Assim sendo nos faz mister reforçar que o balizamento jurídico desta Douta Consultoria proporcionará não só a aplicação da normativa vigente, como também, trará otimização e eficácia ao trabalho realizado.

Com foco na redução da morosidade na análise dos processos de cobrança, redução da inadimplência, e redução de solucionamento de embates pela via judicial, entendemos que certamente é interesse do Governo Federal a superação de metas de governança e arrecadação pelas vias administrativas e pacíficas.

Nesse sentido, na busca pela otimização da gestão contratual dos contratos de responsabilidade desta Superintendência, apresentamos pedido de orientação jurídica a esse Órgão Consultivo, com vistas à gestão financeira de vínculos de cessão de uso celebrados entre a União e Entes Públicos e Privados no Estado de Santa Catarina, fundamentada pelas devidas normativas, Súmulas e Jurisprudências, em vigor.

Pois bem, conforme já registrado acima, a Portaria SPU nº 11.190, de 1º de novembro de 2018, cuja vigência foi restaurada pela Portaria nº 22.950, de 29 de outubro de 2020, tratou de incluir cláusulas contratuais obrigatórias referentes a contratos onerosos firmados pela União que tenham como objeto a destinação de imóveis públicos administrados pela Secretaria do Patrimônio da União - SPU, abrangendo em seu art. 2º, qualquer contrato oneroso, daí incluídos, os contratos de cessão onerosa.

Especialmente ao tópico desta consulta, registre-se está previsto no inc. VIII, art. 2º, a necessidade de inclusão de cláusula sobre a "forma de parcelamento pactuada entre o cessionário e a União".

As regras sobre o parcelamento de dívidas patrimoniais com a União estão previstas na LEI Nº 13.139, DE 26 DE JUNHO DE 2015, nos seguintes termos:

Art. 6º A pedido do interessado, os débitos de natureza patrimonial não inscritos em dívida ativa da União poderão ser parcelados em até 60 (sessenta) parcelas mensais e sucessivas.

§ 1º Os débitos incluídos em parcelamento serão consolidados na data do pedido.

§ 2º Entende-se por valor consolidado o resultante da atualização do respectivo débito originário acrescido dos encargos e acréscimos legais ou contratuais vencidos até a data da apuração.

§ 3º O parcelamento terá sua formalização condicionada ao prévio pagamento da primeira prestação, conforme o montante do débito e o prazo solicitado, observado o valor mínimo de cada prestação, que será de R$ 100,00 (cem reais), cabendo ao devedor recolher, a cada mês, as parcelas subsequentes.

Art. 7º O requerimento de parcelamento constitui confissão irretratável da dívida e instrumento hábil e suficiente para a exigência do crédito patrimonial, podendo a exatidão dos valores parcelados ser objeto de verificação.

Art. 8º O valor de cada prestação mensal, por ocasião do pagamento, será acrescido de juros equivalentes à taxa Selic para títulos federais, acumulada mensalmente, calculados a partir do mês subsequente ao da consolidação até o mês anterior ao do pagamento, e de 1% (um por cento) relativamente ao mês em que o pagamento estiver sendo efetuado.

Art. 9º Efetivado o parcelamento, a falta de pagamento de 3 (três) parcelas, consecutivas ou não, ou de pelo menos uma parcela, após a data de vencimento da última parcela contratada, implicará a rescisão imediata do parcelamento com a antecipação do vencimento do saldo a pagar para a data da rescisão, vedado o reparcelamento, e a remessa do saldo do débito para inscrição em dívida ativa da União.

Art. 10. Os critérios e as condições de parcelamento de que trata esta Lei serão fixados por ato do Secretário do Patrimônio da União do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão.

Já na página do sítio eletrônico do Governo Federal, https://www.in.gov.br/materia/-/asset_publisher/Kujrw0TZC2Mb/content/id/28163847, em matérias relativas aos normativos do Patrimônio da União, encontramos a Portaria/SPU nº 6.636, de 28 de junho de 2018, que Regulamenta o parcelamento de débitos de natureza patrimonial administrados pela Secretaria do Patrimônio da União, conforme disposto nos arts. 6º a 10 da Lei nº 13.139, de 26 de junho de 2015.

Ao firmar o passo a passo para o requerimento e análise do pedido, dispositivo da referida portaria nos chama a atenção para o desiderato da questão:

Art. 1º Esta Portaria dispõe sobre os critérios e condições de parcelamento de débitos, nos termos da Lei nº 13.139, de 26 de junho de 2015, referentes às dívidas de natureza patrimonial, sob gestão da Secretaria do Patrimônio da União - SPU, que se encontrem vencidas e ainda não inscritas em Dívida Ativa da União - DAU.

Logo, diante do colacionado acima e do parágrafo 2º, art. 6º, da Lei n. 13.139/2015, verifica-se que o requisito a configurar o parcelamento do débito é que o mesmo esteja vencido, pressupondo-se, por conseguinte, a exegese de que o lançamento do crédito complementar constituído nos moldes já defendido acima,  só poderá ser parcelado, após o seu vencimento.

CONCLUSÃO

De tudo quanto exposto, em resposta à consulta abstrata e genérica formulada pela Superintendência do Patrimônio da União em Santa Catarina, defende-se:

a) Que em razão do princípio pacta sunt servanda, o cessionário não poderá se valer da alegação de boa-fé como recusa ao pagamento do correto valor atualizado do contrato;

b) Que a SPU/SC deverá adequar todos os contratos de cessão de uso ao exigido pela Portaria SPU nº 11.190, de 1º de novembro de 2018, cuja vigência foi restaurada pela Portaria nº 22.950, de 29 de outubro de 2020, mediante Termo Aditivo;

c) pela possibilidade jurídica, em tese, de alteração do índice de reajuste previsto no instrumento contratual, visando ao reequilíbrio econômico-financeiro, valendo-se do permissivo constante do art. 65, II, “d”, da Lei nº 8.666/93. Para tanto, impõe-se que tal alteração seja operacionalizada com a celebração de Termo Aditivo, com prévia análise jurídica da Advocacia-Geral da União no caso concreto, por força do disposto no art. 11, VI, alínea “a” da Lei Complementar nº 73/1993 e parágrafo único, art. 38 da Lei nº 8.666/93;

d) Que em se tratando de revisão parcial de valor, em que já há pagamento da parcela do débito constituído, em razão da boa-fé do cessionário, a SPU deverá constituir o crédito correspondente a diferença cobrada a menor, em que o novo título poderia ser a diferença entre o valor pago e o valor vigente na data da nova constituição do crédito (já que esse último estaria atualizado com base no índice IPCA conforme inteligência da Portaria SPU nº 11.190, de 1º de novembro de 2018 supra), só incidindo  multa e os juros de mora após o vencimento do novo título, protestando por consulta ao órgão central Departamento de Receitas Patrimoniais da Coordenação Geral de cobrança da respectiva pasta ministerial acerca da existência de regulamento a esse aspecto;

e) A retificação de valor só poderá  ser cobrada,  sendo a data da efetiva retificação o marco temporal inicial da cobrança, desde que dentro do período decadencial.

f) A atualização monetária do valor, por reajuste específico, em índice previamente previsto no contrato, dá-se de forma automática, podendo ser realizado por apostilamento;

g) O parcelamento do débito só é permitido após o seu  vencimento devendo ser analisado e concedido nos moldes previstos na LEI Nº 13.139, DE 26 DE JUNHO DE 2015 e Portaria/SPU nº 6.636, de 28 de junho de 2018.

É o parecer, de caráter opinativo, que prescinde de aprovação por força do art. 21 da Portaria E-CJU/Patrimônio/CGU/AGU n° 1/2020 – Regimento Interno da e-CJU/Patrimônio, publicada no Suplemento B do BSE nº 30, de 30 de julho de 2020.

Devolvam os autos, com as considerações de estilo.

Brasília, 03 de setembro de 2021.

PATRÍCIA KARLLA BARBOSA DE MELLO

ADVOGADO DA UNIÃO

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em http://sapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 10154149774202171 e da chave de acesso 9af97fce