ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO

PARECER n. 00764/2021/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU

NUP: 10154.138914/2021-85.

INTERESSADOS: UNIÃO (MINISTÉRIO DA ECONOMIA/SECRETARIA ESPECIAL DE DESESTATIZAÇÃO, DESINVESTIMENTO E MERCADOS/SECRETARIA DE COORDENAÇÃO E GOVERNANÇA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO/SUPERINTENDÊNCIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO NO ESTADO DE SANTA CATARINA - ME/SEDDM/SCGPU/SPU-SC) E MUNICÍPIO DE JOINVILLE/SC.

ASSUNTOS: BENS PÚBLICOS. DOMÍNIO DA UNIÃO. ÁREA DE USO COMUM DO POVO. MINUTA DE PORTARIA AUTORIZATIVA. REALIZAÇÃO DE OBRA. CONSTRUÇÃO DE PONTE. ASSESSORAMENTO JURÍDICO. ORIENTAÇÃO JURÍDICA.

EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO E OUTRAS MATÉRIAS DE

DIREITO PÚBLICO.  BENS PÚBLICOS. GESTÃO E GOVERNANÇA DO PATRIMÔNIO IMOBILIÁRIO DA UNIÃO. ASSESSORAMENTO JURÍDICO. ORIENTAÇÃO JURÍDICA.

I. Análise da minuta de Portaria autorizando o Município de Joinville/SC a construir ponte sobre o Rio Cachoeira.

II. Área que integra o patrimônio da União caracterizado como bem de uso comum do povo.

III. Exigência de prévia autorização para realização de obra em área de uso comum do povo de domínio da União.  Artigo 6º, parágrafos 1º e 2º, do Decreto-Lei nº 2.398 de 21 de dezembro de 1987, com a redação dada pela Lei Federal nº 13.139, de 26 de junho de 2015.

IV. Competência do Superintendente do Patrimônio da União para subscrição do ato.

V. Fundamento legal (Legislação Aplicável): Artigo 15, inciso VI, da Portaria nº 83, de 28 de agosto de 2019, da Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União, c/c o artigo 36, incisos XIV e XX, da  Portaria ME nº 335, de 02 de outubro de 2020, que aprovou o Regimento Interno da Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União.

VI. A PORTARIA consiste no instrumento pelo qual Ministros ou outras autoridades expedem instruções sobre a organização e o funcionamento de serviços, sobre questões de pessoal e outros ato de sua competência.

VII. Juridicidade formal e material da minuta de Portaria. Orientações para ajuste e aprimoramento da redação.

VIII. Observação da(s) recomendação(ões) sugerida (s) nesta manifestação jurídica.

I - RELATÓRIO

O Superintendente do Patrimônio da União no Estado de Santa Catarina, por intermédio do OFÍCIO SEI Nº 252148/2021/ME, datado de 22 de setembro de 2021, assinado eletronicamente na mesma data (SEI nº 17740056), disponibilizado a e-CJU/PATRIMÔNIO o link de acesso ao Sistema Eletrônico de informações (SEI) com abertura de tarefa no SAPIENS em 28 de setembro de 2021, encaminha o processo para análise e manifestação, nos termos do artigo 11, inciso VI, alínea “b”, da Lei Complementar Federal nº 73, de 10 de fevereiro de 1993, que instituiu a Lei Orgânica da Advocacia-Geral da União e do artigo 19, incisos I e II, do Ato Regimental AGU nº 5, de 27 de setembro de 2007.

Trata-se de solicitação de assessoramento jurídico (orientação jurídica) referente a análise da minuta de Portaria (SEI nº 18379036) autorizando o Município de Joinville/SC, inscrito no Cadastro Nacional da Pessoa Jurídica (CNPJ) sob o nº 83.169.623/0001-10, a realizar obra de construção da Ponte de Joinville sobre o Rio Cachoeira, compreendendo a implantação de obra de arte especial, com extensão aproximada de 830 m (oitocentos e trinta metros) e 26 (vinte e seis metros) de largura, além de 16 (dezesseis) apoios, ligando os Bairros Adhemar Garcia e Boa Vista, tendo o empreendimento a seguinte descrição:

a) a seção transversal da ponte adotará faixa preferencial para ônibus e faixa de uso misto, contando com acostamento, barreira de proteção, ciclovia e passeio com guarda-corpo, visando garantir segurança aos usuários;

b) a infraestrutura será composta por estacas e blocos de concreto para suporte da mesoestrutura e a altura máxima da ponte, a partir do nível médio do Rio Cachoeira, é de 55,78 m (cinquenta e cinco metros e setenta e oito decímetros);

c) a readequação do sistema viário compreende: (1) projeto geométrico do binário das ruas São Leopoldo e São Borja; (2) reurbanização das ruas Cardeal Câmara e General Góes Monteiro; e (3) reurbanização dos segmentos das ruas Prefeito Helmuth Falgaterr, Torres, Corveta, Índia, Paramirim e Vitor Pelense, que estão abrangidos entre as ruas São Borja e São Leopoldo;

d) execução de 1.520 metros de obras para requalificação das Rua São Leopoldo, 70 metros para requalificação da Rua Cardeal Câmara, 1.510 metros para requalificação da Rua São Borja e 70 metros para requalificação da Rua General Góes Monteiro;

e) o projeto foi concebido no Plano Viário de Joinville em 1973, sendo aprovado no Plano Diretor de Desenvolvimento Sustentável;

f) a ponte proporcionará acesso rápido e direto em toda a região leste, pois integrará o futuro Eixo de Contorno Leste de Joinville, o qual viabilizará conexões regionais entre os municípios da região nordeste catarinense, conforme projeto previsto no Plano Viário da cidade e no Plano Diretor de Desenvolvimento Sustentável; e

g) a ponte tem o custo estimado em R$ 177.000.000,00 (Cento e setenta e sete milhões de reais), montante obtido junto ao Fundo Financeiro para o Desenvolvimento da Bacia do Plata (Fonplata), no âmbito do Programa Linha Verde Eixo Ecológico Leste Joinville.

O processo está instruído com os seguintes documentos:

II– PRELIMINARMENTE – FINALIDADE E ABRANGÊNCIA DO PARECER

A presente manifestação jurídica tem o escopo de assessorar a autoridade competente para a prática do ato, para que dele não decorra nenhuma responsabilidade pessoal a ela, e também para que seja observado o princípio da legalidade e os demais que norteiam a atuação da Administração.

Desta forma, cercando-se a autoridade de todas as cautelas para a prática do ato, e documentando-as nos autos, a princípio cessa a sua responsabilidade pessoal por eventuais decorrências não satisfatórias.

A atribuição da e-CJU/PATRIMÔNIO é justamente apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar alguma providência para salvaguardar a autoridade assessorada, a quem, em seu juízo discricionário, compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a cautela recomendada.

Disso se conclui que a parte das observações aqui expendidas não passa de recomendações, com vistas a salvaguardar a autoridade administrativa assessorada, e não vinculá-la. Caso opte por não acatá-las, não haverá ilegalidade no proceder, mas simples assunção do risco. O acatamento ou não das recomendações decorre do exercício da competência discricionário da autoridade assessorada.

Já as questões que envolvam a legalidade,^[1] de observância obrigatória pela Administração, serão apontadas, ao final deste parecer, como óbices a serem corrigidos ou superados. O prosseguimento do feito, sem a correção de tais apontamentos, será de responsabilidade exclusiva do órgão, por sua conta e risco.

Por outro lado, é certo que a análise dos aspectos técnicos da demanda sob análise não está inserido no conjunto de atribuições/competências afetas a e-CJU/PATRIMÔNIO, a qual não possui conhecimento específico nem competência legal para manifestar-se sobre questões que extrapolam o aspecto estritamente jurídico.  

III - FUNDAMENTAÇÃO JURÍDICA

Para melhor contextualização e compreensão da consulta submetida a apreciação da e-CJU/PATRIMÔNIO, unidade de execução da Consultoria-Geral da União (CGU), Órgão de Direção Superior da Advocacia-Geral da União (AGU), reputo relevante transcrever a íntegra da consulta formulada pela Superintendência do Patrimônio da União no Estado de Santa Catarina (SPU/SC) no OFÍCIO SEI nº 207099/2021/ME (SEI nº 18864331), no qual há um relato da situação fática e do(s) questionamento(s) formulado(s), verbis:

(...)

1. Cumprimentando-o cordialmente, conforme processo supracitado, o qual embasa a autorização de obra em área da união, encaminhamos os autos à esta Consultoria Jurídica (CJU/SC) com vistas à análise da juridicidade no cerne  à  Minuta de Portaria Autorizativa (SEI 17327507) nos termos do art. 11, V e VI, “b”, da Lei Complementar 73, de 1993.

2.  Reforça-se que , a área em questão é de domínio da União, na forma do disposto no art. 1º, letra "a", do D.L. 9.760/46 e art. 20 da CF/88.

3. Informamos que o acesso externo ao processo contendo a documentação completa   pode ser obtido via o seguinte endereço eletrônico:

https://sei.economia.gov.br/sei/processo_acesso_externo_consulta.php?id_acesso_externo=1416975&infra_hash=f2db6e40267d2921aaadfc482861a567

4.  Certos da vossa atenção,   ficamos à disposição para qualquer esclarecimento."

Já a minuta da Portaria Autorizativa (SEI nº 18379036) está redigida da seguinte forma:

"O SUPERINTENDENTE DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO EM SANTA CATARINA, do MINISTÉRIO DA ECONOMIA, nomeado mediante Portaria SPU/ME nº 100, de 19 de junho de 2019, publicada no Diário Oficial da União (DOU) nº 118, Seção 2, de 21 de junho de 2019, página 14,no uso da competência que lhe foi subdelegada pelo Art. 15, inciso VI da Portaria nº 83, de 28 de Agosto de 2019, c/c o art. 44, Anexo da Portaria ME nº 335, de 02 de outubro de 2020,  tendo em vista o disposto no art. 6º, Decreto-Lei nº 2.398, de 21 de dezembro de 1987, com a nova redação que lhe foi conferida pela Lei nº 13.139, de 26 de junho de 2015, bem como os elementos que integram o Processo nº 10154.138914/2021-85, resolve:

Art. 1º. Autorizar o Município de Joinville / SC, inscrito no Cadastro Nacional da Pessoa Jurídica (CNPJ) sob o nº 83.169.623/0001-10, a executar projeto da Ponte de Joinville, compreendendo a implantação de obra de arte especial, com extensão de 830 m, fazendo a ligação dos Bairros Adhemar Garcia e Boa Vista, sobre o Rio Cachoeira e readequação do sistema viário, totalizando a requalificação de 4.170 m de vias urbanas; 

Art. 2º. A obra consiste na ligação entre os bairros Boa Vista e Adhemar Garcia  e está prevista desde 1973 no Plano Viário da Cidade de Joinville, de modo a viabilizar a conexão do Eixo Viário Projetado da Avenida Alvino Hansen com o Eixo Ecológico Leste, facilitando a ligação entre os bairros da região Leste, desde a Zona Sul até o Aeroporto;

Art. 3º  O ônus da referida obra será de responsabilidade do Município de  Joinville / SC;

Art. 4º. A execução da obra está condicionada à garantia de livre e franco acesso e ao cumprimento rigoroso das recomendações técnicas, ambientais e urbanísticas, emitidas pelos órgãos competentes, aprovação de projetos, pagamentos de taxas e alvarás, assim como qualquer exigência complementar necessária à regularidade da obra;

Art. 5º. Os direitos e obrigações mencionadas nesta Portaria não excluem outros decorrentes da autorização, de acordo com a legislação pertinente, devendo ser observado, especialmente, o disposto nos arts. 7º, 8º e 9º da Lei nº 12.651, de 25 de maio de 2012, que estabelece normas gerais sobre a proteção da vegetação e áreas de Preservação Permanente;

Art. 6º. A autorização de obra a que se refere esta Portaria, não implica na constituição de nenhum direito sobre a área ou constituição de domínio, não gerando obrigação à União na indenização de quaisquer espécies de benfeitorias realizadas;

Art. 7º. O Município de Joinville / SC responderá, judicial ou extrajudicialmente, por quaisquer demandas decorrentes da realização das obras, construção de benfeitorias e instalação de equipamentos de que trata esta Portaria;

Art. 8º. O Município de Joinville / SC será responsável pela manutenção preventiva e corretiva das estruturas construídas e equipamentos instalados com base na autorização ora concedida;

Art. 9º. A responsabilidade pela demolição da obra será do Município de Joinville / SC quando representar risco à segurança das pessoas e do meio ambiente ou se não cumprir mais a sua finalidade social, nos termos desta Portaria autorizativa;

Art. 10. A SPU/SC realizará, a qualquer tempo, fiscalização no local objeto da autorização, objetivando verificar o efetivo cumprimento das obrigações e condições impostas nesta Portaria, bem como de outros compromissos e encargos que estejam condicionadas nos autos do processo em epígrafe;

Art. 11. É fixado o prazo de 01 ano, a contar da publicação deste ato, para que o Município de Joinville / SC inicie as obras referidas nos arts. 1º e 2º, e de 02 anos para a conclusão delas, podendo, a juízo e a critério da conveniência da Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União, ser prorrogado por igual e único período;

Art. 12. Durante o período de execução de obras a que se referem os arts. 1º e 2º, fica o Município de Joinville/ SC obrigado a fixar na área em que será realizada a obra e em local visível ao público, 1 (uma) placa confeccionada segundo o Manual de Placas da Secretaria do Patrimônio da União (SPU), de acordo com a Portaria SPU nº 122, de 13 de junho de 2000, com os seguintes dizeres: "ÁREA JURISDICIONADA AO PATRIMÔNIO DA UNIÃO, COM OBRAS E SERVIÇOS AUTORIZADOS PELA SECRETARIA DE COORDENAÇÃO E GOVERNANÇA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO, NA FORMA DA PORTARIA SPU/SC Nº ___, DE ___/___/2021;

Art. 13. Esta Portaria entra em vigor na data de sua publicação."
 

A necessidade de prévia autorização para realização de obra em área de uso comum do povo de domínio da União encontra respaldo legal no artigo 6º, parágrafos 1º e 2º, do Decreto-Lei nº 2.398 de 21 de dezembro de 1987, com a redação dada pela Lei Federal nº 13.139, de 26 de junho de 2015, verbis:

(...)

"Art. 6º Considera-se infração administrativa contra o patrimônio da União toda ação ou omissão que viole o adequado uso, gozo, disposição, proteção, manutenção e conservação dos imóveis da União. (Redação dada pela Lei Federal nº 13.139, de 26 de junho de 2015)            

§ 1º Incorre em infração administrativa aquele que realizar aterro, construção, obra, cercas ou outras benfeitorias, desmatar ou instalar equipamentos, sem prévia autorização ou em desacordo com aquela concedida, em bens de uso comum do povo, especiais ou dominiais, com destinação específica fixada por lei ou ato administrativo. (Incluído pela Lei Federal  nº 13.139, de 26 de junho de 2015)

§ 2º  O responsável pelo imóvel deverá zelar pelo seu uso em conformidade com o ato que autorizou sua utilização ou com a natureza do bem, sob pena de incorrer em infração administrativa." (Incluído pela Lei Federal  nº 13.139, de 26 de junho de 2015)"                  

Segundo informação prestada pelo Núcleo de Destinação Pública da Superintendência do Patrimônio da União no Estado de Santa Catarina (NUDEP/SPU-SC) no item 22 da Nota Técnica SEI nº 44964/2021/ME (SEI nº 18827969), não foi identificado a celebração pelo Município de Joinville/SC de Termo de Adesão à Gestão das Praias Marítimas no âmbito do "Projeto Orla".

III.1 - COMPETÊNCIA DO SUPERINTENDENTE DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO PARA SUBSCRIÇÃO DO ATO.

A Portaria nº 83, de 28 de agosto de 2019, da Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União, publicada no Diário Oficial da União (DOU) nº 170, Seção 1, de 03 de setembro de 2019, subdelegou competência aos Superintendentes do Patrimônio da União para a prática de vários atos administrativo, dentre os quais se destaca a autorização de obra em área de uso comum do povo de domínio da União, verbis:

(...)

CAPÍTULO VII

DA SUBDELEGAÇÃO AOS SUPERINTENDENTES DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO

"Art. 15. Fica subdelegada competência aos Superintendentes do Patrimônio da União, observadas as disposições legais e regulamentares, para autorizar, mediante as condições constantes do Anexo I:

(...)

VI - autorização de obra em áreas de uso comum do povo de domínio da União, quando a intervenção a ser realizada não alterar essa característica e for dispensada posterior cessão;" (grifou-se)

A Portaria ME nº 335, de 02 de outubro de 2020, publicada no Diário Oficial da União (DOU) nº 191, de 05 de outubro de 2020, Seção 1, página 30, que aprovou o Regimento Interno da Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União, órgão subordinado à Secretaria Especial de Desestatização, Desinvestimento e Mercados do Ministério da Economia, conferiu em seu artigo 36, incisos XIV e XX, as seguintes atribuições às SPU's:

ANEXO

REGIMENTO INTERNO

SECRETARIA DE COORDENAÇÃO E GOVERNANÇA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO

(...)

CAPÍTULO III

DAS COMPETÊNCIAS DAS UNIDADES

Art. 36. Às Superintendências do Patrimônio da União competem:

XIV - executar as ações delegadas pelo Secretário do Patrimônio da União; (destacou-se)

(...)

XX - executar as atividades relacionadas ao desenvolvimento de ações e projetos voltados à gestão de orlas e praias, incluindo a análise dos Planos de Gestão Integrada elaborados pelos Municípios, os relatórios e demais atos administrativos relativos ao Termo de Adesão à Gestão de Praias Marítimas e Estuarinas.

Já o artigo 44, incisos I a XII,  estabelecem as atividades de competência dos Superintendentes.

Neste aspecto, está cumprido o primado da legalidade no tocante à competência^[2] do Superintendente do Patrimônio da União no Estado de Santa Catarina para a prática do ato administrativo consubstanciado na autorização de obra em área de uso comum do povo de domínio da União.

III.2 - LICENCIAMENTO AMBIENTAL

Com efeito, o Licenciamento Ambiental consiste em instrumento da Política Nacional do Meio Ambiente, cujo regramento está definido na Lei Federal nº 6.938, de 31 de agosto de 1981.

De acordo com o artigo 2º, inciso I, da Lei Complementar Federal nº 140, de 08 de dezembro de 20011, "o licenciamento ambiental consiste no procedimento administrativo destinado a licenciar atividade ou empreendimentos utilizadores de recursos ambientais, efetiva ou potencialmente poluidores ou capazes, sob qualquer forma, de causar degradação ambiental".

Para melhor compreensão do conceito de licenciamento ambiental como instrumento de política ambiental entendo pertinente transcrever o ensinamento de Édis Milarés:^[3]

(...)

"2. Conceito de licenciamento ambiental

O licenciamento, como instrumento de política ambiental, obedece a preceitos legais, normas administrativas e rituais claramente estabelecidos, sendo destinado a disciplinar a implementação de atividades ou empreendimentos que causem ou possam causar alterações do meio, com repercussões sobre a qualidade ambiental.

Deveras, a implementação de um determinado empreendimento ou atividade pode desencadear um impacto ambiental significativo (p. ex.: um terminal portuário, uma usina hidrelétrica, uma rodovia) ou mesmo um alto risco ambiental (p. ex.: uma usina eletronuclear), mas sua concretização não é aprioristicamente vedada pela legislação; caberá ao órgão estatal licenciador exigir do empreendedor a realização de estudos capazes de antever os possíveis impactos decorrentes da mencionada atividade ou empreendimento, bem como de subsidiar a eleição de medidas para evitar, mitigar ou compensar esses impactos, a fim de contribuir para uma decisão clara, técnica e pública acerca da viabilidade, ou não, do projeto proposto.^[4]

(...)

Como veremos adiante, melhor seria dizer que se trata de processo administrativo por meio do qual se busca aferir a viabilidade ambiental de atividades ou empreendimentos supostamente causadores de degradação ambiental, como, aliás, assimilado pelo PL 3.729/2004, sobre o licenciamento ambiental e a avaliação ambiental estratégica".^[5]

É oportuno salientar que o artigo 6º, parágrafo 1º, da Lei Federal nº 6.938, de 31 de agosto de 1981, que dispõe sobre a Política Nacional do Meio Ambiente, seus fins e mecanismos de formulação e aplicação, confere ao Estados, na esfera de suas competências e nas áreas de sua jurisdição, a competência para  elaboração de normas supletivas e complementares e padrões relacionados com o meio ambiente, observados os que forem estabelecidos pelo CONAMA (Conselho Nacional do Meio Ambiente).

Com o advento da Lei Complementar Federal nº 140, de 08 de dezembro de 2011, foram estabelecidas as normas de cooperação entre a União, os Estados e Municípios, relativamente ao exercício da competência prevista nos incisos III, VI e VII do artigo 23 da Constituição Federal, dentre elas a de Licenciamento Ambiental, conforme tipologia definida pelos respectivos Conselhos Estaduais de Meio Ambiente, considerados os critérios de porte, potencial poluidor e natureza da atividade.

Sobre o Federalismo cooperativo nas ações de gestão ambiental consagrado na Lei Complementar Federal nº 140/2011, reputo conveniente citar novamente a lição de Édis Milaré:^[6]

(...)

"4. Federalismo cooperativo nas ações de gestão ambiental

A Constituição de 1988, ao tempo em que desenhou um modelo de Estado Democrático de Direito (caput do art. 1º) e proclamou a autonomia dos diversos entes da Federação (arts. 1º e 18, caput), recepcionou a Lei 6.938/1981  e deixou claro que as Entidades Federativas, em consonância com a estrutura de federalismo cooperativo então adotado, deveriam compartilhar responsabilidades sobre a condução das questões ambientais, tanto no que tange à competência legislativa concorrente/suplementar (arts. 24 e 30, II) quanto no que se refere à competência administrativa comum, também dita material ou implementadora (art. 23), inscrevendo, no que é de interesse, que:

“Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios:

[...]

III – proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histórico, artístico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notáveis e os sítios arqueológicos;

[...]

VI – proteger o meio ambiente e combater a poluição em qualquer de suas formas;

VII – preservar as florestas, a fauna e a flora;

[...]

Par. único. Leis complementares fixarão normas para a cooperação entre a União e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional” (Redação dada pela EC 53/2006  ).

Destarte, a LC 140, de 02.12.2011 , que acabou por regulamentar os sobreditos incisos do art. 23 da  CF, representa, a bem ver, pagamento de promessa solenemente materializada no referido par. único do art. 23 da Lei Máxima, em ordem a fixar normas para a cooperação entre a União e os Estados, o Distrito Federal e os Municípios no exercício da competência comum em matéria ambiental e a evitar a excessiva cultura centralizadora, em detrimento do que se vem chamando de federalismo cooperativo ecológico, materializado pela integração dos arts. 18, 23, VI e VII, 24, VI e 225 da CF e pela LC 140/2001 , que incorporou o princípio da cooperação ao ordenamento jurídico nacional."

Já a Lei Estadual nº 14.675, de 13 de abril de 2009, que instituiu o Código Estadual do Meio Ambiente de Santa Catarina, estabelece no artigo 2º competir ao Poder Público Estadual e Municipal e à coletividade promover e exigir medidas que garantam a qualidade do meio ambiente, da vida e da diversidade biológica no desenvolvimento de sua atividade, assim como corrigir ou fazer corrigir os efeitos da atividade degradadora ou poluidora.

Ademais, o CONSEMA (Conselho Estadual de Meio Ambiente) tem por escopo orientar as diretrizes da Política Estadual do Meio Ambiente, competindo-lhe estabelecer critérios e padrões relativos ao controle e à manutenção da qualidade do meio ambiente, aprovando e expedindo resoluções regulamentadoras e moções, observadas as limitações constitucionais e legais, em consonância com o artigo 12, incisos II e VII, da Lei Estadual nº 14.675, de 13 de abril de 2009.

Conforme informado no item 21. da Nota Técnica SEI nº 44964/2021/ME (SEI nº 18827969), considerando o porte da obra, o processo está instruído com a LICENÇA AMBIENTAL PRÉVIA Nº 6318/2020 (SEI nº 16541866), expedida pelo Instituto de Meio Ambiente de Santa Catarina (IMA/SC), ao Município de Joinville/SC, inscrito no Cadastro Nacional da Pessoa Jurídica (CNPJ) sob o nº 83.169.623/0001-10, para implantação do empreendimento denominado "PONTE DE JOINVILLE", com validade de 48 (quarenta e oito) meses contado da data de assinatura digital ocorrida em 24 de novembro de 2020.

A referida LICENÇA AMBIENTAL, concedida com base nas informações apresentadas pelo interessado, declara a viabilidade locacional do empreendimento, equipamento ou atividade, quanto aos aspectos ambientais, e não dispensa nem substitui alvará ou certidões de qualquer natureza, exigidas pela Legislação Federal, Estadual ou Municipal.

O ato impôs como condição de validade do licenciamento ambiental do empreendimento que os projetos técnicos/executivo necessários estejam acompanhados das devidas Anotações de Responsabilidade Técnica (ART's), assim como a apresentação do Plano Básico Ambiental, de forma detalhada, contemplando os programas ambientais e todas as medidas de controle dos impactos ambientais que foram propostas no Estudo de Impacto Ambiental (EIA) e que deverão ser executadas pelo empreendimento, com a apresentação de Declaração de Utilidade Pública (DUP) para fins de autorização de supressão de vegetação do Bioma Mata Atlântica, conforme obrigação imposta na Lei Federal nº 11.428, de 22 de dezembro de 2006, que dispõe sobre a utilização e proteção da vegetação nativa do Bioma Mata Atlântica, cujo artigo artigo 3º, inciso VII, alínea "b", considera de utilidade pública as obras essenciais de infra-estrutura de interesse nacional destinadas aos serviços públicos de transporte, saneamento e energia, declaradas pelo poder público federal ou dos Estados.

De acordo com a LICENÇA AMBIENTAL PRÉVIA Nº 6318/2020, o licenciamento ambiental concedido não autoriza o corte ou supressão de árvores, florestas ou qualquer forma de vegetação da Mata Altântica, devendo a Licença Ambiental de Instalação - LAI ser requerida antes do vencimento da Licença Ambiental Prévia - LAP.

III.3 - MINUTA DA PORTARIA AUTORIZATIVA

À  e-CJU/PATRIMÔNIO incumbe analisar, sob o aspecto jurídico-formal, a regularidade e legalidade da minuta da Portaria Autorizativa (SEI nº 18379036).

Segundo o Manual da Presidência da República^[7] a PORTARIA consiste no instrumento pelo qual Ministros ou outras autoridades expedem instruções sobre a organização e o funcionamento de serviços, sobre questões de pessoal e outros ato de sua competência.

Assim como os atos legislativos, a portaria contém parte preliminar, parte normativa e parte final. Por esta razão, de acordo com orientação contida no Manual da Presidência da República, as considerações do subitem "19.1 Forma e estrutura" também são aplicáveis ao referido instrumento normativo. Entretanto, a portaria não possui fecho e, além disso, as portarias relativas às questões de pessoal não contém ementa.

O projeto de ato normativo é estruturado nas  3 (três) partes básicas a seguir discriminadas:

a) parte preliminar, que compreende:

1. a epígrafe

2. a ementa; (quando cabível) e

3. o preâmbulo, que abrange:

3.1. a autoria;

3.2. o fundamento de validade;

e 3.3. quando couber, a ordem de execução, o enunciado do objeto e a indicação do âmbito de aplicação da norma.

b) parte normativa, com as normas que regulam o objeto; e

c) parte final, contendo:

1. disposições sobre medidas necessárias à implementação das normas constantes da parte normativa;

2. as disposições transitórias;

3. a cláusula de revogação, quando couber; e

4. a cláusula de vigência.

Segundo Manual da Presidência da República a EPÍGRAFE constitui a "parte do ato que o qualifica na ordem jurídica e o situado no tempo, por meio da denominação, da numeração eda data, devendo ser grafadas em maiúsculas e sem ponto final. Exemplos de epígrafe:

LEI COMPLEMENTAR Nº 95, DE 26 DE FEVEREIRO DE 1998

DECRETO Nº 9.191, DE 1º DE NOVEMBRO DE 2017

O PREÂMBULO contém a i) indicação do cargo em que se encontra investida a autoridade competente, redigida em letras maiúsculas; ii) o dispositivo legal ou infralegal utilizado como fundamento de validade da norma, devendo ser evitada a utilização da expressão "no uso de suas atribuições regimentais e regulamentares" e iii) a indicação do número do processo administrativo que motivou a edição da norma, quando existente.

A parte normativa do ato conterá o seu texto e será divida em artigos, parágrafos, incisos, alíneas e itens. A Lei Complementar Federal nº 95, de 26 de fevereiro de 1998, contempla as regras para a numeração dos artigos, de modo que, até o artigo nono (art. 9º), deve-se adotar a numeração ordinal. A partir do artigo dez, utiliza-se a numeração cardinal correspondente, seguida de ponto final (art. 10.). Os artigos serão designados pela abreviatura "Art.", com inicial maiúscula, sem traço antes do início do texto e, ao longo do texto, designados pela abreviatura - art. - com inicial minúscula.

Segundo Manual da Presidência da República, na elaboração dos artigos, devem ser observadas algumas regras básicas conforme preleciona Hesio Fernandes Pinheiros em sua obra Técnica Legislativa. Rio de Janeiro: Freitas Bastos, 1962:

(...)

"- Cada artigo deve tratar de um único assunto;

- O artigo conterá, exclusivamente, a norma geral, o princípio. As medidas complementares e as exceções deverão ser expressas por meio de parágrafos;

- Quando o assunto requerer discriminações, o enunciado comporá o caput do artigo, e os elementos de discriminação serão apresentados sob a forma de incisos;

- As expressões devem ser usadas em seu sentido corrente, exceto quando se tratar de assunto técnico, hipótese na qual será preferida a nomenclatura técnica, peculiar ao setor de atividades sobre o qual se pretende legislar;

- As frases devem ser concisas;

- Nos atos extensos, os primeiros artigos devem ser reservados à definição dos objetivos perseguidos pelo legislador, à limitação de seu campo de aplicação e à definição de conceitos fundamentais que auxiliem a compreensão do ato normativo".

Os artigos podem desdobrar-se, por sua vez, em parágrafos e incisos; os parágrafos em incisos; estes, em alíneas; e estas, em itens.

O parágrafo constitui, na técnica legislativa, a imediata divisão de um artigo, ou, como anotado por Arthur Marinho  citado no Manual da Presidência da República, “(...) parágrafo sempre foi, numa lei, disposição secundária de um artigo em que se explica ou modifica a disposição principal” (MARINHO, Arthur de Sousa. Revista de Direito Administrativo. v. I, pp 227-229; PINHEIRO, Hesio Fernandes. Técnica Legislativa. Rio de Janeiro: Freitas Bastos, 1962). O parágrafo é representado pelo sinal gráfico § (signum sectionis, em língua portuguesa, sinal de seção ou sinal de corte).

Para melhor compreensão da utilização do parágrafo, reputo relevante transcrever fragmento do Manual da Presidência da República versando sobre a sua aplicação:

(...)

Em relação ao parágrafo, existe a prática da numeração ordinal até o nono (§ 9º ) e cardinal a partir do parágrafo dez (§ 10.). Na hipótese de haver apenas um parágrafo, adota-se a grafia “Parágrafo único.” (e não “§ único”), com a primeira letra em maiúsculo quando inicia o texto e minúscula quando citada ao longo do texto. Os textos dos parágrafos serão iniciados com letra maiúscula e encerrados com ponto-final.

(..)

Assim, cumpre ressaltar que a regra geral é o artigo limitar-se a frase curta compondo o caput e as ideias subsequentes serem expressas em outros artigos. A subdivisão dos artigos na forma aqui expressa pode ser conveniente e, dependendo da natureza da norma, exigência de boa técnica legislativa, mas não deve ser vista como regra geral ou como exigência aplicável, de modo invariável, a todos os casos.

Exemplo de parágrafo:

Art. 14 (...)

§ 1ºNão serão objeto de consolidação as medidas provisórias ainda não convertidas em lei. (Lei complementar n° 95, de 26 de fevereiro de 1998)

Exemplo de parágrafo único:

Art. 8º Na hipótese de dissolução da sociedade conjugal por morte de um dos cônjuges, serão tributadas, em nome do sobrevivente, as importâncias que este perceber de seu trabalho próprio, das pensões de que tiver gozo privativo, de quaisquer bens que não se incluam no monte a partilhar e cinquenta por cento dos rendimentos produzidos pelos bens comuns enquanto não ultimada a partilha.

Parágrafo único. Na hipótese de separação judicial, divórcio ou anulação de casamento, cada um dos contribuintes terá o tratamento tributário previsto no art. 2º.

(Constituição de 1988)

Quanto à utilização de incisos, alíneas e itens, considerando o aspecto didático, entendo conveniente reproduzir fragmento do Manual da Presidência da República que trata sobre o assunto:

(...)

Os incisos são utilizados como elementos discriminativos de artigo ou parágrafo se o assunto nele tratado não puder ser condensado no próprio artigo ou não se mostrar adequado a constituir parágrafo. Os incisos são indicados por algarismos romanos seguidos de travessão 127 ou meia-risca, que é separado do algarismo e do texto por um espaço em branco: I – ; II – ; III – etc.

Exemplo de incisos: Art. 26. A margem de dumping será apurada com base na comparação entre: I - o valor normal médio ponderado e a média ponderada dos preços de todas as transações comparáveis de exportação; ou II - os valores normais e os preços de exportação, comparados transação a transação. (BRASIL, 2013d)

As alíneas são representadas por letras e constituem desdobramentos dos incisos e dos parágrafos. A alínea ou a letra será grafada em minúsculo, seguida de parêntese e separada do texto por um espaço em branco: a) ; b) ; c) etc. Quando iniciar o texto e, quando citada ao longo do texto, será grafada em minúsculo, entre aspas e sem o parêntese.

Exemplo de alíneas:

Art. 15 (...)

XII ─ o texto da alínea inicia-se com letra minúscula, salvo quando se tratar de nome próprio, e termina com:

a) ponto e vírgula;

b) dois-pontos, quando se desdobrar em itens; ou c) ponto-final, caso seja a última e anteceda artigo ou parágrafo.

(BRASIL, 2017a)

Os itens são desdobramentos de alíneas e são representados por números cardinais, seguidos de ponto-final e separados do texto por um espaço em branco: 1. ; 2. ; 3 etc.

Exemplo de itens:

Art. 14. As disposições normativas serão redigidas com clareza, precisão e ordem lógica, e observarão o seguinte:

(...)

II - para a obtenção da precisão:

(...)

j) empregar nas datas as seguintes formas:

1. “4 de março de 1998”;

2. “1 o de maio de 1998”;

(...)

(BRASIL, 2002b)"

A parte final abrangerá as i) disposições sobre as medidas necessárias à implementação das normas constantes da parte normativa; ii) as disposições transitórias; iii) a cláusula de revogação no penúltimo artigo, quando for o caso, que deverá relacionar todas as disposições que serão revogadas, sendo vedada a utilização da expressão "revogam-se as disposições em contrário"; e iv) a cláusula de vigência, no último artigo.

Segundo o Decreto Federal nº 10.139, de 28 de novembro de 2019, que dispõe sobre a revisão e a consolidação dos atos normativos inferiores a decreto, a portaria consiste no ato normativo editado por uma ou mais autoridades singulares (art. 2º, inc. I). Segundo o Decreto, as portarias terão numeração sequencial em continuidade às séries em curso quando da entrada em vigor daquele Decreto

Em relação à minuta da Portaria Autorizativa (SEI nº 18379036) seu conteúdo apresenta-se adequado quanto a juridicidade formal e material. Entretanto, objetivando atingir maior segurança jurídica e aprimorar a redação, proponho a Superintendência do Patrimônio da União no Estado de Santa Catarina (SPU/SC) observar, caso repute adequado e oportuno, a(s) seguinte(s) recomendação(ões):

a)  considerando que na LICENÇA AMBIENTAL PRÉVIA Nº 6318/2020 (SEI nº 16541866) consta a informação de que a ponte terá aproximadamente 833 metros de extensão, e a minuta de Portaria menciona que a extensão equivale a 830 metros, sugiro diligenciar sobre a exata extensão, realizando, caso necessário, o devido ajuste de modo a corrigir a extensão da ponte.

Sugiro a SPU/SC promover conferência em todos os atos e termos, a fim de sanar eventuais erros materiais, gramaticais ou de técnica de redação, mas sem alteração do teor dos aspectos jurídicos já abordados, sob pena de se criar necessidade de retorno a e-CJU/PATRIMÔNIO para análise em caráter complementar, o que não se cogita por ora, posto que a conferência de dados é atribuição própria do órgão assessorado.

Destaco que a análise aqui empreendida circunscreve-se aos aspectos legais envolvidos, não incumbido a esta unidade jurídica imiscuir-se no exame dos aspectos de economicidade, oportunidade, conveniência, assim como os aspectos técnicos envolvidos, especialmente a autorização de obra (construção de ponte) em área de uso comum do povo de domínio da União, conforme diretriz inserta na Boa Prática Consultiva (BPC) nº 7.^[8]

Tal entendimento está lastreado no fato de que a prevalência do aspecto técnico ou a presença de juízo discricionário determinam a competência e a responsabilidade da autoridade administrativa pela prática do ato.

Neste sentido, a Boa Prática Consultiva (BPC) nº 7, cujo enunciado é o que se segue:

"Enunciado

A manifestação consultiva que adentrar questão jurídica com potencial de significativo reflexo em aspecto técnico deve conter justificativa da necessidade de fazê-lo, evitando-se posicionamentos conclusivos sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade, podendo-se, porém, sobre estes emitir opinião ou formular recomendações, desde que enfatizando o caráter discricionário de seu acatamento." (grifou-se)

IV - CONCLUSÃO

Em face do anteriormente exposto, observado a(s) recomendação(ões) sugerida(s) no(s) item(ns) "44.", "45." e"46.", desta manifestação jurídica, abstraídos os aspectos de conveniência e oportunidade do Administrador, nos limites da lei, e as valorações de cunho econômico–financeiro, ressalvadas, ainda, a manutenção da conformidade documental com as questões de ordem fática, técnica e de cálculo, ínsitas à esfera administrativa, essenciais até mesmo para a devida atuação dos órgãos de controle, o feito está apto para a produção dos seus regulares efeitos, tendo em vista não conter vício insanável com relação à forma legal que pudesse macular o procedimento.

Com o advento da Portaria nº 14, de 23 de janeiro de 2020, do Advogado-Geral da União, publicada no Diário Oficial da União (DOU) nº 17, Seção 1, de 24 de janeiro de 2020 (Sexta-feira), páginas 1/3, que cria as Consultorias Jurídicas da União Especializadas Virtuais (e-CJUs) para atuar no âmbito da competência das Consultorias Jurídicas da União nos Estados, as manifestações jurídicas (pareceres, notas, informações e cotas) não serão objeto de obrigatória aprovação pelo Coordenador da e-CJU, conforme estabelece o parágrafo 1º do artigo 10 do aludido ato normativo.

Feito tais registros, ao protocolo da Consultoria Jurídica da União Especializada Virtual de Patrimônio (e-CJU/PATRIMÔNIO) para restituir o processo a Superintendência do Patrimônio da União no Estado de Santa Catarina (SPU/SC) para ciência desta manifestação jurídica, mediante disponibilização de chave (link) de acesso externo como usuário externo ao Sistema AGU SAPIENS, bem como para adoção da(s) providência(s) pertinente(s) para viabilizar a assinatura da minuta de Portaria autorizativa.

Vitória-ES., 08 de outubro de 2021.

(Documento assinado digitalmente)

 Alessandro Lira de Almeida

Advogado da União

Matrícula SIAPE nº 1332670

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Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em http://sapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 10154138914202185 e da chave de acesso 64def1fd