ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO

PARECER n. 00705/2021/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU

NUP: 10154.113722/2021-66

INTERESSADOS: ILZA CONCEIÇÃO BASSETTI DE ABREU E MARCOS DE SOUZA ROSÁRIO

ASSUNTO: CONSTITUIÇÃO DE AFORAMENTO

I Contrato de constituição de aforamento. Terreno acrescido de Marinha. Decreto-Lei nº 3.438/41. Decreto-Lei nº 9.760/46. Decreto-Lei Federal nº 2.398/87.

II Constituição de aforamento gratuito. Município de Vitória. Superintendência do Patrimônio da União no Estado do Espírito Santo. Transferência para Ilza Conceição Bassetti de Abreu e Marcos de Souza Rosário.

III Aprovação condicionada.

Por força do disposto no parágrafo único do art. 38 da Lei n. 8.666, de 21 de junho de 1993 e no art. 60, da Instrução Normativa SPU nº 03, de 09 de novembro de 2016, a Superintendência do Patrimônio da União no Estado do Espírito Santo encaminha a esta E-CJU Patrimônio, para emissão de parecer, expediente que tem por objeto análise de minuta de contrato de constituição de aforamento em nome de Ilza Conceição Bassetti de Abreu e Marcos de Souza Rosário.

O expediente é composto dos procedimentos em cujos autos é instrumentalizada a contratação, dos quais destacamos os seguintes documentos eletrônicos, conforme lista de verificação do sistema SEI:

É, em síntese, o relatório.

Trata-se de Constituição de Aforamento de Terreno de Marinha com área total de 4.540,00m², área da União 1.250,94m², referente a fração 0,0076830 no ED. Linhares apto 501 e VG DESC, localizado na Rua Doutor João Carlos de Souza, 33, Barro Vermelho, CEP: 29057-530 - VITORIA , ES.

Do enquadramento legal

A disciplina legal da matéria é dada pelo art. 20 do Decreto-Lei 3.438, de 17 de julho de 1941; art. 105, item 1º e 215, caput do Decreto-lei nº 9.760, de 05 de setembro 1946; art. 5º, inc. I, do Decreto-Lei Federal nº 2.398, de 21 de dezembro de 1987;  pela Lei nº 9.636 de 15 de maio de 1998; pela Lei nº 13.139, de 26 de junho de 2015 e artigo 14, inciso II, da Instrução Normativa SPU nº 03, de 09 de novembro de 2016. Passa-se à análise destes diplomas legais.

A Nota Técnica SEI nº 31434/2021/ME (17015241) traz as informações pertinentes para efetuar o enquadramento legal:

ANÁLISE

Foi requerido o aforamento para o imóvel cadastrado sob o RIP 5705002170445 com fundamento art. 105 inciso I do Decreto-Lei nº 9.760/46 c/c artigo 112 da Instrução Normativa 3 de 9 de Novembro de 2016, que dizem :

"Art. 105. Tem preferência ao aforamento:

(...)

1º – os que tiverem título de propriedade devidamente transcrito no Registo de Imóveis;"

" 2º - os que estejam na posse dos terrenos, com fundamento em título outorgado pelos Estados ou municípios;

" Art. 112. Em se tratando de ocupações coletivas pertencentes a parcelamentos, loteamentos ou condomínios, quando uma das unidades for submetida ao regime de aforamento gratuito em virtude do reconhecimento de direito de preferência, e este puder ser estendido às demais unidades face à sua origem comum, deverá a SPU/UF adotar providências visando à aplicação do regime enfitêutico a todas as ocupações.

A cadeia sucessória assim restou estabelecida:

I - IZA CONCEICAO BASSETTI DE ABREU Doc SEI/ME 17012531 Artigo 112 da Instrução Normativa 3 de 9 de Novembro de 2016.

No Despacho Decisório 17014865 , o senhor Superintendente do Patrimônio da União no Espírito Santo reconheceu a preferência ao aforamento com fundamento art. 105 inciso I do Decreto-Lei nº 9.760/46 c/c artigo 112 da Instrução Normativa 3 de 9 de Novembro de 2016.

A Linha do Preamar Médio de 1831 LPM/LMEO aprovada: Nro. Processo 10783.005847/97- 80 em 15/04/1961 O imóvel se encontra dentro da faixa de 100 m ao longo da costa e fora da circunferência de 1.320 m de raio em torno de fortificações e estabelecimentos militares.

Não se encontra nesta Superintendência nenhuma manifestação oficial de órgão público federal interessado no imóvel. O imóvel não constitui logradouro público. O requerimento de aforamento foi feito de maneira voluntária, conforme requerimento apresentado (SEI MP nº 13735351 ). Conforme registro SIAPA, o imóvel encontra-se em área urbana consolidada (15810883). Informo que não existe no presente processo notificação, conforme estabelecido no Art. 104 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946.

O imóvel referido será oportunamente avaliado pela SPU-ES- NUCIP. A Instrução Normativa nº 03, de 9 de novembro de 2016, em seu Art. 10 diz:

"Art. 10. O exercício do direto de preferência ao aforamento gratuito é o ato formal pelo qual o interessado requer a concessão do domínio útil referente a imóvel da União, independentemente do pagamento do valor relacionado a este direito".

A Instrução Normativa nº 03, de 9 de novembro de 2016, em seu Art. 14 e 15 dizem:

"Art. 14. Tem preferência ao aforamento gratuito, conforme o art. 105 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946:

(...)

I - os que tiverem título de propriedade devidamente registrado ou transcrito no Registro de Imóveis cuja cadeia retroaja ininterruptamente a 5 de setembro de 1946, desde que, naquela data, os registros e transcrições não fizessem qualquer menção que pudesse levar à conclusão de que a verdadeira proprietária da área era a União, a exemplo de referências a terrenos de marinha e acrescidos de marinha;

"Art. 15. Tem preferência ao aforamento gratuito os que se enquadrem no art. 20 ou 35 do Decreto-Lei nº 3.438, de 1941, combinado com o art. 215 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946. Parágrafo único. Para ser reconhecido o direito ao aforamento gratuito com base no art. 20 do Decreto-Lei nº 3.438, de 1941, combinado com o art. 215 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946, não é suficiente a comprovação da existência de um vínculo jurídico com o bem, sendo indispensável que o posseiro ou os antecessores na cadeia ininterrupta exercessem de fato detenção física sobre o imóvel em 22 de julho de 1941, data de publicação daquele diploma legal."

A Instrução Normativa nº 03, de 9 de novembro de 2016, em seu Art. 33 diz:

"Art. 33. Para ocupante com direito de preferência que voluntariamente solicitar a aquisição do domínio útil, serão aplicadas as orientações desta IN, devendo para este fim enviar requerimento eletrônico de utilização/regularização, que pode ser formalizado através do Portal de Serviços da SPU, espu.planejamento.gov.br".

A Instrução Normativa nº 03, de 9 de novembro de 2016, em seu Art. 40 diz:

"Art. 40. Quando do exame do pedido de aforamento gratuito, à vista da documentação apresentada e dos esclarecimentos obtidos, caberá à SPU/UF:

I - Indeferir o pedido, se for o caso;

II - Realizara as audiências de que trata o Art. 100 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946, e demais audiências necessárias, se for o caso;

III - Solicitar documentos complementares à instrução processual, estipulando prazo de 30 (trinta) dias para sua apresentação, sob pena de arquivamento do processo, sempre juntando aos autos os comprovantes de recebimento da solicitação pelo interessado; e

IV - Submeter o requerimento, se for o caso, ao procedimento previsto no Art. 205 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946. Parágrafo Único. A decisão da SPU/UF quanto ao pedido formulado com fundamento nos arts. 105 e 215 do Decreto-lei nº 9.760, de 1946, constitui ato vinculado e somente poderá ser desfavorável, de forma fundamentada, caso haja algum impedimento, entre aqueles já previstos em lei, informado em consulta formulada entre aquelas previstas na legislação em vigor, ou nas hipóteses previstas no inciso II do art. 9º da Lei 9.363, de 1998".

A Instrução Normativa nº 03, de 9 de novembro de 2016, em seu Art. 49 diz:

"Art. 49. Quando se tratar de imóvel situado em áreas urbanas consolidadas e fora da faixa de segurança de que trata o §3º do Art. 49 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, serão dispensadas as audiências previstas no Art. 100 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946".

O Decreto-Lei nº 9.760, de 5 de setembro de 1946, em seu Art. 100, §7º diz:

"Art. 100. A aplicação do regime de aforamento a terras da União, quando autorizada na forma dêste Decreto-lei, compete ao S. P. U., sujeita, porém, a prévia audiência:

(...)

§7º Quando se tratar de imóvel situado em áreas urbanas consolidadas e fora da faixa de segurança de que trata o § 3º do art. 49 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, serão dispensadas as audiências previstas neste artigo e o procedimento será estabelecido em norma da Secretaria do Patrimônio da União".

CONCLUSÃO

Considerando comprovada a regularidade fiscal perante a Fazenda Nacional do pretenso foreiro (15810915).

Considerando comprovada a quitação das taxas de ocupação e laudêmio (15810883). Considerando que o imóvel referido encontra-se em área urbana consolidada e fora das área de segurança que trata o § 3º do art. 49 do Ato das Disposições Constitucionais, sendo dispensado das audiências prévias previstas no art. 100 do Decreto-Lei nº 9.760, de 5 de setembro de 1946, conforme o art. 49 da Instrução Normativa nº 03, de 9 de novembro de 2016.

Considerando que o requerimento de aforamento apresentado (SEI 13735351), foi feito no formulário eletrônico que é citado no Art. 33 da Instrução Normativa nº 03, de 9 de novembro de 2016, tendo seu caráter voluntário e que como tal deve ser analisado conforme recomendação do Art. 40 da mesma Instrução Normativa nº 03.

Considerando que no caso de aforamentos que se enquadrem como gratuito, caso o requerente voluntário cumpra todos os requisitos necessários para a concessão, inexiste possibilidade que terceiros requeiram qualquer direito sobre o mesmo imóvel, não sendo exigido a notificação sobre o aforamento.

Considerando que foram apresentados todos os documentos do check list do Anexo XI da Instrução Normativa nº 03, de 9 de novembro de 2016 (17012603), exceto os que serão oportunamente apresentados pela SPU-ES- NUCIP.

Diante do exposto, proponho o deferimento da requisição de preferência ao aforamento gratuito com os elementos necessários para imputar o referido direito aos interessados à constituição do regime enfitêutico para o imóvel em questão, com fundamento art. 105 inciso I do Decreto-Lei nº 9.760/46 c/c artigo 112 da Instrução Normativa 3 de 9 de Novembro de 2016. Apresento anexo Despacho Concessório de Aforamento para assinatura do Sr. Superintendente do Patrimônio da União Doc SEI/ME 17014865

O Decreto-Lei nº 9.760/46 estabelece no item 1º, do art. 105, a preferência ao aforamento para os que tiverem o título de propriedade transcrito no Registro de Imóveis. Nesse sentido, consta certidão de inteiro teor atestando a titularidade do imóvel em nome do requerente (17012531).

Art. 105. Tem preferência ao aforamento:  

1º – os que tiverem título de propriedade devidamente transcrito no Registo de Imóveis;

(...)

Já  o Decreto-Lei Federal nº 2.398, de 21 de dezembro de 1987, no art. 5º, inc. I, prevê a possibilidade de concessão de aforamento gratuito nos casos previstos no art. 105, do Decreto-Lei nº 9760/46, acima transcrito.

Art. 5^o Ressalvados os terrenos da União que, a critério do Poder Executivo, venham a ser considerados de interesse do serviço público, conceder-se-á o aforamento:                  

I - independentemente do pagamento do preço correspondente ao valor do domínio útil, nos casos previstos nos arts. 105 e 215 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946; 

Observe-se que a questão da possibilidade de aforamento gratuito nessas hipóteses já foi objeto de controvérsia jurídica entre a Consultoria Jurídica da União no Estado de Santa Catarina e a Consultoria Jurídica do então Ministério do Planejamento quanto à constitucionalidade do Inciso I do art. 5º do Decreto-Lei nº 2.398, de 21 de dezembro de 1987, nas hipóteses a que se dirige o § 2º do art. 105 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946. Contudo, restou firmada sua possibilidade após submissão da divergência ao Departamento de Coordenação e Orientação de Órgãos Jurídicos - DECOR e a Câmara Nacional de Patrimônio - CNPAT.

O Parecer n. 027/2019/DECOR/CGU/AGU (NUP 04972.008418/2017-85) e o 002/2019/CNPAT/CGU/AGU (04972.008418/2017-85) concluíram que a sistemática de concessão de aforamento gratuito prevista no Decreto-Lei n. 5.666, de 1943, no Decreto-Lei n. 9.760, de 1946, no Decreto-Lei n. 2.398, de 1987, e na Lei nº 9.636, de 1998, é compatível com a Constituição Federal de 1988. Afastou-se a tese levantada em parecer da Consultoria Jurídica da União em Santa Catarina segundo o qual o aforamento gratuito baseado na posse teria o mesmo efeito de uma "usucapião travestida" - Parecer n. 362/2018/CJU-SC/CGU/AGU.

Inclusive, o Parecer n. 002/2019/CNPAT/CGU/AGU propôs o seguinte enunciado:

Não se vislumbra inconstitucionalidade na extensão do aforamento gratuito do inciso I do art. 5º do Decreto-Lei nº 2.398/1987 às hipóteses do art. 105 do Decreto-Lei nº 9.760/1946, independentemente de provirem ou não de títulos outorgados pelos Estados ou Municípios, pois, além dos fundamentos em contrário contidos no Parecer nº 1.260/2018/EMS/CGJPU/Conjur-MP/CGU/AGU (28/09/2018) e no Parecer nº 027/2019/Decor-CGU/AGU (29/03/2019), não sendo absoluta a vinculação prevista no § 2º do referido art. 105, o direito de preferência que ela visa assegurar não adquire caráter potestativo

Outrossim, o Decreto-Lei nº 3.438/41 trata da regularização da situação do imóvel e estabelece prazos.

Art. 20. Aos atuais posseiros e ocupantes é permitido regularizar sua situação, requerendo o aforamento do terreno até 16 de outubro do corrente ano.                 

§ 1º Às entidades de esportes náuticos legalmente organizadas que, por qualquer título, concessão ou contrato com particulares ou poderes públicos, ocuparem atualmente terrenos de marinha, acrescidos ou de mangues, fica pelo presente decreto-lei, concedido o respectivo aforamento e a isenção do pagamento de taxas ou foros enquanto exercerem as suas atividades dentro dos objetivos sociais e não as interromperem por mais de dois anos consecutivos.

§ 2º Se o interesse público exigir a ocupação de terrenos aforados nos termos do parágrafo anterior e demais disposições do presente decreto-lei, à entidade foreira será concedido o aforamento de outro terreno apropriado, que preencha as suas finalidades sociais. As benfeitorias acaso existentes, e que tenham sido realizadas pela entidade atingida, deverão ser indenizadas de acordo com a legislação que regula a desapropriação por interesse público.

§ 3º Os benefícios dos parágrafos anteriores serão igualmente conferidos às entidades de esportes náuticos que se organizarem posteriormente, desde que os requeiram dentro do prazo de 120 dias, contados da data de sua legalização.

Porém, o art. 215, caput, c/c o art. 104 do Decreto-Lei Federal nº 9.760, de 5 de setembro de 1946 trata da revigoração de direitos previstos no art. 20 do Decreto-Lei nº 3.438/41, acima transcrito.

Art. 215. Os direitos peremptos por fôrça do disposto nos arts. 20, 28 e 35 do Decreto-lei nº 3438, de 17 de julho de 1941 e 7º do Decreto-lei 5.666, de 15 de Julho de 1943, ficam revigorados correndo os prazos para o seu exercício da data da notificação de que trata o art. 104 dêste Decreto-lei.

Art. 104. Decidida a aplicação do regime enfitêutico a terrenos compreendidos em determinada zona, a SPU notificará os interessados com preferência ao aforamento nos termos dos arts. 105 e 215, para que o requeiram dentro do prazo de cento e oitenta dias, sob pena de perda dos direitos que porventura lhes assistam.                 

Parágrafo único. A notificação será feita por edital afixado na repartição arrecadadora da Fazenda Nacional com jurisdição na localidade do imóvel, e publicado no Diário Oficial da União, mediante aviso publicado três vezes, durante o período de convocação, nos dois jornais de maior veiculação local e, sempre que houver interessados conhecidos, por carta registrada.                  

Importa lembrar o disposto na Lei nº 9.636, de 1998, artigo 15, com a alteração dada pela Lei nº 13.139, de 2015, que permite a licitação em caso de não exercício de preferência:

Art. 15. A Secretaria do Patrimônio da União do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão promoverá, mediante licitação, o aforamento dos terrenos de domínio da União situados em zonas sujeitas ao regime enfitêutico que estiverem vagos ou ocupados há até 1 (um) ano em 10 de junho de 2014, bem como daqueles cujos ocupantes não tenham exercido a preferência ou a opção de que tratam os arts. 13 e 17 desta Lei e o inciso I do caput do art. 5o do Decreto-Lei no 2.398, de 21 de dezembro de 1987.

A partir do disposto nas normas acima transcritas podemos concluir existir permissão para constituir o Aforamento Gratuito. O enquadramento legal ocorre em face de se tratar de propriedade devidamente registrado ou transcrita no Registro Imobiliário cuja cadeia retroaja ininterruptamente a 5 de setembro de 1946. Sendo que, naquela data, os registros e transcrições não fizeram qualquer menção que pudesse levar à conclusão de que a verdadeira proprietária da área era a União, a exemplo de referências a terrenos de marinha a acrescidos de marinha, conforme Nota Técnica SEI nº 31434/2021/ME (17015241).

Refira-se que no âmbito da Consultoria Jurídica junto ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão em matéria patrimonial foram expedidos alguns Enunciados elucidativos:

Enunciado nº 3:

Em se tratando de direito real, o regime enfitêutico só se constitui mediante o registro do contrato de aforamento no Cartório de Registro de Imóveis competente, não sendo suficiente a lavratura daquele contrato pela Secretaria do Patrimônio da União, ainda que com força de escritura pública.

Precedente:– PARECER Nº 0884 – 5.1.1/2011/MAA/CONJUR-MP/CGU/AGU

Enunciado nº 5:

Para que tenha direito de preferência ao aforamento gratuito com base no item 1º do art. 105 do Decreto-Lei nº 9.760, de 5 de setembro de 1946, além da necessidade de o requerente comprovar que a cadeia sucessória relacionada ao bem retroage ininterruptamente à data de entrada em vigor do Decreto-Lei, os registros e transcrições não devem fazer qualquer menção que possa levar à conclusão de que a verdadeira proprietária da área é a União, a exemplo de referências a terrenos de marinha e acrescidos de marinha.

Precedentes:– PARECER Nº 0127 – 5.1.1/2012/DPC/CONJUR-MP/CGU/AGU– PARECER Nº 0271 – 5.1.1/2012/DPC/CONJUR-MP/CGU/AGU– PARECER Nº 1723 – 5.1.1/2012/DPC/CONJUR-MP/CGU/AGU– PARECER Nº 1510 – 5.1.1/2012/MAA/CONJUR-MP/CGU/AGU– PARECER Nº 0228 – 5.1.1/2013/DPC/CONJUR-MP/CGU/AGU– PARECER Nº 0090 – 5.1.1/2013/AMF/CONJUR-MP/CGU/AGU

Enunciado nº 7:

A inexistência de demarcação da Linha de Preamar Média de 1831 na localidade impede a concessão de aforamento, ainda que o terreno seja presumidamente de marinha.

Precedentes: PARECER Nº 1723 – 5.1.1/2012/DPC/CONJUR-MP/CGU/AGU, PARECER Nº 0228 –5.1.1/2013/DPC/CONJUR-MP/CGU/AGU.

Enunciado nº 10:

A concessão do aforamento gratuito com base nas hipóteses legais pertinentes independe da finalidade e da utilização conferida ao imóvel.

Precedente: PARECER Nº 0090 – 5.1.1/2013/AMF/CONJUR-MP/CGU/AGU

Do procedimento legal

O Decreto-Lei Federal nº 9.760, de 5 de setembro de 1946, traz diversas regulações a respeito da forma e condições para implementar o aforamento gratuito.

Art. 99. A utilização do terreno da União sob regime de aforamento dependerá de prévia autorização do Presidente da República, salvo se já permitida em expressa disposição legal. 

Parágrafo único. Em se tratando de terreno beneficiado com construção constituída de unidades autônomas, ou, comprovadamente, para tal fim destinado, o aforamento poderá ter por objeto as partes ideais correspondentes às mesmas unidades.

Art. 100. A aplicação do regime de aforamento a terras da União, quando autorizada na forma dêste Decreto-lei, compete ao S. P. U., sujeita, porém, a prévia audiência:

a) dos Ministérios da Guerra, por intermédio dos Comandos das Regiões Militares; da Marinha, por intermédio das Capitanias dos Portos; da Aeronáutica, por intermédio dos Comandos das Zonas Aéreas, quando se tratar de terrenos situados dentro da faixa de fronteiras, da faixa de 100 (cem) metros ao longo da costa marítima ou de uma circunferência de 1.320 (mil trezentos e vinte) metros de raio em tôrno das fortificações e estabelecimentos militares;

b) do Ministério da Agricultura, por intermédio dos seus órgãos locais interessados, quando se tratar de terras suscetíveis de aproveitamento agrícola ou pastoril;

c) do Ministério da Viação e Obras Públicas, por intermédio de seus órgãos próprios locais, quando se tratar de terrenos situados nas proximidades de obras portuárias, ferroviárias, rodoviárias, de saneamento ou de irrigação;

d) das Prefeituras Municipais, quando se tratar de terreno situado em zona que esteja sendo urbanizada.

§ 1º A consulta versará sôbre zona determinada, devidamente caracterizada.

§ 2º Os órgãos consultados deverão se pronunciar dentro de 30 (trinta) dias do recebimento da consulta, prazo que poderá ser prorrogado por outros 30 (trinta) dias, quando solicitado, importando o silêncio em assentimento à aplicação do regime enfitêutico na zona caracterizada na consulta.

§ 3º As impugnações, que se poderão restringir a parte da zona sôbre que haja versado a consulta, deverão ser devidamente fundamentadas.

§ 4º O aforamento, à vista de ponderações dos órgãos consultados, poderá subordinar-se a condições especiais.

§ 5º  Considerada improcedente a impugnação, a autoridade submeterá o recurso à autoridade superior, nos termos estabelecidos em regulamento.

§ 6^o  Nos casos de aplicação do regime de aforamento gratuito com vistas na regularização fundiária de interesse social, ficam dispensadas as audiências previstas neste artigo, ressalvados os bens imóveis sob administração do Ministério da Defesa e dos Comandos do Exército, da Marinha e da Aeronáutica.

Art. 101 - Os terrenos aforados pela União ficam sujeitos ao foro de 0,6% (seis décimos por cento) do valor do respectivo domínio pleno, que será anualmente atualizado.                    

Parágrafo único. O não-pagamento do foro durante três anos consecutivos, ou quatro anos intercalados, importará a caducidade do aforamento. 

(...) 

Art. 104. Decidida a aplicação do regime enfitêutico a terrenos compreendidos em determinada zona, a SPU notificará os interessados com preferência ao aforamento nos termos dos arts. 105 e 215, para que o requeiram dentro do prazo de cento e oitenta dias, sob pena de perda dos direitos que porventura lhes assistam.                    

Parágrafo único. A notificação será feita por edital afixado na repartição arrecadadora da Fazenda Nacional com jurisdição na localidade do imóvel, e publicado no Diário Oficial da União, mediante aviso publicado três vezes, durante o período de convocação, nos dois jornais de maior veiculação local e, sempre que houver interessados conhecidos, por carta registrada.                   

Art. 105. Tem preferência ao aforamento:  

1º – os que tiverem título de propriedade devidamente transcrito no Registo de Imóveis;

(...)

§ 1^o As divergências sobre propriedade, servidão ou posse devem ser decididas pelo Poder Judiciário.                       

§ 2^o A decisão da Secretaria do Patrimônio da União quanto ao pedido formulado com fundamento no direito de preferência previsto neste artigo constitui ato vinculado e somente poderá ser desfavorável, de forma fundamentada, caso haja algum impedimento, entre aqueles já previstos em lei, informado em consulta formulada entre aquelas previstas na legislação em vigor, ou nas hipóteses previstas no inciso II do art. 9º da Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1998.                      

Art. 106. Os pedidos de aforamento serão dirigidos ao Chefe do órgão local do S.P.U., acompanhados dos documentos comprobatórios dos direitos alegados pelo interessado e de planta ou croquis que identifique o terreno.

Art. 107. Revogado.

Art. 108. O Superintendente do Patrimônio da União no Estado apreciará a documentação e, deferindo o pedido, calculará o foro, com base no art. 101, e concederá o aforamento, devendo o foreiro comprovar sua regularidade fiscal perante a Fazenda Nacional até o ato da contratação.                     (

Parágrafo único.  O Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão estabelecerá diretrizes e procedimentos simplificados para a concessão do aforamento de que trata o caput.            

Art. 109.  Concedido o aforamento, será lavrado em livro próprio da Superintendência do Patrimônio da União o contrato enfitêutico de que constarão as condições estabelecidas e as características do terreno aforado.                

Art. 110. Expirado o prazo de que trata o art. 104 e não havendo interesse do serviço público na manutenção do imóvel no domínio pleno da União, a SPU promoverá a venda do domínio útil dos terrenos sem posse, ou daqueles que se encontrem na posse de quem não tenha atendido à notificação a que se refere o mesmo artigo ou de quem, tendo requerido, não tenha preenchido as condições necessárias para obter a concessão do aforamento.                         

No art. 99 é prevista explicitamente a possibilidade de constituição de aforamento mediante autorização do Presidente da República, salvo se já permitida em expressa disposição legal. No caso, houve delegação da competência ao Senhor Superintendente do Patrimônio da União no Espírito Santo, segundo disposto nos 36 e 44 do Regimento Interno da Secretaria do Patrimônio da União, aprovado pela Portaria MP n° 335, de 02 de outubro de 2020 e publicado em 05 de outubro de 2020, e conforme art. 108 do Decreto-lei nº 9760/46, com redação da Lei nº 13.139, de 26/06/2015. A partir da autorização legal, o pedido de aforamento foi concedido pelo Superintendente do Patrimônio da União no Espírito Santo, mediante despacho ao final da Nota Técnica SEI nº 31434/2021/ME (17015241).

O artigo 100 determina a necessidade de prévia audiência de órgãos do governo eventualmente interessados no imóvel. Porém, na Nota Técnica SEI nº 31434/2021/ME (17015241) consta justificativa para o não cumprimento desta exigência, mediante citação do art. 100 do Decreto-Lei nº 9.760/46, § 7º:

O Decreto-Lei nº 9.760, de 5 de setembro de 1946, em seu Art. 100, §7º diz:

"Art. 100. A aplicação do regime de aforamento a terras da União, quando autorizada na forma dêste Decreto-lei, compete ao S. P. U., sujeita, porém, a prévia audiência: (...) §7º Quando se tratar de imóvel situado em áreas urbanas consolidadas e fora da faixa de segurança de que trata o § 3º do art. 49 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias, serão dispensadas as audiências previstas neste artigo e o procedimento será estabelecido em norma da Secretaria do Patrimônio da União". 

O art. 101 trata do pagamento do foro. A constituição do aforamento é gratuita, porém não está isento de pagamento o foro e laudêmio respectivo.

Por sua vez, a Instrução Normativa SPU nº 03, de 09 de novembro de 2016, traz maior detalhamento a respeito da forma e condições para a concessão do aforamento gratuito. Vejamos alguns artigos relevantes:

A partir do art. 10 se trata do Exercício da Preferência ao Aforamento Gratuito:

Art. 10. O exercício do direito de preferência ao aforamento gratuito é o ato formal pelo qual o interessado requer a concessão do domínio útil referente a imóvel da União, independentemente do pagamento do valor relacionado a este direito.

Art. 11. Os ocupantes com preferência ao aforamento gratuito, nos termos dos arts. 105 e 215 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946, devem formalizar o requerimento de exercício do direito dentro do prazo de 180 (cento e oitenta) dias contados da notificação, sob pena de perda dos direitos que porventura lhes assistam.

Art. 12. A preferência ao aforamento gratuito de imóvel da União será verificada após a apresentação pelo ocupante ou seu representante legal dos documentos que comprovem atender aos requisitos previstos nos arts. 105 e 215 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946.

Art. 13. Constatada falsidade das declarações sobre as exigências para o exercício da preferência, os contratos serão nulos de pleno direito, sem prejuízo das sanções penais aplicáveis, independentemente de notificação judicial ou extrajudicial, retornando automaticamente o imóvel ao domínio pleno da União.

Art. 14. Tem preferência ao aforamento gratuito, conforme o art. 105 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946:

I - os que tiverem título de propriedade devidamente registrado ou transcrito no Registro de Imóveis cuja cadeia retroaja ininterruptamente a 5 de setembro de 1946, desde que, naquela data,os registros e transcrições não fizessem qualquer menção que pudesse levar à conclusão de que a verdadeira proprietária da área era a União, a exemplo de referências a terrenos de marinha e acrescidos de marinha;

II - os que estejam na posse dos terrenos, com fundamento em título outorgado pelos Estados ou Municípios;

III - os que, necessariamente, utilizam os terrenos para acesso às suas propriedades;

IV - os ocupantes efetivamente inscritos até o ano de 1940,ainda que o atual ocupante tenha sido cadastrado em data posterior,hipótese em que a cadeia possessória efetivamente lançada nos arquivos da Administração deve retroagir ininterruptamente àquele ano,e desde que estejam quites com o pagamento das devidas taxas,quanto aos terrenos de marinha e seus acrescidos;

V - os concessionários de terrenos de marinha, quanto aos seus acrescidos, desde que estes não possam constituir unidades autônomas;e

VI - os que no terreno possuam benfeitorias, anteriores ao ano de 1940, de valor apreciável em relação ao daquele.

Art. 15. Tem preferência ao aforamento gratuito os que se enquadrem no art. 20 ou 35 do Decreto-Lei nº 3.438, de 1941, combinado com o art. 215 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946.

Parágrafo único. Para ser reconhecido o direito ao aforamento gratuito com base no art. 20 do Decreto-Lei nº 3.438, de 1941, combinado com o art. 215 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946, não é suficiente a comprovação da existência de um vínculo jurídico com o bem, sendo indispensável que o posseiro ou os antecessores na cadeia ininterrupta exercessem de fato detenção física sobre o imóvel em 22 de julho de 1941, data de publicação daquele diploma legal.

Art. 16. Tem preferência ao aforamento gratuito os que se enquadrem no art. 7º do Decreto-Lei nº 5.666, de 15 de julho de 1943, combinado com o art. 215 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946.

Art. 17. Os documentos necessários à comprovação dos casos de preferência previstos nesta Seção estão apresentados no Anexo VI.

 (...)

Já no art. 33 e seguintes é regulamentada a constituição de aforamento voluntário, como no caso deste processo. O particular requer o exercício do direito de preferência, mediante requerimento administrativo.

Art. 33 . Para o ocupante com direito de preferência que voluntariamente solicitar a aquisição do domínio útil, serão aplicadas as orientações desta IN, devendo para este fim enviar requerimento eletrônico de utilização /regularização, que pode ser formalizado através do Portal de Serviços da SPU (e - SPU) , e - spu.planejamento.gov.br.

Art. 34 . Uma vez requerido o aforamento sob a forma voluntária, a SPU/UF providenciará a elaboração da avaliação e elaborará o cálculo do valor de referência – CVR, nos casos de direito de preferência ao aforamento gratuito, ou a avaliação de precisão, nas hipóteses de direito de preferência ao aforamento oneroso, realizada, especificamente para esse fim, pela SPU ou, sempre que necessário, pela Caixa Econômica Federal, com validade de 12 (doze ) meses a contar da data de sua publicação.

(...)

A partir do art. 60 se menciona a existência de minuta de contrato, se regula a necessidade de avaliação anual,  se estabelece a necessidade de comprovar a regularidade fiscal e é prevista a necessidade de publicação no diário oficial da união, dentre outras previsões. 

Da Contratação do Aforamento Gratuito

Art. 60. Decidido o aforamento, a SPU/UF elaborará minutado respectivo contrato (Anexo XIV), encaminhando o processo à CJU/UF para que exerça o controle prévio da legalidade do ato do Superintendente e, se for o caso, aprovação da minuta do contrato.

Art. 61. Previamente à assinatura do contrato enfitêutico, a SPU/UF deverá observar:

I - que a avaliação do domínio pleno do terreno, para efeito de cálculo do foro, deverá ser anualmente atualizada; e

II - que o pretenso foreiro comprove sua regularidade fiscal perante a Fazenda Nacional até o ato da assinatura do contrato.

Art. 62. Após a assinatura do contrato, a SPU/UF providenciará a publicação do seu extrato na Imprensa Oficial, nos termos do parágrafo único do art. 61 da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993.

Art. 63. Nos contratos de aforamento anteriores à Portaria CONJUR nº 2, de 10 de abril de 2013, constituídos em terrenos presumidamente de propriedade da União, a finalização do procedimento demarcatório poderá render ensejo à alteração das dimensões do terreno e ao reajuste proporcional do foro.

Parágrafo único. O disposto no caput não importará a devolução de qualquer valor pago anterior à demarcação.

Quanto a avaliação, se frise dever ser elaborada conforme determinado pelo art. 16, inc. IV da Instrução Normativa SPU nº 5, de 28 de novembro de 2018. Já a Portaria SPU nº 12.746, de 30 de novembro de 2018 não se aplica por ser aforamento gratuito. Nesse sentido, falta constar avaliação atualizada do imóvel.

Menciona-se o art. 112 da Instrução Normativa SPU nº 03/2016 como fundamento para a concessão. Junta-se documento demonstrando a concessão a outro morador, logo com base nesse artigo também deve ser concedido o direito no caso em análise, preenchidos os demais requisitos.

Art. 112. Em se tratando de ocupações coletivas pertencentes a parcelamentos, loteamentos ou condomínios, quando uma das unidades for submetida ao regime de aforamento gratuito em virtude do reconhecimento de direito de preferência, e este puder ser estendido às demais unidades face à sua origem comum, deverá a SPU/UF adotar providências visando à aplicação do regime enfitêutico a todas as ocupações.

Igualmente importa mencionar que no art. 120 se explicita quais certidões são consideradas necessárias, a fim de comprovar a regularidade fiscal e trabalhista.

Art. 120 . As certidões abaixo deverão ser apresentadas quando da assinatura do contrato constituição de aforamento:

I - Certidão negativa de débitos tributários fornecida pela Receita Federal;

II – Certidão negativa de dívida ativa fornecida pela Procuradoria da Fazenda Nacional;

III – Certidão negativa de débitos junto ao INSS;

IV - Prova de inscrição no Cadastro de Pessoas Físicas (CPF) ou no Cadastro Geral de Contribuintes (CGC).

V - Prova de inscrição no cadastro de contribuintes estadual ou municipal, se houver, relativo ao domicílio ou sede do interessado, pertinente ao seu ramo de atividade e com patível com o objeto contratual;

VI - Prova de regularidade para com a Fazenda Federal , Estadual e Municipal do domicílio ou sede do interessado,ou outra equivalente, na forma da lei;

VII - Prova de regularidade relativa à Seguridade Social e ao Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS),demonstrando situação regular no cumprimento dos encargos sociais instituídos por lei;

VIII - Prova de inexistência de débitos inadimplidos perante a Justiça do Trabalho, mediante a apresentação de certidão negativa, nos termos do Título VII - A da Consolidação das Leis do Trabalho, aprovada pelo Decreto - Lei no 5.452, de 1o de maio de 1943.

Parágrafo único. Os itens IV, V, VI, VII e VIII são documentos relativos à regularidade fiscal e trabalhista, de acordo com o art. 29 da Lei 8.666 , de 21 de junho de 1993.

A Nota Técnica SEI nº 31434/2021/ME/ME (17015241) demonstra a juntada de diversos documentos. Porém, na oportunidade da assinatura do termo de aforamento todas as informações devem estar atualizadas.

Lembramos ainda que a SPU/ES deverá providenciar a publicação do extrato do contrato na Imprensa Oficial, nos termos do parágrafo único do art. 61 da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, atendendo, assim, a exigência do art. 62 da citada IN.

Recomendações gerais

A Portaria Interministerial ME/CGU nº 6.909, de 21 de junho de 2021, que institui regime especial de governança para a destinação de imóveis da União, estabelece a necessidade de que os atos de destinação de imóveis da União sejam sempre precedidos de análise por comitê de servidores e a obrigação da publicação dos atos em transparência ativa na internet. Confira-se as disposições: 

Art. 1º Esta Portaria Interministerial institui regime especial de governança para a destinação de imóveis da União nos regimes que especifica.

Parágrafo único. A destinação de imóveis da União deverá observar o regime especial de governança de que trata o caput, que compreende as seguintes formas de destinação de imóveis geridos pela Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União da Secretaria Especial de Desestatização, Desinvestimento e Mercados do Ministério da Economia:

I - Aforamento gratuito;

(...)

Art. 2º O regime especial de governança de imóveis da União deverá observar os seguintes princípios:

I - colegialidade;

II - transparência ativa;

III - fundamentação adequada;

IV - impessoalidade;

V - publicidade;

VI - integridade;

VII - formalismo; e

VIII - relevância do bem a ser destinado.

§ 1º Os atos de destinação de imóveis da União deverão ser sempre precedidos de análise por comitê de servidores, que deverá recomendar ou não a destinação proposta para o imóvel.

§ 2º Os comitês de análise e deliberação sobre a destinação de imóveis da União deverão ser compostos por servidores, necessariamente ocupantes de cargos em comissão ou funções comissionadas de mesmo nível, de modo a garantir a independência individual na tomada de decisão.

§ 3º Deverão ser definidas alçadas para aprovação das destinações de que trata esta Portaria Interministerial, observadas as características dos imóveis.

§ 4º As decisões que destinarem imóveis e as deliberações dos comitês deverão ser fundamentadas.

Art. 3º Os dados relativos aos atos de quaisquer formas de destinação de imóveis da União, independentemente de terem sido produzidos no âmbito deste regime especial de governança, deverão ser publicados em transparência ativa na internet,aplicando-se, no que couber, o disposto no art. 8º da Lei nº 12.527, de 18 de novembro de 2011 - Lei de Acesso à Informação.

Parágrafo único. A Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União da Secretaria Especial de Desestatização, Desinvestimento e Mercados do Ministério da Economia encaminhará à Controladoria-Geral da União, em periodicidade mínima trimestral, os dados relativos aos atos de destinação de imóveis da União, em formato compatível com a Política de Dados Abertos do Poder Executivo federal, instituída pelo Decreto nº 8.777, de 11 de maio de 2016, com o objetivo de publicação.

Art. 4º A Secretaria Especial de Desestatização, Desinvestimento e Mercados do Ministério da Economia regulamentará o regime especial de governança instituído nesta Portaria Interministerial.Parágrafo único.

A regulamentação de que trata o caput deverá observar o disposto no Decreto nº 9.759, 11 de abril de 2019.

Art. 5º A Secretaria Especial de Desestatização, Desinvestimento e Mercados do Ministério da Economia proporá a revisão do Regimento Interno da Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União da Secretaria Especial de Desestatização, Desinvestimento e Mercados do Ministério da Economia, no prazo de sessenta dias, contado da data de publicação desta Portaria Interministerial.

Art. 6º Esta Portaria Interministerial entra em vigor na data da sua publicação.

Restou publicada, logo após, a Portaria SEDDM/ME nº 7.397, de 24 de junho de 2021, regulamentando a Portaria Interministerial nº 6909/2021, do Ministro da Economia e do Ministro da Controladoria Geral da União, que institui regime especial de governança de destinação de imóveis da União. Especifica como se dará a análise, apreciação e deliberação de processos sobre imóveis abrangidos nas destinações previstas nas portarias. 

Afora esses requisitos trazidos pelas leis de regência, a Lei n. 9.504, de 30 de setembro de 1997, ao estabelecer normas para as eleições, traz limitações a transferência de bens.  Senão vejamos:  

Art. 73. São proibidas aos agentes públicos, servidores ou não, as seguintes condutas tendentes a afetar a igualdade de oportunidades entre candidatos nos pleitos eleitorais:

(...)

§ 10. No ano em que se realizar eleição, fica proibida a distribuição gratuita de bens, valores ou benefícios por parte da Administração Pública, exceto nos casos de calamidade pública, de estado de emergência ou de programas sociais autorizados em lei e já em execução orçamentária no exercício anterior, casos em que o Ministério Público poderá promover o acompanhamento de sua execução financeira e administrativa. (Incluído pela Lei nº 11.300, de 2006)

Da minuta de constituição de aforamento

Com relação à minuta de contrato se encontra está de acordo com os padrões recomendados (17016292). Segue as previsões legais e utiliza o modelo de contrato disponível no Anexo XIV da Instrução Normativa SPU nº 03, de 09 de novembro de 2016. Contudo, convém ressaltar que:

A) Na ocasião da assinatura do contrato convém se cercar de cuidados quanto à identificação dos outorgados (se houver procuração, que seja recente).

B) Compete ao órgão a correção de eventuais erros materiais na minuta. Os valores ou numerações previstos, por exemplo, devem ser revisados.

ANTE AO EXPOSTO, abstraídas as questões relativas à conveniência e oportunidade, de acordo com as orientações esposadas e, desde que sejam atendidas as recomendações alinhadas neste parecer, atestamos a legalidade do processo ora analisado, referente à constituição de aforamento de terreno acrescido de Marinha. 

É o parecer que encaminhamos à origem.

Porto Alegre, 05 de setembro de 2021.

Luciana Bugallo de Araujo

Advogada da União

Mat. SIAPE n.º 1512203 

OAB/RS n.º 56.884

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em http://sapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 10154113722202166 e da chave de acesso c2b560d9