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INFORMAÇÕES n. 00173/2021/CONSUNIAO/CGU/AGU

NUP: 00692.002446/2021-61 (REF. 0057903-69.2021.1.00.0000)

INTERESSADO: PARTIDO DEMOCRÁTICO TRABALHISTA - PDT

ASSUNTO: Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental nº 867

Ementa: ADPF. Pedido de fixação de prazo para análise de requerimento de impedimento por crime de responsabilidade. Impossibilidade. Não há fixação de prazo pela Constituição. Análise de caráter político. Competência exclusiva do Poder Legislativo. Discricionariedade. Princípio da separação de poderes.

Senhor Consultor-Geral da União,

I – DO RELATÓRIO

Trata-se da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental nº 867, com pedido de medida liminar de urgência, apresentada pelo Partido Democrático Trabalhista - PDT,  requerendo interpretação conforme a Constituição ao art. 19 da Lei nº 1.079/1950, por suposto descumprimento aos preceitos da cidadania, do direito fundamental de petição, do devido processo legal, do princípio republicano e do dever de motivação das decisões.

Segundo exposto na petição inicial, o Autor pretende que seja conferida interpretação conforme a Constituição ao art. 19 da Lei nº 1.079/1950, a fim de que seja "afastada a mora injustificada e a ausência do dever de impulsionar e fundamentar os pedidos de impeachment protocolados pelos cidadãos brasileiros em face do Presidente da República". Conforme alegado na petição inicial, o Presidente da Câmara dos Deputados está se omitindo em cumprir o disposto no §2º do art. 218 do Regimento Interno da Câmara dos Deputados, vez que não aprecia os pedidos de impeachment apresentados. 

Afirma-se ainda que "o Presidente da Câmara dos Deputados, embora tenha declarado em diversas oportunidades que não acolherá nenhuma das notitia criminis apresentadas em desfavor do Presidente da República, sobre elas não decide, obstando qualquer controle político, jurisdicional ou social do seu proceder".

Em sede de pedido liminar, o Autor requer seja conferida interpretação conforme a Constituição à Lei nº 1.079/1950, no sentido de que seja exigido ao Presidente da Câmara dos Deputados que motive as decisões de indeferimento de denúncias por crime de responsabilidade já apresentadas e pendentes de análise.

Para justificar o pedido de medida liminar, o partido autor aventa que "a aplicação dos dispositivos legais infirmados pelo Presidente da Câmara dos Deputados situa-se às vias de deflagrar verdadeira crise constitucional, dada a omissão sistemática e reiterada do dever de externar e motivar o indeferimento da centena de denúncias por crime de responsabilidade recebidas".

No mérito, requer a procedência da ADPF, com a confirmação da medida liminar, para que seja conferida interpretação conforme a Constituição ao art. 19 da Lei nº 1.079/1950, no sentido de fixar a tese de que "à luz dos preceitos do direito de petição e do dever de motivação, cumpre ao Presidente da Câmara dos Deputados decidir motivadamente, em prazo razoável, acerca do seguimento ou arquivamento de denúncia em crime de responsabilidade, apresentada nos termos dos arts. 14 e seguintes da Lei nº 1.079/1950". 

A ADPF foi distribuída ao Ministro Nunes Marques, que solicitou informações ao Exmo. Senhor Presidente da República.

II - DO MÉRITO

O processo de impedimento é, em sua essência, um procedimento de natureza política, no qual o Constituinte entendeu por não conferir prazo para a análise do requerimento. Ao mesmo tempo que a Constituição não estabeleceu prazo para o seu processamento, determinou o afastamento do Presidente da República por no máximo 180 dias (art. 86 CF), caso seja admitida a acusação em seu desfavor, o que demonstra um silêncio eloquente do Constituinte em não querer fixar prazo para o processamento do impeachment.

Conforme ensinamentos de Nelson Hungria, por ser um processo político, o impeachment é pautado pela discricionariedade do Poder Legislativo:

Para demonstrar o caráter tipicamente político do impeachment basta dizer o seguinte: ele só é possível, só é viável - e peço para este argumento a atenção do Tribunal, - só pode ser proposto e apoiado quando promovido pelo partido majoritário, ou por uma coligação de partidos, formando maioria absoluta ou dois terços do corpo legislativo. Não havendo isso, não há impeachment. Será isso, porventura, processo judicial? Trata-se à toda evidência, de processo político, no qual não podem prevalecer critérios de justiça, senão exclusivamente, critérios de pura conveniência ou oportunidade política. Daí, naturalmente, o descrédito ou desuso em que caiu o impeachment nos países que o adotaram (in RTJ 3/394, apud Lenz, CETF. A intervenção do judiciário no processo de impeachment. Doutrinas Essenciais de Direito Constitucional. vol. 4. p. 609 - 614. Maio / 2011 ). (destaque nosso)

Sobre o assunto, o E. Supremo Tribunal Federal decidiu que o processo de impeachment é de competência do Poder Legislativo, por ter uma análise eminentemente política:

EMENTA: AGRAVO REGIMENTAL. MANDADO DE SEGURANÇA. CONSTITUCIONAL. IMPEACHMENT. MINISTRO DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL. RECEBIMENTO DE DENÚNCIA. MESA DO SENADO FEDERAL. COMPETÊNCIA. I – Na linha da jurisprudência firmada pelo Plenário desta Corte, a competência do Presidente da Câmara dos Deputados e da Mesa do Senado Federal para recebimento, ou não, de denúncia no processo de impeachment não se restringe a uma admissão meramente burocrática, cabendo-lhes, inclusive, a faculdade de rejeitá-la, de plano, acaso entendam ser patentemente inepta ou despida de justa causa. II – Previsão que guarda consonância com as disposições previstas tanto nos Regimentos Internos de ambas as Casas Legislativas, quanto na Lei 1.079/1950, que define os crimes de responsabilidade e regula o respectivo processo de julgamento. III – O direito a ser amparado pela via mandamental diz respeito à observância do regular processamento legal da denúncia. IV – Questões referentes à sua conveniência ou ao seu mérito não competem ao Poder Judiciário, sob pena de substituir-se ao Legislativo na análise eminentemente política que envolvem essas controvérsias. V – Agravo regimental desprovido.(MS 30672 AgR, Relator(a): RICARDO LEWANDOWSKI, Tribunal Pleno, julgado em 15/09/2011, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-200 DIVULG 17-10-2011 PUBLIC 18-10-2011 RTJ VOL-00224-01 PP-00205 RT v. 101, n. 919, 2012, p. 651-665) (destacou-se)

Assim, conforme entendimento do E. Supremo Tribunal Federal, a atuação do Poder Judiciário nos processos de impeachment limita-se a resguardar as garantias constitucionais de forma e o rito do processo, uma vez que seu trâmite tem, essencialmente, natureza discricionária, sujeitando-se a critérios de oportunidade e conveniência:

A natureza política do instituto foi, naquela oportunidade, bem sustentada pelo e. Ministro Paulo Brossard: “O impeachment é um processo estranho ao Poder Judiciário, que começa e termina no âmbito parlamentar, por expressa disposição constitucional. Nele o Judiciário não interfere”.

A posição do e. Ministro, sintetiza o argumento central já expendido em sua tese sobre o impeachment:

“o impeachment tem feição política, não se origina senão de causas políticas, objetiva resultados políticos, é instaurado sob considerações de ordem política e julgado segundo critérios políticos – julgamento que não exclui, antes supõe, é óbvio, a adoção de critérios jurídicos” (BROSSARD, Paulo. O Impeachment. Aspectos da responsabilidade política do Presidente da República. São Paulo: Ed. Saraiva, 1992. p. 75).

Coerente em sua linha de raciocínio, o Ministro Paulo Brossard restou vencido nas questões relativas ao conhecimento de mandados de segurança impetrados em face de decisões sobre o rito do impeachment. Nada obstante, prevaleceu, ao longo dos precedentes que se sucederam, a tese sustentada pelo e. Ministro Aldir Passarinho:

“Embora seja, por certo, o impeachment medida predominantemente política, não podem ser excluídos da apreciação do Poder Judiciário os atos que tendam à apuração dos crimes de responsabilidade que lhe dão causa, que devem encontrar-se vinculados estritamente às normas constitucionais ou legais de natureza procedimental não lhe cabendo, porém, interferir nos critérios do poder discricionário quanto à oportunidade ou conveniência de tal apuração, nem adentrar no mérito de julgamentos que a Constituição Federal limita à exclusiva competência do Senado Federal, como resulta exatamente daquela fixada no inc. I, do art. 52, da Constituição Federal no tocante aos crimes de responsabilidade atribuídos ao Presidente ou ao Vice-Presidente, e aos Ministros de Estado, havendo conexão, após a autorização da Câmara dos Deputados, também privativamente (art. 51, I, da C.F.)”. (ADPF 78, rel. Ministro Edson Fachin) (destacou-se)

No mesmo sentido é o entendimento da doutrina:

Assim, o que a Câmara dos Deputados vai decidir é a conveniência político-social da permanência do Presidente da República na condução dos negócios do Estado, e não se houve cometimento de crime de responsabilidade. O critério é absolutamente político, não sendo possível análise pelo Poder Judiciário,300 que somente poderá controlar a legalidade do procedimento. (MORAES, Alexandre. Direito Constitucional. 33. ed. – São Paulo: Atlas, 2017. p.355)

Impende destacar que o procedimento do impeachment foi recentemente firmado pelo E. Supremo Tribunal Federal na ADPF n° 378, que estabeleceu todo o trâmite para o julgamento da ex-Presidente da República, Dilma Rousseff. Veja-se trecho da ementa:

Ementa: DIREITO CONSTITUCIONAL. MEDIDA CAUTELAR EM AÇÃO DE DESCUMPRIMENTO DE PRECEITO FUNDAMENTAL. PROCESSO DE IMPEACHMENT. DEFINIÇÃO DA LEGITIMIDADE CONSTITUCIONAL DO RITO PREVISTO NA LEI Nº 1.079/1950. ADOÇÃO, COMO LINHA GERAL, DAS MESMAS REGRAS SEGUIDAS EM 1992. CABIMENTO DA AÇÃO E CONCESSÃO PARCIAL DE MEDIDAS CAUTELARES. CONVERSÃO EM JULGAMENTO DEFINITIVO.

 

I. CABIMENTO DA ADPF E DAS MEDIDAS CAUTELARES INCIDENTAIS

1. A presente ação tem por objeto central analisar a compatibilidade do rito de impeachment de Presidente da República previsto na Lei nº 1.079/1950 com a Constituição de 1988. A ação é cabível, mesmo se considerarmos que requer, indiretamente, a declaração de inconstitucionalidade de norma posterior à Constituição e que pretende superar omissão parcial inconstitucional. Fungibilidade das ações diretas que se prestam a viabilizar o controle de constitucionalidade abstrato e em tese. Atendimento ao requisito da subsidiariedade, tendo em vista que somente a apreciação cumulativa de tais pedidos é capaz de assegurar o amplo esclarecimento do rito do impeachment por parte do STF.

2. A cautelar incidental requerida diz respeito à forma de votação (secreta ou aberta) e ao tipo de candidatura (indicação pelo líder ou candidatura avulsa) dos membros da Comissão Especial na Câmara dos Deputados. A formação da referida Comissão foi questionada na inicial, ainda que sob outro prisma. Interpretação da inicial de modo a conferir maior efetividade ao pronunciamento judicial. Pedido cautelar incidental que pode ser recebido, inclusive, como aditamento à inicial. Inocorrência de violação ao princípio do juiz natural, pois a ADPF foi à livre distribuição e os pedidos da cautelar incidental são abrangidos pelos pleitos da inicial.

 

II. MÉRITO: DELIBERAÇÕES POR MAIORIA

 

1. PAPÉIS DA CÂMARA DOS DEPUTADOS E DO SENADO FEDERAL NO PROCESSO DE IMPEACHMENT (ITENS C, G, H E I DO PEDIDO CAUTELAR):

1.1. Apresentada denúncia contra o Presidente da República por crime de responsabilidade, compete à Câmara dos Deputados autorizar a instauração de processo (art. 51, I, da CF/1988). A Câmara exerce, assim, um juízo eminentemente político sobre os fatos narrados, que constitui condição para o prosseguimento da denúncia. Ao Senado compete, privativamente, processar e julgar o Presidente (art. 52, I), locução que abrange a realização de um juízo inicial de instauração ou não do processo, isto é, de recebimento ou não da denúncia autorizada pela Câmara.

1.2. Há três ordens de argumentos que justificam esse entendimento. Em primeiro lugar, esta é a única interpretação possível à luz da Constituição de 1988, por qualquer enfoque que se dê: literal, histórico, lógico ou sistemático. Em segundo lugar, é a interpretação que foi adotada pelo Supremo Tribunal Federal em 1992, quando atuou no impeachment do então Presidente Fernando Collor de Mello, de modo que a segurança jurídica reforça a sua reiteração pela Corte na presente ADPF. E, em terceiro e último lugar, trata-se de entendimento que, mesmo não tendo sido proferido pelo STF com força vinculante e erga omnes, foi, em alguma medida, incorporado à ordem jurídica brasileira. Dessa forma, modificá-lo, estando em curso denúncia contra a Presidente da República, representaria uma violação ainda mais grave à segurança jurídica, que afetaria a própria exigência democrática de definição prévia das regras do jogo político.

1.3. Partindo das premissas acima, depreende-se que não foram recepcionados pela CF/1988 os arts. 23, §§ 1º, 4º e 5º; 80, 1ª parte (que define a Câmara dos Deputados como tribunal de pronúncia); e 81, todos da Lei nº 1.079/1950, porque incompatíveis com os arts. 51, I; 52, I; e 86, § 1º, II, todos da CF/1988.

 

2. RITO DO IMPEACHMENT NA CÂMARA (ITEM C DO PEDIDO CAUTELAR):

2.1. O rito do impeachment perante a Câmara, previsto na Lei nº 1.079/1950, partia do pressuposto de que a tal Casa caberia, nos termos da CF/1946, pronunciar-se sobre o mérito da acusação. Em razão disso, estabeleciam-se duas deliberações pelo Plenário da Câmara: a primeira quanto à admissibilidade da denúncia e a segunda quanto à sua procedência ou não. Havia, entre elas, exigência de dilação probatória.

2.2. Essa sistemática foi, em parte, revogada pela Constituição de 1988, que, conforme indicado acima, alterou o papel institucional da Câmara no impeachment do Presidente da República. Conforme indicado pelo STF e efetivamente seguido no caso Collor, o Plenário da Câmara deve deliberar uma única vez, por maioria qualificada de seus integrantes, sem necessitar, porém, desincumbir-se de grande ônus probatório. Afinal, compete a esta Casa Legislativa apenas autorizar ou não a instauração do processo (condição de procedibilidade).

2.3. A ampla defesa do acusado no rito da Câmara dos Deputados deve ser exercida no prazo de dez sessões (RI/CD, art. 218, § 4º), tal como decidido pelo STF no caso Collor (MS 21.564, Rel. para o acórdão Min. Carlos Velloso).

 

3. RITO DO IMPEACHMENT NO SENADO (ITENS G E H DO PEDIDO CAUTELAR):

3.1. Por outro lado, há de se estender o rito relativamente abreviado da Lei nº 1.079/1950 para julgamento do impeachment pelo Senado, incorporando-se a ele uma etapa inicial de instauração ou não do processo, bem como uma etapa de pronúncia ou não do denunciado, tal como se fez em 1992. Estas são etapas essenciais ao exercício, pleno e pautado pelo devido processo legal, da competência do Senado de processar e julgar o Presidente da República.

3.2. Diante da ausência de regras específicas acerca dessas etapas iniciais do rito no Senado, deve-se seguir a mesma solução jurídica encontrada pelo STF no caso Collor, qual seja, a aplicação das regras da Lei nº 1.079/1950 relativas a denúncias por crime de responsabilidade contra Ministros do STF ou contra o PGR (também processados e julgados exclusivamente pelo Senado).

3.3. Conclui-se, assim, que a instauração do processo pelo Senado se dá por deliberação da maioria simples de seus membros, a partir de parecer elaborado por Comissão Especial, sendo improcedentes as pretensões do autor da ADPF de (i) possibilitar à própria Mesa do Senado, por decisão irrecorrível, rejeitar sumariamente a denúncia; e (ii) aplicar o quórum de 2/3, exigível para o julgamento final pela Casa Legislativa, a esta etapa inicial do processamento.

 

4. NÃO É POSSÍVEL A APRESENTAÇÃO DE CANDIDATURAS OU CHAPAS AVULSAS PARA FORMAÇÃO DA COMISSÃO ESPECIAL (CAUTELAR INCIDENTAL): É incompatível com o art. 58, caput e § 1º, da Constituição que os representantes dos partidos políticos ou blocos parlamentares deixem de ser indicados pelos líderes, na forma do Regimento Interno da Câmara dos Deputados, para serem escolhidos de fora para dentro, pelo Plenário, em violação à autonomia partidária. Em rigor, portanto, a hipótese não é de eleição. Para o rito de impeachment em curso, contudo, não se considera inválida a realização de eleição pelo Plenário da Câmara, desde que limitada, tal como ocorreu no caso Collor, a ratificar ou não as indicações feitas pelos líderes dos partidos ou blocos, isto é, sem abertura para candidaturas ou chapas avulsas. Procedência do pedido.

 

5. A VOTAÇÃO PARA FORMAÇÃO DA COMISSÃO ESPECIAL SOMENTE PODE SE DAR POR VOTO ABERTO (CAUTELAR INCIDENTAL): No impeachment, todas as votações devem ser abertas, de modo a permitir maior transparência, controle dos representantes e legitimação do processo. No silêncio da Constituição, da Lei nº 1.079/1950 e do Regimento Interno sobre a forma de votação, não é admissível que o Presidente da Câmara dos Deputados possa, por decisão unipessoal e discricionária, estender hipótese inespecífica de votação secreta prevista no RI/CD, por analogia, à eleição para a Comissão Especial de impeachment. Em uma democracia, a regra é a publicidade das votações. O escrutínio secreto somente pode ter lugar em hipóteses excepcionais e especificamente previstas. Além disso, o sigilo do escrutínio é incompatível com a natureza e a gravidade do processo por crime de responsabilidade. Em processo de tamanha magnitude, que pode levar o Presidente a ser afastado e perder o mandato, é preciso garantir o maior grau de transparência e publicidade possível. Nesse caso, não se pode invocar como justificativa para o voto secreto a necessidade de garantir a liberdade e independência dos congressistas, afastando a possibilidade de ingerências indevidas. Se a votação secreta pode ser capaz de afastar determinadas pressões, ao mesmo tempo, ela enfraquece o controle popular sobre os representantes, em violação aos princípios democrático, representativo e republicano. Por fim, a votação aberta (simbólica) foi adotada para a composição da Comissão Especial no processo de impeachment de Collor, de modo que a manutenção do mesmo rito seguido em 1992 contribui para a segurança jurídica e a previsibilidade do procedimento. Procedência do pedido.

 

6. A DEFESA TEM DIREITO DE SE MANIFESTAR APÓS A ACUSAÇÃO (ITEM E DO PEDIDO CAUTELAR): No curso do procedimento de impeachment, o acusado tem a prerrogativa de se manifestar, de um modo geral, após a acusação. Concretização da garantia constitucional do devido processo legal (due process of law). Precedente: MS 25.647-MC, Redator p/ acórdão Min. Cezar Peluso, Plenário. Procedência do pedido.

 

III. MÉRITO: DELIBERAÇÕES UNÂNIMES

 

1. IMPOSSIBILIDADE DE APLICAÇÃO SUBSIDIÁRIA DAS HIPÓTESES DE IMPEDIMENTO E SUSPEIÇÃO AO PRESIDENTE DA CÂMARA (ITEM K DO PEDIDO CAUTELAR): Embora o art. 38 da Lei nº 1.079/1950 preveja a aplicação subsidiária do Código de Processo Penal no processo e julgamento do Presidente da República por crime de responsabilidade, o art. 36 dessa Lei já cuida da matéria, conferindo tratamento especial, ainda que de maneira distinta do CPP. Portanto, não há lacuna legal acerca das hipóteses de impedimento e suspeição dos julgadores, que pudesse justificar a incidência subsidiária do Código. A diferença de disciplina se justifica, de todo modo, pela distinção entre magistrados, dos quais se deve exigir plena imparcialidade, e parlamentares, que podem exercer suas funções, inclusive de fiscalização e julgamento, com base em suas convicções político-partidárias, devendo buscar realizar a vontade dos representados. Improcedência do pedido.

 

2. NÃO HÁ DIREITO A DEFESA PRÉVIA (ITEM A DO PEDIDO CAUTELAR): A apresentação de defesa prévia não é uma exigência do princípio constitucional da ampla defesa: ela é exceção, e não a regra no processo penal. Não há, portanto, impedimento para que a primeira oportunidade de apresentação de defesa no processo penal comum se dê após o recebimento da denúncia. No caso dos autos, muito embora não se assegure defesa previamente ao ato do Presidente da Câmara dos Deputados que inicia o rito naquela Casa, colocam-se à disposição do acusado inúmeras oportunidades de manifestação em ampla instrução processual. Não há, assim, violação à garantia da ampla defesa e aos compromissos internacionais assumidos pelo Brasil em tema de direito de defesa. Improcedência do pedido.

 

3. A PROPORCIONALIDADE NA FORMAÇÃO DA COMISSÃO ESPECIAL PODE SER AFERIDA EM RELAÇÃO A BLOCOS (ITEM D DO PEDIDO CAUTELAR): O art. 19 da Lei nº 1.079/1950, no ponto em que exige proporcionalidade na Comissão Especial da Câmara dos Deputados com base na participação dos partidos políticos, sem mencionar os blocos parlamentares, foi superado pelo regime constitucional de 1988. Este estabeleceu expressamente: (i) a possibilidade de se assegurar a representatividade por bloco (art. 58, § 1º) e (ii) a delegação da matéria ao Regimento Interno da Câmara (art. 58, caput). A opção pela aferição da proporcionalidade por bloco foi feita e vem sendo aplicada reiteradamente pela Câmara dos Deputados na formação de suas diversas Comissões, tendo sido seguida, inclusive, no caso Collor. Improcedência do pedido.

 

4. OS SENADORES NÃO PRECISAM SE APARTAR DA FUNÇÃO ACUSATÓRIA (ITEM J DO PEDIDO CAUTELAR): O procedimento acusatório estabelecido na Lei nº 1.079/1950, parcialmente recepcionado pela CF/1988, não impede que o Senado adote as medidas necessárias à apuração de crimes de responsabilidade, inclusive no que concerne à produção de provas, função que pode ser desempenhada de forma livre e independente. Improcedência do pedido.

 

5. É POSSÍVEL A APLICAÇÃO SUBSIDIÁRIA DOS REGIMENTOS INTERNOS DA CÂMARA E DO SENADO (ITEM B DO PEDIDO CAUTELAR): A aplicação subsidiária do Regimento Interno da Câmara dos Deputados e do Senado ao processamento e julgamento do impeachment não viola a reserva de lei especial imposta pelo art. 85, parágrafo único, da Constituição, desde que as normas regimentais sejam compatíveis com os preceitos legais e constitucionais pertinentes, limitando-se a disciplinar questões interna corporis. Improcedência do pedido.

 

6. O INTERROGATÓRIO DEVE SER O ATO FINAL DA INSTRUÇÃO PROBATÓRIA (ITEM F DO PEDIDO CAUTELAR): O interrogatório do acusado, instrumento de autodefesa que densifica as garantias do contraditório e da ampla defesa, deve ser o último ato de instrução do processo de impeachment. Aplicação analógica da interpretação conferida pelo Supremo Tribunal Federal ao rito das ações penais originárias. Precedente: AP 528-AgR, Rel. Min. Ricardo Lewandowski, Plenário. Procedência do pedido.

 

IV. ACOLHIMENTO PARCIAL DO PEDIDO

Convertido o julgamento da medida cautelar em definitivo, a fim de promover segurança jurídica no processo de impeachment, foram acolhidos em parte os pedidos formulados pelo autor, nos seguintes termos:

1. Item “f” (equivalente à cautelar ”a”): denegação, de modo a afirmar que não há direito a defesa prévia ao ato de recebimento pelo Presidente da Câmara dos Deputados previsto no art. 19 da Lei nº 1.079/1950;

 

2. Item ”g” (equivalente à cautelar ”b”): concessão parcial para estabelecer, em interpretação conforme a Constituição do art. 38 da Lei nº 1.079/1950, que é possível a aplicação subsidiária dos Regimentos Internos da Câmara e do Senado ao processo de impeachment, desde sejam compatíveis com os preceitos legais e constitucionais pertinentes;

 

3. Item “h” (equivalente à cautelar ”c”): concessão parcial para: 1. declarar recepcionados pela CF/1988 os arts. 19, 20 e 21 da Lei nº 1.079/1950 interpretados conforme a Constituição, para que se entenda que as diligências e atividades ali previstas não se destinam a provar a (im)procedência da acusação, mas apenas a esclarecer a denúncia, e 2. para declarar não recepcionados pela CF/1988 os arts. 22, caput , 2ª parte (que se inicia com a expressão “No caso contrário...”), e §§ 1º, 2º, 3º e 4º, da Lei nº 1.079/1950, que determinam dilação probatória e uma segunda deliberação na Câmara dos Deputados, partindo do pressuposto que caberia a tal Casa pronunciar-se sobre o mérito da acusação;

 

4. Item ”i” (equivalente à cautelar ”d”): denegação, por reconhecer que a proporcionalidade na formação da comissão especial pode ser aferida em relação aos partidos e blocos parlamentares;

 

5. Item ”j” (equivalente à cautelar ”e”): concessão integral, para estabelecer que a defesa tem o direito de se manifestar após a acusação;

 

6. Item ”k” (equivalente à cautelar ”f”): concessão integral, para estabelecer que o interrogatório deve ser o ato final da instrução probatória;

 

7. Item ”l” (equivalente à cautelar ”g”): concessão parcial para dar interpretação conforme a Constituição ao art. 24 da Lei nº 1.079/1950, a fim de declarar que, com o advento da CF/1988, o recebimento da denúncia no processo de impeachment ocorre apenas após a decisão do Plenário do Senado Federal, em votação nominal tomada por maioria simples e presente a maioria absoluta de seus membros;

 

8. Item ”m” (equivalente à cautelar ”h”): concessão parcial para declarar constitucionalmente legítima a aplicação analógica dos arts. 44, 45, 46, 47, 48 e 49 da Lei nº 1.079/1950, os quais determinam o rito do processo de impeachment contra Ministros do STF e PGR ao processamento no Senado Federal de crime de responsabilidade contra Presidente da República, denegando-se o pedido de aplicação do quórum de 2/3 do Plenário do Senado para confirmar a instauração do processo;

 

9. Item ”n” (equivalente à cautelar ”i”): concessão integral, para declarar que não foram recepcionados pela CF/1988 os arts. 23, §§ 1º, 4º (por arrastamento) e 5º; 80, 1ª parte; e 81, todos da Lei nº 1.079/1950, porque estabelecem os papéis da Câmara e do Senado Federal de modo incompatível com os arts. 51, I; 52, I; e 86, § 1º, II, da CF/1988;

 

10. Item ”o” (equivalente à cautelar ”j”): denegação, para afirmar que os senadores não precisam se apartar da função acusatória;

 

11. Item ”p” (equivalente à cautelar ”k”): denegação, para reconhecer a impossibilidade de aplicação subsidiária das hipóteses de impedimento e suspeição do CPP relativamente ao Presidente da Câmara dos Deputados;

 

12. Cautelar incidental (candidatura avulsa): concessão integral para declarar que não é possível a formação da comissão especial a partir de candidaturas avulsas, de modo que eventual eleição pelo Plenário da Câmara limite-se a confirmar ou não as indicações feitas pelos líderes dos partidos ou blocos; e

 

13. Cautelar incidental (forma de votação): concessão integral para reconhecer que, havendo votação para a formação da comissão especial do impeachment, esta somente pode se dar por escrutínio aberto.(ADPF 378 MC, Relator(a):  Min. EDSON FACHIN, Relator(a) p/ Acórdão:  Min. ROBERTO BARROSO, Tribunal Pleno, julgado em 17/12/2015, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-043 DIVULG 07-03-2016 PUBLIC 08-03-2016)

Observa-se, que em nenhum momento o E. Supremo fixou prazo acerca do seguimento ou arquivamento de denúncia em crime de responsabilidade, estabelecendo apenas, caso haja autorização, o rito do processamento do impeachment.

Ademais, a eventual imposição de processamento da denúncia para apuração de responsabilidade do Presidente da República, pelo Poder Judiciário, violaria o princípio da separação dos poderes, assegurado no art. 2º da Constituição Federal, tendo em vista que tal competência é do Poder Legislativo. Sobre o assunto, veja-se trecho da decisão da Ministra Relatora Cármen Lúcia no MI n° 7362 e a ementa proferida no MS n° 30672-AgR, de relatoria do Ministro Roberto Barroso:

"5. A imposição de prazo, pelo Poder Judiciário, para a realização do ato pretendido (análise das denúncias apresentadas para apuração de responsabilidade do Presidente da República), macularia o princípio da separação dos poderes, assegurado no art. 2º da Constituição da República." (MI 7362, Relatora Ministra Cármen Lúcia)

DIREITO CONSTITUCIONAL E PROCESSUAL PENAL. AGRAVO REGIMENTAL. PEDIDO DE IMPEACHMENT. ALEGAÇÃO DE PREVARICAÇÃO EM RAZÃO DE SUPOSTA DEMORA NO PROCESSAMENTO. QUEIXA-CRIME. ILEGITIMIDADE. RECURSO DESPROVIDO. 1. Não possui o agravante legitimidade para oferecer “reclamação/queixa-crime” em face do Presidente do Senado Federal pela prática de suposto cometimento do crime de prevaricação. 2. Questões referentes à conveniência ou ao mérito de pedidos de impeachment não competem ao Poder Judiciário, sob pena de substituir-se ao Legislativo na análise eminentemente política que envolvem essas controvérsias. Precedentes. 3. Agravo regimental desprovido. (MS n. 30672-AgR, Relator Ministro Roberto Barroso, Primeira Turma, DJe. 1.8.2020) (destacou-se)

Ainda sobre o princípio da separação de poderes, o E. Supremo Tribunal entendeu que macula o referido princípio a intervenção do Judiciário na interpretação das normas regimentais do Poder Legislativo:

CONSTITUCIONAL. AGRAVO INTERNO NO MANDADO DE SEGURANÇA. ALEGAÇÃO DE ILEGALIDADE ATRIBUÍDA AO PRESIDENTE DA CÂMARA DOS DEPUTADOS. INOCORRÊNCIA. INTERPRETAÇÃO DE NORMAS DO REGIMENTO INTERNO DA CÂMARA DOS DEPUTADOS. IMPOSSIBILIDADE. ASSUNTO INTERNA CORPORIS. SEPARAÇÃO DOS PODERES. INEXISTÊNCIA DE DIREITO LÍQUIDO E CERTO. RECURSO DE AGRAVO A QUE SE NEGA PROVIMENTO. 1. Não é possível o controle jurisdicional em relação à interpretação de normas regimentais das Casas Legislativas, sendo vedado ao Poder Judiciário, substituindo-se ao próprio Legislativo, dizer qual o verdadeiro significado da previsão regimental, por tratar-se de assunto interna corporis, sob pena de ostensivo desrespeito à Separação de Poderes, por intromissão política do Judiciário no Legislativo. 2. É pacífica a orientação jurisprudencial desta SUPREMA CORTE no sentido de que, a proteção ao princípio fundamental inserido no art. 2º da CF/1988, segundo o qual, são Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário, afasta a possibilidade de ingerência do Poder Judiciário nas questões de conflitos de interpretação, aplicação e alcance de normas meramente regimentais. 3. Recurso de agravo a que se nega provimento”. (MS n. 36662-AgR, Relator o Ministro Alexandre de Moraes, Tribunal Pleno, DJe. 7.11.2019)

E M E N T A: MANDADO DE SEGURANÇA – DENÚNCIA CONTRA O VICE-PRESIDENTE DA REPÚBLICA – IMPUTAÇÃO DE CRIME DE RESPONSABILIDADE – RECUSA DE PROCESSAMENTO POR INÉPCIA DA PEÇA ACUSATÓRIA: INSUFICIÊNCIA DOCUMENTAL E AUSÊNCIA DE DESCRIÇÃO ADEQUADA DA CONDUTA IMPUTADA AO DENUNCIADO – IMPUGNAÇÃO MANDAMENTAL A ESSE ATO EMANADO DO PRESIDENTE DA CÂMARA DOS DEPUTADOS – RECONHECIMENTO, NA ESPÉCIE, DA COMPETÊNCIA ORIGINÁRIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL PARA O PROCESSO E O JULGAMENTO DA CAUSA MANDAMENTAL – PRECEDENTES – A QUESTÃO DO “JUDICIAL REVIEW” E O PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES – ATOS “INTERNA CORPORIS” E DISCUSSÕES DE NATUREZA REGIMENTAL: APRECIAÇÃO VEDADA AO PODER JUDICIÁRIO, POR TRATAR-SE DE TEMA QUE DEVE SER RESOLVIDO NA ESFERA DE ATUAÇÃO DO PRÓPRIO CONGRESSO NACIONAL OU DAS CASAS LEGISLATIVAS QUE O COMPÕEM – PRECEDENTES – RECURSO DE AGRAVO IMPROVIDO.(MS 34099 AgR, Relator(a): CELSO DE MELLO, Tribunal Pleno, julgado em 05/10/2018, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-226  DIVULG 23-10-2018  PUBLIC 24-10-2018)

E M E N T A: MANDADO DE SEGURANÇA – DENÚNCIA CONTRA A PRESIDENTE DA REPÚBLICA – PRINCÍPIO DA LIVRE DENUNCIABILIDADE POPULAR (Lei nº 1.079/50, art. 14) – IMPUTAÇÃO DE CRIME DE RESPONSABILIDADE À CHEFE DO PODER EXECUTIVO DA UNIÃO – NEGATIVA DE SEGUIMENTO POR PARTE DO PRESIDENTE DA CÂMARA DOS DEPUTADOS – RECURSO DO CIDADÃO DENUNCIANTE AO PLENÁRIO DESSA CASA LEGISLATIVA – DELIBERAÇÃO QUE DEIXA DE ADMITIR REFERIDA MANIFESTAÇÃO RECURSAL – IMPUGNAÇÃO MANDAMENTAL A ESSE ATO EMANADO DO PRESIDENTE DA CÂMARA DOS DEPUTADOS – RECONHECIMENTO, NA ESPÉCIE, DA COMPETÊNCIA ORIGINÁRIA DO SUPREMO TRIBUNAL FEDERAL PARA O PROCESSO E O JULGAMENTO DA CAUSA MANDAMENTAL – PRECEDENTES – A QUESTÃO DO “JUDICIAL REVIEW” E O PRINCÍPIO DA SEPARAÇÃO DE PODERES – ATOS “INTERNA CORPORIS” E DISCUSSÕES DE NATUREZA REGIMENTAL: APRECIAÇÃO VEDADA AO PODER JUDICIÁRIO, POR TRATAR-SE DE TEMA QUE DEVE SER RESOLVIDO NA ESFERA DE ATUAÇÃO DO PRÓPRIO CONGRESSO NACIONAL OU DAS CASAS LEGISLATIVAS QUE O COMPÕEM – PRECEDENTES – PARECER DA PROCURADORIA-GERAL DA REPÚBLICA PELO NÃO PROVIMENTO DO AGRAVO – MOTIVAÇÃO “PER RELATIONEM” – LEGITIMIDADE JURÍDICO- -CONSTITUCIONAL DESSA TÉCNICA DE FUNDAMENTAÇÃO – RECURSO DE AGRAVO IMPROVIDO.(MS 33558 AgR, Relator(a): CELSO DE MELLO, Tribunal Pleno, julgado em 25/11/2015, PROCESSO ELETRÔNICO DJe-052  DIVULG 18-03-2016  PUBLIC 21-03-2016)

Destarte, conforme conclusão da Nota SAJ nº 214 / 2021 / CGIP/SAJ/SG/PR, da Subchefia para Assuntos Jurídicos da Secretaria-Geral da Presidência da República, "a pretensão trazida à lume na petição inicial da ADPF ora em exame não se sustenta: não há regra legal que imponha prazo para o processamento das denúncias de impeachment; não há fundamento constitucional para a intervenção do judiciário no núcleo essencial de prerrogativas do Parlamento; o processo de impeachment sujeita-se a uma avaliação político-jurídica do Parlamento; a jurisprudência do STF resguarda, historicamente, a intrincada e harmoniosa relação institucional que se dá durante o trâmite dos processos de impeachment e,  justamente por isso, não dá guarida para interpretações que, por sua natureza, coloquem em risco a equilibrada e harmônica relação entre os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário."

III - DA CONCLUSÃO

Por todo o exposto, conclui-se pela improcedência da ação, tendo em vista a inexistência de violação à direito fundamental.

São essas as considerações que, a título de informações do Excelentíssimo Senhor Presidente da República, sugiro sejam apresentadas ao Supremo Tribunal Federal, nos autos da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental n°867.

Brasília, 07 de outubro de 2021.

(assinado digitalmente)

JOSÉ AFFONSO DE ALBUQUERQUE NETTO

Advogado da União

Consultor da União

Documento Anexo:

- Nota SAJ nº 214 / 2021 / CGIP/SAJ/SG/PR