ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO

INTERESSADOS: SUPERINTENDÊNCIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO EM SANTA CATARINA E MUNICÍPIO DE BLUMENAU-SC

1. A Superintendência do Patrimônio da União em Santa Catarina - SPU/SC encaminha o presente processo, para análise e manifestação, nos termos do artigo 11, inciso VI, alínea “b”, da Lei Complementar n o 73, de 10 de fevereiro de 1993, que instituiu a Lei Orgânica da Advocacia-Geral da União e do artigo 19, incisos I e VI, do Ato Regimental n o 5, de 27 de setembro de 2007, do Advogado-Geral da União, combinados com o art. 38 da Lei nº 8.666, de 1993.

3. Trata-se de celebração de Acordo de Cooperação Técnica (ACT) que tem por fundamentos de fato e de direito as razões constantes da Nota Técnica SEI nº 40679/2021/ME (SEI nº 18267130):

A SPU-SC é responsável pela gestão do patrimônio da União no Estado. Entre esses imóveis, têm destaque os de uso especial, os terrenos de marinha e os de uso comum do povo, além dos imóveis oriundos da extinta Rede Ferroviária Federal S/A (RFFSA) e outras instituições, a serem incorporados ao patrimônio da União e, posteriormente, devidamente destinados. Cabe à Superintendência zelar por tais imóveis e, entre outras funções, autorizar sua destinação, nos termos da legislação vigente e específica a cada tipo de imóvel.

A unidade tem verificado crescimento anual de protocolos de demandas administrativas. Há, ainda, um volume expressivo de demandas judiciais, de Ministério Público Federal e de usucapião, que possuem prazo legal para manifestação, contemplando um cenário de alta judicialização e passivo administrativo, com oportunidades de redução de tempo de análise dos processos e aumento do volume de conclusão de requerimentos e processos por ano, com consequente aumento de receita e maior racionalização no uso do patrimônio imobiliário federal.

Para atuar nessa seara, a Superintendência tem investido esforços em automatização de processos internos e de controles, capacitação de servidores, definição de procedimentos de trabalho e estratégias de cooperação, como a do presente Acordo de Cooperação Técnica.

Nessa seara, surge a possibilidade contar com a parceria dos municípios para execução de atividades, contando com a experiência e o conhecimento técnico das Prefeituras para acelerar a análise dos processos relacionados aos imóveis da União naquele território, em especial imóveis da extinta Rede Ferroviária Federal S/A (RFFSA) e ações de Regularização Fundiária Urbana (Reurb). Essas ações estão alinhadas com toda a legislação da SPU, como a Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1.998, que prevê parcerias com entes municipais, e, ainda, com o Plano de Negócios elaborado pela SPU-SC, as iniciativas prioritárias do Programa SPU+, instituído por meio da Portaria SEDDM/SPU/ME nº 2.517, de 2 de março de 2021, que traz como premissas a inovação, a modernização e a transformação da gestão e governança do patrimônio imobiliário da União, e, ainda, com a Portaria Interministerial ME/CGU nº 6.909, de 21 de junho de 2021, que institui regime especial de governança para a destinação de imóveis da União, e suas regulamentações. Alinham-se, também, com recomendações de órgãos de controle e com a necessidade permanente de melhoria do atendimento ao nossos clientes e usuários da SPU, sejam eles entes federados que necessitam de imóveis da SPU para a consecução de políticas públicas ou cidadãos, que buscam diretamente a regularização de imóveis junto ao órgão.

As ações visarão não apenas o diagnóstico da situação dos imóveis, mas a instrução processual individual adequada, a troca de informações e conhecimentos especializados que permita a análise dos processos pela SPU, sem prejuízo das atribuições legais de cada ente, para regularização da ocupação e destinação de imóveis da União, inclusive ao Município, para implementação de programas de interesse público, notadamente os de interesse social e comunitário, observado o disposto na Lei nº 9.636/98, Lei nº 13.465/2017 e demais ditames legais e regulamentares. A parceria entre a SPU/SC e o município irá intensificar a atuação da unidade com enfoque territorial, contando com o conhecimento técnico, compartilhamento de informações, priorização de imóveis identificados com maior possibilidade de regularização e, assim, conclusão dos processos de imóveis no município em maior volume e menor tempo de tramitação. Registre-se, para citar um exemplo, que a própria Instrução Normativa que trata das fiscalizações no âmbito da SPU (Instrução Normativa SPU nº 23, de 18 de março de 2020, por meio da qual se Estabelece as diretrizes e procedimentos das atividades de fiscalização dos imóveis da União) logo no artigo 1º estabelece que "nos termos do art. 4º, da Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1.998, a Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União - SPU poderá executar ações de fiscalização, fazendo-o diretamente ou por meio de parcerias, convênios, contratos, termos de cooperação, termos de adesão, acordos ou ajustes", o que indica a importância de parcerias como a que ora se estabelece.

A conclusão dos processos que tramitam na SPU gerará para os municípios melhoria na regularização cadastral da Prefeitura, com impacto direto no seu cadastro imobiliário, receitas advindas de impostos e taxas que passarão a ser recolhidos e, ainda, regularização de particulares em imóveis atualmente ocupados, o que retroalimenta a economia local, por permitir transações imobiliárias, submissão de projetos de obras e outras ações decorrentes da regularização fundiária e cadastral dos imóveis da União localizados no município. Os imóveis que possuam interesse público terão seus processos analisados com prioridade, bem como os imóveis não ocupados e com possibilidade de encaminhamento para alienação, de forma a garantir a racionalização do uso dos recursos e do patrimônio da União. Os requerimentos de regularização de particulares também serão analisados, por contribuírem para a devida regularização que interessa tanto aos órgãos envolvidos como ao ocupante do imóvel.

A experiência de parceria com municípios vem sendo desenvolvida há alguns anos por outras regionais da SPU, como por exemplo a SPU de São Paulo. Para citar um exemplo, podemos citar o ACT com o município de Bertioga, analisado pelo Processo SPU 04977.000534/2013-82, Parecer n. 0253/2013/RMM/CJU-SP/CGU/AGU. Mais recentemente, podemos citar o Processo SEI ME 10154.120316/2019-35, da SPU do Paraná, analisado por meio do Parecer n. 00973/2019/CJU-PR/CGU/AGU.

Especialmente no contexto da ex-RFFSA, cabe registrar que, quando da extinção da empresa, em 22 de janeiro de 2007, foram transferidos cerca de 2.500 bens patrimoniais (NBPs) à SPU/SC, localizados em mais de 60 municípios catarinenses. Esses eram todos os bens patrimoniais da entidade não operacionais, ou seja, não utilizados para as linhas férreas em operação, com exceção dos que possuíam a finalidade de constituição de “reserva técnica” (imóvel não operacional necessário à expansão e ao aumento da capacidade de prestação do serviço público de transporte ferroviário conforme avaliação prévia de sua vocação logística). Desse total, em 2019 a SPU-SC concluiu a incorporação de cerca de 10 bens, em 2020 cerca de 40 bens e em 2021 trabalha para avançar em tais números.

Nesse contexto, desde fevereiro de 2021, a SPU-SC vem articulando a construção dos citados acordos junto aos municípios. Em 18/02/2021 foi realizada a primeira reunião para tratar da proposta, com o município de Criciúma. Em abril, avançou-se para uma minuta, a partir da experiência da SPU-SP, que foi compartilhada em reuniões também com os municípios de Rio do Sul (primeira reunião em 07/04/2021), Irineópolis (primeira reunião em 20/05/2021), Mafra (primeira reunião em 11/06/2021, com participação do MPF e DNIT), Capinzal (primeira reunião em 18/06/2021), Blumenau e Tubarão (primeira reunião em 02/07/2021) e Apiúna (primeira reunião em 15/07/2021), além da Federação Catarinense de Municípios - FECAM (primeira reunião em 02/07/2021). Os primeiros municípios procuraram a SPU-SC para reuniões tendo como objetivo ampliar a regularização de imóveis da extinta Rede Ferroviária Federal S/A (RFFSA). Após, a SPU-SC identificou municípios com alta demanda de processos da RFFSA e com elevado número de processos em trâmite no Núcleo de Incorporação e com caracterização já realizada, de forma a aproveitar os esforços de capacitação para tratar de uma parcela maior de passivos de processos do Núcleo.

No decorrer dos trabalhos, foram realizadas diversas reuniões técnicas para detalhamento da proposta com os parceiros, incluindo plano de trabalho, sistemática de atividades, controle de atividades dos técnicos indicados etc. Em paralelo, internamente, a SPU-SC trabalhou em fluxos de organização da equipe do Núcleo de Incorporação. Os municípios foram, então, formalizando seus pedidos de parceria por meio de ofício e, após recebimento das minutas de acordo, anuindo quanto ao envio à consultoria jurídica da SPU para seguimento dos trâmites. Entretanto, visando uniformar os processos, a SPU-SC obteve junto à Consultoria Jurídica da União em Santa Catarina - CJU/SC a orientação de utilizar a minuta padrão de ACT da Câmara Nacional de Convênios e demais instrumentos, disponível em <https://www.gov.br/agu/pt-br/composicao/consultoria-geral-da-uniao-1/modelos-de-convenios-licitacoes-e-contratos/modelos-de-convenios/modelos-de-minutas-de-contrato-de-repasse-e-acordo-de-cooperacao>, com atualização em 06/05/2019, o que foi plenamente atendido. Verificou-se que a nova minuta não alterou o conteúdo acordado com os municípios durante os trabalhos, sendo salutar, portanto, o ajuste para facilitar a instrução processual das presentes parcerias e de próximas que possam surgir.

Cada partícipe custeará suas despesas, não havendo qualquer transferência de recursos financeiros pelo Acordo. Como detalhado no Plano de Trabalho anexo, quanto aos recursos humanos, o MUNICÍPIO colocará à disposição da SPU/SC servidores do seu quadro para execução de atividades relacionadas aos trabalhos compartilhados. A SPU/SC apresentará levantamento de demandas do município junto ao órgão parceiro, de forma a definir os perfis de servidores necessários ao cumprimento do Plano de Trabalho. Os servidores serão indicados por Ofício do Prefeito direcionado à SPU/SC, com informações de contato e demais registros que se fizerem necessários. No desenvolvimento dos trabalhos, a equipe da SPU/SC fornecerá acesso aos seus sistemas e realizará a capacitação e orientação necessárias para o adequado andamento dos trabalhos. As atividades serão executadas remotamente, conforme cronograma estabelecido em conjunto, com o uso de ferramentas tecnológicas e a realização cotidiana de videoconferências, utilizando sistemas e aplicativos indicados pela SPU/SC. O servidor do MUNICÍPIO poderá permanecer nas dependências da Prefeitura e atuar remotamente junto à SPU, com submissão aos controles de rotina executados pela unidade, pelo envio mensal de controle de frequência e/ou relatório de atividades do servidor.

O Plano de Trabalho, em especial no que se refere à metodologia de intervenção, etapas e cronograma, revela que as atividades envolvidas são de caráter de compartilhamento de informações e de natureza instrutória dos processos, desde atividades operacionais até busca de informações e documentos, elaboração de checklists e minutas, sem haver transferência de responsabilidades legais entre os entes. Ou seja, permanece com a SPU a análise de mérito de cada processo, com o rito subsequente de análise de sua cessão, doação, aforamento ou instrumento legal adequado a cada caso concreto, nos termos da Lei nº 9.636/98, da Lei nº 13.465/2017 e demais ditames legais e regulamentares específicos, observada, no que couber, a Lei nº 8.666/93 e todos os normativos vigentes para cada tipo de destinação, incluindo submissão dos processos ao órgão de assessoramento jurídico cabível e demais trâmites junto à Unidade Central da SPU, quando couber.

Quanto à minuta proposta pela Câmara Nacional de Convênios, destacamos que a CLÁUSULA SEXTA – DO GERENCIAMENTO DO ACORDO DE COOPERAÇÃO TÉCNICA precisa ser adaptada. A proposta é de que a designação se dê por ofício e não necessariamente após a celebração, pois alguns municípios já enviaram tais indicações. O trecho foi destacado em amarelo na minuta. Nos casos em que a indicação dos responsáveis já ocorreu, ela consta do processo de discussão do ACT, o que será convalidado após sua celebração de publicação. Registramos, ainda, que o plano de trabalho detalhado por mês, como sugerido em alguns modelos disponíveis, não atende à natureza dos trabalhos, que se iniciará com a análise processo a processo, de forma a planejar os que terão análise iniciada ou aguardarão os andamentos dos trabalhos, conforme nível e criticidade e perspectiva de conclusão mais célere. Os níveis de complexidade dos processos serão categorizados no início dos trabalhos e, com isso, será feito um cronograma de análise, na forma de relatório periódico previsto nos Resultados Esperados. Nos relatórios mensais de atuação dos servidores do município essas situações também estarão relatadas e devidamente formalizadas, no processo SEI ME em que tramitará cada ACT ou, ainda, em processos relacionados devidamente identificados em despachos feitos no processo principal de cada ACT.

Quanto ao município em tela, Blumenau, cabe registrar que, em levantamento preliminar, a SPU-SC identificou 197 imóveis da extinta Rede Ferroviária Federal S/A (RFFSA) no município, além de imóveis de uso especial e outros imóveis da União a serem levantados para futura regularização.

Quanto aos imóveis da ex-RFFSA, foram identificadas as seguintes situações de imóveis a serem incorporados ao patrimônio da União e regularizados:• 53 imóveis já estão identificados, ou seja, já possuem planta/caracterização para seguirem para análise documental;• 1 não identificados;• 143 a verificar.

Poderá haver, ainda, áreas da União com interesse para regularização fundiária urbana (Reurb) a serem mapeadas pelo município, com processos a serem instruídos e submetidos à SPU/SC nos termos específicos da legislação. Para esses casos, oportunamente deve haver a aprovação de planos de trabalho específicos, segundo os ritos dos normativos aplicáveis a essa política, como a Portaria SPU nº 2.826, de 31 de janeiro de 2020, que estabelece as normas e procedimentos para a Regularização Fundiária Urbana - Reurb em áreas da União, a Portaria SEDDM/SPU/ME nº 2.519, de 2 de março de 2021, que instituiu o Programa Regulariza+ e outras que vierem a substitui-las ou complementá-las. (...)"

4. Esta manifestação jurídica tem a finalidade de assistir a autoridade assessorada no controle interno da legalidade administrativa. A função do órgão de consultoria é apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar providências para salvaguardar o Gestor Público, a quem compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a precaução recomendada.

5. Importante salientar que o exame dos autos restringe-se aos seus aspectos jurídicos, excluídos, portanto, aqueles de natureza técnica e/ou financeira. Em relação a estes, partiremos da premissa de que a autoridade assessorada municiou-se dos conhecimentos específicos imprescindíveis para a sua adequação às necessidades da Administração, observando os requisitos legalmente impostos.

6. De outro lado, cabe esclarecer que não é papel do órgão de assessoramento jurídico exercer a auditoria quanto à competência de cada agente público para a prática de atos administrativos. Incumbe, isto sim, a cada um destes, observar se os seus atos estão dentro do seu limite de competências.

7. Destaque-se que determinadas observações são feitas sem caráter vinculativo, mas em prol da segurança da própria autoridade assessorada, a quem compete, dentro da margem de discricionariedade que lhe é conferida pela lei, avaliar e acatar, ou não, tais ponderações. Não obstante, as questões relacionadas à legalidade serão apontadas para fins de sua correção. O seguimento do processo sem a observância destes apontamentos será de responsabilidade exclusiva do(s) agente(s) público(s) envolvido(s).

8. Assim, caberá tão somente a esta Consultoria, à luz do art. 131 da Constituição Federal de 1988 e do art. 11 da Lei Complementar nº 73, de 1993, prestar assessoramento sob o enfoque estritamente jurídico, não sendo competência deste órgão consultivo o exame da matéria em razão das motivações técnica e econômica, nem da oportunidade e conveniência, tampouco fazer juízo crítico sobre cálculos e avaliações, ou mesmo invadir o campo relacionado à necessidade material no âmbito do órgão assessorado.

9. Portanto, esta manifestação limita-se tão somente a prestar orientação jurídica acerca da Minuta de Acordo de Cooperação Técnica celebrado entre a União, por intermédio da Superintendência Regional do Patrimônio da União em Santa Catariana e o Município de Blumenau/SC (SEI nº 18265270), posto que não é dado a esta Consultoria apreciar as questões de interesse e oportunidade do ato que se pretende praticar, visto que são da esfera discricionária do Administrador, bem como daquelas relativas à matéria eminentemente técnica (não jurídica). Nesse sentido, o Enunciado nº 7 do Manual de Boas Práticas Consultivas da Advocacia-Geral da União, dispondo que:

10. Quanto ao instrumento jurídico adequado à formalização do ajuste pretendido, destaca-se que o art. 116 da Lei nº 8.666, de 1993, autoriza órgãos e entidades da Administração celebrar “convênios, acordos, ajustes e outros instrumentos congêneres”. A referida lei não estabelece um rol exaustivo de espécie de instrumentos hábeis a serem celebrados pelo Poder Público, tampouco as condições e parâmetros para que os mesmos sejam concretizados.

11. Cumpre asseverar que o fato de a presente avença a ser celebrada entre órgãos da Administração Pública e não envolver repasse de recursos financeiros, afasta, desde logo, a utilização das parcerias denominadas convênio, contrato de repasse e termo de execução descentralizada (regulamentados pelo Decreto nº 6.170, de 2007 e Portaria Interministerial nº 424, de 2016), dos contratos de gestão estabelecidos na Lei nº 9.637, de 1998, dos termos de parceria com fundamento na Lei nº 9.790, de 1999, das parcerias público-privadas regulamentadas pela Lei nº 11.079, de 2004 e dos acordos de cooperação e termos de colaboração e de fomento, regulamentados pela Lei nº 13.019, de 2014.

12. No ordenamento pátrio, não há, exatamente, definição normativa no que toca aos ajustes celebrados entre órgãos ou entidades da Administração Pública que reúnam interesses convergentes, sem transferência de recursos financeiros entre os órgãos/entidades partícipes. Nada obstante, verifica-se, no âmbito de diversos entes da Administração Pública, razoável consenso no sentido de uniformizar a nomenclatura do documento a ser produzido (Acordo de Cooperação Técnica ou simplesmente Acordo de Cooperação) aplicando-se, no que couber, a disciplina contida na Lei nº 8.666, de 1993.

13. Nesse desiderato, a revista Boletim de Licitações e Contratos, em consonância com o art. 116 da Lei n° 8.666, de 1993, indica que os acordos de cooperação técnica são espécies do gênero convênio lato sensu: "Os denominados acordos de cooperação técnica, mútua etc. são espécies do gênero convênio, embora mais simplificadas, nas quais os partícipes colaboram para alcançar os objetivos propugnados. Os ajustes desta natureza são, em regra, formalizados por meio de termos que contenham o objeto, as condições em que se dará a cooperação, as responsabilidades e os demais que se fizerem necessários. Observarão, no mais, e no que couber, o disposto no art. 116 da Lei de Licitações". (NDJ Editora, Ano XXII, n° 06, junho de 2009, Questões práticas, p. 605/606).

14. Já o art. 2º, inciso VIII-A, da Lei nº 13.019, de 2014, ao regular o regime jurídico das parceiras entre Poder Público e Organizações da Sociedade Civil, define Acordo de Cooperação como o "instrumento por meio do qual são formalizadas as parcerias estabelecidas pela administração pública com organizações da sociedade civil para a consecução de finalidades de interesse público e recíproco que não envolvam a transferência de recursos financeiros". Portanto, embora estabelecida para aquele diploma especializado, teve-se uma delimitação normativa da definição de Acordo de Cooperação e uma de suas principais características: não aviar transferência de recursos financeiros.

15. No mesmo sentido, a Câmara Permanente de Convênios da Procuradoria-Geral da União, através do Parecer n. 15/2013 (NUP n. 00407.001856/2013-52), conceituou Acordo de Cooperação como sendo o “instrumento jurídico formalizado entre órgãos e entidades da Administração Pública ou entre estes e entidades privadas sem fins lucrativos, com o objetivo de firmar interesse na mútua cooperação técnica, visando à execução de programas de trabalho, projeto/atividade ou evento de interesse recíproco, do qual não decorra obrigação de repasse de recursos entre os partícipes”. Logo, verifica-se que o Acordo de Cooperação, assim como o Convênio, envolve a conjugação de esforços para a realização de objetivos comuns, todavia, apresenta particularidades que o distingue de outros instrumentos celebrados pela Administração Pública, como acentuado no Parecer n. 00195/2018/CONJUR-MD/CGU/AGU, de 02 de abril de 2018: "diferentemente do contrato, os envolvidos (partícipes) não se vinculam, tecnicamente, por obrigações, mas sim por compromissos ou responsabilidades. Na prática, os entes signatários se comprometem a agir, no âmbito de suas competências e titularidades, de forma a atingir um determinado objetivo comum, não havendo uma sanção necessária aplicável em caso de descumprimento do pactuado".

16. Importante destacar que o Acordo de Cooperação visa concretizar a articulação das competências e titularidades próprias dos partícipes, sem criar novas competências aos seus entes, tão somente promovendo a atuação articulada dos parceiros envolvidos, garantindo assim, a concretização do princípio da eficiência, consagrado na Constituição Federal de 1988.

17. No que toca aos requisitos necessários para a formalização do ajuste, deve órgão assessorado atentar para § 1º do art. 116 da Lei nº 8.666, de 1993, que enumera as informações mínimas que deverão constar no Plano de Trabalho dos convênios, acordos ou ajustes celebrados por órgãos ou entidades da Administração Pública:

"Art. 116. Aplicam-se as disposições desta Lei, no que couber, aos convênios, acordos, ajustes e outros instrumentos congêneres celebrados por órgãos e entidades da Administração.

§ 1^o A celebração de convênio, acordo ou ajuste pelos órgãos ou entidades da Administração Pública depende de prévia aprovação de competente plano de trabalho proposto pela organização interessada, o qual deverá conter, no mínimo, as seguintes informações:

VI - previsão de início e fim da execução do objeto, bem assim da conclusão das etapas ou fases programadas;

VII - se o ajuste compreender obra ou serviço de engenharia, comprovação de que os recursos próprios para complementar a execução do objeto estão devidamente assegurados, salvo se o custo total do empreendimento recair sobre a entidade ou órgão descentralizador". (destaques)

18. Considerando que neste processo não haverá transferência de recursos financeiros segundo Cláusula Sétima da minuta (SEI n° 18265270), o Plano de Trabalho (SEI nº 18265387) deverá observar o disposto nos incisos I, II, III e VI, acima, apresentando para tanto identificação do objeto a ser executado, metas a serem atingidas, etapas ou fases de execução e previsão de início e fim da execução do objeto, bem como da conclusão das etapas ou fases do programa, se for o caso, incumbindo ao órgão assessorado a análise técnica consistente, referente às razões de sua propositura, os objetivos e a adequação à missão institucional dos órgãos partícipes, guardando pertinência com a obrigações a serem assumidas. A minuta elaborada, além da definição do objeto, contempla cláusulas que versam sobre o plano de trabalho, obrigações comuns, obrigações específicas dos entes participantes, gerenciamento, prazo de vigência, aferição de resultados, alteração, hipóteses de extinção e foro, com a previsão de submissão prévia à Câmara de Conciliação e Arbitragem da Administração Federal (CCAF) da Advocacia-Geral da União, nos termos do art. 37 da Lei nº 13.140, de 2015, do art. 11 da Medida Provisória nº 2.180-35, de 2001, Portaria AGU nº 1.281, de 27 de setembro de 2007 e normativos que a sucederam, ficando eleito o foro da Justiça Federal da Seção Judiciária do Espírito Santo em Vitória-ES para dirimir quaisquer demandas que não puderem ser solucionadas administrativamente.

19. Quanto ao foro, recomenda-se que seja indicado o foro da Justiça Federal de Blumenau/SC, por ser o juízo da localidade em que ocorrerá a execução do ACT.

20. No que concerne ao prazo de vigência do ajuste, o mesmo deve ser estipulado levando-se em consideração a natureza e a complexidade do objeto, as metas estabelecidas e o tempo necessário para sua execução, havendo possibilidade de eventual prorrogação, mantida a linha de entendimento da Orientação Normativa AGU nº 44, de 26 de fevereiro de 2014, no sentido de que as hipóteses e os prazos não estão adstritos àqueles típicos dos instrumentos contratuais previsto no art. 57 da Lei nº 8.666, de 1993, mas sim às respectivas metas previstas no ajuste. Todavia, deverão ser demonstradas, em atendimento ao dever de motivação dos atos administrativos, as razões aptas a determinar a prorrogação do prazo, com análise prévia quanto a efetividade no cumprimento do objeto do acordo de cooperação, bem como do cumprimento das ações e metas estabelecidas no Plano de Trabalho, devendo o mesmo, ser aprovado de motivadamente pela Autoridade.

21. Quanto ao teor das Minutas do Plano de Trabalho e do ACT (SEI n°18265387 e 18265270), sua motivação técnica, juízo de conveniência, oportunidade e conformidade com a missão institucional foram fundamentados pela área técnica do órgão assessorado, mediante a Nota Técnica SEI nº 40679/2021/ME (SEI nº 18267130), recomendando-se, no entanto, as seguintes alterações, para compatibilizá-las, no que for cabível, com as minutas objeto da análise proferida na oportunidade do PARECER REFERENCIAL n. 00001/2021/CJU-SC/CGU/AGU (NUP CJU/SC para o Referencial: 00449.000127/2021-01) para NUPs SPU/SC analisados: 10154.143292/2021-15, 14021.143293/2021-18, 10154.151915/2021-15, 10154.152381/2021-44 e 14021.127331/2021-95, de acordo com o recomendado nos itens 49 a 74 do Referencial:

Recomendações quanto à minuta de Plano de Trabalho

49. Embora se trate de documento eminentemente técnico, recaindo a análise jurídica mais para o campo de cumprimento das formalidades mínimas essenciais do artigo 116, §1º, da Lei nº 8.666/1993, e seus objetivos, fazem-se as seguintes considerações com base no modelo básico da AGU (que foi utilizado no caso concreto); por se tratar do modelo básico, não adentraremos em maiores considerações jurídicas do seu conteúdo normativo, assim como no do Acordo.

1. DADOS CADASTRAIS

50. Necessário especificar os dados dos responsáveis pelo Município; em todos parece ser a sua autoridade máxima (Prefeito) e não outro órgão da estrutura legal interna do mesmo, assim como uma Secretaria Municipal (caso fosse, deveria constar a autorização legal e delegação interna).

51. Dentre os documentos dessa autoridade responsável pelo Município, os atos de diplomação e posse são necessários, assim como outros indicados no item 1 do modelo de Plano.

2. IDENTIFICAÇÃO DO OBJETO

52. Foi repetido o texto do Acordo, o que gerou incongruências; assim, corrigir para:

"intercâmbio de ações entre a UNIÃO e o MUNICÍPIO com vistas ao cadastramento, destinação e regularização de imóveis de domínio da União localizados no município, a ser executado nas dependências de cada parceiro, observado o disposto na Lei nº 9.636/98, que trata da regularização, administração, aforamento e alienação de bens imóveis de domínio da União, na Lei nº 13.465/2017, que dispõe sobre a regularização fundiária, e demais ditames legais e regulamentares.".

53. OU, ainda, na esteira da delimitação que se recomenda e com base no texto do artigo 1º da Lei 9.636/1998 (nos parece que apenas a ação de "fiscalização" não é escopo do Acordo), bem como que a destinação final ao Município está fora do escopo, embora seja a consequência e etapa final futura de uma regularização, sugere-se o seguinte objeto:

intercâmbio de ações visando a regularização com a identificação, demarcação, cadastramento e registro dos imóveis da União incorporados da extinta Rede Ferroviária Federal S/A - RFFSA por força do artigo 2º, II, da Lei 11.483/2007 e localizados no Município, a serem executadas nas dependências de cada partícipe, observado o disposto na Lei nº 9.636/1998 e na Lei nº 13.465/2017.

54. O destaque às leis supra temos que nem seria necessária, pois se refere à destinação dos imóveis, não tratados como ponto central no Acordo e que correão em processos independentes.

3. DIAGNÓSTICO

55. Serve para demonstrar a situação anterior ao acordo que ensejou a necessidade do ajuste e os benefícios esperados com a cooperação. O conteúdo que delimita a situação atual dos imóveis da extinta RFFSA no Município nos aprece suficiente.

56. Todavia, mantendo-se ou não o objeto como está, recomenda-se excluir o parágrafo último que fala sobre o Reurb e novos planos de trabalho.

57. Como já mencionamos, os Acordos não tem como objetivo final e nem assegura (e nem poderia) a destinação de todos esses imóveis em proveito e titularidade do próprio Município.

58. Na Nota Técnica isso fica claro, mesmo não havendo a possível delimitação das destinações previstas na Instrução Normativa SPU nº 1, de 13/05/2010:

As ações visarão não apenas o diagnóstico da situação dos imóveis, mas a instrução processual individual adequada, a troca de informações e conhecimentos especializados que permita a análise dos processos pela SPU, sem prejuízo das atribuições legais de cada ente, para regularização da ocupação e destinação de imóveis da União, inclusive ao Município (...)

O Plano de Trabalho, em especial no que se refere à metodologia de intervenção, etapas e cronograma, revela que as atividades envolvidas são de caráter de compartilhamento de informações e de natureza instrutória dos processos, desde atividades operacionais até busca de informações e documentos, elaboração de checklists e minutas, sem haver transferência de responsabilidades legais entre os entes. Ou seja, permanece com a SPU a análise de mérito de cada processo, com o rito subsequente de análise de sua cessão, doação, aforamento ou instrumento legal adequado a cada caso concreto, nos termos da Lei nº 9.636/98, da Lei nº 13.465/2017 e demais ditames legais e regulamentares específicos, observada, no que couber, a Lei nº 8.666/93 e todos os normativos vigentes para cada tipo de destinação, incluindo submissão dos processos ao órgão de assessoramento jurídico cabível e demais trâmites junto à Unidade Central da SPU, quando couber

59. Após a regularização da situação desses imóveis, poderá haver a caracterização dentro do escopo do Reurb da Lei nº 13.465/2017; se isso ocorrer, assim como qualquer outra destinação que poderá envolver o Município como destinatário que não foi prevista expressamente. O destaque a essa destinação consta na cláusula do objeto, ao lado da lei geral, embora temos que nem seria necessária a menção.

4. ABRANGÊNCIA

60. Deve indicar a localidade, o público alvo dentre outros aspectos capazes de definir o alcance da parceria.

61. A maior parte do conteúdo da minuta não parece guardar correspondência a esse escopo, mas pode ser mantida.

62. Na esteira da maior delimitação do objeto, recomenda-se apenas fazer constar que a localidade e os imóveis alvo serão os da extinta RFFSA localizados no Município de acordo com o relatório constante nos autos (indicar o nº SEI correspondente em cada processo).

63. Quanto à previsão do último parágrafo (O servidor do MUNICÍPIO poderá permanecer nas dependências da Prefeitura e atuar remotamente junto à SPU, com submissão aos controles de rotina executados pela unidade, pelo envio mensal de controle de frequência e/ou relatório de atividades do servidor.), recomenda-se esclarecimentos e maior cuidado quanto à possível submissão funcional a cargo da SPU/SC; recomenda-se esclarecer os limites, tais como exclusividade ou não dos servidores indicados nas ações objeto do Acordo; cuidado também na designação de eventuais terceirizados, o que deve ser evitado ou ao menos ter atenção às normas de sua contratação no Município.

5. JUSTIFICATIVA

64. Na esteira da maior delimitação do objeto, sugere-se adequação com foco nos imóveis da extinta RFFSA localizados no Município de acordo com o relatório constante nos autos.

6. OBJETIVOS GERAL e ESPECÍFICOS

65. Na esteira da maior delimitação do objeto, sugere-se adequação com foco nos imóveis da extinta RFFSA localizados no Município de acordo com o relatório constante nos autos.

66. Ademais, parece ressentir-se o tópico do objetivo principal do Acordo que é a regularização desses imóveis para futura destinação final.

Recomendações quanto à minuta de Acordo de Cooperação Técnica

67. Como certificado, foi utilizada a minuta padrão da AGU com destaques em amarelo das alterações e especificidades.

CLÁUSULA PRIMEIRA – DO OBJETO

68. Mesma recomendação quanto à identificação do objeto no Plano de Trabalho.

CLAUSULA SEGUNDA – DO PLANO DE TRABALHO

69. Mesma recomendação quanto ao tópico 3 do Plano de Trabalho para exclusão do segundo parágrafo.

70. Reitera-se que o Acordo não regula a destinação, que será um dos resultados finais esperados em suas múltiplas possibilidades e que ocorrerá em processos apartados que não precisam de Plano de Trabalho, mas da instrução própria.

CLÁUSULA SEXTA – DO GERENCIAMENTO DO ACORDO DE COOPERAÇÃO TÉCNICA

71. Entende-se como regular a alteração pretendida.

CLÁUSULA NONA - DO PRAZO E VIGÊNCIA

72. Retirar a alternatividade do prazo inicial de vigência; ou é a partir da assinatura ou da publicação do extrato do Acordo no Diário Oficial da União.

CLÁUSULA DÉCIMA - DAS ALTERAÇÕES

73. Manter o texto padrão da minuta, excluindo-se a previsão de novos planos de trabalho em caso de Reurb, conforme anteriormente explicado.

CLÁUSULA DÉCIMA QUARTA – DA PUBLICAÇÃO

74. Manter o texto padrão, porquanto não só a SPU/SC publicará no Diário Oficial da União, mas o Município também deverá o fazer na sua própria imprensa oficial como forma de publicidade à sua municipalidade (caso também seja no DOU, não precisará).

22. Quanto a competência para formalizar o Termo de Acordo de Cooperação, deve constar do texto da minuta o fundamento de competência do Superintendente, determinada pela “Portaria SPU nº 245, de 16 de agosto de 2007, publicada no Diário Oficial a União – DOU nº 160, seção 2, pg. 33, de 20 de agosto de 2007”, para que conste logo após à descrição do ato de nomeação.

23. Por tudo que foi ponderado, abstraídos os aspectos técnicos, operacionais, os relativos à disponibilidade orçamentária e execução financeira e os referentes à conveniência e oportunidade, os quais não se sujeitam à competência desta unidade jurídica do consultivo, a ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO, por meio deste órgão de execução, nos termos do disposto no parágrafo único do artigo 38, da Lei nº 8.666, de 1993, manifesta-se pela possibilidade de formalização do ajuste, com aprovação da Minuta apresentada, atendidas as recomendações apontadas nos itens 19 a 22 deste parecer jurídico, ou justificada a impossibilidade de atendimento, sem necessidade de retorno ao órgão de consultoria jurídica para verificação.

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em http://sapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 10154153977202161 e da chave de acesso e3667047