ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO

PARECER n. 00710/2021/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU

NUP: 10154.142830/2021-46

INTERESSADOS: SPU/SC - SUPERINTENDÊNCIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO EM SANTA CATARINA

ASSUNTOS: CONSULTA E ORIENTAÇÃO DE ATUAÇÃO 

EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO E OUTRAS MATÉRIAS DE DIREITO PÚBLICO. BENS PÚBLICOS. TERRENO DE MARINHA E ACRESCIDOS. PROCEDIMENTO DEMARCATÓRIO DA LPM 1831. COBRANÇA DE LAUDÊMIO E DEMAIS EXAÇÕES.

I) Direito Administrativo e outras Matérias de Direito Público. Patrimônio da União.

II) Cumprimento de decisão judicial transitada em julgado referente à ação ordinária declaratória de nulidade do procedimento administrativo de demarcação da LPM 1831. 

III) Consulta acerca dos limites da ação anulatória em relação às cobranças referentes aos do imóvel, uma vez que foi decretada a nulidade do próprio procedimento demarcatório. 

IV) Processo administrativo instruído com o necessário parecer de força executória do órgão de representação judicial da União que atuou no feito, o  Núcleo Especializado da Procuradoria-Regional da União da 4ª Região - PRU4R/COREPAM/NUESP.

V) Não se tratando das hipóteses contempladas no art. 102, § 2º da Constituição Federal, que prevê o efeito "erga omnes" nas ações declaratórias de constitucionalidade e na ação direta de inconstitucionalidade, deve-se respeitar os limites subjetivos da coisa julgada, a vincular apenas quem figurou como parte no processo, conforme disposição literal do art. 506 do  Código de Processo Civil.

VI) Afastamento da cobrança do laudêmio e de  quaisquer outras exações decorrentes do procedimento demarcatório reconhecido nulo pelo STJ com força de coisa julgada.

VII) Respondidos os questionamentos da consulta, nos limites da Decisão monocrática e  do parecer de força executória, retorne-se ao órgão assessorado para prosseguimento do feito conforme imperativos da Lei nº 9.784, de 1999.

 

2. Trata-se de decisão com trânsito em julgado proferida pelo Superior Tribunal de Justiça (STJ), nos autos da ação processada pelo Juízo Federal da 2ª VF de Itajaí/SC sob o nº 5001262-69.2011.4.04.7208, tendo como parte autora ELISABET KNIHS DIETRICH e outros.

É o relatório.

II – FINALIDADE E ABRANGÊNCIA DO PARECER

4. Esta manifestação jurídica tem a finalidade de assistir a autoridade assessorada no controle interno da legalidade administrativa. A função do órgão de consultoria é apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar providências para salvaguardar o Gestor Público, a quem compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a precaução recomendada.

5. Importante salientar que o exame dos autos restringe-se aos seus aspectos jurídicos, excluídos, portanto, aqueles de natureza técnica e/ou financeira. Em relação a estes, partiremos da premissa de que a autoridade assessorada municiou-se dos conhecimentos específicos imprescindíveis para a sua adequação às necessidades da Administração, observando os requisitos legalmente impostos.

6. De outro lado, cabe esclarecer que não é papel do órgão de assessoramento jurídico exercer a auditoria quanto à competência de cada agente público para a prática de atos administrativos. Incumbe, isto sim, a cada um destes, observar se os seus atos estão dentro do seu limite de competências.

 7. Destaque-se que determinadas observações são feitas sem caráter vinculativo, mas em prol da segurança da própria autoridade assessorada, a quem compete, dentro da margem de discricionariedade que lhe é conferida pela lei, avaliar e acatar, ou não, tais ponderações. Não obstante, as questões relacionadas à legalidade serão apontadas para fins de sua correção. O seguimento do processo sem a observância destes apontamentos será de responsabilidade exclusiva do(s) agente(s) público(s) envolvido(s).

8. Assim, caberá tão somente a esta Consultoria, à luz do art. 131 da Constituição Federal de 1988 e do art. 11 da Lei Complementar nº 73, de 1993, prestar assessoramento sob o enfoque estritamente jurídico, não sendo competência deste órgão consultivo o exame da matéria em razão das motivações técnica e econômica, nem da oportunidade e conveniência, tampouco fazer juízo crítico sobre cálculos e avaliações, ou mesmo invadir o campo relacionado à necessidade material no âmbito do órgão assessorado.

9. Portanto, esta manifestação limita-se tão somente a prestar orientação jurídica a respeito do cumprimento da  decisão judicial com trânsito em julgado referente à  ação processada pelo Juízo Federal da 2ª VF de Itajaí/SC sob o nº 5001262-69.2011.4.04.7208, posto que não é dado a esta Consultoria apreciar as questões de interesse e oportunidade do ato que se pretende praticar, visto que são da esfera discricionária do Administrador, bem como daquelas relativas à matéria eminentemente técnica (não jurídica). Nesse sentido, o Enunciado nº 7 do Manual de Boas Práticas Consultivas da Advocacia-Geral da União, dispondo que:

 "O Órgão Consultivo não deve emitir manifestações conclusivas sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência e oportunidade, sem prejuízo da possibilidade de emitir opinião ou fazer recomendações sobre tais questões, apontando tratar-se de juízo discricionário, se aplicável. Ademais, caso adentre em questão jurídica que possa ter reflexo significativo em aspecto técnico, deve apontar e esclarecer qual a situação jurídica existente que autoriza sua manifestação naquele ponto".

 III - FUNDAMENTAÇÃO

10.  A decisão com trânsito em julgado proferida pelo Superior Tribunal de Justiça (STJ), nos autos da ação processada pelo Juízo Federal da 2ª VF de Itajaí/SC sob o nº 5001262-69.2011.4.04.7208, delimita a matéria discutida nos autos nos termos da seguinte Decisão monocrática:

"Superior Tribunal de Justiça

RECURSO ESPECIAL Nº 1.365.916 - SC (2013/0026079-5)

RELATOR : MINISTRO SÉRGIO KUKINA

RECORRENTE : RIGON KNIHS

ADVOGADO : AVENILDO PATERNOLLI JUNIOR E OUTRO(S) - SC020332

RECORRIDO : UNIÃO

DECISÃO

Trata-se de recurso especial fundado no CPC/73, manejado por Rigon Knihs, com base no art. 105, III, a e c, da CF, contra acórdão proferido pelo Tribunal Regional Federal da 4ª Região, assim ementado (fl. 179):

ADMINISTRATIVO. TERRENO DE MARINHA. DEMARCAÇÃO. FALTA DE INTIMAÇÃO PESSOAL DO INTERESSADO. MEDIDA CAUTELAR DA ADIN N. 4.264. REGIME DE OCUPAÇÃO. BENFEITORIAS. TRANSFERÊNCIA ONEROSA. COBRANÇA DE LAUDÊMIO. POSSIBILIDADE.

1. É válido o procedimento administrativo referente à demarcação do terreno de marinha em tela, uma vez que este era regido pelo art. 11 do Decreto-Lei n. 9.760/1946 (sem a alteração introduzida pela Lei n. 11.481, de 31-5-2007).

2. O entendimento constante da ADI n° 4264, isto é, a intimação pessoal nos processos demarcatórios, apenas se aplica aos procedimentos posteriores à referida decisão proferida pelo e. Supremo Tribunal Federal, e não àquelas demarcações já perfectibilizadas e alcançadas pela prescrição, sob pena de, indevidamente, emprestar-se efeitos ex tunc ao decisum sufragado pela Suprema Corte.

3. Dependerá do prévio recolhimento do laudêmio, em quantia correspondente a 5% (cinco por cento) do valor atualizado do domínio pleno e das benfeitorias, a transferência onerosa, entre vivos, não apenas de direitos inerentes ao domínio útil de imóvel da União, mas também de direitos sobre benfeitorias nele construídas (incluindo no conceito a ocupação), bem assim a cessão de direito a eles relativos.

4. Apelação improvida.

A parte recorrente aponta violação aos arts. 460 do CPC/73; 11 e 13 do Decreto-Lei n. 9.760/46; 3º do Decreto-Lei n. 2.398/87; 2º do Decreto n. 95.760/88; e 132, § 1º, do Decreto-Lei n. 9.760/46. Sustenta, em resumo, que: (I) o acórdão incorreu em julgamento extra petita, pois versou sobre situação diversa daquela tratada na petição inicial e na sentença; (II) o processo de demarcação do terreno da marinha na delimitação da Linha Preamar Média de 1831 seria nulo, uma vez que realizada a intimação dos interessados certos somente por edital; e (III) é incabível a cobrança do laudêmio do terreno de marinha objeto da lide, uma vez que sobre ele não existem benfeitorias ou a transferência destas mas, apenas, acessão, estando o imóvel em regime de ocupação.

É o relatório.

Registre-se, de logo, que a decisão recorrida foi publicada na vigência do CPC/73; por isso, no exame dos pressupostos de admissibilidade do recurso, será observada a diretriz contida no Enunciado Administrativo n. 2/STJ, aprovado pelo Plenário do STJ na Sessão de 9 de março de 2016 (Aos recursos interpostos com fundamento no CPC/73 - relativos a decisões publicadas até 17 de março de 2016 - devem ser exigidos os requisitos de admissibilidade na forma nele prevista, com as interpretações dadas, até então, pela jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça).

Feita essa observação, cumpre dizer que a matéria pertinente ao art. 460 do CPC/73, relativa ao julgamento extra petita, não foi apreciada pela instância judicante de origem, tampouco foram opostos embargos declaratórios para suprir eventual omissão. Portanto, ante a falta do necessário prequestionamento, incide o óbice da Súmula 282/STF.

A propósito:

TRIBUTÁRIO. PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL. FALTA DE PREQUESTIONAMENTO. SÚMULA 282/STF. EFETIVO DEBATE PELO TRIBUNAL DE ORIGEM. AUSÊNCIA.

1. O Tribunal de origem não se manifestou sobre a matéria pertinente aos arts. 125 e 1.245 do Código Civil; e 1.046 do CPC/1973, tampouco foram opostos embargos declaratórios para suprir eventual omissão. Ante a falta do prequestionamento, incide o óbice da Súmula 282/STF.

2. Vigora, no STJ, o entendimento de que o prequestionamento da matéria pressupõe o efetivo debate pelo Tribunal a quo sobre a tese jurídica veiculada nas razões do recurso especial, não sendo suficiente, para tanto, a menção pela Corte de origem de que dá por prequestionado os dispositivos legais suscitados pela recorrente.

3. Agravo interno a que se nega provimento. (AgInt no AREsp 894.354/SP, Rel. Ministro SÉRGIO KUKINA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 16/8/2018, DJe 23/8/2018)

TRIBUTÁRIO E PROCESSUAL CIVIL. AGRAVO INTERNO EM AGRAVO EM RECURSO ESPECIAL. EXECUÇÃO FISCAL. POLO PASSIVO. INCLUSÃO DE SÓCIO. VIOLAÇÃO AO PRINCÍPIO DA COLEGIALIDADE. NÃO OCORRÊNCIA. SÚMULA 568/STJ E ART. 253, PARÁGRAFO ÚNICO, II, B, DO RISTJ. ACÓRDÃO RECORRIDO. ALEGADA OFENSA AO ART. 535, II, DO CPC/73. INEXISTÊNCIA. ART. 135, III, DO CTN. AUSÊNCIA DE PREQUESTIONAMENTO. PRAZO PRESCRICIONAL. INTERRUPÇÃO. RETROAÇÃO AO AJUIZAMENTO DA AÇÃO EXECUTIVA. ACÓRDÃO DO TRIBUNAL DE ORIGEM QUE, DIANTE DO ACERVO PROBATÓRIO, AFASTOU A PRESCRIÇÃO QUINQUENAL, COM BASE NA PREMISSA FÁTICA DE QUE A DEMORA NA CITAÇÃO NÃO PODE SER IMPUTADA À PARTE EXEQUENTE. INCIDÊNCIA DAS SÚMULAS 7 E 106 DO STJ. AGRAVO INTERNO IMPROVIDO. [...]

V. O acórdão recorrido não examinou o disposto no art. 135, III, do CTN, invocado nas razões de Recurso Especial. De fato, a tese recursal, vinculada ao citado dispositivo legal, não foi apreciada, no voto condutor, não tendo servido de fundamento à conclusão adotada pelo Tribunal de origem. Nesse contexto, a pretensão recursal esbarra em vício formal intransponível, qual seja, o da ausência de prequestionamento - requisito viabilizador da abertura desta instância especial -, atraindo os óbices das Súmulas 282/STF e 211/STJ.

VI. Não há contradição em afastar a alegada violação ao art. 535 do CPC/73, e, ao mesmo tempo, não conhecer do recurso, por ausência de prequestionamento, porque é perfeitamente possível o julgado encontrar-se devidamente fundamentado, sem, no entanto, ter decidido a questão à luz dos preceitos jurídicos desejados pela parte, sobretudo diante do brocardo da mihi factum, dabo tibi jus. Nesse sentido: STJ, AgRg no AREsp 543.829/RJ, Rel. Ministro HERMAN BENJAMIN, SEGUNDA TURMA, DJe de 30/10/2014; EDcl nos EDcl no REsp 1.190.734/RJ, Rel. Ministro MAURO CAMPBELL MARQUES, SEGUNDA TURMA, DJe de 14/06/2011. [...]

IX. Agravo interno improvido.

(AgInt no AREsp 907.329/SP, Rel. Ministra ASSUSETE MAGALHÃES, SEGUNDA TURMA, julgado em 17/5/2018, DJe 24/5/2018)

Quanto à aventada nulidade do processo de demarcação do terreno da marinha em razão da ausência de intimação pessoal do interessado, assim decidiu a instância recorrida (fl. 177):

Quanto à necessidade de intimação pessoal nos procedimentos demarcatórios de terreno de Marinha, consigno que o Plenário do e. Supremo Tribunal Federal, em sede de medida cautelar deferida na ADI n° 4264 (DJE 25-03-2011), ajuizada pela Assembléia Legislativa do Estado de Pernambuco, declarou a inconstitucionalidade do artigo 11 do Decreto-Lei n° 9760/1946, com a redação dada pelo artigo 5º da Lei n° 11.481/2007 (DOU 31-05-2007), que assim dispunha: 'Art. 11. Para a realização da demarcação, a SPU convidará os interessados, por edital, para que no prazo de 60 (sessenta) dias ofereçam a estudo plantas, documentos e outros esclarecimentos concernentes aos terrenos compreendidos no trecho demarcado.' Todavia, tenho que o entendimento constante da ADI n° 4264, isto é, a intimação pessoal nos processos demarcatórios, apenas se aplica aos procedimentos posteriores à referida decisão proferida pelo e. Supremo Tribunal Federal, e não àquelas demarcações já perfectibilizadas e alcançadas pela prescrição, sob pena de, indevidamente, emprestar-se efeitos ex tunc ao decisum sufragado pela Suprema Corte.

Note-se que a Primeira Turma desta Corte, ao apreciar AgRg no REsp 1.526.584/RS, em que foi trazido a debate idêntica questão, a saber, a necessidade de intimação pessoal para o chamamento dos interessados nos procedimentos demarcatórios de terreno de marinha, assim definiu os marcos temporais incidentes:

(I) aqueles realizados até 31/5/2007, deverá ter sido respeitado o disposto na redação original do art. 11 do Decreto-Lei 9.760/46, com a necessária intimação pessoal dos interessados certos e com domicílio conhecido, conforme robusta jurisprudência desta Corte;

(II) quanto aos procedimentos ocorridos no interregno entre 1/6/2007 e 27/5/2011 (respectivamente, datas de vigência da Lei nº 11.481/07 e da concessão de liminar pelo STF na ADI 4.264/PE, com efeitos apenas ex nunc), deverá ter sido respeitada a nova redação do art. 11 do Decreto Lei nº 9.760/46 (dada pelo art. 5º da Lei nº 11.481/07), que autoriza a convocação de todo e qualquer interessado por edital, conforme precedente da Segunda Turma já mencionado (AgRg no REsp 1.504.110/RJ);

(III) por fim, para os procedimentos demarcatórios iniciados após 27/5/2011 (data da medida cautelar concedida pelo STF na ADI 4.264/PE), não mais terá validade a intimação editalícia de interessado certo e com endereço conhecido.

Eis a ementa do julgado em questão:

ADMINISTRATIVO. TAXA DE OCUPAÇÃO RESULTANTE DA DEMARCAÇÃO DE TERRENO DE MARINHA. PROCESSO ADMINISTRATIVO DEMARCATÓRIO. AUSÊNCIA DE INTIMAÇÃO PESSOAL DOS INTERESSADOS IDENTIFICADOS E COM DOMICÍLIO CERTO. ART. 11 DO DECRETO-LEI N. 9.760/46 (REDAÇÃO ANTERIOR À LEI Nº 11.481/07).

CONSEQUENTE ANULAÇÃO DOS LANÇAMENTOS FISCAIS INCIDENTES SOBRE ESPECÍFICO IMÓVEL ATINGIDO POR DEMARCAÇÃO IRREGULAR.

1. Conforme jurisprudência consolidada do STJ, nos procedimentos demarcatórios de terreno de marinha promovidos sob a égide da redação original do art. 11 do Decreto Lei nº 9.760/46, os interessados identificados e com domicílio certo devem ser notificados pessoalmente, por força da garantia do contraditório e da ampla defesa.

2. No caso ora examinado, iniciado o processo demarcatório em 1973, imperioso concluir pela indispensabilidade da intimação pessoal dos recorrentes pela Administração, porquanto interessados identificados e com domicílio certo.

3. Agravo regimental a que se dá provimento, com o consequente acolhimento do recurso especial, em ordem a se reconhecer ofensa ao art. 11 do Decreto-Lei 9.760/46 (redação anterior à Lei nº 11.481/07) e, julgando-se procedente a ação, declarar a nulidade da subjacente demarcação administrativa de terrenos de marinha, relativamente ao imóvel situado na Rua Conselheiro Mafra, 108, em Florianópolis/SC, daí resultando nulos todos os lançamentos fiscais descritos na petição inicial.

 (AgRg no REsp 1.526.584/RS, Rel. Ministra REGINA HELENA COSTA, Rel. p/ Acórdão Ministro SÉRGIO KUKINA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 18/2/2016, DJe 15/3/2016)

Tal compreensão se deu a partir do exame do disposto no art. 11 do Decreto Lei nº 9.760/46, em sua redação original (vale dizer, antes da alteração que lhe impôs o art. 5º da Lei nº 11.481/07, cuja eficácia restou liminarmente suspensa pelo STF, por intermédio da ADI 4.264/PE, ainda pendente de julgamento definitivo), verbis:

Art. 11. Para a realização do trabalho, o S. P. U. convidará os interessados, certos e incertos, pessoalmente ou por edital, para que no prazo de 60 (sessenta) dias ofereçam a estudo, se assim lhes convier, plantas, documentos e outros esclarecimentos concernentes aos terrenos compreendidos no trecho demarcando.

Frente a essa exata redação, a jurisprudência do STJ consolidou-se no sentido de que, "por força da garantia do contraditório e da ampla defesa, a citação dos interessados no procedimento demarcatório de terrenos de marinha, sempre que identificados pela União e certo o domicílio, deverá realizar-se pessoalmente. Somente no caso de existirem interessados incertos, poderá a União valer-se da citação por edital" (REsp 1.146.557/SC, Rel. Min. CASTRO MEIRA, SEGUNDA TURMA, julgado em 25/5/2010, DJe de 9/6/2010).

Em 2007, porém, o art. 11 do Decreto Lei nº 9.760/46 teve sua redação alterada por força do art. 5º da Lei nº 11.481/2007, que excluiu do texto a possibilidade de intimação pessoal dos interessados conhecidos, passando aquele art. 11 a ostentar a seguinte enunciado:

Art. 11. Para a realização da demarcação, a SPU convidará os interessados, por edital, para que no prazo de 60 (sessenta) dias ofereçam a estudo plantas, documentos e outros esclarecimentos concernentes aos terrenos compreendidos no trecho demarcando.

Importante ressaltar que, para o deslinde da espécie, não exerce influência a decisão liminar proferida pelo Supremo Tribunal Federal em 16/3/2011, que concedeu medida cautelar na ADI 4.264/PE, em acórdão assim ementado:

AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. MEDIDA CAUTELAR. ART. 11 DO DECRETO-LEI 9.760/1946, NA REDAÇÃO DADA PELA LEI 11.481/2007. VIOLAÇÃO AOS PRINCÍPIOS DO CONTRADITÓRIO E DA AMPLA DEFESA. OCORRÊNCIA. MEDIDA CAUTELAR DEFERIDA.

I – Ofende as garantias do contraditório e da ampla defesa o convite aos interessados, por meio de edital, para subsidiar a Administração na demarcação da posição das linhas do preamar médio do ano de 1831, uma vez que o cumprimento do devido processo legal pressupõe a intimação pessoal.

II – Medida cautelar deferida, vencido o Relator.

(ADI 4264 MC, Relator(a): Min. RICARDO LEWANDOWSKI, Tribunal Pleno, julgado em 16/03/2011, DJe-102 DIVULG 27-05-2011 PUBLIC 30-05-2011 EMENT VOL-02532-01 PP-00034)

Tal decisão da Excelsa Corte, ainda que de natureza provisória, veio reforçar a compreensão de que a demarcação exige o convite pessoal dos interessados conhecidos e com endereço certo, estando em desconformidade com o Texto Constitucional a previsão de que a comunicação deva ser feita unicamente por edital, em toda e qualquer hipótese (como vaticinado pelo modificador art. 5º da Lei nº 11.481/07).

Dessa forma, imperioso concluir que, diante do efeito apenas ex nunc da cautelar concedida na ADI 4.264/PE, retorna-se à aplicação da redação original do art. 11 do Decreto-Lei 9.760/46, com a interpretação que o STJ vinha lhe imprimindo, no sentido de que não é possível afastar a intimação pessoal do interessado quando ele é conhecido.

Com essa compreensão, destacam-se os seguintes precedentes:

PROCESSUAL CIVIL. ADMINISTRATIVO. AGRAVO INTERNO NO RECURSO ESPECIAL. CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL DE 2015.

TAXA DE OCUPAÇÃO RESULTANTE DA DEMARCAÇÃO DE TERRENO DE MARINHA. AUSÊNCIA DE INTIMAÇÃO DOS INTERESSADOS IDENTIFICADOS E COM DOMICÍLIO CERTO. REDAÇÃO ORIGINAL. ART. 11 DO DECRETO-LEI N. 9.760/46. INCIDÊNCIA DA SÚMULA N. 83/STJ. ARGUMENTOS INSUFICIENTES PARA DESCONSTITUIR A DECISÃO ATACADA.

I - Consoante o decidido pelo Plenário desta Corte na sessão realizada em 09.03.2016, o regime recursal será determinado pela data da publicação do provimento jurisdicional impugnado. Assim sendo, in casu, aplica-se o Código de Processo Civil de 2015.

II - É pacífico o entendimento no Superior Tribunal de Justiça segundo o qual, nos procedimentos demarcatórios de terreno de marinha promovidos sob a égide da redação original do art. 11 do Decreto-Lei n. 9.760/46, os interessados identificados e com domicílio certo devem ser notificados pessoalmente, por força da garantia do contraditório e da ampla defesa.

III - O recurso especial, interposto pelas alíneas a e/ou c do inciso III do art. 105 da Constituição da República, não merece prosperar quando o acórdão recorrido encontra-se em sintonia com a jurisprudência desta Corte, a teor da Súmula n. 83/STJ.

IV - A Agravante não apresenta, no agravo, argumentos suficientes para desconstituir a decisão recorrida.

V - Agravo Interno improvido.

(AgInt no REsp 1.416.166/RJ, Rel. Ministra REGINA HELENA COSTA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 27/6/2017, DJe 2/8/2017)

PROCESSUAL CIVIL E ADMINISTRATIVO. PROCEDIMENTO DEMARCATÓRIO. TERRENOS DE MARINHA. INTERESSADO COM DOMICÍLIO CERTO. INTIMAÇÃO POR EDITAL. IMPOSSIBILIDADE. TERMO INICIAL DO PRAZO PRESCRICIONAL. PRINCÍPIO DA ACTIO NATA.

1. O Superior Tribunal de Justiça firmou a compreensão de que "o curso do prazo prescricional do direito de reclamar inicia-se somente quando o titular do direito subjetivo violado passa a conhecer o fato e a extensão de suas consequências, conforme o princípio da actio nata" (STJ, REsp 1.257.387/RS, Rel. Ministra ELIANA CALMON, SEGUNDA TURMA, DJe de 17/09/2013), insculpido no art. 189 do Código Civil de 2002.

2. O momento em que o proprietário do imóvel toma ciência inequívoca da demarcação da linha de preamar ou de acrescidos de marinha ocorridos após 1831 (LPM/1831), por ações naturais ou artificiais, deve ser considerado como termo inicial da contagem do prazo prescricional para impugnar o respectivo processo administrativo.

3. A jurisprudência desta Corte de Justiça, em respeito aos princípios da boa-fé e da segurança jurídica, consolidou o entendimento de que, nos procedimentos demarcatórios realizados até a publicação da Lei n. 11.481, de 31 de maio de 2007, deve-se respeitar o disposto no art. 11 do Decreto-Lei n. 9.760/1946, na sua redação original, sendo necessária a intimação pessoal dos interessados certos e com domicílio conhecido; naqueles ocorridos entre o período de vigência da Lei n. 11.481/2007 (1º de junho de 2007) até a publicação da decisão proferida pelo STF na ADIN n. 4.264/PE (DJe 25/03/2011), não há que se falar em ilegalidade da convocação dos interessados apenas por edital, e nos (procedimentos) iniciados após 27 de maio 2011, a intimação pessoal dos interessados e com endereço conhecido passou a ser novamente obrigatória.

4. Hipótese em que a parte autora não foi notificada pessoalmente para participar da nova demarcação da linha preamar média do imóvel descrito na inicial, realizada no ano de 2000, circunstância que enseja a nulidade do procedimento realizado pela Secretaria de Patrimônio da União, bem como da cobrança da taxa de ocupação e/ou laudêmio.

5. Indispensável o retorno dos autos à origem para o reexame de eventual ocorrência da prescrição, visto que o Tribunal Regional decidiu em desacordo com o entendimento desta Corte de Justiça e não há informações no acórdão recorrido sobre a data exata em que o interessado efetivamente teve ciência do processo demarcatório.

6. Agravo interno desprovido, com aplicação de multa de 1% sobre o valor da causa. (AgInt no REsp 1.388.335/SC, Rel. Ministro GURGEL DE FARIA, PRIMEIRA TURMA, julgado em 27/6/2017, DJe 5/9/2017)

ADMINISTRATIVO. TERRENO DE MARINHA. DEMARCAÇÃO. NECESSIDADE DE PRÉVIO E REGULAR PROCEDIMENTO ADMINISTRATIVO. INTIMAÇÃO PESSOAL DOS INTERESSADOS IDENTIFICADOS. ART. 11 DO DECRETO-LEI N. 9.760/46. REDAÇÃO ANTERIOR À ALTERAÇÃO PROMOVIDA LEI N. 11481/07. NECESSIDADE. INTERPRETAÇÃO LEGAL. PROVIMENTO CAUTELAR NA ADI 4.264, MC/PE. EFEITOS RETROATIVOS. NÃO OCORRÊNCIA. 1. Os interessados certos e identificados devem ser notificados pessoalmente para participarem da demarcação de terrenos da marinha instaurados anteriormente à modificação do art. 11 do Decreto-Lei n. 9.760/46 dada pela Lei n. 11.481/07. Precedentes. REsp 1.345.646/SC, Rel. Min. Og Fernandes, Segunda Turma, DJe 17/12/2014; AgRg nos EDcl no REsp 1.485.685/SC, Rel. Min. Herman Benjamin, Segunda Turma, DJe 05/08/2015. 2. Preservam-se as notificações por edital de interessados certos realizadas entre o início da vigência da Lei n. 11.484/07 - 31/05/2007 - e a data de provimento da cautelar na ADI 4264/PE - 30/05/2011 -, ante o efeito ex nunc da cautela proferida em processo objetivo de controle de constitucionalidade (art. 11, § 1º, da Lei n. 9.868/99). 3. Solução do caso que demanda a aplicação do art. 11 do Decreto-Lei n. 9.760/46 a fato ocorrido durante sua vigência havendo mera relação de contingência entre a solução adotada e os efeitos decorrentes do provimento cautelar na ADI 4264/PE. 4. A notificação editalícia, quando possível a via pessoal, não passa pelo critério de adequação entre meio e fim - ainda que a lei admita a liberdade de escolha à Administração, de modo que o Judiciário deve acolher a ação de excesso de poder (excès de pouvoir) quando em jogo a afronta a direito fundamental. 5. Agravo regimental a que se nega provimento.

 (AgRg no REsp 1.504.110/RJ, Rel. Ministro OG FERNANDES, SEGUNDA TURMA, julgado em 22/9/2015, DJe 14/10/2015)

Na hipótese dos autos, realizado o processo demarcatório sob a égide da redação original do art. 11 do Decreto-Lei 9.760/46 (no ano 2000 - fl. 117), é indispensável a intimação pessoal dos interessados certos e com domicílio conhecido, conforme demonstra a robusta jurisprudência desta Corte, ficando caracterizada, portanto, a nulidade do processo demarcatório.

Resta prejudicado, dessa forma, o pedido relativo à cobrança do laudêmio.

Ante o exposto, conheço em parte do recurso especial e, nessa extensão, dou-lhe provimento, para reconhecer a nulidade do procedimento de demarcação, em ordem a julgar procedente o pedido contido na inicial, invertendo-se os ônus da sucumbência fixados na sentença.

Publique-se.

Brasília (DF), 28 de agosto de 2018.

MINISTRO SÉRGIO KUKINA Relator”

(grifos e destaques)

11. O órgão de representação judicial da União, através da NOTA n. 00013/2021/COREPAMNE/PRU4R/PGU/AGU (SEI nº 17003006), do Núcleo Especializado da Procuradoria-Regional da União da 4ª Região - PRU4R/COREPAM/NUESP, ao informar do trânsito em julgado da ação  assim esclareceu:

“(...) Para bem compreender os efeitos da decisão do e. STJ, importante o que consta do seguinte trecho da fundamentação:

Na hipótese dos autos, realizado o processo demarcatório sob a égide da redação original do art. 11 do Decreto-Lei 9.760/46 (no ano 2000 - fl. 117), é indispensável a intimação pessoal dos interessados certos e com domicílio conhecido, conforme demonstra a robusta jurisprudência desta Corte, ficando caracterizada, portanto, a nulidade do processo demarcatório. Resta prejudicado, dessa forma, o pedido relativo à cobrança do laudêmio.

(sem grifo no original)

Ou seja, a ausência de intimação pessoal dos interessados certos e com domicílio conhecido conduz à nulidade do procedimento demarcatório. Por consequência, a cobrança das exações dele decorrentes. O pedido formulado na inicial, nesse tocante, possui o seguinte teor:

3) A declaração de nulidade do processo de demarcação da LMP de 1831 do imóvel cadastrado no R.I.P. de nº. 8163.0100383-94 junto da GRPU/SC, seja em face da ausência de intimação pessoal para o início do processo demarcatório, seja porque os critérios para determinar a Linha Demarcatória na possui base científica e critérios seguros, seja porque ainda não se findou o processo demarcatório da LMP de 1831 em ITAPEMA/SC, posto que a mesma é alvo de impugnações;

4) Seja julgada procedente a presente ação para se declarar à inexistência de relação jurídica a ensejar a cobrança do Laudêmio sobre o imóvel da parte Autora devidamente registrado junto a Secretaria de Patrimônio da União/Gerência Regional de Patrimônio da União em Santa Catarina – SPU/GRPU/SC através do n°. de Registro Imobiliário Patrimonial – R.I.P. de nº. 8163.0100383-94, seja em face da nulidade do procedimento demarcatório da linha preamar, seja pelo fato do mesmo estar submetido ao Regime de Ocupação;

(sem grifo no original)

Ou seja, foi decretada a nulidade do procedimento demarcatório (item "3") no que por consequente afasta a cobrança da exação questionada no item "4" (laudêmio).

Infere-se que todos os recursos processuais foram interpostos pela União, sem lograr êxito e o comando judicial em desfavor do ente federal transitou em julgado e carece ser prontamente cumprido pela Secretaria do Patrimônio da União. Enquanto não der azo o órgão patrimonial a novo procedimento demarcatório, a decisão judicial prevalece e deve ser cumprida, no que se atesta a força executória plena.

Diante do exposto, atesto a força executória da decisão que julgou a procedência dos pedidos para ser cumprida pela Administração, nos termos antes expendidos. (...)”

12. Após a manifestação de força executório, delimitando os limites do decisum a SPU/SC, mediante o OFÍCIO SEI Nº 201530/2021/ME (SEI nº 17593576), reportou-se à PRU da 4ª Região referindo-se à decisão comunicada pelo OFÍCIO n. 00470/2021/COREPAMNE/PRU4R/PGU/AGU, questionando "quanto ao alcance de tal decisão, uma vez que restaram dúvidas se a decisão em questão afastaria apenas a cobrança de débitos de laudêmio ou se seria extensiva para todos os débitos do imóvel, uma vez que foi decretada a nulidade do procedimento demarcatório".

13. Naquela oportunidade, a PRU da 4ª Região aduziu nos esclarecimentos contidos no OFÍCIO n. 00825/2021/COREPAMNE/PRU4R/PGU/AGU (SEI nº 17710309), acrescentando o que segue:

“(...) Do que interessa ao feito, notadamente acerca da dúvida sobre a cobrança de exações, o que se percebe dos pedidos vinculados na ação é que, de conteúdo condenatório, foi requerida a condenação da União a se abster da cobrança de laudêmio. Ademais, que fosse declarada à inexistência de relação jurídica a ensejar a cobrança do Laudêmio sobre o imóvel da parte Autora devidamente registrado junto a Secretaria de Patrimônio da União/Gerência Regional de Patrimônio da União em Santa Catarina – SPU/GRPU/SC através do n°. de Registro Imobiliário Patrimonial – R.I.P. de nº. 8163.0100383-94.

Por outro lado, a decisão declarou a nulidade do processo demarcatório, ante a ausência de intimação pessoal dos interessados certos e com domicílio. Por consequência, eventuais cobranças de exações decorrentes desse procedimento não possuiriam supedâneo que lhe ampare, até que o órgão patrimonial proceda a novo procedimento demarcatório, sanando as irregularidades apontadas.

Nada obstante, no que atine a eventuais outras cobranças além do laudêmio, como questionado no ofício desta SPU, não houve pedido condenatório expresso nos autos visando seu afastamento, tampouco informações que possam aferir sobre a existência ou não da exigência de outros valores.

Por estas razões, em que pese a afirmação acima feita, e considerando a ausência de competência deste órgão de representação processual para orientação extrajudicial desta SPU, a qual deve ser solicitada junto à CJU/RS, órgão com atribuição para tal, sugere-se consulta ao referido órgão sobre questões pontuais não tratadas objetivamente na ação.

Por oportuno, informo que a íntegra do processo e demais documentos que possam ser necessários à manifestação desse órgão, podem ser consultados através da internet:

1º - ir ao endereço https://eproc.jfrs.jus.br/eprocV2/

2º - clicar em “Consulta Pública > Consulta Processo por Chave”;

3º - digitar o número do processo (50012626920114047208) e a chave do processo (598496517011);

4º - clicar em “Consultar”.

Obs: Clicar em "(Próximos Eventos)", na parte inferior da página, para acessar as demais páginas do Processo  

(...)”

14. As peças processuais acima sugeridas pela PRU – 4ª Região, para melhor compreensão dos termos da demanda, não foram anexadas nos autos, tendo a SPU/SC, ante a manifestação do órgão de representação judicial da União, direcionado nova consulta a esta E-CJU Especializada Virtual de Patrimônio pelo Despacho s/n de 16/08/2021 (SEI nº 17991923):

“... para que esclareça a dúvida referente ao alcance da decisão judicial, uma vez que restaram dúvidas se a decisão em questão afastaria apenas a cobrança de débitos de laudêmio ou se seria extensiva para todos os débitos do imóvel, considerando que foi decretada a nulidade do procedimento demarcatório.”

15. Inicialmente, esclareça-se que, como não se trata das hipóteses contempladas no art. 102, § 2º da Constituição Federal, que prevê, expressamente, o efeito "erga omnes" nas ações declaratórias de constitucionalidade e na ação direta de inconstitucionalidade, deve-se respeitar os limites subjetivos da coisa julgada, a vincular apenas quem figurou como parte no processo,  conforme disposição literal e expressa do Código de Processo Civil em seu art. 506. Veja-se:

CONSTITUIÇÃO FEDERAL

"Art. 102. Compete ao Supremo Tribunal Federal, precipuamente, a guarda da Constituição, cabendo-lhe:

(...)

§ 2º As decisões definitivas de mérito, proferidas pelo Supremo Tribunal Federal, nas ações diretas de inconstitucionalidade e nas ações declaratórias de constitucionalidade produzirão eficácia contra todos e efeito vinculante, relativamente aos demais órgãos do Poder Judiciário e à administração pública direta e indireta, nas esferas federal, estadual e municipal. (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 45, de 2004) (Vide ADIN 3392)"

CÓDIGO DE PROCESSO CIVIL (Lei nº 13.105, de 2015)

" Art. 506. A sentença faz coisa julgada às partes entre as quais é dada, não prejudicando terceiros."

16. Quanto aos efeitos da decisão em relação as cobranças sobre o bem, tem-se que a caracterização do imóvel como terreno de marinha gera a responsabilidade pelos pagamentos de taxa de ocupação e  laudêmio.

17. No entanto, quando declarada a nulidade do próprio processo de demarcação da LPM/1831 que redundou na inscrição do imóvel como terreno ou acrescido de marinha, a mesma sorte seguirão todos os débitos patrimoniais e encargos legais decorrentes desta mesma inscrição.

18. Isso, porque a decisão do STJ, para além de “declarar a inexistência de relação jurídica” expressamente quanto à cobrança do laudêmio, conheceu em parte do recurso especial “para reconhecer a nulidade do procedimento de demarcação, em ordem a julgar procedente o pedido contido na inicial”.

19. Desse modo, tanto a cobrança do laudêmio quanto a de quaisquer outras exações decorrentes do próprio procedimento reconhecido nulo, deverão ser afastadas em relação ao imóvel identificado na ação, até a realização de novo procedimento para ratificar a inscrição ou mudar sua natureza, como determina a decisão do STJ transitada em julgado. Embora a parte autora peça expressamente  na inicial apenas o afastamento da cobrança do laudêmio, também é requerida a nulidade do próprio procedimento demarcatório no mesmo petitório acolhido pelo STJ.

20. Ainda, em caso de eventuais débitos inscritos, deve ser ouvida a Procuradoria da Fazenda Nacional, que detém a atribuição legal para proceder a inscrição e seu cancelamento, quando é o caso.

IV - CONCLUSÃO

21. Ante o exposto, considerando que a orientação promovida por este consultivo especializado é quanto ao controle de legalidade, não implicando conferência de documentos, matérias técnicas ou financeiras, ou mesmo deliberação, que é prerrogativa do gestor público, opina-se pelo retorno do processo ao órgão assessorado, com vistas ao cumprimento da Decisão Monocrática ante ao trânsito em julgado, recomendando-se a juntada nos autos administrativos das peças processuais (petição inicial e decisão monocrática) para compreensão total do comando judicial exarado, na forma recomendada pelo órgão de representação judicial da União no OFÍCIO n. 00825/2021/COREPAMNE/PRU4R/PGU/AGU (SEI nº 17710309)​.

Brasília, 06 de setembro de 2021

LEANDRA MARIA ROCHA MOULAZ

ADVOGADA DA UNIÃO - OAB/ES 7.792

Mat.; 13326678

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em http://sapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 10154142830202146 e da chave de acesso fd567890