ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
PARECER N. 804/2021/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU
PROCESSO N. 05540.000255/2009-25
ORIGEM: SUPERINTENDÊNCIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO NO ACRE - SPU/AC
EMENTA:
I - Direito Administrativo. Patrimônio da União. Inscrição de ocupação. Lançamento de taxa de ocupação. Caracterização de inadimplemento de taxa de ocupação por mais de três exercícios. Cancelamento de inscrição de ocupação. Ausência de qualquer comunicação prévia ao ato de cancelamento. Ofensa ao devido processo legal, ao contraditório e à ampla defesa. Pedido de reconsideração. Arguição de nulidade da notificação administrativa. Fiscalização. Constatação de infração ao patrimônio da União. Requerimento de transferência de ocupação para terceiro. Eventual transação entre particulares que não produz efeitos em relação à União;
II - Questionamento da SPU/AC acerca da validade de notificação do ato de cancelamento e outras questões jurídicas;
III - - Fundamentação: Constituição Federal. Decreto-Lei 9.760/1946. Lei 9.636/1998. Decreto-Lei 2.398/1987. Lei 9.784/1999. Instrução Normativa SPU nº 4, de 2018. Instrução Normativa SPU nº 1, de 2017 Código de Processo Civil;
IV – Resposta e esclarecimentos às questões da SPU/AC.
I - RELATÓRIO
Os presentes autos eletrônicos foram distribuídos ao advogado signatário, no dia 7 de outubro de 2021, para análise e emissão de parecer, nos termos do artigo 11, VI, “a”, da Lei Complementar nº 73, de 1993 e do artigo 38, parágrafo único, da Lei nº 8.666, de 1993.
Os autos são híbridos, tendo em vista que se iniciaram como processo físico, posteriormente migrado e continuado em meio virtual. As peças dos autos foram adicionadas ao Sistema Sapiens, nas sequências 03 a 07. Na Seq 02 do aludido sistema foi adicionado o "link" para acesso ao Sistema SEI (https://sei.economia.gov.br/sei/processo_acesso_externo_consulta.php?id_acesso_externo=1452835&infra_hash=bb0fbfd49d7fc71ff19dfc60ff9418e0). Para facilitar a compreensão do Administrador, o qual é o público-alvo desta manifestação, as referências deste parecer serão baseadas na numeração documental do Sistema SEI, e nos autos físicos, sempre que possível.
Trata-se de consulta formulada pelo através de OFÍCIO SEI Nº 265842/2021/ME (19228122), na qual a SPU/AC explicitou determinadas questões de fato e efetuou os seguintes questionamentos jurídicos, conforme segue:
"OBSERVAÇÃO: Acerca do cancelamento de inscrição de ocupação da empresa TERENCIO CIA LTDA, CNPJ 14351175/0001-58, sob o imóvel da União, em função de inadimplemento por mais de três anos consecutivos, com fundamento no inciso III do artigo 31 da Instrução Normativa nº 4, de 14 de agosto de 2018, solicitamos resposta aos seguintes quesitos:
I- E válida a Notificação realizada, conforme Rastreamento Correios (13584372), entregue no endereço do imóvel da União, comunicando o cancelamento de inscrição de ocupação da empresa TERENCIO CIA LTDA?
II - Caso não seja válida, será válida a Notificação feita na pessoa do Advogado que representa a empresa TERENCIO CIA LTDA, o qual assinou o Pedido de Reconsideração Administrativo (SEI nº 18667750)?
III - Considerando a situação jurídica da empresa TERENCIO CIA LTDA narrada nos autos e o Contrato Social da Empresa (o qual deve ser juntado), é possível que a empresa mantenha relação jurídica com o Poder Público, principalmente por estar Inscrita como Inapta, junto à Receita Federal? e
II - Demais recomendações que a CJU entender pertinente ao caso."
Para fins de análise do caso, em vista da gravidade das consequências jurídicas, mostra-se imprescindível a historicização completa da relação jurídica entre a União e a ocupante, desde sua constituição.
O Requerimento de Inscrição de Ocupação foi realizado pela empresa Terêncio & Cia LTDA, CNPJ nº 14.351.175/0001-58, em 16/03/2009, para o imóvel localizado na Via Chico Mendes, 2727, Segundo Distrito, Rio Branco/AC, CEP 69900-000. O documento foi preenchido e assinado pelo pelo Sr. Osni Terêncio de Souza, autodeclarado representante legal da Requerente (3410726 - fls. 01 e 02).
Consta dos autos Carta-Contrato de Concessão de Uso de Área nº 1.89.29.004--8, da Empresa Brasileira de Infraestrutura Aeroportuária - INFRAERO, assinada em 03/07/1989, em favor da empresa Terêncio & Cia LTDA, pelo prazo de três meses, com início em 01/07/1989 e término em 30/09/1989 (3410728 - fl. 14).
A inscrição da ocupação foi autorizada e efetuada no exercício de 2009 (3410733 - fls. 51 a 57), em endereço da Rodovia AC 40, 2727, Areal, Rio Branco/AC, CEP 69902-350, com área de 14.076, 24 m², no Sistema SIAPA, sob o RIP 0139.0100076-20.
O imóvel encontra-se registrado em nome da União, na 2ª Serventia de Registro de Imóveis de Rio Branco/AC, sob a matrícula nº 3.776, do Livro – 2 (3410733 - fls. 56 e 57), adquirido pela União por doação do Estado do Acre.
Após a competente inscrição foram lançados débitos da ocupação, referentes aos exercícios de 2005, 2006, 2007, 2008, 2009 e 2010, ao mesmo passo em que foi dada ciência da inscrição da ocupação, dos débitos, da obrigação de pagar e das consequências jurídicas do inadimplemento (3410733 - fls. 57 a 63).
A Terêncio & CIA LTDA interpôs impugnação ao lançamento, protocolado em 01/06/2010) (3410733 - fls. 64 a 68), tendo arguido efeito suspensivo ao recurso, com fulcro no Art. 15 do Decreto 70.235/1972 e § 1º do Art. 61 da Lei 9.784/1999. No mérito, alegou-se a falta de transparência e informações acerca da forma de determinação do valor apurado e critérios como base de cálculo e delimitação territorial para fins de verificação pela ocupante. Assim, pediu-se o afastamento do lançamento impugnado, para posterior intimação da requerente para participação do processo de avaliação e lançamento.
O recurso administrativo foi apreciado (3410735 - fls. 148 a 158) em Despacho, o qual afastou a natureza tributária da taxa de ocupação, para excluir a incidência do Decreto 70.234/1972 e manter o rito da Lei 9.784/1999. A legalidade da cobrança da taxa foi fundamentada nas normas do Art. 2º do Decreto-Lei 1.561/1977. Considerou-se o recurso intempestivo, ante a "ciência" em "14 de maio de 2010" e a protocolização em "01 de agosto de 2010". Considerou-se a ausência de efeito suspensivo, em razão da norma do Art. 61 da Lei 9.784/1999. Argumentou-se inexistir o direito de participação nos cálculos da taxa de ocupação. Em relação à publicidade, esclareceu que uma simples solicitação já era suficiente para acesso aos cálculos. No mais, argumentou que as alíquotas são conferidas pela lei e o valor fora retirado da Planta Genérica de Valores - PGV da Prefeitura Municipal de Rio Branco, em conformidade com a ON-GEADE 04 da SPU, item 4.5.4. Assim, manteve-se a cobrança dos débitos de taxa de ocupação, em decisão de 21/09/2010.
Em Nota Técnica nº 12/CGUP/DECAP/SPU-MP (3410735 - fls. 154 a 156), reforçou-se a legalidade dos cálculos efetuados.
Em Ofício nº 105/2013/SEREP/SPU/AC, de 14/03/2013, deu-se notificação da decisão do Recurso Administrativo, dos débitos e da forma de emissão das guias DARF em endereço da internet (3410735 - fl. 158).
Em três oportunidades diversas, quais sejam: em 16/12/2010, em 24/01/2011 e em 23/04/2013, a Terêncio & Cia LTDA, compareceu espontaneamente aos autos para solicitar cópias (3410735 - fl. 164 e 3410737 - fls. 203 e 204).
A questão dos autos foi bem sintetizada pela Nota Técnica nº 12517/2018-MP (410739), de 27/06/2018 e Nota Técnica SEI nº 32951/2020/ME (9839413), as quais narraram a inocorrência de qualquer pagamento de taxa de ocupação.
Em suma, desde que realizada a regularização da ocupação, em 2009 e lançadas as taxas não atingidas pelo prazo prescricional, a Terêncio & Cia LTDA nunca efetuou sequer um único pagamento, o que se consubstanciou em débitos consecutivos nos exercícios de 2005, 2006, 2007, 2008, 2009, 2010, 2011, 2012, 2013, 2014, 2015, 2016, 2017, 2018, 2019 e 2020 conforme as citadas notas técnicas e os demonstrativos de débitos (3410740 e 10178752).
Neste sentido, a SPU/AC deu início aos trâmites de cancelamento da inscrição e reintegração de posse (3410741, 3410742, 3467640, 9783676 e 9839413), o qual culminou em Despacho Decisório nº 2707/2020/ME (10146574), que determinou o cancelamento da inscrição de ocupação, a notificação da Terêncio & Cia LTDA para desocupar o imóvel em 30 dias e interpor recurso em 10 dias.
Não foi possível localizar qualquer especie de comunicação prévia da ocupante acerca da intenção de cancelamento de inscrição.
A notificação do cancelamento de inscrição, do prazo de desocupação e de recurso, após tentativas anteriores infrutíferas, fora recebida no endereço postado, conforme informação de rastreamento dos Correios (13584372), em 13/10/2021. Em Despacho (13584408), de 09/02/2021,mencionou-se que "o notificado ou representante" teria entabulado contato telefônico com vistas à regularização dos débitos.
Não constou o AR dos Correios, com a identificação do receptor da postagem, nem a qualificação da pessoa que teria feito o contato telefônico.
A SPU/AC determinou fiscalização no imóvel, ao tempo em que oficiou a Procuradoria da União no Estado do Acre - PU/AC, Unidade de representação judicial da Advocacia-Geral da União, para fins de ajuizamento de reintegração de posse do imóvel (15292568).
O Relatório de Fiscalização (18210700), de 10/08/2021 constatou infração contra o patrimônio da União, nos seguintes termos:
"Na ocasião da fiscalização constatou-se a ocorrência de infração contra o patrimônio da União praticada por terceiros, que consiste na posse ilícita de terreno bem como a construção de edificações novas (parcela utilizada por oficina mecânica/funilaria).
O infrator identificado é ex-funcionário do ocupante anteriormente inscrito em ocupação. Ocorre que foi revogada a inscrição de ocupação em favor do ocupante anterior, em razão de não pagamento de débitos. Assim, na fiscalização identificou-se que o infrator está utilizando o imóvel de forma irregular, inclusive alugou área para uma sucata, uma transportadora e uma oficina. As áreas ocupadas pela sucata e transportadora já eram construídas anteriormente (pelo ocupante outrora inscrito). Contudo, identificou-se construção nova pelo infrator, a qual alugou para oficina que possui área de 96,33 m².
O infrator foi autuado com multa sobre a construção, bem como recebeu termo de embargo, sendo dado ordem de desocupação do imóvel.
Identificou-se ainda que o infrator fez a limpeza em parte do lote, possivelmente com a intenção de novas construções ou até mesmo venda de lotes.
O infrator se recusou a assinar o auto de infração bem como o termo de embargo, motivo pelo qual consta a assinatura de duas testemunhas."
A ocupante, por meio de seus advogados, apresentou pedido de reconsideração, com vistas ao restabelecimento da inscrição de ocupação. Arguiu-se: a nulidade da citação, feita em 13/10/2020, recebida por pessoa desconhecida, sem poderes para representar a empresa; o falecimento do representante da empresa, Sr. Osni Terêncio de Souza, em 25/03/2020, antes da citação; a nomeação do Sr. Osni Terêncio de Soza Filho, como inventariante, somente em 13/04/2021; a possibilidade de restabelecimento da inscrição de ocupação pelo pagamento das receitas inadimplidas. Ademais, mencionou-se requerimento online ACOOO76/2021 pela empresa Revemar Comércio e Distribuidora de Automóveis LTDA, informando interesse em utilizar o referido imóvel. Assim, pediu-se: a declaração de nulidade da citação e restabelecimento da inscrição de ocupação; a regularização dos débitos existentes dos últimos 5 anos; e a concessão de autorização de uso do imóvel em favor de Revemar Comércio e Distribuidora de Automóveis LTDA".
Consta procuração com poderes para representar e defender interesses junto à SPU/AC no que concerne ao RIP 0139.0100076-20 (18667804). Foi juntada também Certidão Simplificada da Junta Comercial do Estado do Acre, em que consta o Sr. Osni Terêncio de Souza como sócio/administrador da empresa Terêncio & Cia LTDA, Certidão de Óbito do Sr. Osni Terêncio de Souza, no dia 25/03/2020 e Termo de Compromisso de Inventariante firmado por Osni Terêncio de Souza Filho.
Ante o pedido de reconsideração, a SPU/AC, manifestou-se tecnicamente, mas, ainda não em sentido decisório, desfavoravelmente aos pedidos feitos pela ocupante, tendo ao fim formulado os questionamentos enviados a este Órgão Consultivo (18883321).
Após encaminhamento da presente consulta foi juntada manifestação da Terêncio & Cia LTDA, por intermédio de seus advogados, que, em síntese reforçou os mesmos argumentos da reconsideração, com algumas mudanças na argumentação e nos pedidos (19274688).
Juntou-se procuração (19274863) de Revemar Comércio e Distribuidora de Automóveis LTDA, com poderes para "garantir direitos possessórios" em relação ao imóvel da União já qualificado neste Parecer.
Em requerimento da Revemar Comércio e Distribuidora de Automóveis LTDA (19274956) endereçado à SPU/AC, a referida empresa pugnou por autorização para utilização do mesmo imóvel sob análise, tendo afirmado:
"03. Atualmente os direitos possessórios são detidos pela empresa TERÊNCIO E CIA LTDA - ME, pessoa jurídica de direito privado, inscrita no CNPJ sob nº 14.351.175/0001-58, com sede na Vila Chico Mendes, nº 2727, Triângulo Novo, Cep: 69.906-302, nesta cidade de Rio Branco - Acre.
04. Porém a empresa TERÊNCIO E CIA LTDA - ME, que possuía os direitos possessórios de uso do referido terreno renunciou a todo e qualquer direito de posse sobre o referido terreno em favor da empresa oficiante (Revemar Comércio e Distribidora de Automóveis).
[...]
08. O objetivo da empresa Revemar Comércio e Distribuidora de Automóveis, ao obter concessão para direito de uso do terreno, é a construção de 03 (três) concessionárias no local, com previsão de geração de 100 (cem) empregos direitos e 50 (cinquenta) empregos indiretos, com prazo para construção de apenas 12 (doze) meses após eventual concessão, já existindo todo um planejamento com plantas de construção, memorial descritivo da construção e layout, conforme documentação em anexo."
Certidão cadastral da Terêncio & Cia LTDA, de 11/10/2021 mostrou-a em situação cadastral "ATIVA" (19360284).
É o breve Relatório.
II – FINALIDADE E ABRANGÊNCIA DO PARECER
A presente manifestação jurídica tem o escopo de assessorar a autoridade competente para a prática do ato, para que dele não decorra nenhuma responsabilidade pessoal a ela, e também para que seja observado o princípio da legalidade e os demais que norteiam a atuação da Administração.
Desta forma, cercando-se a autoridade de todas as cautelas para a prática do ato, e documentando-as nos autos, a princípio cessa a sua responsabilidade pessoal por eventuais decorrências não satisfatórias.
Nossa atribuição é justamente apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar alguma providência para salvaguardar a autoridade assessorada, a quem, em seu juízo discricionário, compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a cautela recomendada.
Disso se conclui que parte das observações aqui expendidas não passam de recomendações, com vistas a salvaguardar a autoridade administrativa assessorada, e não vinculá-la. Caso opte por não acatá-las, não haverá ilegalidade no proceder, mas simples assunção do risco. O acatamento ou não das recomendações decorre do exercício da competência discricionário da autoridade assessorada.
Já as questões que envolvam a legalidade, de observância obrigatória pela Administração, serão apontadas, ao final deste parecer, como óbices a serem corrigidos ou superados. O prosseguimento do feito, sem a correção de tais apontamentos, será de responsabilidade exclusiva do órgão, por sua conta e risco.
Por outro lado, é certo que a análise dos aspectos técnicos (não jurídicos) não está inserida no conjunto de atribuições/competências afetas a esta e-CJU/Patrimônio, a qual não possui conhecimento específico nem competência legal para manifestar-se acerca de questões outras que aquelas de cunho estritamente jurídico, cabendo ao órgão patrimonial a responsabilidade pela aferição do imóvel ocupado e sua avaliação, pelo exame dos documentos cartoriais referentes a ocupação primitiva, a cadeia sucessória e a detenção física nas hipóteses demandadas, atestando a satisfatoriedade da documentação exibida, anexando aos autos as comprovações pertinentes, de acordo com o preceituado no Enunciado nº 07 do MANUAL DE BOAS PRÁTICAS CONSULTIVAS DA CGU/AGU, no sentido de que o Órgão Consultivo deve evitar "(...) posicionamentos conclusivos sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade".
III - MÉRITO
Constituem bens da União, nos termos do Art. 20 da Constituição da República:
"Art. 20. São bens da União:
I - os que atualmente lhe pertencem e os que lhe vierem a ser atribuídos; "
O Decreto-Lei 9.760/1946 disciplina:
"Art. 1º Incluem-se entre os bens imóveis da União:
[...]
l) os que tenham sido a algum título, ou em virtude de lei, incorporados ao seu patrimônio.
[...]
Art. 127. Os atuais ocupantes de terrenos da União, sem título outorgado por esta, ficam obrigados ao pagamento anual da taxa de ocupação."
A redação do Art. 128 do Decreto-Lei 9.760/1946, pela redação conferida pela Lei 9.636/1998 e antes da atual redação conferida pela Lei nº 13.139/2015 era:
"Art. 128. Para cobrança da taxa, a SPU fará a inscrição dos ocupantes, ex officio, ou à vista da declaração destes, notificando-os para requererem, dentro do prazo de cento e oitenta dias, o seu cadastramento.
§ 1o A falta de inscrição não isenta o ocupante da obrigação do pagamento da taxa, devida desde o início da ocupação. (Redação dada pela Lei nº 9.636, de 1998)
§ 2o A notificação de que trata este artigo será feita por edital afixado na repartição arrecadadora da Fazenda Nacional, publicado no Diário Oficial da União, e mediante aviso publicado três vezes, durante o período de convocação, nos dois jornais de maior veiculação local. (Incluído pela Lei nº 9.636, de 1998)
§ 3o Expirado o prazo da notificação, a União imitir-se-á sumariamente na posse do imóvel cujo ocupante não tenha atendido à notificação, ou cujo posseiro não tenha preenchido as condições para obter a sua inscrição, sem prejuízo da cobrança das taxas, quando for o caso, devidas no valor correspondente a 10% (dez por cento) do valor atualizado do domínio pleno do terreno, por ano ou fração."
A atual redação é:
"Art. 128. O pagamento da taxa será devido a partir da inscrição de ocupação, efetivada de ofício ou a pedido do interessado, não se vinculando ao cadastramento do imóvel."
Sobre a natureza jurídica da ocupação, o Decreto-Lei 9.760/1946 dispõe:
"Art. 131. A inscrição e o pagamento da taxa de ocupação, não importam, em absoluto, no reconhecimento, pela União, de qualquer direito de propriedade do ocupante sobre o terreno ou ao seu aforamento, salvo no caso previsto no item 4 do artigo 105.
Art. 132. A União poderá, em qualquer tempo que necessitar do terreno, imitir-se na posse do mesmo, promovendo sumariamente a sua desocupação, observados os prazos fixados no § 3º, do art. 89.
[...]"
A Lei 9.636/1998 estatui que:
"Art. 1º É o Poder Executivo autorizado, por intermédio da Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União da Secretaria Especial de Desestatização, Desinvestimento e Mercados do Ministério da Economia, a executar ações de identificação, de demarcação, de cadastramento, de registro e de fiscalização dos bens imóveis da União e a regularizar as ocupações desses imóveis, inclusive de assentamentos informais de baixa renda, e poderá, para tanto, firmar convênios com os Estados, o Distrito Federal e os Municípios em cujos territórios se localizem e, observados os procedimentos licitatórios previstos em lei, celebrar contratos com a iniciativa privada.
[...]
Art. 10. Constatada a existência de posses ou ocupações em desacordo com o disposto nesta Lei, a União deverá imitir-se sumariamente na posse do imóvel, cancelando-se as inscrições eventualmente realizadas. (grifou-se)
Parágrafo único. Até a efetiva desocupação, será devida à União indenização pela posse ou ocupação ilícita, correspondente a 10% (dez por cento) do valor atualizado do domínio pleno do terreno, por ano ou fração de ano em que a União tenha ficado privada da posse ou ocupação do imóvel, sem prejuízo das demais sanções cabíveis.
Art. 11. Caberá à SPU a incumbência de fiscalizar e zelar para que sejam mantidas a destinação e o interesse público, o uso e a integridade física dos imóveis pertencentes ao patrimônio da União, podendo, para tanto, por intermédio de seus técnicos credenciados, embargar serviços e obras, aplicar multas e demais sanções previstas em lei e, ainda, requisitar força policial federal e solicitar o necessário auxílio de força pública estadual.
[...]"
O Decreto-Lei 2.398/1987 estatui:
"Art. 3o A transferência onerosa, entre vivos, do domínio útil e da inscrição de ocupação de terreno da União ou de cessão de direito a eles relativos dependerá do prévio recolhimento do laudêmio pelo vendedor, em quantia correspondente a 5% (cinco por cento) do valor atualizado do domínio pleno do terreno, excluídas as benfeitorias. (Redação dada pela Lei nº 13.465, de 2017)
[...]
§ 2o Os Cartórios de Notas e Registro de Imóveis, sob pena de responsabilidade dos seus respectivos titulares, não lavrarão nem registrarão escrituras relativas a bens imóveis de propriedade da União, ou que contenham, ainda que parcialmente, área de seu domínio: (Redação dada pela Lei nº 9.636, de 1998)
I - sem certidão da Secretaria do Patrimônio da União - SPU que declare: (Incluído pela Lei nº 9.636, de 1998)
a) ter o interessado recolhido o laudêmio devido, nas transferências onerosas entre vivos; (Redação dada pela Lei nº 9.636, de 1998)
b) estar o transmitente em dia, perante o Patrimônio da União, com as obrigações relativas ao imóvel objeto da transferência; e (Redação dada pela Lei nº 13.139, de 2015)
c) estar autorizada a transferência do imóvel, em virtude de não se encontrar em área de interesse do serviço público; (Redação dada pela Lei nº 9.636, de 1998) II - sem a observância das normas estabelecidas em regulamento. (Incluído pela Lei nº 9.636, de 1998)
[...]
Art. 6º Considera-se infração administrativa contra o patrimônio da União toda ação ou omissão que viole o adequado uso, gozo, disposição, proteção, manutenção e conservação dos imóveis da União.
I - (Revogado); (Redação dada pela Lei nº 13.139, de 2015)
II - (Revogado). (Redação dada pela Lei nº 13.139, de 2015)
§ 1º Incorre em infração administrativa aquele que realizar aterro, construção, obra, cercas ou outras benfeitorias, desmatar ou instalar equipamentos, sem prévia autorização ou em desacordo com aquela concedida, em bens de uso comum do povo, especiais ou dominiais, com destinação específica fixada por lei ou ato administrativo.
[...]
§ 3º Será considerado infrator aquele que, diretamente ou por interposta pessoa, incorrer na prática das hipóteses previstas no caput.
§ 4º Sem prejuízo da responsabilidade civil, as infrações previstas neste artigo serão punidas com as seguintes sanções:
I - embargo de obra, serviço ou atividade, até a manifestação da União quanto à regularidade de ocupação;
II - aplicação de multa;
III - desocupação do imóvel; e
IV - demolição e/ou remoção do aterro, construção, obra, cercas ou demais benfeitorias, bem como dos equipamentos instalados, à conta de quem os houver efetuado, caso não sejam passíveis de regularização.
§ 5º A multa será no valor de R$ 73,94 (setenta e três reais e noventa e quatro centavos) para cada metro quadrado das áreas aterradas ou construídas ou em que forem realizadas obras, cercas ou instalados equipamentos.
§ 6º O valor de que trata o § 5º será atualizado em 1º de janeiro de cada ano com base no Índice Nacional de Preços ao Consumidor (INPC), apurado pela Fundação Instituto Brasileiro de Geografia e Estatística (IBGE), e os novos valores serão divulgados em ato do Secretário de Patrimônio da União do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão.
§ 7º Verificada a ocorrência de infração, a Secretaria do Patrimônio da União do Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão aplicará multa e notificará o embargo da obra, quando cabível, intimando o responsável para, no prazo de 30 (trinta) dias, comprovar a regularidade da obra ou promover sua regularização.
§ 8º (VETADO).
§ 9º A multa de que trata o inciso II do §4º deste artigo será mensal, sendo automaticamente aplicada pela Superintendência do Patrimônio da União sempre que o cometimento da infração persistir.
§ 10º A multa será cominada cumulativamente com o disposto no parágrafo único do art. 10 da Lei nº 9636, de 15 de maio de 1998.
[...]"
A Instrução Normativa SPU nº 4, de 2018 disciplina a inscrição de ocupação:
"Art. 3º A inscrição de ocupação é um instrumento de destinação transitória de imóvel da União, devendo ser prioritariamente utilizados os demais instrumentos de destinação previstos na legislação patrimonial, visando à consolidação do uso destas áreas.
[...]
Art. 28. À União não são oponíveis direitos possessórios decorrentes do exercício de ocupação regularmente inscrita, podendo a inscrição de ocupação ser revogada ou cancelada mediante decisão fundamentada do Superintendente do Patrimônio da União, observadas a conveniência e a oportunidade administrativas.
[...]
Art. 30. Os imóveis passíveis de cancelamento ou revogação de inscrição de ocupação, devem ser identificados por intermédio de relatórios, circunstâncias relatadas em processos administrativos, requerimento de terceiros ou do ocupante, ou ato de ofício dos servidores da SPU/UF.
Art. 31. São ainda causas para a revogação ou o cancelamento da inscrição de ocupação, a depender do caso:
III - inadimplemento do pagamento das taxas de ocupação por 3 (três) anos consecutivos;
[...]
V - ocorrência de dano ao patrimônio da União;
[...]
VIII - abandono do imóvel.
§ 1º A revogação da inscrição de ocupação aplica-se aos casos dos incisos I e II do caput, e o cancelamento aplica-se aos casos em que a motivação ampare-se nos incisos III a VIII.
§ 2º Para fins do inciso VIII do caput, constitui-se abandono do imóvel a descontinuidade do efetivo aproveitamento nos termos especificados nesta IN, pelo período de 3 (três) anos consecutivos.
Art. 32. No caso do inc. III do art. 31, a SPU/UF deverá notificar o responsável do inadimplemento de seus débitos conforme os procedimentos previstos na Instrução Normativa SPU nº 001, de 2015.
§ 1º o débito, ou comunicada idêntica ocorrência pela Procuradoria da Fazenda Nacional (de ofício, pelo Procurador da Fazenda Nacional, ou a requerimento da SPU/UF), quando existente Executivo Fiscal, poderá ser apreciado requerimento do interessado no restabelecimento da inscrição de ocupação, desde que ausente interesse público em sentido contrário, ouvindo-se previamente a Procuradoria Regional da União quanto à viabilidade de extinção da Ação eventualmente proposta.
§ 2º Cancelada a inscrição de ocupação e ainda não adotada a providência administrativa da SPU/UF necessária à propositura de medida judicial de reintegração de posse, a SPU/UF poderá, a requerimento do interessado, restabelecer a inscrição de ocupação, mediante prévia regularização das receitas inadimplidas, diretamente na SPU/UF ou, quando for o caso, perante a Procuradoria da Fazenda Nacional.
[...]
Art. 34. Para fins da indenização por ocupação irregular e desocupação dos imóveis da União aplicar-se-á o disposto nos arts. 11 e 12 da Instrução Normativa SPU nº 01, de 2017.
Art. 35. Os procedimentos de notificação, contagem de prazos, defesa, instrução e julgamento, recurso, entre outros que se façam necessários, devem seguir a Instrução Normativa SPU nº 01, de 2017, no que couber."
A Instrução Normativa SPU nº 1, de 2017 disciplina a fiscalização dos imóveis da União:
"Art. 2º. Entende-se por fiscalização a atividade desenvolvida pela SPU no exercício de seu poder de polícia, voltada à apuração de infrações administrativas contra o patrimônio imobiliário da União.
[...]
Art. 3º. Considera-se infração administrativa contra o patrimônio da União toda ação ou omissão que consista em:
I - violação do adequado uso, gozo, disposição, proteção,manutenção e conservação dos imóveis da União;
II - realização de aterro, construção, obra, cercas ou outras benfeitorias, desmatar ou instalar equipamentos, sem prévia autorização ou em desacordo com aquela concedida, em bens de uso comum do povo, especiais ou dominiais, com destinação específica fixada por lei ou ato administrativo;
III - descaracterização dos bens imóveis da União sem prévia autorização.
[...]
Art. 4º. Sem prejuízo da responsabilidade civil e penal e da indenização prevista no art. 10, da Lei nº 9.636, de 15 de maio de1.998, as infrações contra o patrimônio da União são punidas com as seguintes sanções:
I - embargo de obra, serviço ou atividade, até a manifestação da União quanto à regularidade de ocupação;
II - aplicação de multa nos termos da legislação patrimonial em vigor;
III - desocupação do imóvel; e
IV - demolição e/ou remoção do aterro, construção, obra,cercas ou demais benfeitorias, bem como dos equipamentos instalados,à conta de quem os houver efetuado, caso não sejam passíveis de regularização.
§1º. As sanções previstas neste artigo:
I - alcançam os herdeiros e sucessores do infrator, nos limitesdas forças da herança;
II - poderão ser cominadas isolada, alternativa ou cumulativamente.
[...]
Art. 11. Entende-se por indenização a retribuição pecuniária devida à União pelo ocupante irregular em função do tempo em que a União esteve privada da posse de seu imóvel dominial, independentemente de realização irregular de qualquer aterro, construção,obra, equipamentos e/ou benfeitorias.
Art. 12. Constatada a existência de posses ou ocupações em desacordo com o disposto na Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1.998,a União deverá imitir-se sumariamente na posse do imóvel dominial,cancelando-se as inscrições eventualmente realizadas.
§1º. Até a efetiva desocupação, será devida à União indenização pela posse ou ocupação ilícita, correspondente a 10% (dez por cento) do valor atualizado do domínio pleno do terreno, por ano ou fração de ano em que a União tenha ficado privada da posse ouocupação do imóvel, sem prejuízo das demais sanções cabíveis.
§2º. A indenização será cobrada retroativamente, observados os prazos de decadência, prescrição e inexigibilidade.
§3º A notificação emitida pela Superintendência do Patrimônio da União deverá prever prazo para interposição de recurso administrativo, contado a partir da ciência ou divulgação oficial, em conformidade com o art. 59 da Lei 9.784/1999 e garantindo a ampla defesa e do contraditório.
§4º. Após a notificação para desocupar o imóvel, a Superintendência do Patrimônio da União verificará o atendimento da notificação e, em caso de desatendimento, encaminhará em até 15 (quinze)dias ao respectivo órgão contencioso da AGU, o pedido de ajuizamento de reintegração de posse, instruído com todos as documentações comprobatória, se necessário, cópia do processo administrativo.
[...]
Art. 26. A defesa poderá ser apresentada pessoalmente, oupor meio de procurador ou advogado legalmente constituído, anexando o respectivo instrumento de procuração.
§1º. A defesa será formulada por escrito e deverá conter os fatos, razões e especificação das provas que o interessado pretendeproduzir a seu favor, devidamente justificadas, bem como os documentos para instruir as respectivas alegações.
Art. 33. Oferecida ou não a defesa, a autoridade julgadora,no prazo de 60 (sessenta) dias, julgará o processo, salvo prorrogação por igual período expressamente motivada.
Art. 35. Da decisão proferida pela autoridade julgadora caberá recurso, aplicando-se o disposto no art. 27."
A Lei 9.784/1999, que trata do processo administrativo dispõe:
"Art. 2o A Administração Pública obedecerá, dentre outros, aos princípios da legalidade, finalidade, motivação, razoabilidade, proporcionalidade, moralidade, ampla defesa, contraditório, segurança jurídica, interesse público e eficiência.
Parágrafo único. Nos processos administrativos serão observados, entre outros, os critérios de:
[...]
VIII – observância das formalidades essenciais à garantia dos direitos dos administrados;
[...]
X - garantia dos direitos à comunicação, à apresentação de alegações finais, à produção de provas e à interposição de recursos, nos processos de que possam resultar sanções e nas situações de litígio;
[...]
Art. 3o O administrado tem os seguintes direitos perante a Administração, sem prejuízo de outros que lhe sejam assegurados:
[...]
III - formular alegações e apresentar documentos antes da decisão, os quais serão objeto de consideração pelo órgão competente;
Art. 4o São deveres do administrado perante a Administração, sem prejuízo de outros previstos em ato normativo:
[...]
II - proceder com lealdade, urbanidade e boa-fé;
[...]
Art. 26. O órgão competente perante o qual tramita o processo administrativo determinará a intimação do interessado para ciência de decisão ou a efetivação de diligências.
[...]
§ 3o A intimação pode ser efetuada por ciência no processo, por via postal com aviso de recebimento, por telegrama ou outro meio que assegure a certeza da ciência do interessado.
§ 4o No caso de interessados indeterminados, desconhecidos ou com domicílio indefinido, a intimação deve ser efetuada por meio de publicação oficial.
§ 5o As intimações serão nulas quando feitas sem observância das prescrições legais, mas o comparecimento do administrado supre sua falta ou irregularidade.
[...]
Art. 53. A Administração deve anular seus próprios atos, quando eivados de vício de legalidade, e pode revogá-los por motivo de conveniência ou oportunidade, respeitados os direitos adquiridos."
O imóvel objeto da ocupação sob análise consiste em bem do domínio da União, adquirido por doação do Estado do Acre. Conforme já relatado, a Terêncio & Cia teve sua ocupação devidamente inscrita pela SPU/AC no ano de 2009.
Nos termos da legislação, a ocupação forma um vínculo precário entre União e ocupante, incumbindo a este último arcar, dentre outras obrigações, com o pagamento de taxa de ocupação.
A lei vigente na época da inscrição permitia a cobrança retroativa, desde o início da ocupação (ressalvada a prescrição), por tal razão foram lançadas cobranças relativas aos exercícios de 2005 a 2008. A atual legislação institui a cobrança, tão somente a partir da inscrição. Vale lembrar que a mudança legislativa não atinge o ato jurídico perfeito.
O inadimplemento por três anos consecutivos dá ensejo ao cancelamento de inscrição de ocupação. O ocupante pode restabelecer a inscrição pelo pagamento do débito, mas, tal direito não é absoluto, a depender de interesse público em sentido contrário, tudo conforme os excertos supracitados da Instrução Normativa SPU nº 4, de 2018.
Conforme relatado, a Terêncio & Cia LTDA jamais pagou as taxas de ocupação devidas e acumulou um inadimplemento de 16 exercícios consecutivos. Neste sentido, tal circunstância constituiu motivo para cancelamento da inscrição.
Tal ocupante foi notificada dos débitos em várias ocasiões, bem como tomou ciência e manifestou-se, em pelo menos 3 oportunidades, tendo, inclusive, impugnado a cobrança numa das ocasiões.
Porém, a Terêncio & Cia LTDA não foi devidamente notificada a manifestar-se antes da decisão administrativa de promover o cancelamento da inscrição e a desocupação do imóvel, para fins de oferecer defesa e exercer o contraditório.
A redação do Art. 128 do Decreto-Lei 9.760/1946, antes da Lei 13.139/2015 permitia imissão sumária na posse do imóvel, cujo ocupante não atendesse a notificação de pagamento. Mas, a redação, a partir de 2015 não mais tratou de imissão sumária da União, por inadimplemento de ocupante.
A imissão de posse remanescente no Art. 132 do Decreto-Lei 9.760/1946 não é derivada da condição de inadimplemento da taxa de ocupação e deve ser interpretada à luz dos preceitos da Lei 9.784/1999, ou seja, através de devido processo legal administrativo.
Conforme dispõe a Lei 9.784/1999, a ampla defesa e contraditório são princípios regentes do processo administrativo. O direito à comunicação dos atos, à apresentação de alegações e defesa, antes da decisão administrativa são direitos do administrado.
A ausência de manifestação da ocupante antes da decisão não foi a tese central do pedido de reconsideração e da segunda manifestação advocatícia. Tal assunto foi suscitado de modo tangencial. Porém, dificilmente, tal vício passaria incólume em um processo judicial, de modo a ser bastante provável uma eventual e futura anulação, ou suspensão dos efeitos do ato administrativo de cancelamento da inscrição de ocupação, ainda em sede de juízo liminar, arrastando-se a questão pelo restante de um processo judicial.
A circunstância apurada no Relatório de Fiscalização não se aproveita para fins de manutenção do ato de cancelamento de inscrição. Vale dizer que o motivo de fato e o fundamento jurídico do cancelamento foi o inadimplemento por três anos consecutivos e não a verificação de ocupação irregular por terceiro.
Assim, sugere-se a anulação do ato de cancelamento de inscrição, nos termos da norma contida no Art. 53 da Lei 9.784/1999, por ofensa ao Art. 2º, caput e Parágrafo único, inciso X, Art. 3º, inciso III, todos da Lei 9.784/1999.
Saliente-se que, anulada a decisão, incumbe promover a notificação da Terêncio & Cia LTDA, preferencialmente, na pessoa de seus advogados constituídos, para fins de apresentação de defesa e exercício do contraditório. Após, cabe à SPU/AC o dever de decidir acerca do cancelamento ou não da inscrição de ocupação.
A decisão deve ser motivada e fundamentada e a ocupante deve ser dela notificada ou intimada, para fins de eventual recurso.
Caso exista recurso, a decisão de recurso também deve ser objeto de comunicação.
Neste sentido, o questionamento acerca da validade ou não da notificação tornou-se secundário. Ainda assim, há que se considerar inválida a notificação efetuada. A Lei 9.784/1999 permite a comunicação por via postal, desde que se assegure a certeza de ciência do interessado. No caso concreto, consta dos autos tão somente o extrato de rastreamento dos Correios e a informação de agente público acerca de contato telefônico do ocupante ou de representante. Não há sequer a identificação da pessoa que recebeu a comunicação postal ou a pessoa com quem foi efetuado o contato telefônico. Desta feita, não há como se certificar da ciência da ocupante.
Ao contrário do alegado pela defesa, a comunicação processual não se restringe ao administrador ou gerente. Pela teoria da aparência, a comunicação de atos processuais para pessoas jurídicas pode ser recebida por funcionários da empresa responsáveis pelo recebimento de correspondências, por força da norma contida no § 2º do Art. 248 do Código de Processo Civil.
Ademais, não se está a duvidar da informação dos Correios. Em seu turno, o Despacho dos autos que narrou o contato telefônico goza de presunção de veracidade e legitimidade. Conduto, repita-se, tais documentos não identificaram os indivíduos.
A questão suscitada no Relatório de Fiscalização enseja atenção. Tendo em vista as informações coletadas, incumbe à SPU/AC apurar se a Terêncio & Cia LTDA, concorreu ou não com a infração ao patrimônio da União. Ou seja, cabe verificar se a ocupante, por ação ou omissão, permitiu que terceiros viessem a ocupar irregularmente o imóvel, ou parcela dele, inclusive, efetuar edificações. Vale lembrar que a ocorrência de dano ao patrimônio da União, ou o abandono de imóvel também são motivos de cancelamento de inscrição, conforme incisos V e VIII do Art. 31 da Instrução Normativa SPU nº 4, de 2018. Tal apuração deve propiciar o exercício do contraditório e da ampla defesa antes da decisão administrativa, garantindo-se também o direito ao recurso e a comunicação de todos os atos decisórios.
O pleito de transferência de inscrição de ocupação para a empresa Revemar Comércio e Distribuidora de Automóveis LTDA não é objeto de análise pela presente manifestação.
Para este caso concreto, cabe ressaltar a informação de um eventual negócio jurídico entre Terêncio & Cia LTDA de "renúncia" de direito de posse em favor da Revemar Comércio e Distribuidora de Automóveis LTDA, constante do documento (19274956). Uma eventual transação entre ambas as empresas não produz efeitos em relação à União. A transferência de ocupação depende de prévio recolhimento de laudêmio e de certidão autorizativa da SPU/AC.
IV - CONCLUSÃO
Em face do exposto, excluídos os aspectos técnicos, administrativos, de cálculos, e o juízo de conveniência e oportunidade, os quais fogem da competência desta análise jurídica, ante os seguintes questionamentos da SPU/AC, apresentar-se-ão adiante as respectivas respostas:
"I- E válida a Notificação realizada, conforme Rastreamento Correios (13584372), entregue no endereço do imóvel da União, comunicando o cancelamento de inscrição de ocupação da empresa TERENCIO CIA LTDA?
II - Caso não seja válida, será válida a Notificação feita na pessoa do Advogado que representa a empresa TERENCIO CIA LTDA, o qual assinou o Pedido de Reconsideração Administrativo (SEI nº 18667750)?
III - Considerando a situação jurídica da empresa TERENCIO CIA LTDA narrada nos autos e o Contrato Social da Empresa (o qual deve ser juntado), é possível que a empresa mantenha relação jurídica com o Poder Público, principalmente por estar Inscrita como Inapta, junto à Receita Federal? e
II - Demais recomendações que a CJU entender pertinente ao caso.
"
Quanto ao questionamento "I", tem-se que a resposta é negativa. Conforme referido anteriormente, nos itens 63 a 65, a notificação não foi válida, por lhe faltar a identificação do receptor. Porém, tal questão tornou-se secundária, ante a sugestão de anulação do cancelamento da inscrição contida no item 59.
Quanto ao questionamento "II", a resposta é afirmativa. As procurações juntadas conferem poderes de representação à CM ADVOGADOS ASSOCIADOS ante a SPU/AC, para questões afetas ao imóvel em questão.
Quanto ao questionamento "III", considera-se prejudicado, ante a informação contida na Certidão juntada em (19360284).
Quanto às demais recomendações, recomenda-se o atendimento das sugestões contidas nos itens 59, 60, 61, 62 e 66, deste Parecer, sem necessidade de retorno.
Justifica-se a extrapolação de um dia no prazo de conclusão em razão da complexidade fática e jurídica dos autos.
Rio de Janeiro, 21 de outubro de 2021.
PAULO KUSANO BUCALEN FERRARI
ADVOGADO DA UNIÃO
SIAPE 1332679 OAB/RJ 110.939
A consulta ao processo eletrônico está disponível em http://sapiens.agu.gov.br mediante a utilização do Número Único de Protocolo (NUP) 05540.000255/2009-25 e da chave de acesso cc2cdd2c.
