ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO
PARECER n. 00789/2021/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU
NUP: 63160.002145/2021-65
INTERESSADOS: MARINHA DO BRASIL REPRESENTADA PELA ESTAÇÃO NAVAL DO RIO NEGRO - ENRN
ASSUNTO: CESSÃO DE USO GRATUITA DE IMÓVEL AO SERVIÇO NACIONAL DE APRENDIZAGEM INDUSTRIAL – SENAI
EMENTA: DIREITO ADMINISTRATIVO. PATRIMÔNIO IMOBILIÁRIO DA UNIÃO SOB A ADMINISTRAÇÃO DO MINISTÉRIO DA DEFESA. CESSÃO DE USO SOB O REGIME GRATUITO DE BEM IMÓVEL DA UNIÃO AO SERVIÇO NACIONAL DE APRENDIZAGEM INDUSTRIAL – SENAI, ENTIDADE PRIVADA CONSTITUÍDA COMO SERVIÇO SOCIAL AUTÔNOMO.
I) Cessão de Uso Gratuita de imóvel da União ao Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial – SENAI, correspondente ao espaço físico no Cais da Estação Naval do Rio Negro, para atracação do Barco-Escola SAMAÚMA.
II) Destinação: para a implementação das ações de Educação Profissional às comunidades ribeirinhas do estado do Amazonas e à Estação Naval do Rio Negro – ENRN/ESAMC.
III) Vigência prevista: 24 (vinte e quatro) meses, prorrogáveis a critério e conveniência dos contratantes.
IV) Fundamento Legal: inciso I do art. 18 da Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1998 c/c o disposto no inciso XIII do art. 24 da Lei nº 8.666, de 1993; Decreto nº 3.725, de 10 de janeiro de 2001; Portaria Normativa n° 1.233/MD, de 11 de maio de 2012 e Súmula TCU nº 250.
V) Possibilidade jurídica de formalizar a cessão de uso gratuito, desde que condicionada às ressalvas e recomendações deste parecer jurídico.
I - RELATÓRIO
1. Trata-se de processo administrativo encaminhado a esta E-CJU especializada em cumprimento ao parágrafo único do artigo 38 da Lei nº 8.666/93, nos termos do artigo 8º-F, § 1o, da Lei nº 9.028/95 c/c o art. 19, incisos I e VII, letra "a", do Ato Regimental nº 5, de 27 de setembro de 2007, do Advogado-Geral da União, tendo por finalidade análise e manifestação acerca da minuta do CONTRATO DE CESSÃO DE USO GRATUITA a ser formalizado entre a MARINHA DO BRASIL, através da Estação Naval do Rio Negro (ENRN/ESAMC), enquanto Outorgante-Cedente, e o Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial (SENAI-DR/AM), através do Departamento Regional do Amazonas, enquanto Outorgado-Cessionário.
2. A minuta de contrato refere-se à cessão de uso sob o regime gratuito da área correspondente ao espaço físico no Cais da Estação Naval do Rio Negro, para atracação do Barco-Escola SAMAÚMA, durante sua permanência em Manaus, com a finalidade de implementar as ações de Educação Profissional em prol das comunidades ribeirinhas do estado do Amazonas e da Estação Naval do Rio Negro – ENRN/ESAMC (fls. 38/40).
3. Os autos foram instruídos com os documentos digitalizados e anexados nas sequências 1 a 11 do Sapiens, sem disponibilização de link de acesso, dos quais, destaca-se :
Termo de Autuação (fl. 01)
Termo de Autorização de processo (fl. 02)
Termo de Justificativa (fl. 03)
Termo de Cooperação (fls. 04/05)
Portaria nº 180/MB, de 16 de julho de 2001 (fls.06/07)
Portaria nº 219/MB, de 31 de julho de 2019 (fls. 08/09)
Certidões SENAI (fls. 10/14)
Termo de juntada por anexação (fl. 15)
Nota Técnica nº 05/2021 (fl. 16)
Termo de juntada por anexação (fl. 17)
Nota 00053/2021/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU (fl. 18)
Termo de Autorização para abertura de processo licitatório (fl. 19)
Termo de Autorização para abertura de processo licitatório/Termo de Justificativa de Dispensa (fl. 20)
Circular n. 13/2021 (fls. 21 a 24)
Portarias (fls. 25 a 32)
Declaração de racionalização de gasto público - Portaria n. 179/2019 MPOG (fl. 33)
Projeto básico (fls. 34/36)
Programação de cursos (fl. 37)
Minuta de Contrato (fls. 38/40)
Documentos de habilitação (fls. 41 a 52)
Termo de juntada por anexação (fl. 53)
E-mails (fls. 54/55)
Nota Técnica n. 19/2021 (fl. 56)
Comunicação de envio (fl. 57)
Sistema de controle de bens - CADBEM - Cais Flutuante (fls. 58/59)
Cronograma de Cursos Senais (fls. 60/66)
É o relatório.
II - FINALIDADE E ABRANGÊNCIA DO PARECER
4. Esta manifestação jurídica tem a finalidade de assistir a autoridade assessorada no controle interno da legalidade administrativa. A função do órgão de consultoria é apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar providências para salvaguardar o Gestor Público, a quem compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a precaução recomendada.
5. Importante salientar que o exame dos autos restringe-se aos seus aspectos jurídicos, excluídos, portanto, aqueles de natureza técnica e/ou financeira. Em relação a estes, partiremos da premissa de que a autoridade assessorada municiou-se dos conhecimentos específicos imprescindíveis para a sua adequação às necessidades da Administração, observando os requisitos legalmente impostos.
6. De outro lado, cabe esclarecer que não é papel do órgão de assessoramento jurídico exercer a auditoria quanto à competência de cada agente público para a prática de atos administrativos. Incumbe, isto sim, a cada um destes, observar se os seus atos estão dentro do seu limite de competências.
7. Destaque-se que determinadas observações são feitas sem caráter vinculativo, mas em prol da segurança da própria autoridade assessorada, a quem compete, dentro da margem de discricionariedade que lhe é conferida pela lei, avaliar e acatar, ou não, tais ponderações. Não obstante, as questões relacionadas à legalidade serão apontadas para fins de sua correção. O seguimento do processo sem a observância destes apontamentos será de responsabilidade exclusiva do(s) agente(s) público(s) envolvido(s).
8. Assim, caberá tão somente a esta Consultoria, à luz do art. 131 da Constituição Federal de 1988 e do art. 11 da Lei Complementar nº 73, de 1993, prestar assessoramento sob o enfoque estritamente jurídico, não sendo competência deste órgão consultivo o exame da matéria em razão das motivações técnica e econômica, nem da oportunidade e conveniência, tampouco fazer juízo crítico sobre cálculos e avaliações, ou mesmo invadir o campo relacionado à necessidade material no âmbito do órgão assessorado.
9. Em consequência, esta análise limita-se tão somente a prestar orientação jurídica a respeito da possibilidade/legalidade da Cessão de Uso Gratuito de imóvel da União ao Serviço Nacional de Aprendizagem Industrial – SENAI (previsão legal), assim como analisar a minuta de contrato elaborada, posto que não é dado ao órgão de Consultoria jurídica apreciar as questões de interesse e oportunidade do ato que se pretende praticar, visto que são da esfera discricionária do Administrador, bem como daquelas relativas à matéria eminentemente técnica (não jurídica). Nesse sentido, o Enunciado nº 7 do Manual de Boas Práticas Consultivas da Advocacia-Geral da União dispõe que:
"O Órgão Consultivo não deve emitir manifestações conclusivas sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência e oportunidade, sem prejuízo da possibilidade de emitir opinião ou fazer recomendações sobre tais questões, apontando tratar-se de juízo discricionário, se aplicável. Ademais, caso adentre em questão jurídica que possa ter reflexo significativo em aspecto técnico, deve apontar e esclarecer qual a situação jurídica existente que autoriza sua manifestação naquele ponto".
III – FUNDAMENTAÇÃO
10. A área técnica da ESTAÇÃO NAVAL DO RIO NEGRO - ENRN/ESAM fundamenta a necessidade da cessão da área objeto do contrato ao SENAI para atracação do Barco-Escola SAMAÚMA tendo em vista a implementação, por este, das ações de Educação Profissional às comunidades ribeirinhas do estado do Amazonas e à Estação Naval do Rio Negro – ENRN/ESAMC, nos termos da Justificativa aduzida no item 2 do Projeto Básico (fls. 34/35):
“2. JUSTIFICATIVA
2.1. A execução do serviço em tela atenderá às necessidades dos navios e Organizações Militares do Complexo Naval do Rio Negro, quanto a qualificação profissional dos militares que adquirirão conhecimento indispensável para a execução das atividades desenvolvidas pela Marinha do Brasil.”
11. A Lei nº 9.636/98, que dispõe sobre a regularização, administração, aforamento e alienação de bens imóveis de domínio da União, altera dispositivos dos Decretos-Leis nos 9.760, de 5 de setembro de 1946, e 2.398, de 21 de dezembro de 1987 prescreve:
"Art. 18. A critério do Poder Executivo poderão ser cedidos, gratuitamente ou em condições especiais, sob qualquer dos regimes previstos no Decreto-Lei nº 9.760, de 1946, imóveis da União a:
I - Estados, Distrito Federal, Municípios e entidades sem fins lucrativos das áreas de educação, cultura, assistência social ou saúde; (Redação dada pela Lei nº 11.481, de 2007).
II - pessoas físicas ou jurídicas, em se tratando de interesse público ou social ou de aproveitamento econômico de interesse nacional. (Redação dada pela Lei nº 11.481, de 2007)
(...)
§ 3º A cessão será autorizada em ato do Presidente da República e se formalizará mediante termo ou contrato, do qual constarão expressamente as condições estabelecidas, entre as quais a finalidade da sua realização e o prazo para seu cumprimento, e tornar-se-á nula, independentemente de ato especial, se ao imóvel, no todo ou em parte, vier a ser dada aplicação diversa da prevista no ato autorizativo e consequente termo ou contrato.
§ 4º A competência para autorizar a cessão de que trata este artigo poderá ser delegada ao Ministro de Estado da Fazenda, permitida a subdelegação.
(...)". (grifos e destaques)
12. Consta da CLÁUSULA PRIMEIRA da minuta que o contrato terá
"por objetivo a cessão de espaço no Cais da Estação naval do Rio Negro - Marinha do Brasil, para atracação do Barco-Escola Samaúma (doravante denominado simplesmente SAMAÚMA) durante sua permanência em Manaus, em apoio às ações de Educação Profissional às comunidades ribeirinhas do Estado do Amazonas." (fl. 38)
13. O SENAI originou-se nos termos do DECRETO-LEI N° 4.048, de 22 de janeiro de 1942, que atribuiu à Confederação Nacional da Indústria o encargo de criar, organizar e dirigir o Serviço Nacional de Aprendizagem dos Industriários e por força do DECRETO Nº 494, de 10 de janeiro de 1962, que aprovou o Regulamento do SENAI, tendo por objetivo:
"a) realizar, em escolas instaladas e mantidas pela Instituição, ou sob forma de cooperação, a aprendizagem industrial a que estão obrigadas as empresas de categorias econômicas sob sua jurisdição, nos termos de dispositivo constitucional e da legislação ordinária;
b) assistir os empregadores na elaboração e execução de programas gerais de treinamento do pessoal dos diversos níveis de qualificação, e na realização de aprendizagem metódica ministrada no próprio emprego;
c) proporcionar, aos trabalhadores maiores de 18 anos, a oportunidade de completar, em cursos de curta duração, a formação profissional parcialmente adquirida no local de trabalho;
d) conceder bolsas de estudo e de aperfeiçoamento e a pessoal de direção e a empregados de excepcional valor das empresas contribuintes, bem como a professores, instrutores, administradores e servidores do próprio SENAI;
e) cooperar no desenvolvimento de pesquisas tecnológicas de interesse para a indústria e atividades assemelhadas."
14. Ao lado de entes como o SENAC, o SESI e o SESC, como exemplo, constituem os "serviços sociais autônomos", na clássica lição de Hely Lopes Meirelles:
"Serviços sociais autônomos são todos aqueles instituídos por lei, com personalidade de Direito Privado, para ministrar assistência ou ensino a certas categorias sociais ou grupos profissionais, sem fins lucrativos, mantidos por dotações orçamentárias ou por contribuições parafiscais. São entes paraestatais, de cooperação com o Poder Público, com a administração e patrimônios próprios, revestindo a forma de instituições particulares convencionais (fundações, sociedades civis ou associações) ou peculiares ao desempenho de suas incumbências estatutárias." (MEIRELLES, Hely Lopes. Direito Administrativo Brasileiro. 24ª. Ed. São Paulo: Malheiros, 1999) (grifos e destaques)
15. Compreendida a natureza jurídica do destinatário do imóvel da União (cessionário), verifica-se a possibilidade jurídica de utilização do instituto da "cessão de uso sob o regime gratuito" neste caso concreto, com fundamento no inciso I do art. 18 da Lei nº 9.636/98.
16. Ao regulamentar a citada Lei n° 9.636, de 1998, o DECRETO Nº 3.725, DE 10 DE JANEIRO DE 2001, que dispõe sobre a regularização, administração, aforamento e alienação de bens imóveis de domínio da União, e dá outras providências, assim estabelece:
"Art. 11. A entrega de imóvel para uso da Administração Pública Federal, nos termos do art. 79 do Decreto-Lei nº 9.760, de 5 de setembro de 1946, compete privativamente à Secretaria do Patrimônio da União.
§ 1º A entrega será realizada, indistintamente a órgãos dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, e observará, dentre outros, os seguintes critérios:
I - ordem de solicitação;
II - real necessidade do órgão;
III - vocação do imóvel; e
IV - compatibilidade do imóvel com as necessidades do órgão, quanto aos aspectos de espaço, localização e condições físicas do terreno e do prédio.
§ 2º Havendo necessidade de destinar imóvel para uso de entidade da Administração Federal indireta, a aplicação far-se-á sob o regime de cessão de uso.
§ 3º Quando houver urgência na entrega ou cessão de uso de que trata este artigo, em razão da necessidade de proteção ou manutenção do imóvel, poderá a autoridade competente fazê-lo em caráter provisório, em ato fundamentado, que será revogado a qualquer momento se o interesse público o exigir, ou terá validade até decisão final no procedimento administrativo que tratar da entrega ou cessão de uso definitivo.
Art. 12. Não será considerada utilização em fim diferente do previsto no termo de entrega, a que se refere o § 2º do art. 79 do Decreto-Lei nº 9.760, de 1946, a cessão de uso a terceiros, a título gratuito ou oneroso, de áreas para exercício das seguintes atividades de apoio necessárias ao desempenho da atividade do órgão a que o imóvel foi entregue:
I - posto bancário;
II - posto dos correios e telégrafos;
III - restaurante e lanchonete;
IV - central de atendimento a saúde;
V - creche; e
VI - outras atividades similares que venham a ser consideradas necessárias pelos Ministros de Estado, ou autoridades com competência equivalente nos Poderes Legislativo e Judiciário, responsáveis pela administração do imóvel.
Parágrafo único. As atividades previstas neste artigo destinar-se-ão ao atendimento das necessidades do órgão cedente e de seus servidores." (grifos e destaques)
17. Em se cuidando de área física da União sob a administração da Marinha do Brasil, deve ser observado o estabelecido na PORTARIA NORMATIVA N° 1.233/MD, DE 11 DE MAIO DE 2012, que dispõe sobre as hipóteses de cessão de uso de bens imóveis da União sujeitos à administração do Ministério da Defesa para atividades de apoio de que trata o inciso VI, do art. 12, do Decreto nº 3.725, de 10 de janeiro de 2001, delega as competências que especifica e dá outras providências.
18. Seguem os considerandos e dispositivos da referida Portaria:
"(...)
O MINISTRO DE ESTADO DA DEFESA, no uso das atribuições que lhe são conferidas pelos incisos I e II do parágrafo único do art. 87 da Constituição, e tendo em vista o disposto na Lei n° 9.636, de 15 de maio de 1998, e no inciso VI do art. 12 do Decreto n° 3.725, de 10 de janeiro de 2001, e
Considerando que as atividades de barbearia, cabeleireiro, alfaiataria, sapateiro, boteiro, confecção e venda de uniformes e artigos militares e lavanderia são complementares às atividades dos órgãos, bem como atendem aos interesses do próprio militar, no que se refere ao uso do fardamento e sua apresentação no ambiente castrense.
Considerando que as atividades de fotografia e filmagem, papelaria, livraria, óticas, farmácias e instalação de antena de telefonia móvel complementam as ações desenvolvidas no âmbito das organizações militares e, dessa forma, possibilitam o atendimento às necessidades do órgão cedente e de seus militares e servidores, por meio de medidas relacionadas à cobertura cinematográfica e fotográfica de eventos como: formatura, exercícios de campo, treinamento de ordem unida, instrução individual para o combate, instrução de armamento, entrega de condecorações e medalhas, datas cívicas; ao apoio à pesquisa científica, à capacitação profissional e técnica, à facilitação do acesso à telefonia, à aquisição de material de consumo e ao fornecimento de produtos relativos a essas atividades.
Considerando que as atividades de posto de atendimento para financiamento, empréstimo, empreendimentos habitacionais, consórcio e correlatos voltadas à assistência de militares e civis atenderá às necessidades do órgão cedente e de seus militares e servidores.
Considerando que a atividade da escola pública de ensino fundamental dentro das vilas militares, sobretudo nas mais populosas e distantes dos centros educacionais, contribui para a integração da família militar com a sociedade local, e, portanto, com o desenvolvimento nacional no campo sócio-educacional, em atendimento aos interesses do órgão e de seus militares e servidores.
Considerando, ainda, a necessidade de promover o intercâmbio social, recreativo, cultural, educacional, assistencial e cívico, primordialmente entre os militares e seus familiares e entre estes e os demais segmentos da sociedade, a cessão de uso de área para o desempenho de atividade de apoio possibilita o congraçamento das famílias nas mais variadas regiões do País, pois proporcionam espaços compartilhados por pessoas que, em regra, vivenciam situações idênticas, além de serem utilizadas para capacitação profissional da família militar, seja na ministração de cursos profissionalizantes ou na recreação propriamente dita, o que vai ao encontro dos interesses do órgão e de seus militares e servidores, resolve:
Art. 1° Para efeito do disposto no inciso VI, do art. 12 do Decreto n° 3.725, de 10 de janeiro de 2001, são consideradas atividades de apoio destinadas ao atendimento das necessidades da administração central do Ministério da Defesa, dos Comandos da Marinha, do Exército e da Aeronáutica, da Escola Superior de Guerra, do Hospital das Forças Armadas e de seus respectivos servidores e militares, as seguintes:
I - barbearia e cabeleireiro;
II - alfaiataria, sapateiro, boteiro, engraxate, confecção e venda de uniformes e artigos militares; (Incluído pela Portaria Normativa n° 80, de 13 de setembro de 2019)
III - padaria, mercearia, supermercado, lavanderia, estabelecimento para atividades físicas e posto de abastecimento de combustível; (Incluído pela Portaria Normativa n° 80, de 13 de setembro de 2019)
IV - estabelecimento de fotografia e filmagem;
V - papelaria, livraria, banca de revistas e gráfica em estabelecimento de ensino, organização militar de saúde e vilas militares; (Incluído pela Portaria Normativa n° 80, de 13 de setembro de 2019)
VI - ótica e farmácia em organização militar de saúde e vilas militares; (Incluído pela Portaria Normativa n° 80, de 13 de setembro de 2019)
VII - posto de atendimento para financiamento, empréstimo, empreendimentos habitacionais, consórcio e atividades correlatas e voltadas a assistência de militares e civis;
VIII - escola pública de ensino fundamental;
IX - promoção de intercâmbio social, recreativo, cultural, educacional, assistencial e cívico, primordialmente entre os militares e seus familiares e entre estes e os demais segmentos da sociedade; e
X- antena de telefonia móvel.
XI - estabelecimento comercial de artigos agropecuários, de equitação, como vestimentas, arreamentos, acessórios para os esportes equestres e suplementos veterinários, e para a alimentação equina. (Incluído pela Portaria Normativa n° 80, de 13 de setembro de 2019)
Art. 2° Fica delegada aos Comandantes da Marinha, do Exército e da Aeronáutica, ao Secretário de Coordenação e Organização Institucional, ao Comandante da Escola Superior de Guerra e ao Diretor do Hospital das Forças Armadas a competência para emitir a autorização para a cessão de uso de que trata o art. 20, parágrafo único, da Lei n° 9.636, de 15 de maio de 1998, os incisos I a V do art. 12 do Decreto n° 3.725, de 10 de janeiro de 2001, e o art. 1º desta Portaria Normativa, a qual se restringe às hipóteses de cessão de uso para atividade de apoio dos bens imóveis da União sujeitos à administração do Ministério da Defesa e dos Comandos das Forças Singulares.
Parágrafo único. A competência de que trata o caput deste artigo poderá ser subdelegada.
Art. 3º A cessão de uso de que trata esta Portaria Normativa observará os procedimentos licitatórios aplicáveis a cada caso concreto, em conformidade com o parágrafo único do art. 20 da Lei n° 9.636, de 15 de maio de 1998.
Art. 4º Esta Portaria Normativa entra em vigor na data de sua publicação.
Art. 5° Fica revogada a Portaria n° 1.516/MD, de 24 de setembro de 2010.
(...)" (grifos e destaques)
19. Contudo, necessário observar que a cessão de uso de imóvel da União prevista no art. 18 da Lei nº 9.636, de 1998, demanda a observância dos mandamentos constitucionais e legais que regulam o procedimento de licitação, dispensa ou inexigibilidade, independentemente da investigação da natureza jurídica do instrumento utilizado para sua concretização, conforme entendimento estabelecido pelo Departamento de Coordenação e Orientação de Órgãos Jurídicos da Consultoria-Geral da União –DECOR (NUP 10480.002255/92-15), ao abordar, na oportunidade do PARECER n. 00030/2019/DECOR/CGU/AGU, questionamento acerca da natureza jurídica da cessão de tais bens.
20. No presente processo, registra-se a opção do órgão assessorado pela dispensa de licitação (fls. 19/20 e 33), na forma do inciso XIII do art. 24 da Lei nº 8.666, de 1993, como asseverado na NOTA TÉCNICA n° 19/2021 (fl. 56, frente/verso):
"Art. 24. É dispensável a licitação:
(...)
XIII - na contratação de instituição brasileira incumbida regimental ou estatutariamente da pesquisa, do ensino ou do desenvolvimento institucional, ou de instituição dedicada à recuperação social do preso, desde que a contratada detenha inquestionável reputação ético-profissional e não tenha fins lucrativos; (Redação dada pela Lei nº 8.883, de 1994)"
21. Inclusive, o art. 2º do Regimento do SENAI, aprovado pelo já citado DECRETO Nº 494, de 10 de janeiro de 1962, estabelece a previsão de que "O SENAI funcionará como órgão consultivo do Governo Federal em assuntos relacionados com a formação de trabalhadores da indústria e atividades assemelhadas".
22. Sobre o permissivo do transcrito inciso XIII do art. 24 da Lei nº 8.666, de 1993, Marçal Justen Filho, in "Manual de Direito Administrativo", 11ª edição, p. 200, observa:
"Pode a Administração dispensar a licitação quando contratar instituição brasileira que tenha o objetivo estatutário de pesquisa, ensino ou desenvolvimento institucional, ou que exerça atividade de recuperação social do preso (art. 24, XIII). Para evitar quaisquer abusos, exige a lei que a instituição não tenha fins lucrativos, demonstrando que seu objetivo tem caráter social, e não econômico. Por outro lado, deve a instituição ser detentora de indubitável reputação ético-profissional, para que a contratação atinja realmente os fins desejados pela Administração."
23. Nesse sentido, manifestou-se o Tribunal de Contas da União:
ACÓRDÃO TCU 50/2007
Ementa: AUDITORIA. LICITAÇÃO. CONTRATAÇÃO DIRETA. DISPENSA DE LICITAÇÃO. AUSÊNCIA DE NEXO ENTRE O FUNDAMENTO, A NATUREZA DA INSTITUIÇÃO E O OBJETO AJUSTADO. CONTRATO. COMPATIBILIDADE COM OS PREÇOS DE MERCADO. ANULAÇÃO DO CERTAME. DETERMINAÇÃO. 1. A contratação direta com fundamento no art. 24, XIII, da Lei de Licitações deve ocorrer quando houver nexo entre esse fundamento, a natureza da instituição contratada e o objeto ajustado, além da compatibilidade entre o preço pactuado e o preço de mercado. 2. Os instrumentos contratuais devem explicitar os preços a serem pagos pelos itens de serviços efetivamente executados, a fim de garantir que os mesmos sejam compatíveis com os preços de mercado.
Súmula 250 – TCU
A contratação de instituição sem fins lucrativos, com dispensa de licitação, com fulcro no art. 24, inciso XIII, da Lei n.º 8.666/93, somente é admitida nas hipóteses em que houver nexo efetivo entre o mencionado dispositivo, a natureza da instituição e o objeto contratado, além de comprovada a compatibilidade com os preços de mercado.
24. Portanto, instruídos os autos com Projeto Básico, Programação de Cursos e Cronogramas (fls. 34/37 e 60/66), dando conta de que a contratação refere-se ao meio para o exercício da atividade exclusivamente finalística do SENAI, encontra-se amparada a dispensa de licitação com fulcro no inciso XIII do art. 24.
25. Esclareça-se ainda, por oportuno, que quando não se encontra amparo em uma das hipóteses elencadas para a dispensa (art. 24 da Lei n° 8.666, de 1993), os projetos de finalidade estritamente institucional ainda poderão, em tese, ensejar a contratação direta mediante inexigibilidade de licitação, mas desde que a inviabilidade de competição seja caracterizada por robusta fundamentação nos autos, a exemplo da proposição de Cessão de Uso Gratuito em situação semelhante em análise realizada no âmbito do PARECER n. 00268/2021/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU (NUP 04962.000784/2013-81), em processo da SPU/PE tendo por destinatário o SESI daquela localidade.
26. Dos autos constam Certidões negativas do Outorgado Cessionário - SENAI, recomendando-se a atualização dos documentos no momento da assinatura do contrato, assim como os atos que conferem competência para firmar o termo por parte do representante do SENAI (fls. 10/14 e 41/52), devendo constar ainda da instrução os atos constitutivos da entidade privada.
27. O órgão assessorado instruiu os autos com as Portarias de delegação e subdelegação que conferem competência (fls. 06/09 e 25/32), incumbindo em última análise à Autoridade Assessorada indicar, no Regimento e/ou normativos internos em vigor, que possui alçada para autorizar a cessão de uso e assinar o respectivo contrato, instruindo processo com os documento referidos.
28. Imprescindível a juntada da documentação de identificação do imóvel da União sob a administração da Organização Militar, acompanhada de documento com descrição detalhada dos limites da área a ser cedida, notadamente se a cessão contemplar apenas parcela do imóvel.
29. Em relação à Minuta do Contrato de Cessão de Uso (fls. 38/40), suas cláusulas gerais mostram-se adequadas para os fins destinados, no entanto, para evitar futuras controvérsias, sugere-se à Autoridade Assessorada um maior detalhamento na redação dos seus termos, de acordo com as sugestões seguintes:
29.1. Quanto à EMENTA:
CONTRATO DE CESSÃO DE USO GRATUITO, do imóvel/área situado/a no Cais da Estação Naval Naval do Rio Negro, na cidade de Manaus, estado do Amazonas, que entre si celebram, como OUTORGANTE CEDENTE, a UNIÃO, por intermédio da MARINHA DO BRASIL, representada pela ESTAÇÃO NAVAL DO RIO NEGRO MARINHA DO BRASIL, doravante denominada CEDENTE, e como OUTORGADO CESSIONÁRIO, o SERVIÇO NACIONAL DE APRENDIZAGEM INDUSTRIAL, por intermédio do Departamento Regional do Amazonas, doravante denominado CESSIONÁRIO, conforme Processo sob o nº ... .
29.2. No PREÂMBULO:
Reproduzir a denominação das partes contratantes como sugerido na ementa acima, seguindo-se à qualificação das partes a menção dos atos de designação e/ou nomeação que conferem competência aos agentes públicos e representantes que assinarão o termo de contrato.
29.3. Em relação à CLÁUSULA PRIMEIRA – DO OBJETO:
1.1. A UNIÃO é senhora legítima possuidora do imóvel localizado no Cais da Estação Naval do Rio Negro na cidade de Manaus, estado do Amazonas, sob administração da Marinha do Brasil, conforme Termo de Entrega/Matrícula/Registro nº ..... .
1.2. O imóvel assim se descreve e caracteriza: área de ...m2 situada .... . (descrever apenas a parcela da área que será cedida)
1.3. O objeto desta Cessão de Uso, a título gratuito, tem por finalidade a cessão do espaço descrito no item anterior, para atracação do Barco-Escola SAMAÚMA, durante sua permanência em Manaus, para a finalidade exclusiva de implementar as ações de Educação Profissional em prol das comunidades ribeirinhas do estado do Amazonas e da Estação Naval do Rio Negro – ENRN/ESAMC, conforme descrição no Projeto Básico e Cronograma de Cursos.
1.4. As instalações cedidas poderão ter seu uso compartilhado com a CEDENTE, sempre que necessário, para as atividades que, direta ou indiretamente, estejam ligadas às atividades fim da Estação Naval do Rio Negro – ENRN/ESAMC.
29.4. Como Cláusula Segunda, acrescentar a indicação da legislação aplicável, com a seguinte sugestão de redação:
CLÁUSULA SEGUNDA – DA LEGISLAÇÃO APLICÁVEL:
2. A presente Cessão de Uso Gratuito tem por permissivo o inciso I do art. 18 da Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1998 c/c o disposto no inciso XIII do art. 24 da Lei nº 8.666, de 1993, e o contrato será regido pelos princípios e normas de direito público, em especial, a Lei nº 8.666, de 1993, a Lei nº 9.636, de 1998, o Decreto nº 3.725, de 10 de janeiro de 2001, a Portaria Normativa n° 1.233/MD, de 11 de maio de 2012 e Súmula 250 do TCU.
29.5. Acrescentar Cláusula destacando as condições especiais da cessão de uso, sugerindo-se neste ponto o seguinte:
CLÁUSULA TERCEIRA - DAS CONDIÇÕES ESPECIAIS DA CESSÃO DE USO
A presente cessão é feita com a observância, também, das seguintes condições:
3.1.1. Vedação de condutas e atividades consideradas lesivas ao meio ambiente;
3.1.2. Obediência às normas relacionadas com o funcionamento da atividade vinculada ao objeto da cessão de uso e com a utilização do imóvel-
3.1.3. Exercício da citada atividade sem prejudicar a atividade-fim ou o funcionamento do órgão da CEDENTE;
3.1.4. Aprovação prévia por escrito da CEDENTE para a realização de qualquer alteração e/ou adequação junto ao espaço físico a ser utilizado pelo CESSIONÁRIO;
3.1.5. Precariedade da cessão, que poderá ser revogada a qualquer tempo, havendo interesse da CEDENTE, independentemente de indenização:
3.1.6. Fiscalização periódica por parte da CEDENTE quanto ao objeto da cessão;
3.1.7. Restituição imediata da área quando expirado o prazo da vigência contratual ou na ocorrência de retomada da área cedida por interesse da CEDENTE, revertendo a área à administração da OUTORGANTE automaticamente, independente de ato especial;
3.1.8. Não será permitida a invasão, cessão, locação ou qualquer forma de transferência do imóvel para terceiros.
3.1.9. É vedado transferir a terceiros, total ou parcialmente, os direitos e obrigações decorrentes deste Termo de Cessão.
29.6. Em razão das alterações até aqui sugeridas, as cláusulas contratuais demandarão renumeração, a critério da estruturação aduzida pelo órgão assessorado.
29.7. Para evitar quaisquer controvérsias futuras, as cláusulas referente às obrigações das partes contratantes merecem maior detalhamento. Além das disposições específicas que já constam da minuta do termo de contrato de fls. 38/40, sugere-se, se for entendido compatível, acrescentar à redação:
CLÁUSULA TAL - DAS OBRIGAÇÕES DA CEDENTE:
CLÁUSULA TAL - DAS OBRIGAÇÕES DO CESSIONÁRIO:
29.8. Quanto à Rescisão Contratual, fica recomendada a seguinte redação:
CLÁUSULA TAL - DA RESCISÃO CONTRATUAL
Considerar-se-á rescindido o presente contrato, independentemente de ato especial, retornando a área cedida imediatamente/automaticamente à CEDENTE, sem direito a qualquer indenização pelo CESSIONÁRIO, se:
29.9. Quanto a redação da atual Cláusula Sétima, que trata do foro, substituir a expressão " Fica eleito o Foro de Manaus, capital do Estado do Amazonas", constante da primeira linha à fl. 40, pela expressão "Fica eleito o foro da Justiça Federal da Seção Judiciária de Manaus".
29.10. Revisão final em todos os atos e termos, a fim de sanar eventuais omissões, erros materiais, gramaticais, de dados ou técnica de redação, assim como citação de normativos eventualmente revogados, posto que a instrução processual, a conferência de dados e a indicação dos normativos específicos em vigor que respaldam a prática do ato são atribuições próprias do órgão assessorado
30. Por fim, o Ato de Dispensa de Licitação deve observar a formalidade do art. 26 da Lei nº 8.666, devendo ainda o Extrato do Termo de Contrato ser levado à publicação para atender ao disposto no art. 61 do mesmo diploma.
IV - CONCLUSÃO
31. Em face do exposto, abstraídos os aspectos técnicos, operacionais, os relativos à disponibilidade orçamentária e execução financeira e os referentes à conveniência e oportunidade, os quais não se sujeitam à competência do órgão consultivo, com fulcro no Parágrafo único da Lei nº 8.666, de 1993, opina-se pela possibilidade jurídica da Cessão de Uso sob o regime gratuito em favor do SENAI, podendo a minuta do termo de contrato ser assinada pela Autoridade Assessorada, após a observância das recomendações aduzidas nos itens 26 a 30 deste parecer jurídico, ou após seu afastamento, de forma motivada, consoante previsão do inciso VII do art. 50, da Lei nº 9.784, de 1999.
32. Registre-se, por oportuno, que não há determinação legal para que o órgão de consultoria jurídica exerça a atividade de fiscalização e controle das recomendações realizadas, de acordo com o teor do BPC nº 05, no sentido de que:
"Ao Órgão Consultivo que em caso concreto haja exteriorizado juízo conclusivo de aprovação de minuta de edital ou contrato e tenha sugerido as alterações necessárias, não incumbe pronunciamento subsequente de verificação do cumprimento das recomendações consignadas".
Brasília, 18 de outubro de 2021.
LEANDRA MARIA ROCHA MOULAZ
ADVOGADA DA UNIÃO - OAB/ES 7.792
Mat. 13326678
Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em http://sapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 63160002145202165 e da chave de acesso 6d16917b