ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO

PARECER n. 00700/2021/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU

NUP: 04977.002242/2017-16

INTERESSADOS: COMPANHIA DE DESENVOLVIMENTO HABITACIONAL E URBANO EM SAO PAULO CDHU E OUTROS

ASSUNTOS: USUCAPIÃO ORDINÁRIA

EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO E OUTRAS MATÉRIAS DIREITO PÚBLICO.  BENS PÚBLICOS. GESTÃO E GOVERNANÇA DO PATRIMÔNIO IMOBILIÁRIO DA UNIÃO. ASSESSORAMENTO JURÍDICO. ORIENTAÇÃO JURÍDICA.

I. Direito Administrativo. Licitações e contratos, convênios, acordos, ajustes e outros instrumentos congêneres.

II. Minuta do Contrato de Doação, com encargo.

III. Programa de regularização fundiária de interesse social com a finalidade específica de reconhecimento do direito à moradia ao(s) ocupante(s) do imóvel.

IV. Fundamento legal (Legislação Aplicável): artigo 31, inciso V, c/c o parágrafo 4º, inciso I e parágrafo 5º, incisos I e II, da Lei Federal nº 9.636, de 15 de maio de 1998; artigo 17, inciso I, alínea 'f', da Lei Federal nº 8.666, de 21 de junho de 1993.

V. Competência do GEDSUP 2 para análise e deliberação de alienação de imóvel de domínio (propriedade) da União de qualquer valor mediante doação. Nova Redação trazida pelo Artigo 4º, §3º, da Portaria nº 10.705, de 31 de agosto de 2021, que alterou a Portaria SEDDM nº 7.397, de 24 de junho de 2021.

VI. Aprovação da minuta. Necessidade da juntada da dispensa de licitação. Não há necessidade de retornar após este saneamento.

I - RELATÓRIO

O Superintendente do Patrimônio da União no Estado de São Paulo-SP, encaminha o presente processo para análise e manifestação da minuta do contrato de doação, com encargo, nos termos do artigo 11, inciso VI, alínea “b”, da Lei Complementar Federal nº 73, de 10 de fevereiro de 1993, que instituiu a Lei Orgânica da Advocacia-Geral da União e do artigo 19, incisos I e II, do Ato Regimental AGU nº 5, de 27 de setembro de 2007.

O processo está instruído com os seguintes documentos:

É o sucinto relato.

II– PRELIMINARMENTE – FINALIDADE E ABRANGÊNCIA DO PARECER

A presente manifestação jurídica tem o escopo de assessorar a autoridade competente para a prática do ato, para que dele não decorra nenhuma responsabilidade pessoal a ela, e também para que seja observado o princípio da legalidade e os demais que norteiam a atuação da Administração.

Desta forma, cercando-se a autoridade de todas as cautelas para a prática do ato, e documentando-as nos autos, a princípio cessa a sua responsabilidade pessoal por eventuais decorrências não satisfatórias.

A atribuição da e-CJU/PATRIMÔNIO é justamente apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar alguma providência para salvaguardar a autoridade assessorada, a quem, em seu juízo discricionário, compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a cautela recomendada.

Disso se conclui que a parte das observações aqui expendidas não passa de recomendações, com vistas a salvaguardar a autoridade administrativa assessorada, e não vinculá-la. Caso opte por não acatá-las, não haverá ilegalidade no proceder, mas simples assunção do risco. O acatamento ou não das recomendações decorre do exercício da competência discricionário da autoridade assessorada.

Já as questões que envolvam a legalidade, de observância obrigatória pela Administração, serão apontadas, ao final deste parecer, como óbices a serem corrigidos ou superados. O prosseguimento do feito, sem a correção de tais apontamentos, será de responsabilidade exclusiva do órgão, por sua conta e risco.

Por outro lado, é certo que a análise dos aspectos técnicos da demanda sob análise não está inserido no conjunto de atribuições/competências afetas a e-CJU/PATRIMÔNIO, a qual não possui conhecimento específico nem competência legal para manifestar-se sobre questões que extrapolam o aspecto estritamente jurídico.  

III - FUNDAMENTAÇÃO JURÍDICA

No rol de bens públicos dominicais que constituem o patrimônio disponível de direito real e pessoal da Administração Pública, existem bens móveis e imóveis, que são passíveis de alienação, pois não possuem destinação comum ou especial. Nesta seara, o artigo 101 do Código Civil (CC), instituído pela Lei Federal nº 10.406, de 10 de janeiro de 2002, estabelece em seu artigo 101 que "Os bens públicos dominicais podem ser alienados, observadas as exigências da lei".

Dentre as formas de alienação está a doação, que tem o seu conceito definido no artigo 538 do Código Civil (CC) como sendo o "contrato em que uma pessoa, por liberalidade, transfere do seu patrimônio bens ou vantagens para o de outra".

Analisando o regramento legal sobre a matéria, vislumbro que a doação de imóveis de propriedade da União diretamente aos beneficiários de programas de provisão habitacional ou de regularização fundiária de interesse social possui respaldo legal no artigo 31, inciso V, c/c o parágrafo 4º, inciso I e parágrafo 5º, incisos I e II, da Lei Federal nº 9.636, de 15 de maio de 1998, verbis:

CAPÍTULO II

DA ALIENAÇÃO

SEÇÃO III

Da Doação

Art. 31.  Mediante ato do Poder Executivo e a seu critério, poderá ser autorizada a doação de bens imóveis de domínio da União, observado o disposto no art. 23 desta Lei, a: (Redação dada pela Lei Federal nº 11.481, de 31 de maio de 2007)             

(...)

V – beneficiários, pessoas físicas ou jurídicas, de programas de provisão habitacional ou de regularização fundiária de interesse social desenvolvidos por órgãos ou entidades da administração pública, para cuja execução seja efetivada a doação; ou (Redação dada pela Lei Federal nº 13.813, de 9 de abril de 2019)    

(...)

§ 4º  Na hipótese de que trata o inciso V do caput deste artigo: (Incluído pela Lei Federal nº 11.481, de 31 de maio de 2007)                          

I - não se aplica o disposto no § 2º deste artigo para o beneficiário pessoa física, devendo o contrato dispor sobre eventuais encargos e conter cláusula de inalienabilidade por um período de 5 (cinco) anos; e (Incluído pela Lei Federal nº 11.481, de 31 de maio de 2007)                      

§ 5º  Nas hipóteses de que tratam os incisos III a V do caput deste artigo, o beneficiário final pessoa física deve atender aos seguintes requisitos: (Incluído pela Lei Federal nº 11.481, de 31 de maio de 2007)                                              

I - possuir renda familiar mensal não superior a 5 (cinco) salários mínimos; (Incluído pela Lei Federal nº 11.481, de 31 de maio de 2007)       

II - não ser proprietário de outro imóvel urbano ou rural. (Incluído pela Lei Federal nº 11.481, de 31 de maio de 2007) (os destaques não constam do original)                        

Constata-se que a critério de conveniência e oportunidade do órgão patrimonial competente, os imóveis de domínio (propriedade) da União podem ser doados para fins de provisão habitacional ou regularização fundiária de interesse social, exigindo-se que o beneficiário final pessoa física possua renda familiar não superior a 5 (cinco) salários mínimos e não seja proprietário de outro imóvel urbano ou rural.

Quanto a tais requisitos,  a aferição se a beneficiária final atende às exigências legais é atribuição da SPU/SP, incumbindo-lhe instruir diligentemente o processo com tais elementos informativos, não se inserindo no feixe de atribuições da e-CJU/PATRIMÔNIO a instrução do processo com as informações técnicas e elementos fáticos, bem como documentos hábeis, pois a atribuição de delimitação de áreas de domínio ou posse da União, discriminação de áreas da União, incluindo as atividades de regularização patrimonial, caracterização, incorporação, cadastramento, controle, fiscalização - aí incluído os atos concretos, tais como lavratura de Autos de Infração, Notificações e imposição de multas por descumprimento de obrigações previstas em normas legais, infra-legais e atos normativos - destinação de imóveis de domínio e posse da União, registro e atualização das respectivas informações nas bases de dados incumbe às SPU/SP, unidade descentralizada da extinta Secretaria do Patrimônio da União (SPU), sucedida pela Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União, órgão subordinado à Secretaria Especial de Desestatização, Desinvestimento e Mercados do Ministério da Economia, não devendo este órgão de assessoramento jurídico imiscuir/adentrar em matéria técnica cuja análise está inserida no feixe de competência de outro órgão público.

III.1 - DISPENSA DE LICITAÇÃO

Quanto à dispensa do procedimento licitatório, é juridicamente possível a aplicação ao caso concreto, do artigo 17, inciso I, alínea 'f', da Lei Federal nº 8.666, de 21 de junho de 1993, o qual permite a alienação direta de "bens imóveis residenciais construídos, destinado ou efetivamente utilizados no âmbito de programas habitacionais ou de regularização fundiária de interesse social desenvolvidos por órgãos ou entidades da administração pública".

Neste aspecto, o Superintendente da SPU/SP não juntou aos autos, a dispensa de licitação.

Assim sendo, deve juntar aos autos a referida dispensa.

III.2 - COMPETÊNCIA PARA AUTORIZAR A DOAÇÃO

A Lei Federal nº 13.844, de 18 de junho de 2019, em seu artigo 31, inciso XX, inseriu a "administração patrimonial" dentre as áreas de competência do Ministério da Economia:

(...)

CAPÍTULO II

DOS MINISTÉRIOS

Seção VII

Do Ministério da Economia

(...)

"Art. 31. Constituem áreas de competência do Ministério da Economia:

(...)

XX - administração patrimonial;" (destacou-se)

Por sua vez, o Decreto Federal nº 9.745, de 8 de abril de 2019, que aprova a Estrutura Regimental do Ministério da Economia, atribuiu à Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União as competências relacionadas à gestão do patrimônio imobiliário da União:

(...)

CAPÍTULO III

DAS COMPETÊNCIAS DOS ÓRGÃOS

Subseção II

Das Secretarias Especiais

"Art. 102.  À Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União compete:

I - administrar o patrimônio imobiliário da União e zelar por sua conservação; (grifou-se)

II - adotar as providências necessárias à regularidade dominial dos bens da União;

III - lavrar, com força de escritura pública, os contratos de aquisição, alienação, locação, arrendamento, aforamento, cessão e demais atos relativos a imóveis da União e providenciar os registros e as averbações junto aos cartórios competentes;

IV - promover o controle, a fiscalização e a manutenção dos imóveis da União utilizados em serviço público;

V - proceder às medidas necessárias à incorporação de bens imóveis ao patrimônio da União;

VI - formular, propor, acompanhar e avaliar a Política Nacional de Gestão do Patrimônio da União e os instrumentos necessários à sua implementação;

VII - formular e propor a política de gestão do patrimônio das autarquias e das fundações públicas federais; e

VIII - integrar a Política Nacional de Gestão do Patrimônio da União com as políticas públicas destinadas para o desenvolvimento sustentável."

A competência conferida ao Ministro de Estado de Economia para autorizar a alienação de imóveis da União, foi delegada pelo Presidente da República por intermédio do artigo 1º, inciso I, do Decreto Federal nº 3.125, de 29 de julho de 1999, com a redação dada pelo Decreto Federal nº 9.771, de 22 de abril de 2019, verbis:

O PRESIDENTE DA REPÚBLICA, no uso da atribuição que lhe confere o art. 84, inciso IV, da Constituição, e tendo em vista o disposto nos arts. 103 e 205 do Decreto-Lei nº  9.760, de 5 de setembro de 1946, alterado pelo art. 89 da Lei nº 7.450, de 23 de dezembro de 1985, nos arts. 18, § 4º, e 23, § 2º, da Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1998, 12 do Decreto-Lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967, e 14 da Lei nº 9.649, de 27 de maio de 1998,

DECRETA:

"Art. 1º  Fica delegada competência ao Ministro de Estado da Economia para, observadas as disposições legais e regulamentares: (Redação dada pelo Decreto nº 9.771, de 22 de abril de 2019)        

I - autorizar a cessão e a alienação de imóveis da União;" (grifou-se)

Por meio da Portaria GM/MPOG nº 54, de 22 de fevereiro de 2016, foi subdelegada competência ao Secretário do Patrimônio da União para autorizar a alienação de imóveis da União conforme se depreende do artigo 1º, inciso I, do ato normativo em referência, abaixo transcrito:

"Art. 1º - Fica subdelegada competência ao Secretário do Patrimônio da União, permitida a subdelegação, para autorizar:

I - a alienação de imóveis da União;"

Quanto a assinatura do Contrato de Doação, constata-se que tal atribuição está inserida na competência da SPU/MG, em consonância com o artigo 36, inciso XIX, do Regimento Interno da Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União, órgão subordinado à Secretaria Especial de Desestatização, Desinvestimento e Mercados do Ministério da Economia, aprovado pela Portaria ME nº 335, de 02 de outubro de 2020, do Ministro de Estado da Economia, verbis:

"PORTARIA Nº 335, DE 2 DE OUTUBRO DE 2020.

(Aprova o Regimento Interno da Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União da Secretaria Especial de Desestatização, Desinvestimento e Mercados do Ministério da Economia)

O MINISTRO DE ESTADO DA ECONOMIA, no uso das atribuições que lhe confere o inciso II do parágrafo único do art. 87 da Constituição Federal, e tendo em vista o disposto no art. 13 do Decreto nº 9.739, de 28 de março de 2019, resolve:

Art. 1º Fica aprovado o Regimento Interno da Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União da Secretaria Especial de Desestatização, Desinvestimento e Mercados do Ministério da Economia na forma do Anexo a esta Portaria.

Art. 2º Fica revogado o Anexo X da Portaria GM/MP nº 11, de 31 de janeiro de 2018, do extinto Ministério do Planejamento, Desenvolvimento e Gestão. Art. 3º Esta Portaria entra em vigor no dia 1º de outubro de 2020.

ANEXO

REGIMENTO INTERNO SECRETARIA DE COORDENAÇÃO E GOVERNANÇA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO

(...)

CAPÍTULO III

DAS COMPETÊNCIAS DAS UNIDADES

(...)

Art. 36. Às Superintendências do Patrimônio da União competem:

(...)

XIX - elaborar e celebrar contratos de sua alçada e competência, providenciando sua assinatura e encaminhamento do extrato à Unidade Central para publicação;

Nesse contexto, verifica-se que a Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União (SCGPU) está investida de competência normativa para regulamentação das atividades de administração imobiliária que lhe foram concedidas, o que abrange a alienação de imóveis da União.

Neste sentido,considero oportuno salientar que o processo está instruído com manifestação jurídica referencial representada pelo PARECER n. 00512/2021/PGFN/AGU (SEI nº 17377975), cuja EMENTA é a seguinte:

"EMENTA:

I - A Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União solicita manifestação deste órgão de assessoramento jurídico acerca da viabilidade de elaboração de parecer referencial sobre a minuta de portaria autorizativa de doação de bens imóveis da União, para fins de regularização fundiária.

II - Considerações sobre o Enunciado 33 do Manual de Boas Práticas Consultivas e a Orientação Normativa nº 55 da Advocacia-Geral da União. Matéria repetitiva e que demanda simples verificação de exigências legais. Pela viabilidade de elaboração de um parecer referencial.

III – Observações sobre a doação de imóveis de propriedade da União. Competência do Secretário de Coordenação e Governança do Patrimônio da União, após deliberação do Comitê Central de Alienação. Deveres do órgão técnico e diligências a serem adotadas.

IV - Pela devolução dos autos para a Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União."

Segundo informações contidas na Nota Técnica, 18253522, o processo está instruído com os seguintes documentos:

"(...) Trata o presente de Regularização do Conjunto Habitacional Cubatão "A3", obra da CDHU - Companhia de Desenvolvimento Habitacional e Urbano do Estado de São Paulo, empreendimento entregue no ano de 2002, com 720 (Setecentos e vinte) famílias de baixa renda.

A Doação será efetuada ao município de Cubatão, após verificação das condições de não localização em faixa de segurança, conforme Lei 13.240/2015 e Ata da última reunião do CCD, inserida no documento SEI 15615318.

ANÁLISE

A análise inicial de Doação ocorreu na Nota Técnica n° 30068, documento SEI 16822798.

Após manifestação da CGREF o processo foi encaminhado ao GE-DESUP-2, documento SEI 17811218, com aprovação da Doação ao município.

O processo foi encaminhado a PGFN para apreciação da minuta de Portaria Autorizativa, avaliada através do Parecer n° 00666/2021/PGFN/AGU, documento SEI 18125192.

Na sequencia foi publicada a portaria autorizativa 10344, documentos SEI 18216375 e 18216406.

Resta, neste momento, a aprovação da minuta de Doação. Sugiro o encaminhamento para manifestação de nossa Consultoria Jurídica da União.

CONCLUSÃO

Tendo em vista a Nota Técnica 30068, que versa sobre a origem da referida destinação e os documentos posteriormente inseridos no processo, que culminaram na publicação de Portaria Autorizativa para Doação, sugiro o encaminhamento a CJU, para análise da minuta do Contrato de Doação, documento SEI 18253265."

III.2.1 - DA NOVA REDAÇÃO DA PORTARIA N 10.705, DE 31 DE AGOSTO DE 2021

O referido ato normativo alterou a Portaria nº 7397, de 2021, trazendo novidades em seu artigo 4°, §3°, sobre a competência para apreciar e deliberar sobre as alienações por doações.

Neste sentido, veja-se:

"Art. 4 ------

§ 3º As alienações a que se refere o inciso II, do art. 1º desta Portaria, serão apreciadas e deliberadas pelos GE-DESUP-2, independentemente de valor e com distribuição equitativa de processos."

Nesta trilha, fácil perceber que caberá ao GE - DESUP -2 a apreciação e a deliberação sobre as alienações por doação.

Essa novidade normativa espanca qualquer dúvida que pudesse restar, em face dos normativos anteriores.

Assim, no presente caso concreto, percebe-se que foi o GE - DESUP -2, que aprovou a doação com encargo, ora em exame, 17811218.

III.3 - MINUTA DO CONTRATO DE DOAÇÃO

Neste contexto, a PORTARIA ME Nº 10344, DE 23 DE AGOSTO DE 2021, publicada no Diário Oficial da União (DOU) de 25 de agosto de 2021 (SEI nº 18216406) foi expedida em consonância com a manifestação jurídica referencial representada pelo PARECER n. 00512/2021/PGFN/AGU (SEI nº 17425254).

A partir da edição desse opinativo, aprovada na forma da Orientação Normativa AGU nº 55, tornou-se dispensada a análise individualizada da juridicidade formal e material do ato normativo autorizativo de doações de imóveis da União para fins de regularização fundiária, sem prejuízo do retorno dos autos, caso surjam dúvidas específicas envolvendo o caso concreto, conforme reiterado na NOTA n. 01164/2021/PGFN/AGU, de 06 de julho de 2021 (SEI nº 17010209), elaborada pela Coordenação-Geral Jurídica de Patrimônio Imobiliário da União da Consultoria Jurídica de Planejamento, Desenvolvimento e Gestão (CGJPU/CONJUR), unidade consultiva integrante da estrutura administrativa da Procuradoria-Geral Adjunta de Consultoria de Pessoal, Normas e Patrimônio da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional (PDG/PGFN).

À  e-CJU/PATRIMÔNIO incumbe analisar, sob o aspecto jurídico-formal, a regularidade da minuta do Contrato de Doação (SEI nº 18253265). Em relação a tal demanda, vislumbra-se que a minuta está alinhada às diretrizes estabelecidas na PORTARIA SCGPU nº 10344, de 23 de agosto de 2021, não sendo necessário, sob tal prisma, qualquer ajuste face a inexistência de falha/inconsistência que demande a adoção de providência saneadora.

Sobre minuta do Contrato de Doação (SEI nº 18253265) a análise aqui empreendida circunscreve-se aos aspectos legais envolvidos, não incumbido a esta unidade jurídica imiscuir-se no exame dos aspectos de economicidade, oportunidade, conveniência, assim como os aspectos técnicos envolvidos, especialmente a doação de bem imóvel de domínio da União a beneficiário final pessoa física no âmbito de programa de regularização fundiária de interesse social conforme diretriz inserta na Boa Prática Consultiva (BPC) nº 7.

Neste sentido, a minuta traduz todos os cuidados jurídicos e técnicos apontados neste caderno processual. Em especial, sobre a cláusula nona, que foi orientada pelo Parecer da PGFN, 18125192.

Tal entendimento está lastreado no fato de que a prevalência do aspecto técnico ou a presença de juízo discricionário determinam a competência e a responsabilidade da autoridade administrativa pela prática do ato.

Neste sentido, a Boa Prática Consultiva (BPC) nº 7, cujo enunciado é o que se segue:

"Enunciado

A manifestação consultiva que adentrar questão jurídica com potencial de significativo reflexo em aspecto técnico deve conter justificativa da necessidade de fazê-lo, evitando-se posicionamentos conclusivos sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade, podendo-se, porém, sobre estes emitir opinião ou formular recomendações, desde que enfatizando o caráter discricionário de seu acatamento." (grifou-se)

IV - CONCLUSÃO

Em face do exposto, opina-se pelo prosseguimento do feito, em razão da aprovação dos termos da minuta do contrato de doação, com encargo, DEVENDO, apenas, juntar a dispensa de licitação, a qual não foi encontrada no presente caderno processual.

Devem os autos seguir para o órgão interessado.

Brasília, 03 de setembro de 2021.

VALTER OTAVIANO DA COSTA FERREIRA JUNIOR

ADVOGADO DA UNIÃO

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em http://sapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 04977002242201716 e da chave de acesso b2615a3e