ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO

PARECER n. 00797/2021/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU

NUP: 04988.000573/2007-11

INTERESSADOS: SUPERINTENDÊNCIA REGIONAL DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO NO ESTADO DO CEARÁ - SPU/CE

ASSUNTOS: CONSULTA E ORIENTAÇÃO DE ATUAÇÃO - OUTROS ASSUNTOS

I Consulta. Enfiteuse. Decreto-Lei nº 9.760/46. Decreto-Lei nº 271/67.

II Análise de possibilidade de contratação de Cessão Sob Regime de Concessão de Direito Real de Uso - CDRU. Superintendência do Patrimônio da União no Estado do Ceará. SPU/CE.

III Possibilidade de utilização de CDRU.

A Superintendência do Patrimônio da União no Estado do Ceará, por força do disposto no parágrafo único do art. 38 da Lei n. 8.666, de 21 de junho de 1993 submete a esta E-CJU Patrimônio à análise de viabilidade da Regularização Fundiária de Interesse Social em imóvel sob o qual a União possui apenas o domínio útil.

O expediente é composto dos procedimentos em cujos autos é instrumentalizada a contratação, dos quais destacamos os seguintes documentos eletrônicos, conforme numeração do sistema SEI:  

4703243 Processo

4703244 Mapa

4703245 Processo

4703246 Termo

4703247 E-mail

10145217 Despacho

10176707 Despacho

11505644 Espelho RIP SPIUnet nº 138900407.500-1

11807358 Ordem de Fiscalização 36

11915669 Relatório de Fiscalização Individual - RFI 2745

11920614 Anexo - Registro Fotográfico

11920898 Anexo Dados da Ocupante (nº 166)

11926967 Planta de Detalhe

11928148 Despacho

12010012 Despacho

14904693 Nota Informativa 10025

15047481 Despacho

15091531 Matrícula 16.158

15091604 Matrícula 20.830

15129941 Nota Informativa 11264

15145414 Ofício 98943

15213245 E-mail

16131593 E-mail resp.E-mail SPU-CE-COORD 15213245

16131634 Escritura DE ENFITEUSE LIVRO 245 FLS. 198

16131802 Despacho

16548831 Nota Informativa 18058

16591373 Ofício 160154

16593815 Despacho

16612957 Despacho

16852969 E-mail Resposta CJU

16853175 Parecer n. 00478/2021/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU

16853208 Despacho

16880477 Nota Informativa 19945

16886274 Ofício 172825

16931471 E-mail

17097560 Anexo Erro entrega de E-mail Ofício 172825

17772088 Aviso de Recebimento - AR DE OFICIO 98943

18005280 E-mail envia Ofício e Anexos

18005337 Ofício 1193/2021 - CRI 3ª Zona - FORTAL/CE

18005366 Despacho

18067804 Nota Informativa 26367

18156903 Despacho

19355409 Nota Informativa 33187

19370785 Ofício 271077

19397722 Despacho

Este, em síntese, o relatório.

Trata-se de consulta quanto a viabilidade de prosseguimento da Regularização da Utilização do imóvel em benefício da família que o ocupa, tendo em vista que a União possui apenas o domínio útil do bem. A Nota Informativa SEI nº 33187/2021/ME traz o detalhamento:

1. Em atendimento ao Despacho SPU-CE-NUREF (SEI 18156903) e considerando as orientações do Despacho SPU-DEDES-CGREF (14413370), constante no processo 3078009537-58 que trata de situação similar a este Processo Administrativo.

2. Refere-se ao imóvel situado na Rua Araken, 166 e 166-A - Barra do Ceará - Fortaleza/CE - CEP: 60331-120, adquirido pela União por adjudicação, em 15/05/1995, face ao processo de execução fiscal movida contra Antônio Pereira da Silva, conforme se verifica no R-6 da Matrícula nº 20.830 do Cartório Manoel Castro Filho - 3ª Zona de Registro de Imóveis de Fortaleza/CE (15091604).

3. Considerando o PARECER n. 00478/2021/NUCJUR/ECJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU (16853175), o qual concluiu que a União já possui a propriedade plena do imóvel e considerando, ainda, que após o referido Parecer, esta Superintendência oficiou o Cartório de Regis ro de Imóveis da 3ª Zona para confirmação quanto ao domínio pleno da União sobre o imóvel.

4. Conforme Ofício nº 1193/2021 (18005337), no qual aquela Serventia certifica que a União possui apenas o domínio útil do imóvel, tendo em vista que o mencionado imóvel se encontra aforado desde o seu registro anterior, conforme Matrícula 16.158, ao espólio de Antônio Mendes de Carvalho e outros, os quais possuem o domínio direto.

5. Ressalta-se que, para adoção de medidas administrativas objetivando o domínio pleno do imóvel, por meio da Nota Informativa 26367 (SEI 18067804), emitida pelo Núcleo de Caracterização e Incorporação da SPU-CE (NUCIP-SPUCE) foi dito que envolve busca dos proprietários do domínio direto, pagamentos de laudêmios e foros devidos.

6. Diante do exposto, sugere-se encaminhar os autos à Consultoria Jurídica da União no Ceará para análise jurídica, quanto à viabilidade da Regularização Fundiária de Interesse Social, pois precisamos da seguinte informação: se a titularidade da União sobre o imóvel na forma atual (domínio útil) é um impeditivo ou não para o prosseguimento da Regularização da Utilização do imóvel para a família que o ocupa atualmente.

De acordo com informação prestada pelo 3º Ofício de  Registro de Imóveis da Comarca de Fortaleza/CE se encontra vigente contrato de enfiteuse, conforme escritura lavrada em 13 de março de 1980, possuindo a União apenas o domínio útil do bem. Confira-se trecho da informação:

Seguindo a cadeia dominial do imóvel, vislumbramos que no citado registro, os ESPÓLIOS DE ANTONIO MENDES CARVALHO, ALTAIR CARVALHO MELO, ATAIDE MENDES CARVALHO, EDILBERTO MENDES FERREIRA, MANOEL OSEAS GADELHA, EDUARDO HENRIQUE ELLERY, PEDRO MONTEIRO GONDIM NETO, JOSÉ DE ALMEIDA VILAR DE NETO, JOSÉ CARVALHO MELO E MARIA JOSÉ DE MELO VIANA na qualidade de proprietários, AFORARAM o imóvel ao Sr. ANTÔNIO PEREIRA DA SILVA (R-1-16.158), que por sua vez vendeu parte do domínio útil a que tinha direito sobre o imóvel ao Sr. LUIZ MONTEIRO DA SILVA (R-1-20.830), o qual transferiu ao Sr. JUAREZ ALVES TAVARES, o qual teve o seu domínio útil adjudicado pela FAZENDA NACIONAL, conforme R-6-20.830.

Esclareça-se que no nosso ordenamento jurídico existem duas formas de constituição de enfiteuse, ou aforamento ou emprazamento, quais sejam: a enfiteuse civil e a administrativa. O caso em comento se trata de enfiteuse civil, o que pode gerar alguma confusão.

A enfiteuse civil podia ser constituída sobre bens particulares e públicos (do domínio municipal), conforme estabelecido nos arts. 678 a 694 do Código Civil de 1916, Lei nº 3.071, de 01 de janeiro de 1916, até então vigente quando da constituição do aforamento em análise. Confira-se o disposto na norma:

DA EMFITEUSE

Art. 678. Dá-se a enfiteuse, aforamento, ou emprazamento, quando por ato entre vivos, ou de última vontade, o proprietário atribui à outro o domínio útil do imóvel, pagando a pessoa, que o adquire, e assim se constitui enfiteuta, ao senhorio direto uma pensão, ou foro, anual, certo e invariável.

Art. 679. O contrato de enfiteuse é perpétuo. A enfiteuse por tempo limitado considera-se arrendamento, e com tal se rege.

Art. 680. Só podem ser objeto de enfiteuse terras não cultivadas ou terrenos que se destinem a edificação.

Art. 681. Os bens enfitêuticos transmitem-se por herança na mesma ordem estabelecida a respeito dos alodiais neste Código, arts. 1.603 e 1619; mas, não podem ser divididos em glebas sem consentimento do senhorio.

Art. 682. É obrigado o enfiteuta a satisfazer os impostos e os ônus reais que gravarem o imóvel.

Art. 683. O enfiteuta, ou foreiro, não pode vender nem dar em pagamento o domínio útil, sem prévio aviso ao senhorio direto, para que este exerça o direito de opção; e o senhorio direto tem trinta dia para declarar, por escrito, datado e assinado, que quer a preferência na alienação, pelo mesmo preço e nas mesmas condições.

Se dentro do prazo indicado, não responder ou não oferecer o preço da alienação, poderá o foreiro efetuá-la com quem entender.

Art. 684. Compete igualmente ao foreiro o direito de preferência, no caso de querer o senhorio vender o domínio direto ou dá-lo em pagamento. Para este efeito, ficará o dito senhorio sujeito à mesma obrigação imposta, em semelhantes circunstâncias, ao foreiro.

Art. 685. Se o enfiteuta não cumprir o disposto no art. 683, poderá o senhorio direto usar, não obstante, de seu direito de preferência, havendo do adquirente o prédio pelo preço da aquisição.

Art. 686. Sempre que se realizar a transferência do domínio útil, por venda ou doação em pagamento, o senhorio direto, que não usar da opção, terá direito de receber do alienante o laudêmio, que será de dois e meio por cento sobre o preço da alienação, se outro não se tiver fixado no título de aforamento.

Art. 687. O foreiro não tem direito à remissão do foro, por esterilidade ou destruição parcial do prédio enfitêutico, nem pela perda total de seus frutos; pode, em tais casos, porém, abandoná-lo ao senhorio direto, e, independentemente do seu consenso, fazer inscrever o ato da renúncia (art.691).

Art. 688. É lícito ao enfiteuta doar, dar em dote, ou trocar por coisa não fungível o prédio aforado, avisando o senhorio direto, dentro em sessenta dias, contados do ato da transmissão, sob pena de continuar responsável pelo pagamento do foro.

Art. 689. Fazendo-se penhora, por dívidas do enfiteuta, sobre o prédio emprazado, será citado o senhorio direto, para assistir à praça, e terá preferência, quer no caso de arrematação, sobre os demais lançadores, em condições iguais, quer, em falta deles, no caso de adjudicação.

Art. 690. Quando o prédio emprazado vier a pertencer a várias pessoas, estas, dentro em seis meses, elegerão um cabecel, sob pena de se devolver ao senhorio o direito de escolha.

§ 1º Feita a escolha, todas as ações do senhorio contra os foreiros serão propostas contra o cabecel, salvo a este o direito regressivo contra os outros pelas respectivas quotas.

§ 2º Se, porém, o senhorio direto convier na divisão do prazo, cada uma das glebas em que for dividido constituirá prazo distinto.

Art. 691. Se o enfiteuta pretender abandonar gratuitamente ao senhorio o prédio aforado, poderão opor-se os credores prejudicados com o abandono, prestando caução pelas pensões futuras, até que sejam pagos de sua dívidas.

Art. 692. A enfiteuse extingue-se:

I - Pela natural deterioração do prédio aforado, quando chegue a não valer o capital correspondente ao fôro e mais um quinto deste.

II - Pelo compromisso, deixando o foreiro de pagar as pensões devidas, por três anos consecutivos, caso em que o senhorio o indenizará das benfeitorias necessárias.

III - Falecendo o emfiteuta, sem herdeiros, salvo o direito dos credores.

Art. 693. Todos os aforamentos, salvo acordo entre as partes, são resgatáveis trinta anos depois de constituídos, mediante pagamento de vinte pensões anuais pelo foreiro, que não poderá no seu contrato renunciar o direito ao resgate, nem contrariar a disposições imperativas deste capítulo.

Art. 693. Todos os aforamentos, inclusive os constituídos anteriormente a este Código, salvo acordo entre as partes, são resgatáveis dez anos depois de constituídos, mediante pagamento de um laudêmio, que será de dois e meio por cento sobre o valor atual da propriedade plena, e de dez pensões anuais pelo foreiro, que não poderá no seu contrato renunciar ao direito de resgate, nem contrariar as disposições imperativas deste capítulo.   (Redação dada pela Lei nº 5.827, de 1972)

Art. 693. Todos os aforamentos, salvo acôrdo entre as partes, são resgatáveis vinte anos depois de constituídos, mediante pagamento de vinte pensões anuais pelo foreiro, que não poderá, no seu contrato, renunciar o direito ao resgate, nem contrariar as disposições imperativas dêste capítulo.       (Redação dada pela Lei nº 2.437, de 1955)

Art. 694. A sub-emfiteuse está sujeita às mesmas disposições que a enfiteuse. A dos terrenos de marinha e acrescidos será regulada em lei especial.

Corresponde a um contrato de caráter perpétuo, em que, por ato inter vivos, ou disposição de última vontade, o proprietário cede o domínio útil, mediante o pagamento de pensão ou foro anual. Porém, o art. 2038, do Código Civil, atualmente vigente (Lei nº 10.406, de 10 de janeiro de 2002), proibiu a constituição de novas enfiteuses ou subenfiteuses, mantendo a aplicação do Código Civil anterior às já existentes.

Art. 2.038. Fica proibida a constituição de enfiteuses e subenfiteuses, subordinando-se as existentes, até sua extinção, às disposições do Código Civil anterior, Lei n ^o 3.071, de 1 ^o de janeiro de 1916 , e leis posteriores.

§ 1 ^o Nos aforamentos a que se refere este artigo é defeso:

I - cobrar laudêmio ou prestação análoga nas transmissões de bem aforado, sobre o valor das construções ou plantações;

II - constituir subenfiteuse.

§ 2 ^o A enfiteuse dos terrenos de marinha e acrescidos regula-se por lei especial.

Já a enfiteuse administrativa (ou especial) é a constituída sobre imóveis públicos dominiais, mais comumente sobre bens imóveis da União, como os terrenos de marinha e acrescidos, nos termos de lei especial, conforme § 2º do art. 2.038, do Código Civil de 2002, acima citado. A enfiteuse em imóveis da União é regulada pelo Decreto-Lei no 9.760, de 5 de setembro de 1946, e pela Lei no 9.636/1998.

Dessa forma, a União possui apenas o domínio útil do imóvel. Saõ proprietários os espólios de Antônio Mendes Carvalho, Altair Carvalho Melo, Ataide Mendes Carvalho, Edilberto Mendes Ferreira, Manoel Oseas Gadelha, Eduardo Henrique Ellery, Pedro Monteiro Gondim Neto, José De Almeida Vilar De Neto, José Carvalho Melo e Maria José De Melo Viana.

A partir dessa premissa, se questiona a respeito da viabilidade de utilização do instituto da Regularização Fundiária de Interesse Social em imóvel sob o qual a União possui apenas o domínio útil. A principal lei que disciplina a CDRU é o Decreto-Lei nº 271, de 28 de fevereiro de 1967. De acordo com o caput do art. 7º deste Decreto-Lei é possível a concessão de direito real de uso - CDRU em terrenos particulares. Vejamos:  

  Art. 7^o  É instituída a concessão de uso de terrenos públicos ou particulares remunerada ou gratuita, por tempo certo ou indeterminado, como direito real resolúvel, para fins específicos de regularização fundiária de interesse social, urbanização, industrialização, edificação, cultivo da terra, aproveitamento sustentável das várzeas, preservação das comunidades  tradicionais e seus meios de subsistência ou outras modalidades de interesse social em áreas urbanas.            (Redação dada pela Lei nº 11.481, de 2007)

§ 1º A concessão de uso poderá ser contratada, por instrumento público ou particular, ou por simples têrmo administrativo, e será inscrita e cancelada em livro especial.

§ 2º Desde a inscrição da concessão de uso, o concessionário fruirá plenamente do terreno para os fins estabelecidos no contrato e responderá por todos os encargos civis, administrativos e tributários que venham a incidir sôbre o imóvel e suas rendas.

§ 3º Resolve-se a concessão antes de seu têrmo, desde que o concessionário dê ao imóvel destinação diversa da estabelecida no contrato ou têrmo, ou descumpra cláusula resolutória do ajuste, perdendo, neste caso, as benfeitorias de qualquer natureza.

§ 4º A concessão de uso, salvo disposição contratual em contrário, transfere-se por ato inter vivos , ou por sucessão legítima ou testamentária, como os demais direitos reais sôbre coisas alheias, registrando-se a transferência.

§ 5^o  Para efeito de aplicação do disposto no caput deste artigo, deverá ser observada a anuência prévia:           (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007)

I - do Ministério da Defesa e dos Comandos da Marinha, do Exército ou da Aeronáutica, quando se tratar de imóveis que estejam sob sua administração; e          (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007)

II - do Gabinete de Segurança Institucional da Presidência de República, observados os termos do inciso III do § 1^o do art. 91 da Constituição Federal.            (Incluído pela Lei nº 11.481, de 2007)

Art 8º É permitida a concessão de uso do espaço aéreo sôbre a superfície de terrenos públicos ou particulares, tomada em projeção vertical, nos têrmos e para os fins do artigo anterior e na forma que fôr regulamentada.

Art 9º Êste decreto-lei não se aplica aos loteamentos que na data da publicação deste decreto-lei já estiverem protocolados ou aprovados nas prefeituras municipais para os quais continua prevalecendo a legislação em vigor até essa data.

Parágrafo único. As alterações de loteamentos enquadrados no " caput " dêste artigo estão, porém, sujeitas ao disposto neste decreto-lei.

A Concessão de direito real de uso (CDRU) pode ser conceituada como um direito real, realizado mediante contrato.  Trata-se de um direito real resolúvel sobre coisa alheia, a qual pode ser bem público ou privado, onde o bem é destinado à utilização privativa, devendo sua utilização se enquadrar nas hipóteses específicas estabelecidas pela legislação.

Contudo, na ausência de outros elementos, apenas existindo a informação de que tramita pedido de inscrição da CDRU, se conclui ser possível em tese a inscrição da CDRU em nome dos ocupantes no caso de a União possuir apenas o domínio útil. Não obstante, tal procedimento de inscrição deve envolver o pedido de autorização da União. A União deve vir a conceder o domínio direto aos ocupantes. 

ANTE AO EXPOSTO, abstraídas as questões relativas à conveniência e oportunidade, de acordo com as orientações esposadas e, desde que sejam atendidas as recomendações alinhadas neste parecer, entendemos possível, em tese, firmar contrato de  Cessão, sob o regime de concessão de Direito Real de Uso - CDRU envolvendo imóvel de propriedade de particular, possuindo a União apenas o domínio útil.

É o parecer que encaminhamos à origem.

Porto Alegre, 25 de outubro de 2021.

Luciana Bugallo de Araujo

Advogada da União

Mat. SIAPE n. 1512203

OAB/RS n. 56.884

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em http://sapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 04988000573200711 e da chave de acesso 6192e731