ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
PROCURADORIA-GERAL FEDERAL
PROCURADORIA FEDERAL JUNTO AO INSTITUTO FEDERAL DE EDUCAÇÃO, CIÊNCIA E TECNOLOGIA DO TRIÂNGULO MINEIRO
GABINETE DA PROCURADORIA JUNTO IFTM
ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
PROCURADORIA-GERAL FEDERAL
PROCURADORIA FEDERAL JUNTO AO INSTITUTO FEDERAL DE EDUCAÇÃO, CIÊNCIA E TECNOLOGIA DO TRIÂNGULO MINEIRO
GABINETE DA PROCURADORIA JUNTO IFTM
PARECER REFERENCIAL n. 006/2021/GAB/PFIFTM/PGF/AGU
PROCESSO Nº 23199.006827/2018-90
INTERESSADOS: IFTM / REITORIA / PRÓ-REITORIA DE EXTENSÃO E CULTURA
ASSUNTO: EDITAL
EMENTA:
I - DIREITO ADMINISTRATIVO. ASSISTÊNCIA ESTUDANTIL. AUXÍLIO TRANSPORTE. REGIME JURÍDICO ADMINISTRATIVO. DECRETO N° 7.234/10 E RESOLUÇÃO Nº 57/2018 DO CONSELHO SUPERIOR DO IFTM. APROVAÇÃO COM RESSALVAS.
II - PARECER REFERENCIAL, EMITIDO SOB RESPALDO DA ORIENTAÇÃO NORMATIVA AGU Nº 55 E DA PORTARIA PGF Nº 262/2017. MATÉRIA SUBMETIDA À PROCURADORIA FEDERAL DE MODO RECORRENTE, ENSEJANDO ORIENTAÇÕES REPETIDAS, TRADUZIDAS EM MANIFESTAÇÕES PADRONIZADAS.
III - DISPENSA DE REMESSA DOS AUTOS AO ÓRGÃO JURÍDICO, DESDE QUE A AUTORIDADE ADMINISTRATIVA RESPONSÁVEL ATESTE QUE O CASO CONCRETO SE AMOLDA AO PRESENTE PARECER E QUE TODAS AS RECOMENDAÇÕES DESTA MANIFESTAÇÃO RESTARAM ATENDIDAS. NECESSIDADE DE RACIONALIZAÇÃO DA ATUAÇÃO DO ÓRGÃO JURÍDICO E DA PRÓPRIA ATIVIDADE DA ADMINISTRAÇÃO.
RELATÓRIO
Trata-se de processo administrativo encaminhado à PF/IFTM, para análise da regularidade jurídica da minuta de edital para selecionar discentes a serem beneficiados pelo Programa de Assistência Estudantil, na modalidade auxílio transporte.
Consta no DOCS nº 0000311235 a informação de que “esta minuta será utilizada como modelo pelos campi deste Instituto e posteriormente será encaminhada, juntamente com o parecer da Procuradoria Jurídica para a abertura dos respectivos processos de seleção, sem alteração do seu teor, havendo apenas a complementação de dados relativos aos respectivos campi”.
Instruem os autos, no que importa à presente análise, os seguintes documentos:
a) Manifestação do Pró-Reitor de Extensão e Cultura: DOCS nº 0000311235;
b) Minuta de edital e anexos: DOCS nº 0000311235 - Anexos 1 a 11;
c) Íntegra do Decreto nº 7.234/2010: DOCS nº 0000311235 - Anexo 12;
d) Íntegra da Resolução nº 57/2018 do CONSUP/IFTM: DOCS nº 0000311235 - Anexo 13;
e) Portaria n 076 de 22 de janeiro de 2021, que estabelece os valores do auxílio estudantil no IFTM: DOCS nº 0000311235 - Anexo 14;
f) Sugestões de alterações nas minutas: DOCS nº 0000311235 - Anexo 15;
g) Encaminhamento para análise jurídica: DOCS nº 0000312537.
Cuida-se de processo eletrônico, com fulcro no Decreto nº 8.539/2015, sendo que as manifestações foram elaboradas e assinadas digitalmente no Sistema PEI (Processo eletrônico integrado) do IFTM, conforme Portaria Normativa n° 002, de 29 de dezembro de 2017. Frise-se ainda que todos os documentos digitalmente produzidos estão com os devidos números de origem, data e hora de produção, e com as respectivas assinaturas eletrônicas (conforme art. 6º, §1º do Decreto 8.539/2015).
Observe-se o cumprimento da norma veiculada pelo art. 16 da IN/IFTM nº 019/2020, que estabelece o prazo de 15 (quinze) dias para a emissão das manifestações jurídicas pela PF/IFTM.
Com efeito, encaminhado o processo a esta Procuradoria no dia 28/09/2021 (07h43) tem-se que o prazo final para oferecimento do presente parecer ocorreria em 13/10/2021 (Lei nº 9.784/99, art. 66, § 1o), donde se infere a tempestividade do pronunciamento ora elaborado.
É o relatório.
ANÁLISE JURÍDICA
DOS PARECERES REFERENCIAIS
Os Pareceres Referenciais são manifestações jurídicas dotadas de certa generalidade, por isso passíveis de aplicação nos diversos casos concretos semelhantes. Trata-se de mecanismo autorizado pela Advocacia-Geral da União (AGU) com o objetivo de dar eficiência às ações do Poder Público que permitam uma parametrização dos requisitos legais, dispensando, assim, análises individualizadas e de baixa complexidade jurídica.
Eis o que dispõe a Consultoria-Geral da União, órgão de cúpula em matéria de consultoria e assessoramento jurídico da AGU, a que se vincula esta PF/IFTM, no Enunciado n. 33 do Manual de Boas Práticas Consultivas (MBPC), 4ª edição:
Como o Órgão Consultivo desempenha importante função de estímulo à padronização e à orientação geral em assuntos que suscitam dúvidas jurídicas, recomenda-se que a respeito elabore minutas-padrão de documentos administrativos e pareceres com orientações in abstrato, realizando capacitação com gestores, a fim de evitar proliferação de manifestações repetitivas ou lançadas em situações de baixa complexidade jurídica.
(g.n.)
Eis o que dispõe a Consultoria-Geral da União, órgão de cúpula em matéria de consultoria e assessoramento jurídico da AGU, a que se vincula esta PF/IFTM, no Enunciado n. 33 do Manual de Boas Práticas Consultivas (MBPC), 4ª edição:
I - Os processos que sejam objeto de manifestação jurídica referencial, isto é, aquela que analisa todas as questões jurídicas que envolvam matérias idênticas e recorrentes, estão dispensados de análise individualizada pelos órgãos consultivos, desde que a área técnica ateste, de forma expressa, que o caso concreto se amolda aos termos da citada manifestação.
II - Para a elaboração de manifestação jurídica referencial devem ser observados os seguintes requisitos: a) o volume de processos em matérias idênticas e recorrentes impactar, justificadamente, a atuação do órgão consultivo ou a celeridade dos serviços administrativos; e b) a atividade jurídica exercida se restringir à verificação do atendimento das exigências legais a partir da simples conferência de documentos.
(g.n.)
A Procuradoria-Geral Federal (PGF) editou a Portaria n. 262, de 05 de maio de 2017, regulamentando a elaboração e a divulgação das manifestações referenciais. A norma destaca dois requisitos, a saber:
Art. 2º São requisitos para a elaboração de manifestação jurídica referencial:
I - o volume de processos em matérias idênticas e recorrentes que acarrete sobrecarga de trabalho devidamente comprovada e venha a impactar, justificadamente, a atuação do órgão consultivo ou a celeridade dos serviços administrativos; e
II - a atividade jurídica exercida se restringir à verificação do atendimento das exigências legais a partir da simples conferência de documentos.
(g.n.)
No âmbito da PF/IFTM, a possibilidade de pareceres referenciais foi disciplinada pela IN/IFTM nº 019/2020, nos seguintes termos:
SUBSEÇÃO IV
DA MANIFESTAÇÃO JURÍDICA REFERENCIAL
Art. 20. Fica admitida a elaboração de Parecer Referencial, quando houver processos e expedientes administrativos com os mesmos pressupostos fáticos e jurídicos, para os quais seja possível estabelecer orientação jurídica uniforme, cuja observância dependa de mera conferência de dados e/ou documentos constantes dos autos.
§ 1º. Considera-se Parecer Referencial a peça jurídica voltada a orientar a Administração em processos e expedientes administrativos que tratam de situação idêntica ao paradigma, sob o ponto de vista das orientações jurídicas ali traçadas
§ 2º. A juntada de cópia do Parecer Referencial em processo ou expediente administrativo dispensa a análise individualizada pela PF/IFTM.
§ 3º. O Parecer Referencial só se torna utilizável quando elaborado pelo Procurador Chefe da PF/IFTM ou aprovado formalmente por este.
Art. 21. Para elaboração de Parecer Referencial sobre determinada questão da qual a lei exige expressamente parecer da PF/IFTM, esta deverá ser provocada pelos interessados, podendo a PF/IFTM elaborar manifestação jurídica referencial, isto é, aquela que analisa todas as questões jurídicas que envolvam matérias idênticas e recorrentes, identificando, no Parecer Referencial elaborado, os itens que são necessários para o enquadramento na hipótese.
Parágrafo único. Para a elaboração de manifestação jurídica referencial devem ser observados os seguintes requisitos:
I - o volume de processos em matérias idênticas e recorrentes impactar, justificadamente, a atuação do órgão consultivo ou a celeridade dos serviços administrativos; e
II - a atividade jurídica exercida se restringir à verificação do atendimento das exigências legais a partir da simples conferência de documentos.
Art. 22. A decisão pela utilização de Parecer Referencial é de competência exclusiva do Procurador Chefe da PF/IFTM, a qual poderá ocorrer de ofício ou mediante solicitação motivada e fundamentada de alguma das autoridades de que trata o art. 3º.
Art. 23. A PF/IFTM fixará prazo de validade para o Parecer Referencial, não superior a 1 (um) ano, de modo a garantir a atualidade da orientação.
Parágrafo único – Em caso de alteração da legislação que fundamentou o Parecer Referencial, os órgãos de que trata o art. 3º deverão suscitar à PF/IFTM eventual necessidade de substituição da orientação precedente, sem prejuízo do dever funcional do Procurador Jurídico designado de reanalisá-lo após findar o seu prazo de vigência de no máximo 1 (um) ano, no qual poderá alternativamente:
I - reeditá-lo nos mesmos termos, alterando a sua numeração;
II – reeditá-lo apontando os ajustes necessários;
III – não reeditá-lo.
Art. 24. O Parecer Referencial deverá contar, além dos demais aplicáveis à elaboração de parecer, com os seguintes requisitos formais:
I – na ementa: deverá constar a expressão “Parecer Referencial” e ser indicada a possibilidade de a orientação ser aplicada aos casos idênticos;
II – na fundamentação: deverão ser indicadas as circunstâncias que ensejaram a sua adoção e as características do caso concreto que definem sua condição de paradigma;
III – na conclusão: deverão constar os requisitos para sua utilização, indicados nesta resolução, e outros eventualmente aplicáveis ao caso analisado, bem como seu prazo de validade.
Art. 25. Para utilização do Parecer Referencial, a Administração deverá instruir os processos e expedientes administrativos congêneres com:
I – cópia integral do Parecer Referencial;
II – cópia do despacho de aprovação do Procurador Chefe da PF/IFTM, quando o Parecer Referencial não foi por este aprovado;
III – declaração da autoridade competente para a prática do ato pretendido, atestando que o caso se enquadra nos parâmetros e pressupostos do Parecer Referencial e que serão seguidas as orientações nele contidas.
Art. 26. Caberá à PF/IFTM dirimir as dúvidas da Administração sobre a aplicação do Parecer Referencial.
Em suma, existe expresso permissivo para dispensar análises jurídicas em cada caso individualizado, mesmo quando a legislação assim o exija, desde que cumpridos os requisitos da Orientação Normativa/AGU n. 55/2014, especificados na Portaria da PGF supracitada e incorporados pela IN/IFTM nº 019/2020, os quais serão abordados a seguir.
Requisito 01: o volume de processos justificadamente impactar a atuação do órgão consultivo ou a celeridade dos serviços administrativos
Os denominados Institutos Federais de Educação, Ciência e Tecnologia (IFs) são, por força de lei, estruturas administrativas marcadamente descentralizadas, porém com manutenção de uma estrutura central na Reitoria, o que pode ser verificado na própria norma que os regula (Lei n. 11.892/2008):
Art. 2º Os Institutos Federais são instituições de educação superior, básica e profissional, pluricurriculares e multicampi, especializados na oferta de educação profissional e tecnológica nas diferentes modalidades de ensino, com base na conjugação de conhecimentos técnicos e tecnológicos com as suas práticas pedagógicas, nos termos desta Lei.
[...]
Art. 9º Cada Instituto Federal é organizado em estrutura multicampi, com proposta orçamentária anual identificada para cada campus e a reitoria, exceto no que diz respeito a pessoal, encargos sociais e benefícios aos servidores.
Art. 11. [...]
§ 2º A reitoria, como órgão de administração central, poderá ser instalada em espaço físico distinto de qualquer dos campi que integram o Instituto Federal, desde que previsto em seu estatuto e aprovado pelo Ministério da Educação.
(g.n.)
Essa peculiar estrutura cria entidades dotadas de certa autonomia administrativa e orçamentária, todavia apartadas do órgão responsável pela consultoria e assessoramento jurídicos, em regra concentrado na Reitoria, órgão de administração central. Atualmente, o IFTM conta com 9 (nove) unidades administrativas, sendo a Reitoria uma delas.
Para os fins deste Parecer, importa ainda destacar que a Procuradoria Federal junto ao Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia do Triângulo Mineiro (PF/IFTM) possui apenas um procurador e um quadro reduzidíssimo de servidores em seu serviço de secretaria.
Nesse contexto, a análise jurídico-formal de qualquer minuta de contrato, convênio ou termo aditivo dos campi demanda considerável movimentação de processos, seja física como via sistemas. De acordo com o controle de processos da SPF/IFTM no ano passado a PF/IFTM atuou em 696 processos administrativos e, neste ano, até o dia 30/09/2021, o número já é de 485. Há que se levar em conta ainda que o único procurador desta Procuradoria é responsável pela elaboração de pareceres, prestação de assessoramento jurídico (cuja demanda tem sido alta) e pelas funções de Procurador-Chefe.
Embora as demandas específicas por análise de editais de assistência estudantil representem uma quantidade insignificante em relação ao volume supracitado quando isoladamente considerada, ao somar-se ao total de processos a atividades a cargo da Procuradoria, tais processos inserem-se na ordem cronológica de análise e, ainda que cumpridos os prazos legais de análise, tal tramitação, segundo a unidade consulente, tem impactado a celeridade dos serviços administrativos.
Vale registrar que, não obstante o registro de grande volume de atividades para o número reduzido se servidores em exercício na unidade, tem-se conseguido manter um tempo médio de resposta da ordem de 8 dias, conforme controle interno do ano de 2021, média que poderá variar em períodos de maior ou menor demanda, assim como naqueles que impliquem ausências e afastamentos legais do Procurador em exercício ou de servidores do serviço de secretaria, o que inevitavelmente implica uma perda de força de trabalho, o que pode impactar diretamente e de forma sazonal o tempo de atendimento das demandas, com o alegado prejuízo à celeridade dos serviços administrativos indicados.
Diante de todo esse contexto, encontra-se comprovado o primeiro requisito para que se autorize a elaboração do presente parecer referencial. Em suma, considerada apenas a demanda dos demais processos que não os dedicados à análise de editais de assistência estudantil em comparação ao número de servidores em exercício na unidade, já se pode ter uma ideia da sobrecarga de trabalho na Procuradoria, um dos requisitos mencionados no art. 2º da Portaria PGF n. 262/2017. A força de trabalho da equipe da PF/IFTM precisa ser racionalizada e alocada nos demais processos, cuja análise, como se disse, é mais complexa e relevante para as finalidades institucionais do órgão assessorado do que a simples análise jurídica de termo padrão de uso de um programa de computador. Ademais, sendo uma atividade de controle de legalidade, rege-se pela regra geral do art. 14 do Decreto-lei n. 200/67, que institui a correlação controle-custo-risco: "Art. 14. O trabalho administrativo será racionalizado mediante simplificação de processos e supressão de controles que se evidenciarem como puramente formais ou cujo custo seja evidentemente superior ao risco.".
Assim, resta comprovado o primeiro requisito, cabendo então avaliar a presença do segundo.
Requisito 02: a atividade jurídica exercida se restringir à verificação do atendimento das exigências legais a partir da simples conferência de documentos
O caso em apreço se trata de um edital simplificado, com o objetivo de estabelecer os procedimentos a serem observados por aqueles que desejarem ser beneficiados, nos campi do IFTM, com o benefício de assistência estudantil na modalidade auxílio transporte.
Todavia, é preciso ressaltar que os critérios de escolha dos beneficiários já se encontram disciplinados em outros normativos institucionais, tais como a Resolução nº 57/2018 do CONSUP/IFTM de modo que a análise do edital, em sua maioria, baseia-se na verificação da compatibilidade de seus termos com as normas já estabelecidas anteriormente.
Constata-se, dessa forma, a presença do segundo requisito, qual seja, a reduzida complexidade jurídica da análise.
DECISÃO PELO PARECER REFERENCIAL
Diante do exposto e, considerando que a intenção da Administração é a replicação do edital em outros processos no âmbito dos Campi, decide esta Procuradoria, com fulcro na ON 55/2014 da AGU, na Portaria nº 262/2017 da PGF e no art. 22 da IN/IFTM nº 019/2020 por usar, no presente caso, parecer referencial.
DA ANÁLISE REFERENCIAL PROPRIAMENTE DITA
A presente abordagem restringe-se aos aspectos jurídicos do edital para selecionar discentes a serem beneficiados pelo Programa de Assistência Estudantil, na modalidade auxílio transporte.
Ficam excluídas, portanto, as questões de natureza não jurídica, tais como os aspectos técnicos, administrativos ou de conveniência e oportunidade, pois a prevalência do aspecto técnico ou a presença de juízo discricionário determina a competência da autoridade administrativa pela prática do ato, bem como sua responsabilidade por ele. Essa orientação encontra-se no enunciado nº 07 do Manual de Boas Práticas Consultivas elaborado pela Advocacia-Geral da União.
Em relação a tais questões técnicas, parte-se do pressuposto de que as unidades interessadas e as autoridades competentes municiaram-se dos conhecimentos específicos imprescindíveis para sua adequação às necessidades da Administração, observando os requisitos legalmente impostos.
De outro lado, cabe esclarecer que, via de regra, não é papel do órgão de assessoramento jurídico exercer a auditoria quanto à competência de cada agente público para a prática de atos administrativos. Incumbe, isto sim, a cada um destes observar se os seus atos estão dentro do seu espectro de competências. Assim sendo, parte-se do pressuposto que as autoridades superiores, ao concordarem com o prosseguimento do pleito, certificaram-se das competências dos agentes envolvidos na tramitação dos autos.
Finalmente, é nosso dever salientar que determinadas observações são feitas sem caráter vinculativo, mas em prol da segurança da própria autoridade assessorada a quem incumbe, dentro da margem de discricionariedade que lhe é conferida pela lei, avaliar e acatar, ou não, tais ponderações.
PNAES E REGULAMENTAÇÃO INTERNA
O Decreto 7.234/2010 dispõe sobre o Programa Nacional de Assistência Estudantil da seguinte forma:
DECRETO Nº 7.234, DE 19 DE JULHO DE 2010.
Dispõe sobre o Programa Nacional de Assistência Estudantil - PNAES.
O PRESIDENTE DA REPÚBLICA, no uso da atribuição que lhe confere o art. 84, inciso VI, alínea “a”, da Constituição:
DECRETA:
Art. 1o O Programa Nacional de Assistência Estudantil – PNAES, executado no âmbito do Ministério da Educação, tem como finalidade ampliar as condições de permanência dos jovens na educação superior pública federal.
Art. 2o São objetivos do PNAES:
I – democratizar as condições de permanência dos jovens na educação superior pública federal;
II - minimizar os efeitos das desigualdades sociais e regionais na permanência e conclusão da educação superior;
III - reduzir as taxas de retenção e evasão; e
IV - contribuir para a promoção da inclusão social pela educação.
Art. 3o O PNAES deverá ser implementado de forma articulada com as atividades de ensino, pesquisa e extensão, visando o atendimento de estudantes regularmente matriculados em cursos de graduação presencial das instituições federais de ensino superior.
§ 1o As ações de assistência estudantil do PNAES deverão ser desenvolvidas nas seguintes áreas:
I - moradia estudantil;
II - alimentação;
III - transporte;
IV - atenção à saúde;
V - inclusão digital;
VI - cultura;
VII - esporte;
VIII - creche;
IX - apoio pedagógico; e
X - acesso, participação e aprendizagem de estudantes com deficiência, transtornos globais do desenvolvimento e altas habilidades e superdotação.
§ 2o Caberá à instituição federal de ensino superior definir os critérios e a metodologia de seleção dos alunos de graduação a serem beneficiados.
Art. 4o As ações de assistência estudantil serão executadas por instituições federais de ensino superior, abrangendo os Institutos Federais de Educação, Ciência e Tecnologia, considerando suas especificidades, as áreas estratégicas de ensino, pesquisa e extensão e aquelas que atendam às necessidades identificadas por seu corpo discente.
Parágrafo único. As ações de assistência estudantil devem considerar a necessidade de viabilizar a igualdade de oportunidades, contribuir para a melhoria do desempenho acadêmico e agir, preventivamente, nas situações de retenção e evasão decorrentes da insuficiência de condições financeiras.
Art. 5º Serão atendidos no âmbito do PNAES prioritariamente estudantes oriundos da rede pública de educação básica ou com renda familiar per capita de até um salário mínimo e meio, sem prejuízo de demais requisitos fixados pelas instituições federais de ensino superior.
Parágrafo único. Além dos requisitos previstos no caput, as instituições federais de ensino superior deverão fixar:
I - requisitos para a percepção de assistência estudantil, observado o disposto no caput do art. 2º; e
II - mecanismos de acompanhamento e avaliação do PNAES.
Art. 6º As instituições federais de ensino superior prestarão todas as informações referentes à implementação do PNAES solicitadas pelo Ministério da Educação.
Art. 7º Os recursos para o PNAES serão repassados às instituições federais de ensino superior, que deverão implementar as ações de assistência estudantil, na forma dos arts. 3o e 4o.
Art. 8º As despesas do PNAES correrão à conta das dotações orçamentárias anualmente consignadas ao Ministério da Educação ou às instituições federais de ensino superior, devendo o Poder Executivo compatibilizar a quantidade de beneficiários com as dotações orçamentárias existentes, observados os limites estipulados na forma da legislação orçamentária e financeira vigente.
Art. 9º Este Decreto entra em vigor na data de sua publicação.
Brasília, 19 de julho de 2010; 189º da Independência e 122º da República.
LUIZ INÁCIO LULA DA SILVA
Fernando Haddad
Veja-se que o art. 4º do Decreto trata especificamente dos IF’s, nos quais as ações de assistência estudantil devem ser executadas ‘considerando suas especificidades, as áreas estratégicas de ensino, pesquisa e extensão e aquelas que atendam às necessidades identificadas por seu corpo discente”.
Para a concessão dos benefícios da Assistência Estudantil, informa o decreto que caberá à instituição federal de ensino superior definir os critérios e a metodologia de seleção dos alunos a serem beneficiados. Ressalta ainda, que as ações de assistência estudantil devem considerar a necessidade de viabilizar a igualdade de oportunidades, contribuir para a melhoria do desempenho acadêmico e agir, preventivamente, nas situações de retenção e evasão decorrentes da insuficiência de condições financeiras. Ademais, frisa que serão atendidos no âmbito do PNAES, prioritariamente, estudantes oriundos da rede pública de educação básica ou com renda familiar per capita de até um salário mínimo e meio, sem prejuízo de demais requisitos fixados pelas instituições federais de ensino superior.
Em relação aos Institutos Federais de Educação, Ciência e Tecnologia, dispôs que, quanto à execução do Programa de Assistência Estudantil, devem ser consideradas suas especificidades, as áreas estratégicas de ensino, pesquisa e extensão e aquelas que atendam às necessidades identificadas por seu corpo discente.
Outrossim, reza o decreto que as IFE's deverão fixar:
I - requisitos para a percepção de assistência estudantil; e
II - mecanismos de acompanhamento e avaliação do PNAES - Programa Nacional de Assistência Estudantil.
Por óbvio, os requisitos não podem se fixados livremente pelas IFE’s, mas devem obedecer os limites estabelecidos no próprio Decreto, dentre eles a necessidade de atendimento prioritário aos “estudantes oriundos da rede pública de educação básica ou com renda familiar per capita de até um salário mínimo e meio” (art. 5º).
Definindo os critérios e a metodologia de seleção dos alunos a serem beneficiados, o IFTM instituiu a Resolução n° 57/2018, de 11 de dezembro de 2018, que versa sobre o Regulamento do Programa de Assistência Estudantil do IFTM.
Ao tratar do programa, assim dispôs o regulamento interno do IFTM:
Art. 2º O programa de assistência estudantil tem como finalidade conceder os benefícios “Auxílio Estudantil” e “Assistência Estudantil” com vistas à promoção do desenvolvimento humano, à igualdade de oportunidades e à formação acadêmica e garantia da permanência de estudantes dos cursos regulares do IFTM, favoráveis ao êxito no percurso formativo e a inserção socioprofissional. (nova redação dada pela Resolução IFTM nº 155/2021)
§ 1º No intuito de atender ao decreto nº 7.234, de 19 de julho de 2010, que dispõe sobre o programa nacional de assistência estudantil - PNAS, em especial ao disposto nos arts. 2º e 3º, § 1º incisos V, VI, VII e IX, poderão ser realizadas, ações de investimento e custeio, mediante apresentação de projetos nos termos da seção III, capítulo V deste regulamento.
§ 2º Por “Auxílio Estudantil” é entendido o apoio a estudantes, financeiro ou não, para atenção à saúde, acessibilidade e para incentivo à cultura e ao esporte, concessão de alojamento nos campi e participação em atividades e eventos de caráter técnico-científico, didático-pedagógico, acadêmico, esportivo e cultural e seguros. (nova redação dada pela Resolução IFTM nº 155/2021)
§ 3° Por “Assistência Estudantil” é entendido o apoio financeiro concedido a estudante de baixa renda, sem contrapartida para a instituição, para garantia de sua permanência nos estudos, com o objetivo de promover a inclusão social pela educação.
§ 4º Por cursos regulares são entendidos aqueles oferecidos, em todas as modalidades, pelos campi vinculados ao IFTM, conforme definido em regulamentação específica, sendo também considerados, para efeito de percepção de benefícios, os cursos ofertados na modalidade PROEJA FIC.
§ 5º A estudantes vinculados a programas governamentais diversos, deverá ser aplicado o disposto em legislação específica, caso existente, ocorrendo a aplicação deste regulamento apenas quando da ausência de dispositivos regulamentadores específicos.
Acerca do auxílio estudantil, na modalidade auxílio transporte, tem-se o seguinte:
Art. 7º Para fins deste regulamento, o benefício “Auxílio Estudantil”, nos termos do art. 2º § 2º, é entendido como benefício concedido ao estudante, sem contrapartida para a Instituição, em situações específicas, de acordo com os princípios, condições e critérios estabelecidos neste documento, compreendendo:
(...)
f. Auxílio Transporte: sem remuneração, tem por objetivo auxiliar na permanência do estudante na Instituição mediante custeio parcial das despesas realizadas com transporte coletivo nos deslocamentos realizados pelo estudante, de sua residência ao campus e vice-versa.
(...)
Art. 22º Para fins deste regulamento, o benefício “Auxílio Estudantil” – modalidade auxílio transporte e o benefício “Auxílio Estudantil” – modalidade auxílio alimentação, nos termos do art. 7º, “e” e “f”, são destinados a estudantes regularmente matriculados em curso regular e com frequência comprovada no campus do IFTM em que se encontram matriculados, sem contrapartida para a Instituição, para garantir a sua permanência nos estudos.
§ 1º O estudante, que for contemplado com o benefício “Auxílio Estudantil” – modalidade auxílio transporte ou o benefício “Auxílio Estudantil” – modalidade auxílio alimentação, poderá ser contemplado com outros benefícios previstos neste regulamento, respeitando as disposições específicas. (nova redação pela Resolução IFTM nº 155/2021)
Art. 23º O período de vigência do benefício “Auxílio Estudantil” – modalidade auxílio transporte e do benefício “Auxílio Estudantil” – modalidade auxílio alimentação será fixado em edital específico de seleção, nos limites do ano civil.
Parágrafo Único. Os responsáveis pelo programa no campus divulgarão previsão de cronograma das atividades relativas ao mesmo, ao final de cada ano civil, sendo o mesmo encaminhado, quando solicitado, aos responsáveis pelo programa na Pró-Reitoria de Extensão e Cultura deste Instituto para conhecimento. (nova redação pela Resolução IFTM nº 155/2021)
Art. 24º O benefício “Auxílio Estudantil” – modalidade auxílio transporte e o benefício “Auxílio Estudantil” – modalidade auxílio alimentação serão objeto de editais específicos de seleção, contendo o número de beneficiados, procedimentos e prazos de inscrição, e outras informações pertinentes ao processo de seleção.
Portanto, quanto ao auxílio estudantil, na modalidade auxílio transporte constata-se que encontra amparo no Decreto nº 7.234/2010, art. 3º, § 1º, inc. III, bem como se encontra regulamentado internamente por meio da Resolução n° 57/2018, de 11 de dezembro de 2018.
ATENDIMENTO PRIORITÁRIO ESTABELECIDO NO PNAES
Ponto importante tratado pelo Acórdão 9565/2017 do TCU é sobre a necessidade de que as ações de assistência estudantil contenham critérios de renda ou vulnerabilidade socioeconômica quanto aos discentes a serem atendidos.
Considerando que a prioridade de atendimento do PNAE aos estudantes de maior vulnerabilidade, há de ser ressaltado , entretanto, que os recursos do PNAES não podem ser aplicados diretamente de forma universal, ou seja, de forma que sejam beneficiados genericamente todos os estudantes do Campus, pois tal conclusão desviaria o foco do próprio Programa, que é prestar Assistência Estudantil a estudantes em vulnerabilidade social e econômica e, prioritariamente, a estudantes oriundos da rede pública de educação básica, ou aqueles com renda familiar per capita de até um salário mínimo e meio (caput do art. 5º do Decreto nº 7.234/2010), devidamente pré-selecionados pelo IFTM, após terem cumpridos os requisitos preestabelecidos para recebimento do benefício.
Neste particular, para corroborar o entendimento de que os recursos do PNAES não podem beneficiar indiscriminadamente todo o corpo discente de uma instituição federal de ensino superior, transcrevemos parte do Acórdão n. 1387/2018, proferido pela 2ª Câmara do TCU - Tribunal de Contas da União, assim sintetizado:
ASSISTÊNCIA ESTUDANTIL. ACÓRDÃO N. 1387/2018 - TCU - 2ª CÂMARA
"1.12. com fundamento no art. 7º da Resolução-TCU 265/2014, dar ciência à Fundação Universidade Federal do Maranhão sobre as seguintes impropriedades detectadas no âmbito da gestão de 2015 dessa Universidade:
1.12.1. a aplicação de recursos do Pnaes em ações relativas ao “apoio à organização de eventos estudantis na Ufma” embora importantes para o desenvolvimento estudantil, beneficiam todo o corpo discente da instituição de ensino, inclusive aqueles que não se encontram em condições de vulnerabilidade socioeconômica; desse modo, deve ser devidamente justificada pela Universidade, quando da definição dessas ações, a importância desses eventos para inclusão e permanência dos estudantes nessa condição de vulnerabilidade, na educação superior pública federal, aspectos os quais não se mostraram devidamente esclarecidos no Relatório de Gestão, o que afrontou o estabelecido nos arts. 2º e 3º, § 1º, do Decreto 7.234/2010;" (grifamos)
Assim sendo, a execução do PNAES deve assegurar que o gasto dos recursos não venha realmente a beneficiar todo o corpo discente, sem a garantia de que serão alcançados precipuamente alunos em situação de vulnerabilidade socioeconômica.
No caso, verifica-se que o edital (DOCS nº 0000311235 - Anexo 1) não estabeleceu limite de renda familiar para participação, deixando o campo em aberto para ser preenchido pelo Campus no momento da publicação do edital.
Diante do exposto, recomenda-se que, quando do preenchimento deste item, seja observada a prioridade de atendimento a estudantes “oriundos da rede pública de educação básica ou com renda familiar per capita de até um salário mínimo e meio” (Decreto nº 7.234/2010, art. 5º).
Eventual ampliação deste limite deverá ser objeto de robusta justificativa nos autos.
VALOR DO BENEFÍCIO
Embora conste no DOCS nº 0000311235 a informação do Pró-Reitor de Extensão e Cultura de que os valores dos benefícios estão estabelecidos pela Portaria IFTM nº 76/2021, verifica-se que a referida Portaria (DOCS nº 0000311235 - Anexo 14) não dispõe acerca dos valores do auxílio transporte.
Neste sentido, é necessário que, antes da deflagração do edital, seja juntado ao respectivo processo documento oficial que respalde o valor do benefício ou, na inexistência deste, manifestação da autoridade competente acerca da definição dos valores.
DOTAÇÃO ORÇAMENTÁRIA
O art. 8º do Decreto nº 7.234/2010 determina:
Art. 8º As despesas do PNAES correrão à conta das dotações orçamentárias anualmente consignadas ao Ministério da Educação ou às instituições federais de ensino superior, devendo o Poder Executivo compatibilizar a quantidade de beneficiários com as dotações orçamentárias existentes, observados os limites estipulados na forma da legislação orçamentária e financeira vigente.
Além disso, em obediência ao art. 60, caput, da Lei n. 4.320/64, deve a Administração comprovar a dotação orçamentária para fazer frente às despesas do projeto, o que deve ser feito previamente à execução da política assistencial, evitando-se o início de programação sem prévia fonte de custeio ou até mesmo atrasos pela falta de liberação de recursos.
Por tais razões, é necessário que o IFTM colacione nos processos a dotação orçamentária - liberação do recurso do PNAES, para fazer frente a despesa do auxílio, já que toda e qualquer despesa deve estar assegurada no orçamento. Isso evita que o Instituto assuma um compromisso financeiro e depois tenha que suplementar o orçamento do PNAES em virtude de contingenciamento orçamentário.
Neste sentido, recomenda-se que em todos os processos seja juntada, antes da publicação do edital, a respectiva dotação orçamentária.
DA MINUTA DE EDITAL
A minuta do edital e seus respectivos anexos (DOCS nº 0000311235 - Anexos 1 a 11) em geral, são capazes de regulamentar o certame a ser instaurado, uma vez que suas cláusulas expõem clareza e objetividade para a seleção dos participantes, além de dispor, dentre outros aspectos, sobre:
Identificação;
Preâmbulo;
1 DAS DISPOSIÇÕES PRELIMINARES;
2 DAS FINALIDADES E DOS OBJETIVOS DO PROGRAMA;
3 DA CONCESSÃO DO BENEFÍCIO;
4 DA INSCRIÇÃO;
5 DO PROCESSO SELETIVO;
6 DO TERMO DE COMPROMISSO ;
7 DA PERMANÊNCIA E RESCISÃO;
8 DOS DIREITOS E DEVERES DO ESTUDANTE BENEFICIADO;
9 DAS FALTAS E PENALIDADES;
10 DOS DOCUMENTOS OBRIGATÓRIOS;
11 DA IMPUGNAÇÃO;
12 DOS PRAZOS;
13 DA DIVULGAÇÃO;
14 DAS DISPOSIÇÕES GERAIS E TRANSITÓRIAS;
MODELO DE AUTORIZAÇÃO PARA PARTICIPAÇÃO DE MENOR DE IDADE;
MODELO DE ATA (ENTREVISTA/VISITA DOMICILIAR);
MODELO DE DECLARAÇÃO DE PROFISSIONAL INFORMAL;
MODELO DE DECLARAÇÃO DE RESIDÊNCIA II (MENOR DE IDADE);
MODELO DE DECLARAÇÃO DE MORADIA;
MODELO DE DECLARAÇÃO DE PESSOA SEM RENDA;
MODELO DE TERMO DE DESLIGAMENTO;
MODELO DE TERMO DE DESISTÊNCIA - EDITAL;
MODELO DE TERMO DE DESISTÊNCIA - PROJETO;
MODELO DE DECLARAÇÃO DE RESIDÊNCIA I.
É preciso destacar, ainda, a existência do princípio da vinculação ao edital, segundo o qual a Administração e os demais interessados se encontram vinculados ao que consta do instrumento convocatório.
Significa dizer que as partes se vinculam aos termos do edital. A força impositiva das regras editalícias retrata uma garantia para o administrador e para os administrados, assegurando a perenidade das condições preestabelecidas e o tratamento isonômico que deve ser dispensado às partes interessadas.
Portanto, as regras traçadas para o procedimento devem ser fielmente observadas por todos, sob pena de invalidade suscetível de correção na via administrativa ou judicial.
No que toca à minuta a ser utilizada como padrão (DOCS nº 0000311235 - Anexos 1 a 11), verifica-se que esta atende, de modo geral, aos requisitos normativos aplicados à hipótese, estando apto a publicar e a produzir informações.
Todavia, há necessidade das seguintes adequações, de forma a conferir maior segurança e exatidão ao pleito:
a) No preâmbulo, embora conste campus Uberaba, deve haver a adequação conforme o campus que for publicar o edital;
b) No item 1.1 do edital, mencionar expressamente quais são a “regulamentação interna e demais normas que disciplinam” o Programa;
c) Recomenda-se verificar o item 1.7.1, uma vez que sua redação leva a entender que a Administração irá realizar licitação para contratar o transporte, sendo que o transporte público é uma concessão estadual ou municipal, adequando o item ou excluindo-o;
d) Recomenda-se verificar e adequar o item 3.3, uma vez que sua redação leva a entender que a Administração irá realizar licitação para contratar o transporte, pagando diretamente à empresa, e não ao estudante;
e) A validade do edital deve ser definida de forma objetiva. Neste sentido, deve ser corrigido o item 3.5, de modo que estabeleça objetivamente e expressamente a validade do edital;
f) No item 5.2 do edital, mencionar expressamente qual é a “regulamentação interna específica”;
g) No item 6.1.1, mencionar expressamente quais são as “normas que regem o Programa no IFTM”;
h) No item 8.2, “a”, mencionar expressamente qual é a “regulamentação interna específica”;
i) No item 9.1, mencionar expressamente a Resolução que trata do “regulamento disciplinar do corpo discente do IFTM”;
j) No item 14.2, mencionar expressamente a norma que estabelece o “regulamento do programa”.
Ainda, dado que o cronograma não se encontra preenchido, nem mesmo de forma estimativa, cabe-nos recomendar que os responsáveis ajam com cautela e razoabilidade quanto ao estabelecimento dos prazos, evitando prazos exíguos e injustificados e, sempre que possível, manter o encerramento dos prazos em dia útil.
Frisa-se, por fim, ainda a importância de ampla divulgação do edital entre os discentes, de modo a alcançar o maior número possível de interessados.
Quanto à instrução dos processos específicos, cumpre-nos recomendar que em cada unidade que usará o edital, seja autuado um processo administrativo específico, arquivando-se os documentos pertinentes ao processo, em ordem cronológica, até seu encerramento, devendo constar também, juntamente ao edital, o presente Parecer Referencial, seguido do registro do cumprimento de seus requisitos.
CONCLUSÃO
Por todo o exposto, a Procuradoria emite o presente Parecer Referencial, ficando dispensadas análises jurídicas individualizadas os editais dos campi destinados a selecionar discentes a serem beneficiados pelo Programa de Assistência Estudantil, na modalidade auxílio transporte, bastando que a Direção Geral do Campus ou a Direção do Campus Avançado ateste, de forma expressa, que o caso concreto se amolda aos termos da citada manifestação e que cumpra os requisitos de instrução processual contidos nos itens 49, 53 e 62 deste Parecer Referencial.
A minuta a ser utilizada como padrão, cujas cláusulas consideram-se pré-aprovadas, é aquela constante dos presentes autos (DOCS nº 0000311235 - Anexos 1 a 11), depois dos ajustes indicados nos itens 45 a 47, 59 e 60 deste Parecer Referencial.
Não há, ademais, determinação legal a impor a fiscalização posterior de cumprimento de recomendações feitas pela PF/IFTM. Eis o teor do BPC nº 05: "Ao Órgão Consultivo que em caso concreto haja exteriorizado juízo conclusivo de aprovação de minuta de edital ou contrato e tenha sugerido as alterações necessárias, não incumbe pronunciamento subsequente de verificação do cumprimento das recomendações consignadas".
Nos termos dos arts. 23 e 24 da IN/IFTM nº 019/2021 fica estabelecido o prazo de validade do presente parecer referencial de 1(um) ano.
Assim, concluído o presente parecer referencial, encaminha-se o processo à Reitoria para conhecimento e solicita-se encaminhamento à Pró-Reitoria de Extensão e Cultura, encarecendo aos setores interessados que, havendo quaisquer outras dúvidas, retornem os autos a esta Procuradoria Federal para esclarecimentos.
Uberaba - MG, 07 de outubro de 2021.
ANDRÉ LUIZ PELEGRINI
Procurador Federal Chefe da PF/IFTM
Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em http://sapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 23199006827201890 e da chave de acesso c8b00feb