ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO
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NÚCLEO JURÍDICO
PARECER n. 00793/2021/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU
NUP: 10154.155844/2021-20
INTERESSADOS: SECRETARIA DE COORDENAÇÃO E GOVERNANÇA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO - SPU/ME
ASSUNTOS: ALIENAÇÃO
EMENTA: Alienação de Imóveis da extinta RFFSA. Ocupação proveniente de contrato de Permissão de Uso. Lei n. 11.483/2007, art. 13. Direito de preferência à aquisição do domínio pleno deduzido o valor correspondente às benfeitorias comprovadamente por eles realizadas. Direito subjetivo do ocupante de boa-fé. Ato vinculado da Administração. Necessidade de previsão do direito no Edital de Concorrência.
Vem a esta Consultoria Jurídica da União especializada, consulta da Superintendência do Patrimônio da União em São Paulo entabulada na Nota Técnica SEI nº 42536/2021/ME (SEI nº 18516489), nos seguintes termos:
"SUMÁRIO EXECUTIVO
1. A presente demanda visa dar segurança jurídica para União na alienação dos imóveis prevista na Lei 14.011/2020, quanto ao caráter indenizatório das benfeitorias realizadas pelos ocupantes regulares e de boa fé de imóveis da extinta FEPASA.
ANÁLISE
2. No processo 19739.104389/2021-06 foi formalizada proposta de aquisição do imóvel da União, RIP 62911055435008, localizado na Avenida das Amoreiras, s/n°, Vila Industrial - Campinas/SP, queme diante o laudo de avaliação 14801382 possui benfeitorias realizadas pelo permissionário no valor de R$775.622,00, e valor total do imóvel de R$ 3.956.814,00. O proponente JOSE OMATI é permissionário da área que pretende adquirir, conforme verificado nos processos 04977.000977/2016-16 e 04977.204878/2015-21.
3. Segundo consta do Ajuste de Permissão de Uso celebrado em 06/08/1987 (18516469):
(...)
20. A execução de quaisquer benfeitorias no imóvel objeto desta permissão estará condicionada à aprovação pela FEPASA, e deverá obedecer suas exigências técnicas.
21. A execução das benfeitorias se fará por conta e risco do PERMISSIONÁRIO. Fica ajustado que uma vez decorrido o prazo da permissão estipulada na cláusula IV retro, o PERMISSIONÁRIO poderá retirar as instalações removíveis que lhe pertencerem, passando as demais benfeitorias realizadas a integrar o patrimônio da FEPASA, não cabendo ao PERMISSIONÁRIO nenhum direito de retenção, reembolso ou indenização.
(...)
4. Este primeiro imóvel foi objeto do Edital de Concorrência Pública nº 75/2021 (16842765), cuja sessão pública não ocorreu até o momento. Consta no sistema de arrecadação patrimonial herdado da RFFSA - SARP que o ocupante está em dia com as obrigações relativas ao pagamento das taxas de permissão de uso (18516469).
5. Por sua vez, no processo 10154.107372/2021-07, foi formalizada proposta de aquisição do imóvel da União, RIP 6291027955000, localizado na Ary Barroso, 540, bairro Parque Taquaral, Campinas/SP, que mediante o laudo de avaliação 15060806 possui benfeitorias no valor de R$ 781.978,00 e valor total do imóvel de R$ 2.555.568,00. O proponente MAURO BORDON é permissionário da área que pretende adquirir, conforme verificado no processo 04977.205491/2015-91.
6. Segundo consta do Ajuste de Permissão de Uso celebrado em 09/03/1992 (18516463):
(...)
20. A execução de quaisquer benfeitorias no imóvel objeto desta permissão estará condicionada à sua aprovação pela Diretoria da FEPASA, e deverá obedecer às exigências técnicas da ferrovia.
21. A execução das benfeitorias se fará por conta e risco do PERMISSIONÁRIO. Fica ajustado que uma vez decorrido o prazo da permissão estipulado no quadro 4 retro, todas as benfeitorias passarão a pertencer à FEPASA, incorporando-se ao seu patrimônio, não cabendo ao PERMISSIONÁRIO nenhum direito de retenção, reembolso ou indenização.
(...)
7. Este último imóvel foi objeto do Edital de Concorrência Pública nº 63/2021 (16708287), tendo sido declarado vencedor o ocupante supra mencionado, Mauro Bordon, conforme Ata da Sessão Pública(18478855). Consta no sistema de arrecadação patrimonial herdado da RFFSA - SARP que o ocupante está em dia com as obrigações relativas ao pagamento das taxas de permissão de uso (18516463).
8. A lei de extinção da RFFSA assegurou o direito de preferência na compra dos imóveis não operacionais cuja ocupação fosse comprovadamente anterior a 6 de abril de 2005, conforme art. 13. Ainda conforme inciso III do mesmo artigo:
(...)
III - os ocupantes poderão adquirir o imóvel pelo valor da proposta vencedora, deduzido o valor correspondente às benfeitorias comprovadamente por eles realizadas, desde que manifestem seu interesse no ato do leilão ou no prazo de até 15 (quinze) dias, contado da publicação do resultado do certame.
(...)
9. Conforme Súmula 335 do STJ:
“Nos contratos de locação, é válida a cláusula de renúncia à indenização das benfeitorias e ao direito de retenção.”
https://www.conjur.com.br/2015-jan-10/estado-indenizar-benfeitorias-feitas-area-publica
CONCLUSÃO
10. O cerne da questão a ser analisada é definir se prevalecem as Cláusulas do Termo de Permissão de Uso – TPU, firmado antes da lei 11483/2007. Neste contexto temos a Súmula 335 do STJ que prevê a validade da cláusula de renúncia à indenização das benfeitorias e ao direito de retenção.
11. Entretanto, o caso concreto trata de permissão de uso, á título precário, cujo ocupante de boa fée adimplente, realizou benfeitorias, com cláusulas a época aceita pelas partes, sem previsão de indenização das benfeitorias erigidas no terreno público.12. Por outro lado, o inciso III do Artigo 13 da lei 11.483/2007, é claro quanto a indenização das benfeitorias; entretanto, as cláusulas do ajuste de permissão de uso são antagônicas a essa legislação.
RECOMENDAÇÃO
13. A fim de permitir a correta instrução e finalização de concorrências públicas futuras, e para amparar a decisão entre cancelar ou prosseguir nos editais em andamento, é preciso obter parecer jurídico referencial sobre o tema, tendo em vista sua repercussão em diversos casos análogos envolvendo os imóveis da extinta RFFSA.
14. Pelo exposto proponho submeter o caso à DEDES-CPL, para apreciação e encaminhamento".
Encaminhados os autos à Coordenação-Geral de Licitação e Contratos da Procuradoria-Geral da Fazenda Nacional - PGFN para análise e manifestação (SEI nº 18708999), essa, através do PARECER SEI Nº 14982/2021/ME (SEI nº 18915575), pugnou por sua incompetência, sob o argumento de que a questão teria nascido na Superintendência Paulista do Patrimônio da União, fator a fixar a competência da Consultoria Jurídica da União no respectivo Estado de São Paulo.
Muito embora tenham sido citados os processos nºs 04977.000977/2016-16, 04977.204878/2015-21, 19739.104389/2021-06 e 10154.107372/2021-07, os mesmos não foram juntados aos autos da presente consulta (estando com acesso restrito à consulta pública no SEI), limitando-se aos seguintes documentos para subsidiar a análise:
É o relatório.
II - FINALIDADE E ABRANGÊNCIA DO PARECER JURÍDICO
A presente manifestação jurídica tem o escopo de assistir a autoridade assessorada no controle interno da legalidade administrativa dos atos a serem praticados ou já efetivados. Ela envolve, também, o exame prévio e conclusivo dos textos de contratos ou instrumentos congêneres a serem celebrados e publicados.
Nossa função é apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar providências, para salvaguardar a autoridade assessorada, a quem compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a precaução recomendada.
Importante salientar que o exame dos autos processuais restringe-se aos seus aspectos jurídicos, excluídos, portanto, aqueles de natureza técnica. Em relação a estes, partiremos da premissa de que a autoridade competente municiou-se dos conhecimentos específicos imprescindíveis para a sua adequação às necessidades da Administração, observando os requisitos legalmente impostos.
As questões relacionadas à legalidade serão apontadas para fins de sua correção. O prosseguimento do feito sem a observância destes apontamentos será de responsabilidade exclusiva da Administração.
III - DA ANÁLISE JURÍDICA
Pois bem, como já esclarecido acima, não consta nos presentes autos os processos administrativos noticiados na Nota Técnica delimitadora da questão, nem nos foi permitido o acesso externo aos referidos documentos no SEI, por se encontrarem com acessos restritos. Em pesquisa ao sitio eletrônico https://imoveis.economia.gov.br/editais/166, encontramos o Edital de Concorrência Pública nº 63/2021, mencionado na supramencionada Nota Técnica, cujo item 2 dispõe:
2. DA AUTORIZAÇÃO LEGAL
2.1 A presente alienação foi autorizada pelo Secretário de Coordenação e Governança do Patrimônio da União, por meio da Portaria nº 5.237, publicada no D.O.U de 10 de maio de 2021, em conformidade com o art. 1º, inciso I, Portaria MP n o 54, de 22 de fevereiro de 2016, tendo em vista o disposto no artigo 23 da Lei n o 9.636, de 15 de maio de 1998 (grifos nosso).
Por seu turno, a Portaria SPU/ME Nº 5.237, de 6 de maio de 2021, publicada no D.O.U de 10 de maio de 2021, Seção: 1 | Página: 14, dispõe:
O SECRETÁRIO DE COORDENAÇÃO E GOVERNANÇA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO,DA SECRETARIA ESPECIAL DE DESESTATIZAÇÃO, DESINVESTIMENTO E MERCADOS, DO MINISTÉRIO DA ECONOMIA, no uso das atribuições que lhes foram conferidas pelo art.1º, inciso I e art.3º- A da Portaria MP nº 54, de 22 de fevereiro de 2016, tendo em vista o disposto no artigo 23 da Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1998, e considerando a deliberação do Comitê Central de Alienação de Imóveis da União - CCA, criado pela Portaria ME nº 55, de 2 de julho de 2019, constante de Ata de Reunião (SEI 15312460), realizada em 04 de Maio de 2021, que faz parte do Processo Administrativo SEI nº 10154.143034/2019-14, resolve:
Art. 1º Autorizar as Superintendências do Patrimônio da União do Santa Catarina, Rio de Janeiro, São Paulo e Paraná a realizar os procedimentos para alienação onerosa dos bens a seguir discriminados, mediante venda, precedida de licitação, na modalidade concorrência pública eletrônica, nos termos das Leis nº 8.666, de 21 de junho de 1993, e Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1998, observando-se, no que couber, o disposto na Lei nº 13.240, de 30 de dezembro de 2015 e nas demais normas aplicáveis.
UF
Município
Logradouro
Matrícula
Cartório
Descrição
Metragem
SC
Barra Velha
Rua 2116 - Projetada, Lote 23, Quadra K, Loteamento Jardim Morada do Sol, Bairro Itajuba
4.926
Registro de Imóveis da Comarca de Barra Velha
Terreno
Área Terreno:
300,00 m²
SC
Barra Velha
Rua 1178, Lote 03, Quadra A, Loteamento Jardim Morada do Sol, Bairro Itajuba
4.829
Registro de Imóveis da Comarca de Barra Velha
Terreno
Área Terreno:
312,50 m²
RJ
Rio de Janeiro
Av. Rodrigues Alves, 731 - Santo Cristo
97.383
2º Ofício de Registro de Imóveis
Edifício
Área Terreno:
4.558,42 m²
SP
Avaré
Rua Municipal de Avaré, s/nº
48.184 e 53.276
Cartório de Registro de Imóveis de Avaré
Terreno com benfeitorias
Área: 108.126,30 m²
SP
Campinas
Rua da Constituição, 88 - Bonfim
28.225
2º Cartório de Registro de Imóveis de Campinas
Terreno
Área Terreno: 5.361,00 m²
SP
São Paulo
Rua do Parque, 134 - Ipiranga
44.339
6º Cartório de Registro de Imóveis de São Paulo
Casa
Área: 479,00 m²
SP
São Paulo
Rua Eng. Teixeira Soares, 401 - Butantã
181.502
18º Cartório de Registro de Imóveis de São Paulo
Residência
Área Terreno:
448,00 m²
Área Construída:
348,74 m²
SP
São Paulo
Rua Pernambuco, 36/42 - Higienópolis
28
5º Cartório de Registro de Imóveis da Capital
Terreno com benfeitorias
Área do Terreno:
412,00 m²
SP
Santos
Rua Cincinato Braga e Avenida Francisco Manoel, bairro Jabaquara
31.477
1° Registro de Imóveis de Santos
Terreno
Área Terreno:
93.168,58 m²
SP
Santos
Avenida Senador Pinheiro Machado, 300, bairro do Jabaquara
34.734
1° Registro de Imóveis de Santos
Terreno
Área Terreno:
3.072,00 m²
SP
Campinas
Rua Ary Barroso, 540, bairro Parque Taquaral
83.211
2º Registro de Imóveis de Campinas
Terreno com benfeitorias
Área Terreno:
1.359,50 m²
Área benfeitoria: 1.310,00 m²
PR
Cruzeiro do Oeste
Rua São José dos Pinhais, 621
9.607, 9.608 e 9.609
Registro de Imóveis - 2° Ofício
Terreno com benfeitorias
Área de Terreno: 34.309,00m² Área Construída: 18.325,23m²
PR
Morretes
R Cesar Alpendre s/nº - Vila Ferroviária - Rocio
4.338
Registro de Imóveis Comarca de Morretes
Terreno
Área Terreno:
15.449,00 m²
PR
Apucarana
Rua Guatemala s/nº - Parque Bela Vista
18.875
1º Ofício de Registro de Imóveis de Apucarana
Terreno
Área Terreno:
2.169,37 m²
Art. 2º Esta portaria entra em vigor na data de sua publicação.
No mesmo caminho, o EDITAL Nº 75/2021:
2. DA AUTORIZAÇÃO LEGAL
2.1 A presente alienação foi autorizada pelo Secretário de Coordenação e Governança do Patrimônio da União, por meio da Portaria nº 7.418, publicada no D.O.U de 01 de agosto de 2021, em conformidade com o art. 1º, inciso I, Portaria MP n o 54, de 22 de fevereiro de 2016, tendo em vista o disposto no artigo 23 da Lei n o 9.636, de 15 de maio de 1998.
Compulsando os autos n. 19739.116958/2021-58 no sistema Sei, onde se deu a publicação do EDITAL Nº 75/2021, verifica-se constar cópia do D.O.U de 01 de julho de 2021, Seção: 1 | Página: 20, contendo a PORTARIA SPU/ME Nº 7.418, DE 25 DE JUNHO DE 2021:
O SECRETÁRIO DE COORDENAÇÃO E GOVERNANÇA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO, DA SECRETARIA ESPECIAL DE DESESTATIZAÇÃO, DESINVESTIMENTO E MERCADOS, DO MINISTÉRIO DA ECONOMIA, no uso das atribuições que lhes foram conferidas pelo art.1º, inciso I e art.3º- A da Portaria MP nº 54, de 22 de fevereiro de 2016, tendo em vista o disposto no artigo 23 da Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1998, e considerando a deliberação do Comitê Central de Alienação de Imóveis da União - CCA, criado pela Portaria ME nº 55, de 2 de julho de 2019, constante de Ata de Reunião (SEI 16732691), realizada em 24 de Junho de 2021, que faz parte do Processo Administrativo SEI nº 10154.143034/2019-14, resolve:
Art. 1º Autorizar as Superintendências do Patrimônio da União do São Paulo a realizar os procedimentos para alienação onerosa dos bens a seguir discriminados, mediante venda, precedida de licitação, na modalidade concorrência pública eletrônica, nos termos das Leis nº 8.666, de 21 de junho de 1993, e Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1998, observando-se, no que couber, o disposto na Lei nº 13.240, de 30 de dezembro de 2015 e nas demais normas aplicáveis. .
UF Município Logradouro Matrícula Cartório Descrição Metragem .
SP Campinas Avenida das Amoreiras, s/nº - Vila Industrial 27.921 3º Cartório de Registro de Imóveis de Campinas Terreno com benfeitorias Área Terreno: 4.389,00 m² Área Construída: 491,63 m²
Art. 2º Esta portaria entra em vigor na data de sua publicação.
MAURO BENEDITO DE SANTANA FILHO
Analisando os mencionados editais, a partir do sitio eletrônico https://imoveis.economia.gov.br/editais/166, verificamos que os mesmos em nenhum momento fizeram referência à possibilidade de desconto em relação às benfeitorias. Talvez porque eles tenham sido fundamentados nas Portarias autorizativas, as quais delimitaram as alienações aos termos do disposto na Lei nº 13.240, de 30 de dezembro de 2015, a qual, s.m.j., em se tratando de imóveis da extinta RFFSA, parece somente ter aplicação subsidiária, após observado o rito previsto na Lei n. 11.483/2007, em face de sua especificidade.
Consta ainda dos editais:
(...)
6.1.5 Ao interessado que apresentou proposta de aquisição de imóvel na forma do Art. 3º da Portaria19.832/2020, será conferido direito de preferência na aquisição do imóvel avaliado, em igualdade de condições com o vencedor do certame público, na hipótese de não serem exercidos os direitos previstos nos§ 3º e § 3º-A, do art. 24 da Lei nº 9.636/98, e desde que cumpridos, cumulativamente, os seguintes requisitos:
6.1.5.1 Que a proposta de aquisição seja válida, nos termos da Portaria 19.832/2020;
6.1.5.2 Que o imóvel objeto da proposta de aquisição não tenha avaliação válida até a manifestação da Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União referida no Art. 4º da Portaria19.832/2020;
6.1.5.3 Que o laudo de avaliação a ser elaborado pelo profissional avaliador contratado pelo interessado seja apresentado conforme previsto no §2º do art. 4º da Portaria 19.832/2020;6.1.5.4 Que o laudo de avaliação a ser elaborado pelo profissional avaliador contratado;
6.1.5.4 Que o laudo de avaliação a ser elaborado pelo profissional avaliador contratado pelo interessado seja homologado pela Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União; e
6.1.5.5 Que o interessado participe da sessão do certame público e tenha realizado depósito à título de sinalem valor equivalente ao valor da caução depositado pelos demais participantes da sessão, conforme regulado nos itens 8 ao 8.15.1 deste Edital de licitação.
6.1.5.6 O direito de preferência referido no item 6.1.5 se limitará aos certames de alienação do imóvel a serem realizados com a utilização do laudo de avaliação custeado pelo interessado, cujo prazo de validade será de doze meses contados da sua homologação.
6.1.5.7 Para fins de exercício do direito de preferência, será informado ao interessado, por intermédio do endereço de e-mail indicado na proposta de aquisição, a publicação do edital de licitação;
6.1.6 Definido o vencedor do certame pela Comissão Permanente de Licitação, será aberta a oportunidade para o beneficiário do direito de preferência exercê-lo em igualdade de condições com o lance ou proposta vencedora.
6.1.6.1 O direito de preferência deverá ser exercido em até 30 minutos contados da divulgação do vencedor pela Comissão Permanente de Licitação.
6.1.6.2 Havendo desistência na aquisição do imóvel, depois de exercido o direito de preferência na forma acima, serão aplicados ao titular do direito de preferência as penalidades previstas nos itens 13 ao 13.4 deste Edital de licitação, devendo ser declarado vencedor, nesta hipótese, o proponente que apresentou maior lanceou proposta.
6.1.6.3 Não exercido o direito de preferência, caberá ao vencedor do certame, além do valor a ser pago pelo bem objeto da licitação, reembolsar diretamente o interessado que apresentou proposta de aquisição e custeou a avaliação, conforme regulado na Portaria nº 19837/2020 ou aquela que vier a sucedê-la, sendo a comprovação da indenização condição para transferência da titularidade do imóvel pela Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União.
É inconteste, portanto, que os editais não levaram em consideração o disposto no art. 13, da Lei n. 11.483/2007, a qual prescreve:
Art. 13. Aos ocupantes dos imóveis não operacionais oriundos da extinta RFFSA, não abrangidos pelo disposto no art. 12 desta Lei e cuja ocupação seja comprovadamente anterior a 6 de abril de 2005, é assegurado o direito de preferência na compra do imóvel, observado, no que couber, o disposto no art. 24 da Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1998, e, ainda: (Redação dada pela Lei nº 13.813, de 2019)
I - a venda será realizada na modalidade de leilão;
II - o pagamento poderá ser parcelado, conforme estabelecido no edital, em até 180 (cento e oitenta) prestações mensais e consecutivas em se tratando de imóveis residenciais ou em até 60 (sessenta) prestações mensais e consecutivas para os demais imóveis;
III - os ocupantes poderão adquirir o imóvel pelo valor da proposta vencedora, deduzido o valor correspondente às benfeitorias comprovadamente por eles realizadas, desde que manifestem seu interesse no ato do leilão ou no prazo de até 15 (quinze) dias, contado da publicação do resultado do certame.
Diante do colacionado acima, não nos parece, em princípio, que o espírito do dispositivo normativo seja no sentido de trazer um caráter discricionário ao administrador, quando uma vez optado pela alienação do imóvel, na modalidade venda, para decidir ou não por deduzir o valor correspondente às benfeitorias comprovadamente realizadas pelo ocupante de boa-fé. A regra parece ser taxativa, assegurando ao ocupante um direito: Aquele que preenche os requisitos que a lei estabelece como necessários à legitimação da sua ocupação, detém o direito de ter sua situação de fato reconhecida pelo Poder Público, para a aquisição do domínio pleno pelo valor da avaliação com os descontos das benfeitorias por si realizadas.
Fala-se, portanto, em ato administrativo de natureza vinculada, de modo que, uma vez preenchidos os requisitos previstos em lei, surge o direito subjetivo à outorga do título correspondente ao respectivo instrumento.
A pretexto do aduzido na Nota Técnica, acerca da possibilidade de trazer a aplicação da Súmula 335 do STJ - “Nos contratos de locação, é válida a cláusula de renúncia à indenização das benfeitorias e ao direito de retenção” -, como forma a afastar a possibilidade de ver a dedução das benfeitorias como direito do ocupante, parece não haver possibilidade, tendo em vista a relação atualmente vigente ser de caráter de Direito administrativo.
Com efeito, sobre o tema, colaciona-se excertos apostos no minudente Parecer n. 00006/2019/CJU-PR/CGU/AGU (NUP: 04936.004099/2013-41), da lavra do Advogado da União Dr. Rogério Pereira, ao esclarecer:
(...)
20. Com a extinção da RFFSA, em 22 de janeiro de 2007, por meio da Medida Provisória nº 353, de 22 de janeiro de 2007, estabelecida pelo Decreto nº 6.018 de 22/01/2007, sancionado pela Lei nº 11.483, seus bens imóveis não-operacionais foram transferidos para a União, ou seja, a partir da sucessão, a normativa de relevo ao tema é aquela pertinente ao patrimônio imobiliário da União.
21. Nesse diapasão, a Lei nº 11.483/2007 prevê em seu artigo 2º que:
Art. 2º A partir de 22 de janeiro de 2007:I - a União sucederá a extinta RFFSA nos direitos, obrigações e ações judiciais em que esta seja autora, ré, assistente, opoente ou terceira interessada, ressalvadas as ações de que trata o inciso II do caput do art. 17 desta Lei; eII - os bens imóveis da extinta RFFSA ficam transferidos para a União, ressalvado o disposto nos incisos I e IV do caput do art. 8º desta Lei. (Redação dada pela Lei nº 11.772, de 2008
(...)
27. Posteriormente, com a extinção da RFFSA, mediante integração ao programa de desestatização iniciado pelo Governo Federal, os bens imóveis não-operacionais passaram a integrar o patrimônio da União, nos termos da Lei nº 11.483, de 31 de maio de 2007.
28. Desta feita, aponta-se que quando da avença o objeto era privado e, portanto, submetia-se às regras do Código Civil que, sendo atual ou o do ano de 1916, vigora a ampla liberdade de negociação [o que não é proibido é permitido]. Nem haveria sentido em averiguar historicamente a validade original do contrato, mesmo que verbal, já que o bem imóvel passou a integrar o patrimônio da União em 31 de maio de 2007, como dito acima, havendo uma migração de regimes jurídicos: do privado ao público [só será permitido aquilo que expressamente previsto em lei].
29. Para melhor contextualizar o assunto, vale mencionar a reflexão de Flávio Tartuce:
(...)
30. Assim, em se tratando de bem público, passa-se a analisar se a avença é permitida pela lei, até porque este regime é mais rigoroso que a o regime privado. Frise-se, ademais, que uma de suas características é a instrumentalidade formal. O uso privativo de bem público não existe senão por meio de título jurídico formal, onde a Administração exprima seu consentimento. É nesse título que estarão fixadas as condições de uso, as quais o administrado deve se submeter estritamente.
Sem maiores elucubrações, verifica-se que as lições acima são perfeitamente cabíveis ao contexto fático que ora se analisa, delineando-se, por conseguinte, o entendimento de que a venda do domínio pleno do imóveis em questão deverá obedecer aos ditames prescritos pela Lei n. 11.483/2007, afastando qualquer possibilidade na aplicação de regras reguladoras da esfera privada.
Assim sendo, com o fito a levar em consideração o direito de ter descontado o valor correspondente às benfeitorias pelo ocupante do imóvel, necessário é que tal direito esteja expresso em regra específica do Edital, demandando, segundo as regras contidas na Lei de licitações, que o novo Edital seja divulgado pela mesma forma que se deu o texto original, reabrindo-se o prazo inicialmente estabelecido, já que tal modificação afetará a formulação das propostas. Acerca de tal modificação, impõe-se, ainda, a prévia análise pelo órgão de Consultoria Jurídica da Advocacia-Geral da União que assessora a Comissão Permanente de Licitação, do Departamento de Destinação Patrimonial da Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União.
Importante registrar, que não encontramos nos respectivos autos os Pareceres Jurídicos que analisaram e aprovaram os respectivos Editais, impedindo-nos de alcançar se tais questões foram analisadas.
DO PEDIDO DE PARECER REFERENCIAL
Consta ainda do pedido formulado pela SPU/SP, que esta Consultoria Jurídica promova a elaboração de Manifestação Jurídica Referencial quando da análise da matéria, por considerar que há vários processos na mesma situação da que demonstrada nos presentes autos.
A matéria está jungida ao que dispõe a Orientação Normativa nº 55, do Advogado-Geral da União, editada nos seguintes termos:
ORIENTAÇÃO NORMATIVA Nº 55, DE 23 DE MAIO DE 2014O ADVOGADO-GERAL DA UNIÃO, no uso das atribuições que lhe conferem os incisos I, X, XI e XIII, do art. 4º da Lei Complementar nº 73, de 10 de fevereiro de 1993, considerando o que consta do Processo nº 56377.000011/2009-12, resolve expedir a presente orientação normativa a todos os órgãos jurídicos enumerados nos arts. 2º e 17 da Lei Complementar nº 73, de 1993:
I - Os processos que sejam objeto de manifestação jurídica referencial, isto é, aquela que analisa todas as questões jurídicas que envolvam matérias idênticas e recorrentes, estão dispensados de análise individualizada pelos órgãos consultivos, desde que a área técnica ateste, de forma expressa, que o caso concreto se amolda aos termos da citada manifestação.
II - Para a elaboração de manifestação jurídica referencial devem ser observados os seguintes requisitos: a) o volume de processos em matérias idênticas e recorrentes impactar, justificadamente, a atuação do órgão consultivo ou a celeridade dos serviços administrativos; e b) a atividade jurídica exercida se restringir à verificação do atendimento das exigências legais a partir da simples conferência de documentos.Referência:
Parecer nº 004/ASMG/CGU/AGU/2014
LUÍS INÁCIO LUCENA ADAMS
Diante das transcrições supra, verifica-se que a Manifestação Jurídica Referencial só deverá ser emitida quando a questão do volume de processos em matérias idênticas e recorrentes impactar, justificadamente, a atuação do órgão consultivo ou a celeridade dos serviços administrativos. Em casos desse jaez, os órgãos consulentes devem demonstrar qual o número real de processos para que se avalie a capacidade de impactar a atuação deste Consultivo.
Ademais, considerando o caso concreto, parece não configurar seus requisitos, já que a multiplicidade de documentos que podem dar suporte a cada uma dessas comprovações, dificulta a elaboração de um parecer diretivo, impondo à manifestação jurídica que suscite necessariamente uma série de condicionantes para cada situação diversa.
Por fim, a questão em apreço demanda intervenções de outros setores do Patrimônio da União, a exemplo de participação do órgão de Consultoria Jurídica da Advocacia-Geral da União que assessora a Comissão Permanente de Licitação, do Departamento de Destinação Patrimonial da Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União.
CONCLUSÃO
De tudo quanto exposto, em resposta à consulta apresentada, entende-se que os editais de alienação dos imóveis da extinta RFFSA devem trazer as regras dispostas na Lei n. 11.483/2007, já que sua exegese parece trazer a regra taxativa de que uma vez preenchidos todos os requisitos, é assegurando ao ocupante o direito à preferência na aquisição do imóvel com os descontos referentes ao valor das benfeitorias comprovadamente por si realizadas, sem margem de discricionariedade ao Administrador para dispor ao contrário. Por conseguinte, impõe-se que o novo Edital seja divulgado pela mesma forma que se deu o texto original, reabrindo-se o prazo inicialmente estabelecido, já que tal modificação afetará a formulação das propostas.
É o parecer, de caráter opinativo, que prescinde de aprovação por força do art. 21 da Portaria E-CJU/Patrimônio/CGU/AGU n° 1/2020 – Regimento Interno da e-CJU/Patrimônio, publicada no Suplemento B do BSE nº 30, de 30 de julho de 2020.
Devolvam os autos, com as considerações de estilo.
Brasília, 14 de outubro de 2021.
PATRÍCIA KARLLA BARBOSA DE MELLO
ADVOGADO DA UNIÃO
Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em http://sapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 10154155844202120 e da chave de acesso 61e45704