ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO

PARECER Nº00718/2021/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU

NUP: 19739.118991/2021-12.

ÓRGÃO: UNIÃO - SUPERINTENDÊNCIA REGIONAL DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO NA PARAÍBA - SPU/PB

ASSUNTOS: ATIVIDADE MEIO.CONSULTA E ORIENTAÇÃO DE ATUAÇÃO.

 

EMENTA: SUPERINTENDÊNCIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO NO ESTADO DA PARAÍBA - SPU/PB. REPUBLICAÇÃO DA PORTARIA SPU-PB/ME Nº 716, DE 15 DE JANEIRO DE 2021 DE AUTORIZAÇÃO DE OBRA A PREFEITURA MUNICIPAL DE PITIMBU NO ESTADO DA PARAÍBA VISANDO A REQUALIFICAÇÃO DA ORLA DO MUNICÍPIO, E  MELHORIA NA INFRAESTRUTURA TURÍSTICA,REFERENTE A PARTE DO PROJETO DENOMINADO "PORTO DOS FRANCESES". POSSIBILIDADE JURÍDICA VEZ CUMPRIDA AS RECOMENDAÇÕES.

I-RELATÓRIO.

A Superintendência do Patrimônio da União no Estado da Paraíba -SPU/PB, através do OFÍCIO SEI Nº 223840/2021/ME, de 23 de agosto de 2021, (SEI 18175875),  encaminha os presentes autos à esta Consultoria Jurídica da União Especializada Virtual  de Patrimônio, (E-CJU/PATRIMÔNIO), para  análise e manifestação referente a consulta "a  acerca da possibilidade da utilização do instrumento autorização de obras para fins de comprovação perante a Caixa Econômica Federal./ Análise da Nota Técnica 37291 - SEI nº 17819999 (Solicitação da republicação da portaria de autorização de obras em relação a área localizada na orla central de Pitimbu/PB, Portaria SPU-PB/ME nº 716 publicada no DOU de 27 de janeiro de 2021."

Trata-se de trecho de orla marítima, no qual a Prefeitura Municipal de Pitimbu pretende implantar projeto de requalificação urbana no âmbito do Projeto Orla. A área foi identificada como sendo constituída de praia e, como tal, bem de domínio indubitável da União.

Em 02 de julho de 2019, foi solicitado por meio do Ofício nº 363/2019, pelo Prefeito do Município de Pitimbu, Autorização para Revitalização da Orla Marítima no Município de Pitimbu.

Foi emitida  a Autorização de Obras, por meio da  PORTARIA SPU-PB/ME Nº 716, DE 15 DE JANEIRO DE 2021,  com o prazo de 12 (doze)  meses nos termos do  Art. 8º - O prazo de vigência desta Portaria é de 12 (doze) meses a contar da expedição da ordem de serviço para o início das obras. Portanto,  tal  autorização deve ter  sido decorrido de um processo devidamente instruído, o qual não foi juntado aos presentes autos.

Entretanto em 28 de junho de 2021, a Prefeita do Município de  Pitimbu, no Estado da Paraíba,  encaminhou o Ofício nº 092/2021, para o Superintendente do Patrimônio da União -SPU/PB, com a solicitação de republicação da Portaria de Autorização de Obra emitida em 15 de janeiro de 2021, PORTARIA SPU-PB/ME Nº 716, DE 15 DE JANEIRO DE 2021, na qual  a (SPU/PB),  autoriza a Prefeitura Municipal de Pitimbu no Estado da Paraíba a realizar a execução da obra de requalificação da orla do município, visando a melhoria na infraestrutura turística, referente a parte do Projeto denominado "Porto dos Franceses".

Registe-se,  que o motivo de tal solicitação  é referente a exigências feitas pela Caixa Econômica para que conste o prazo de 20 (vinte) anos da cessão. Colocado como pré-requisito constante do  PI nº 424/2016, Art.23, §2º, que requer um prazo mínimo de 20 (vinte) anos, condição essa imposta  para prosseguimento da análise do processo pela Gerência Executiva de Governo João Pessoa/PB,CAIXA (SEI (17018196).

Nos termos  constante  nos autos em comento não houve cessão e sim Autorização de Obras, com o prazo  de  12 (doze) meses, conforme  PORTARIA SPU-PB/ME Nº 716, DE 15 DE JANEIRO DE 2021, (SEI 18174541).

A Superintendência do Patrimônio da União no Estado da Paraíba -SPU/PB, através da   Nota Técnica SEI nº 37291/2021/ME, de 18 de agosto de 2021, (SEI 17819999), assim se posicionou, vejamos:

 

"CONCLUSÃO

Desta feita, desde que as regras de utilização da área sejam respeitadas, não se faz necessária a efetivação de cessão de uso gratuita de áreas definidas como bens de uso comum do povo,bastando para essa finalidade, uma portaria de autorização de obras que não alterem a natureza do bem que sofrerá a intervenção e cumpridos os requisitos listados no referido parecer, conforme acima descrito ou, caso seja definido como imprescindível a elaboração de contrato de cessão gratuita da área,entendemos não ser o instrumento aplicável ao caso em pauta. Sendo assim, considerando o tempo decorrido desde a publicação do parecer, entendemos que, por prudência, faz-se necessário o envio das ponderações constantes nessa nota técnica para que seja submetida a Consultoria Jurídica da União visando atualização acerca do entendimento consolidado sobre o assunto e verificação da possibilidade da utilização do instrumento autorização de obras com as devidas justificativas aventadas para fins de comprovação perante a Caixa Econômica Federal. Sugerimos que após a consulta a CJU, a Prefeitura Municipal de Pitimbu e, consequentemente a Caixa Econômica Federal sejam notificadas sobre aviabilidade da presente análise.

À consideração superior

João Pessoa, 18 de agosto de 2021.

ANA CRISTINA FIGUEIREDO DE CARVALHO

Coordenadora"

 

E consoante relato por meio da Nota Técnica SEI nº 59085/2020/ME, de 13 de janeiro de 2021, (SEI 12778336), da SPU/PB,  manifestou-se:              

"CONCLUSÃO

33.A área objeto do pleito de cessão por parte da Prefeitura Municipal de Pitimbu é constituída em sua maiorparte de praia marítima (bem da União, conforme Art. 20, inciso IV da Constituição Federal) e na parte restante, de terreno alodial, ocupado pela rua que dá acesso ao local. Trata-se, portanto, toda a área, de bens de uso comum do povo, aos quaisdeve ser garantido o livre acesso.

RECOMENDAÇÃO

34.Por se tratar de área caracterizada como praia, bem de uso comum do povo, de caráter inalienável, sua destinação deve atentar para que seja assegurado, sempre, livre e franco acesso a ela e ao mar, em qualquer direção e sentido, conforme estabelece o Art. 10 da Lei nº 7.661, de 16 de maio de 1988.

Documento assinado eletronicamente

JENNIFER DOS SANTOS BORGES

Arquiteta

De acordo.

Documento assinado eletronicamente

JOÃO GOMES DA COSTA FILHOC

Coordenador Substituto"

O presente processo encontra-se instruído com os docunmentos referentes à consulta, em referência, que destaco entre outros:   Seq. 0 - CAPA; Seq.1 - HTML. 1. OFÍCIO n. 00514/2021/CJU-PB/CGU/AGU, 1d 8736591; Seq. 2- PDF.1- E-mail Prefeitura de Pitimbu enc. Of.092/2021,  ( SEI 17018083); Oficío nº 092/2021, (SEI (17018157); CE GIGOV/JP 4344/2021 - PM PITIMBU - CAIXA - Contrato de Repasse MTUR876449/2018 - Operação 1059628-84 - Solicitações para continuidade do processo, (SEI 17018196)); Nota Técnica SEI nº 37291/2021/ME, de 18 de agosto de 2021,(SEI17819999);PARECERNº07/2013/CÂMARA PERMANENTE DE CONVÊNIOS/DEPCONSU/ PGF/AGU, (SEI   (17832543) ); PORTARIA SEDDM/ME Nº 7.397, DE 24 DE JUNHO DE 2021, (SEI 18065512);  PORTARIA SPU-PB/ME Nº 716, DE 15 DE JANEIRO DE 2021, (SEI 18174541);Licença Prévia no Nº 671/2020 - SUDEMA - 8293795, ( SEI 18174633);  Parecer Técnico - N.º 1089/2020, (SEI 18174707); COMITÊ GESTOR DA ORLA DE PITIMBU, Ata do Comitê   Gestor do Projeto Orla de Pitimbu/PB, realizada em 23 de janeiro de 2019., (SEI 18174773); Nota Técnica SEI nº 59085/2020/ME, de 13 de janeiro de 2021,  (SEI 12778336); SICONV - SISTEMA DE GESTÃO DE CONVÊNIOS, (SEI 12765622); Ofício nº 369/2019 de 02 de julho de 2019, com o Projeto Arquitetônico  de Reurbanização da Orla Principal de Pitimbu< (SEI  (SEI 18175310 ); OFÍCIO CIRCULAR SEI nº 1093/2019/ME do Núcleo de Gestão de Praias, de 10 de outubro de 2019, (SEI (1817539); ANEXO I - MODELO DE TERMO DE ADESÃO À GESTÃO DE PRAIAS, (SEI 144 (1817);  GRUPO DE INTEGRAÇÃO DO GERENCIAMENTO COSTEIRO GI-GERCOGUIA DE DIRETRIZES DE PREVENÇÃO E PROTEÇÃO À EROSÃO COSTEIRA, 2018  (SEI 18175391); Seq.2-PDF.2- Continuação do GUIA DE DIRETRIZES DE PREVENÇÃO E PROTEÇÃO À EROSÃO COSTEIRA, (SEI 18175391); ANEXO, Núcleo de Gestão de Praias, (SEI 18175391); GUIA DE IMPLEMENTAÇÃO, PROJETO ORLA (18175391); OFÍCIO SEI Nº 223840/2021/ME, de 23 de agosto de 2021, de encaminhamento de consulta à esta Consultoria Jurídica da União Especializada Virtual de Patrimônio, E-CJU/PATRIMÔNIO.

É o relatório.

II-FUNDAMENTAÇÃO LEGAL E INSTRUÇÃO PROCESSUAL

A presente manifestação jurídica tem o escopo de assessorar a autoridade competente para  a prática do ato, para que dele não decorra nenhuma responsabilidade pessoal a ela, e também para que seja observado o princípio da legalidade e os demais que norteiam a atuação da Administração.

Desta forma, cercando-se a autoridade de todas as cautelas para a prática do ato, e documentando-as nos autos, a princípio cessa a sua responsabilidade pessoal por eventuais decorrências não satisfatórias.

Nossa atribuição é justamente apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar alguma providência para salvaguardar a autoridade assessorada, a quem, em seu juízo discricionário, compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a cautela recomendada.

Disso se conclui que parte das observações aqui expendidas não passam de recomendações, com vistas a salvaguardar a autoridade administrativa assessorada, e não vinculá-la. Caso opte por não acatá-las, não haverá ilegalidade no proceder, mas simples assunção do risco. O acatamento ou não das recomendações decorre do exercício da competência discricionário da autoridade assessorada.

Já as questões que envolvam a legalidade, de observância obrigatória pela Administração, serão apontadas, ao final deste parecer, como óbices a serem corrigidos ou superados. O prosseguimento do feito, sem a correção de tais apontamentos, será de responsabilidade exclusiva do órgão, por sua conta e risco.

Por outro lado, é certo que a análise dos aspectos técnicos (não jurídicos) não está inserida no conjunto de atribuições/competências afetas a esta e-CJU/Patrimônio, a qual não possui conhecimento específico nem competência legal para manifestar-se acerca de questões outras que aquelas de cunho estritamente jurídico, cabendo ao órgão patrimonial consulente a responsabilidade pela aferição do imóvel ocupado e sua avaliação, pelo exame dos documentos cartoriais referentes a ocupação primitiva, a cadeia sucessória e a detenção física nas hipóteses demandadas, atestando a satisfatoriedade da documentação exibida, anexando aos autos as comprovações pertinentes, de acordo com o preceituado no Enunciado nº 07 do MANUAL DE BOAS PRÁTICAS CONSULTIVAS DA CGU/AGU, no sentido de que o Órgão Consultivo deve evitar "(...) posicionamentos conclusivos sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade"

A presente análise trata de consulta feita pela SPU/PB,  a "cerca da possibilidade da utilização do instrumento  de autorização de obra para fins de comprovação perante a Caixa Econômica Federal./ Análise da Nota Técnica 37291 - SEI nº 17819999 (Solicitação da republicação da portaria de autorização de obras em relação a área localizada na orla central de Pitimbu/PB, Portaria SPU-PB/ME nº 716 publicada no DOU de 27 de janeiro de 2021." , cabendo ressaltar que referido exame deverá se limitar aos aspectos jurídicos da consulta formulada, abstendo-se quanto aos aspectos técnicos, econômicos, financeiros e aqueles que exijam o exercício da competência e discricionariedade administrativa a cargo dessa Superintendência do Patrimônio da União no Estado da Paraíba.

Com efeito, sobre a referida Portaria, observa-se que a mesma tem por objeto Autorizar a Prefeitura Municipal de Pitimbu no Estado da Paraíba a realizar a execução da obra de requalificação da orla do município, visando a melhoria na infraestrutura turística, referente a parte do Projeto denominado "Porto dos Franceses".

Sendo o prazo constante  na Portaria de Autorização de Obra, o especificado no seu artigo 8º,  in verbis: 

 

    Art. 8º - O prazo de vigência desta Portaria é de 12 (doze) meses a contar da expedição da ordem de serviço para o início das obras. .

 

 

Quanto a possibilidade de utilização do instrumento de Autorização de Obra para fins de comprovação  perante a Caixa Econômica Federal, (dominialidade),  o artigo Art. 10 da Lei nº 7.661, de 16 de maio de 1988,  define  a caracterização da área como praia marítima (bem da União, conforme Art. 20, inciso IV da Constituição Federal), nos termos abaixo transcritos:

 

Art. 10. As praias são bens públicos de uso comum do povo, sendo assegurado, sempre, livre e franco acesso a elas e ao mar, em qualquer direção e sentido, ressalvados os trechos considerados de interesse de segurança nacional ou incluídos em áreas protegidas por legislação específica.

§ 1º. Não será permitida a urbanização ou qualquer forma de utilização do solo na Zona Costeira que impeça ou dificulte o acesso assegurado no caput deste artigo.

§ 2º. A regulamentação desta lei determinará as características e as modalidades de acesso que garantam o uso público das praias e do mar.

§ 3º. Entende-se por praia a área coberta e descoberta periodicamente pelas águas, acrescida da faixa subsequente de material detrítico, tal como areias, cascalhos, seixos e pedregulhos, até o limite onde se inicie a vegetação natural, ou, em sua ausência, onde comece um outro ecossistema.

 

A Constituição Federal de 1988,  estabelece em seu Artigo 20, os bens da União, in verbis:

 

 Art. 20. São bens da União:

I - os que atualmente lhe pertencem e os que lhe vierem a ser atribuídos;

II - as terras devolutas indispensáveis à defesa das fronteiras, das fortificações e construções militares, das vias federais de comunicação e à preservação ambiental, definidas em lei;

III - os lagos, rios e quaisquer correntes de água em terrenos de seu domínio, ou que banhem mais de um Estado, sirvam de limites com outros países, ou se estendam a território estrangeiro ou dele provenham, bem como os terrenos marginais e as praias fluviais;

IV - as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limítrofes com outros países; as praias marítimas; as ilhas oceânicas e as costeiras, excluídas, destas, as áreas referidas no art. 26, II;

IV as ilhas fluviais e lacustres nas zonas limítrofes com outros países; as praias marítimas; as ilhas oceânicas e as costeiras, excluídas, destas, as que contenham a sede de Municípios, exceto aquelas áreas afetadas ao serviço público e a unidade ambiental federal, e as referidas no art. 26, II;         (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 46, de 2005)

V - os recursos naturais da plataforma continental e da zona econômica exclusiva;

VI - o mar territorial;

VII - os terrenos de marinha e seus acrescidos;

VIII - os potenciais de energia hidráulica;

IX - os recursos minerais, inclusive os do subsolo;

X - as cavidades naturais subterrâneas e os sítios arqueológicos e pré-históricos;

XI - as terras tradicionalmente ocupadas pelos índios.

§ 1º É assegurada, nos termos da lei, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios, bem como a órgãos da administração direta da União, participação no resultado da exploração de petróleo ou gás natural, de recursos hídricos para fins de geração de energia elétrica e de outros recursos minerais no respectivo território, plataforma continental, mar territorial ou zona econômica exclusiva, ou compensação financeira por essa exploração.

§ 1º É assegurada, nos termos da lei, à União, aos Estados, ao Distrito Federal e aos Municípios a participação no resultado da exploração de petróleo ou gás natural, de recursos hídricos para fins de geração de energia elétrica e de outros recursos minerais no respectivo território, plataforma continental, mar territorial ou zona econômica exclusiva, ou compensação financeira por essa exploração.         (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 102, de 2019)      (Produção de efeito)

§ 2º A faixa de até cento e cinquenta quilômetros de largura, ao longo das fronteiras terrestres, designada como faixa de fronteira, é considerada fundamental para defesa do território nacional, e sua ocupação e utilização serão reguladas em lei.(negritei)

O Código Civil Brasileiro no Art. 99 assim disciplina, sobre os bens públicos, in verbis:

 

Art. 99. São bens públicos:

I - os de uso comum do povo, tais como rios, mares, estradas, ruas e praças;

II - os de uso especial, tais como edifícios ou terrenos destinados a serviço ou estabelecimento da administração federal, estadual, territorial ou municipal, inclusive os de suas autarquias;

III - os dominicais, que constituem o patrimônio das pessoas jurídicas de direito público, como objeto de direito pessoal, ou real, de cada uma dessas entidades.

Parágrafo único. Não dispondo a lei em contrário, consideram-se dominicais os bens pertencentes às pessoas jurídicas de direito público a que se tenha dado estrutura de direito privado.

 

Portanto  a  comprovação da dominialidade de Bem  Público de uso comum do povo, como o caso em estudo, se enquadra no disposto do §6º, do art 39, da  Portaria Interministerial Nº 507, de 24 de novembro de 2011,      cuja a intervenção é representada por área localizada na orla marítima do Município de Pitimbu-PB, constituída de praia, delimitada pelos  pontos georreferenciados ao DATUM SIRGAS2000 (Zona 25 Sul), em coordenadas UTM, (SEI 13064684).

Peço vênia, para citar  a conclusão  do PARECER Nº 072013/CÂMARA PERMANENTE DE CONVÊNIOS/DEPCONSU/PGF/AGU, II- CONCLUSÃO- item 33.

 

"a) a simples declaração do Chefe do Poder Executivo do ente convenente atestando que o imóvel se enquadra  na classificação constante do art. 99, do Código  Civil não é suficiente para comprovação do exercício de plenos poderes sobre a propriedade do imóvel em que se realiza a obra  ou a benfeitoria com recursos públicos.;

b) nos casos em que a área de intervenção se tratar de rodovias, estará dispensada a apresentação de certidão emitida pelo cartório de registro de imóveis, bastando, para fins de atendimento ao disposto no art. 39, IV, da Portaria Interministerial MP/MF/CGU nº 507/2011, a comprovação de que a respectiva rodovia objeto do convênio integra o Sistema Nacional de Viação na  forma da Lei nº. 12.379/2011;

  c) nos casos em que a área de intervenção se tratar de logradouros públicos, deverá ser exigida do ente convenente certidão  emitida  pelo  cartório de registros de imóveis competente, salvo se apresentada pelo convenente justificativa  devidamente fundamentada e aprovada pela área técnica da entidade concedente, situação em que se dará por cumprido o requisito mediante apresentação de mapa georreferenciado que contenha, ao menos, o traçado dos lotes, do sistema viário e das áreas livres de uso público, permitindo a correta identificação do local em que será realizada a obra ou benfeitoria,e de certidão negativa comprobatória  de inexistência de domínio particular expedida pelo Ofício de Registro de Imóveis da localidade da situação do imóvel; e

d) a par do que disciplina a Orientação Normativa AGU  nº 30/2010, deve-se recomendar ao gestor público que seja registrado nos autos do processo administrativo o momento da apresentação dos documentos que comprovem a dominialidade pública, mantendo-se a compatibilidade entre a instrução física e as informações constantes no Sistema de Gestão de Convênios e Contratos de Repasse ( SICONV ), a fim de possibilitar o controle do cumprimento tempestivo da cláusula condicionante, caso tenha sido fixada no instrumento de convênio."

 

A Orientação Normativa AGU nº 30/2010, estabelece que : Os dados constantes no sistema de gestão de convênios e contratos de repasse (siconv) possuem fé pública. logo, os órgãos jurídicos não necessitam solicitar ao gestor público a apresentação física, a complementação e a atualização de documentação já inserida no ato de cadastramento no siconv, salvo se houver dúvida fundada. indexação: siconv. dados. fé pública. apresentação física. desnecessidade. dúvida fundada.

De acordo com as informações acima prestadas, não existe óbice para que a SPU/PB, do ponto de vista da dominialidade da área em que foi autorizada a obra, a comprove por meio do georreferenciamento e justificativa devidamente fundamentada conforme contante no Art.2º da PORTARIA SPU-PB/ME Nº 716, DE 15 DE JANEIRO DE 2021, (SEI  13064684).

III-CONCLUSÃO.

Ante o exposto, ressalvados os aspectos técnicos, registre-se, por oportuno, que este parecer não alberga evidentemente as questões alusivas à conveniência e a oportunidade do ato administrativo que subjaz à consulta descrita nos autos a cerca da possibilidade da utilização do instrumento  de autorização de obra para fins de comprovação perante a Caixa Econômica Federal,  bem como os aspectos técnicos que permeiam o procedimento mesmo, cuja competência é do Órgão de Origem e que estão fora da Competência Institucional desta Consultoria Jurídica da União.

Portanto manifestamo-nos pela possibilidade jurídica   da utilização do instrumento de autorização de obra para fins de comprovação, desde que atendidas as recomendações do item 24 e  26 deste parecer.

É o parecer,

Brasília, 17 de setembro de 2021.

GLAIR FLORES DE MENEZES FERNANDES

ADVOGADA DA UNIÃO CJU-RR/CGU/AGU

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em http://sapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 19739118991202112 e da chave de acesso a7b43513