ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO


 

PARECER n. 00808/2021/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU

 

NUP: 19739.135226/2021-67

INTERESSADOS: SUPERINTENDÊNCIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO NO RIO GRANDE DO NORTE - SPU/RN

ASSUNTOS: CONSULTA E ORIENTAÇÃO DE ATUAÇÃO - OUTROS ASSUNTOS

 

EMENTA: PATRIMÔNIO IMOBILIÁRIO.
- Permuta de imóvel de propriedade da União com imóveis de propriedade municipal aforados à União. Necessidade de demonstração da existência de interesse público. Observância do princípio da legalidade.    
- Art. 49 do ADCT. Interpretação. Remissão/Resgate de aforamentos de imóveis municipais aforados à União. Possibilidade em tese.

 

I – Relatório.

                       

Submete-se ao exame e manifestação desta e-CJU Patrimônio consulta acerca da possibilidade de permuta do domínio direto de imóveis foreiros ao patrimônio do município de Natal/RN, formulada por meio da Nota Técnica SEI nº 46919/2021/ME, de cujo inteiro teor se destaca:

 

RELATO
2. A União é titular do Domínio Útil dos imóveis foreiros ao Patrimônio Municipal de Natal/RN inerentes aos seguintes registros cartoriais:
a) Registro Cartorial do imóvel constante da Matrícula nº 1.342, no Livro nº 2, do Registro Geral, em 29 de dezembro de 1977, do Registro de Imóveis da 1ª Zona, da Comarca de Natal/RN, objeto da Carta de Aforamento 12.133 datada de 17 de junho de 1977, expedida pela Prefeitura Municipal de Natal, situado na Avenida Prudente de Morais, esquina com a Av. Juvenal Lamartine, bairro Tirol, Natal/RN, conforme arquivo SEI 19114772. Trata-se de um terreno com área de 8.950,65 m² disponível para alienação.
b) Registro Cartorial constante da Matrícula nº 21.697, no Livro nº 3-CL, de Transcrição das transmissões, fls. 65v/66, do 3º Ofício de Notas de Natal/RN, objeto da Carta de Aforamento, expedida pela Prefeitura Municipal de Natal, situado na localizado na Praça André Albuquerque, nº 534, denominado Bloco A, bairro Cidade Alta, Natal/RN, conforme arquivo SEI 19116568.
c) Registro Cartorial constante da Matrícula nº 9.902, Livro 02, letra U, do 3º Ofício de Notas de Natal/RN, objeto da Carta de Aforamento 12.629 datada de 24 de agosto de 1984, localizado na Rua Praça André Albuquerque, nº 540, denominado Bloco B Frente, bairro Cidade Alta, Natal/RN, conforme arquivo SEI 19116568.
d) Registro Cartorial constante da Matrícula 24.878, Livro nº 3DB568, de Transcrição das Transmissões, fls, 120/122, do 3º Ofício de Notas de Natal/RN, objeto da Carta de Aforamento, objeto da Carta de Aforamento 12.628 datada de 22 de julho de 1964, localizado na Rua Presidente Passos, nº 535, bairro Cidade Alta, Natal/RN, conforme arquivo SEI 19117736. Ressalta-se que os procedimentos quanto ao regist ro em nome da União estão à cargo da AGU em razão da Ação de Arrolamento promovida pelo referido órgão jurídico.
3. Os registros cartoriais relacionados nas alíneas "b", "c" e "d" compõe um único imóvel com área total de 1.325,41 m² hoje ocupado pelo Tribunal de Justiça do Rio Grande do Norte.
4. Os imóveis supramencionados caracterizam-se como Próprios Nacionais, não se enquadrando na Categoria de Terrenos de Marinha.
5. A União é legítima proprietária do imóvel situado na Av. Esplanada Silva Jardim, nº 109, bairro Ribeira, Natal/RN, registrado sob a matrícula nº 44.501, do Livro nº 02 do Registro Geral, de nº R-1-44-501, letra U, do 3º Ofício de Notas de Natal/RN, conforme arquivo SEI 19117821. Este imóvel está sendo utilizado pela Gerência Regional de Administração, mas em breve será desocupado em virtude da mudança da sede para um novo endereço.
6. O Município de Natal demonstrou interesse em utilizar o imóvel descriminado no parágrafo 5º, tendo vista a iminência da sua desocupação por parte da GRA/RN.
(...)
QUESTIONAMENTO
10. Diante do exposto, a SPU/RN apresenta os seguintes questionamentos:
a) Considerando que os imóveis apresentados no parágrafo 2 são foreiros ao Município de Natal/RN e considerando o interesse do Município de Natal em ocupar o imóvel da União, sede atual da GRA/RN (imóvel citado no parágrafo 5º), a SPU/RN gostaria de verificar a possibilidade jurídica para permutar a importância equivalente a 17% (dezessete por cento), correspondente ao valor do domínio direto do imóveis citados no parágrafo 2º pelo imóvel citado no parágrafo 5º da presente Nota Técnica.
b) O Ato das Disposições Constitucionais Transitórias traria a possibilidade da transferência do Domínio Direto para a União, ou seja a União passaria a ser detentora do Domínio Pleno?
c) Existe algum impeditivo para a permuta pretendida? Caso não exista, qual seria o ordenamento jurídico adequado à transação?

 

O procedimento foi instruído com (juntada 1): a) Nota Técnica SEI nº 46919/2021/ME (p. 01/04); e b) registros cartoriais dos imóveis em enfoque (p. 05/).

 

É o relatório.

 

II. Fundamentação.

 

Inicialmente, convém consignar que, em procedimentos como o presente, é recomendável que o consulente disponibilize link de acesso ao processo no SEI, para melhor visualização dos documentos, compreensão da consulta e consequente assessoramento.

 

Pois bem. Da leitura da Nota Técnica SEI nº 46919/2021/ME, de difícil intelecção, extrai-se que a SPU/RN pretende permutar com o Município de Natal, imóvel de sua propriedade, matriculado sob o nº 44.501 e atualmente ocupado por órgão federal. Em troca desse imóvel, a União receberia do Município de Natal o domínio direto dos imóveis matriculados sob o nº 1.342, 21.697, 9.902 e 24.878, imóveis dos quais já possui o domínio útil, garantido por contrato de aforamento.

 

Em um primeiro momento, questiona-se qual seria o interesse público na realização dessa transação. Com efeito, necessário esclarecer porque teria deixado de ser conveniente e oportuna a manutenção da propriedade do imóvel matriculado sob o nº 44.501, para a utilização por outros órgãos federais, e porque seria vantajosa a permuta dessa propriedade pelo domínio direto de imóveis dos quais já detém o domínio útil[1].  Para tanto, parece-nos recomendável, inclusive, a apresentação da avaliação dos aludidos imóveis.

 

Eventualmente ultrapassado esse ponto, a permuta pretendida nos pareceria inviável, ante a própria literalidade das regras previstas na Lei nº 9.636/1998 e na Instrução Normativa SPU nº 03, de 31 de julho de 2018. Se não, vejamos:

 

Lei nº 9.636/1998
Art. 30. Poderá ser autorizada, na forma do art. 23, a permuta de imóveis de qualquer natureza, de propriedade da União, por imóveis edificados ou não, ou por edificações a construir.
§ 1º Os imóveis permutados com base neste artigo não poderão ser utilizados para fins residenciais funcionais, exceto nos casos de residências de caráter obrigatório, de que tratam os arts. 80 a 85 do Decreto-Lei no 9.760, de 1946.
§ 2º Na permuta, sempre que houver condições de competitividade, deverão ser observados os procedimentos licitatórios previstos em lei.
 
Instrução Normativa SPU nº 03, de 31 de julho de 2018
O SECRETÁRIO DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO, no uso das atribuições que lhe confere o art. 31 do Anexo I do Decreto nº 9.035, de 20 de abril de 2017, o art. 1º, inciso I, do Decreto nº 3.125, de 29 de julho de 1999, os arts. 61 e 62 do Regimento Interno da SPU aprovado pela Portaria GM/MP nº 11, de 1º de fevereiro de 2018, e a Portaria nº 54, de 22 de fevereiro de 2016, considerando o disposto na Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, nos arts. 11-C, 23 e 30 da Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1998, e no Decreto nº 3.725, de 10 de janeiro de 2001, em observância aos princípios da Administração Pública constantes no art. 37, caput, da Constituição Federal, resolve:
Art. 1º Regulamentar os procedimentos para a permuta de imóveis da União.
Seção I
DA FINALIDADE DA PERMUTA
Art. 2º A permuta terá como objetivo atender às necessidades de instalação, especialmente visando a reduzir despesas de aluguel ao erário, dos órgãos e das entidades públicas federais.
(...)
Seção II
DO PROCESSO ADMINISTRATIVO DE PERMUTA
(...)
Art. 5º Feito o requerimento mencionado no art. 4º desta IN e havendo imóveis da União passíveis de permuta, a SPU/UF onde se localizar a demanda abrirá procedimento de Chamamento Público, visando à manifestação de terceiros que tenham interesse em permutar imóveis de sua propriedade que sejam compatíveis com as necessidades e características de instalação informadas pela Administração.
§ 1º A lista de bens imóveis da União que estejam passíveis de permuta deverá ser previamente publicada no Diário Oficial da União - DOU, por meio de portaria autorizativa do Secretário do Patrimônio da União, podendo, também, ser disponibilizada pela SPU em seu endereço eletrônico.
§ 2º O Aviso do Edital de Chamamento Público deverá ser publicado no DOU e jornal de grande circulação no Estado e também, se houver, do Município onde a União tenha interesse de receber propostas de imóveis para permuta, com prazo mínimo de 15 (quinze) dias corridos para apresentação de propostas.
 
§ 3º O Edital poderá adotar como modelo o constante no Anexo II desta IN e conterá, entre outros elementos:
(...)
Art. 8º Se a proposta de permuta envolver bens imóveis de Estados, Distrito Federal e Municípios, devem os referidos entes, ainda, apresentar comprovação da prévia autorização legislativa para permuta de imóvel de sua propriedade.
Seção III
DAS CONDIÇÕES ESSENCIAIS PARA A PERMUTA
Art. 9º É condição essencial aos imóveis da União ofertados à permuta não haver interesse público, econômico ou social em manter o imóvel sob seu domínio, nem inconveniência quanto à preservação ambiental e à defesa nacional no desaparecimento do vínculo de propriedade.
Parágrafo único. A circunstância descrita no caput deverá ser demonstrada previamente à publicação do Edital de Chamamento Público, mediante ato declaratório do Secretário do Patrimônio da União.
Art. 10 Os imóveis de terceiros ofertados para permuta deverão estar regularmente inscritos no respectivo Cartório de Registro de Imóveis em nome do particular que tenha se apresentado ao Chamamento Público, além de estarem completamente livres e desembaraçados de quaisquer dívidas, impostos, taxas e ônus reais, inclusive quanto a ações reais e pessoais reipersecutórias.
(...)

 

Como se lê, a permuta autorizada pelo art. 30 da Lei nº 9.636/1998 é entre imóveis ou edificações a construir, e não pelo domínio direto de um bem. Não bastasse isso, a Instrução Normativa SPU nº 03/2018 limitou a possibilidade de permuta ao “objetivo” de atender às necessidades de instalação dos órgãos e das entidades públicas federais, especialmente visando a reduzir despesas de aluguel ao erário, e, para tanto, fixou um procedimento minucioso a ser seguido, procedimento esse que não nos parece adequado ao caso dos autos.

 

Ora, conforme preleciona Hely Lopes Meirelles[2]:

 

(...) a legalidade, como princípio de administração, significa que o administrador público está, em toda sua atividade funcional, sujeito aos mandamentos da lei, e às exigências do bem comum, e deles não se pode afastar ou desviar, sob pena de praticar ato inválido e expor-se à responsabilidade disciplinar, civil e criminal, conforme o caso.
(...)
Na Administração Pública não há liberdade nem vontade pessoal. Enquanto na administração particular é lícito fazer tudo que a lei não proíbe, na Administração Pública só é permitido fazer o que a lei autoriza.

 

Isto posto, resta responder o questionamento constante da letra “b” do parágrafo 10 da Nota Técnica SEI nº 46919/2021/ME, quanto a interpretação a ser dada ao art. 49 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT) e a possibilidade de transferência do domínio direto dos imóveis matriculados sob o nº 1.342, 21.697, 9.902 e 24.878 para a União, que passaria então a ser titular do seu domínio pleno.

 

O art. 49 do Ato das Disposições Constitucionais Transitórias (ADCT) houve por bem prescrever que:

 

Art. 49. A lei disporá sobre o instituto da enfiteuse em imóveis urbanos, sendo facultada aos foreiros, no caso de sua extinção, a remição dos aforamentos mediante aquisição do domínio direto, na conformidade do que dispuserem os respectivos contratos.
§ 1º  Quando não existir cláusula contratual, serão adotados os critérios e bases hoje vigentes na legislação especial dos imóveis da União.
§ 2º  Os direitos dos atuais ocupantes inscritos ficam assegurados pela aplicação de outra modalidade de contrato.
§ 3º  A enfiteuse continuará sendo aplicada aos terrenos de marinha e seus acrescidos, situados na faixa de segurança, a partir da orla marítima.
§ 4º  Remido o foro, o antigo titular do domínio direto deverá, no prazo de noventa dias, sob pena de responsabilidade, confiar à guarda do registro de imóveis competente toda a documentação a ele relativa.

 

Por meio da Lei nº 10.406/2002 (novo Código Civil), restou fixado que:

 

Art. 2.038. Fica proibida a constituição de enfiteuses e subenfiteuses, subordinando-se as existentes, até sua extinção, às disposições do Código Civil anterior, Lei nº 3.071, de 1º de janeiro de 1916, e leis posteriores.
§ 1º Nos aforamentos a que se refere este artigo é defeso:
I - cobrar laudêmio ou prestação análoga nas transmissões de bem aforado, sobre o valor das construções ou plantações;
II - constituir subenfiteuse.
§ 2º A enfiteuse dos terrenos de marinha e acrescidos regula-se por lei especial.

 

Por sua vez, o Código Civil de 1916 (Lei nº 3.071/1916), ainda hoje aplicável às enfiteuses de terrenos que não caracterizados como da marinha ou acrescidos, estabeleceu que:

 

Art. 693. Todos os aforamentos, inclusive os constituídos anteriormente a este Código, salvo acordo entre as partes, são resgatáveis dez anos depois de constituídos, mediante pagamento de um laudêmio, que será de dois e meio por cento sobre o valor atual da propriedade plena, e de dez pensões anuais pelo foreiro, que não poderá no seu contrato renunciar ao direito de resgate, nem contrariar as disposições imperativas deste capítulo.   (Redação dada pela Lei nº 5.827, de 1972)

 

Com base nos dispositivos acima citados, tem-se que o art. 49, caput do ADCT trouxe a faculdade de a lei extinguir o instituto da enfiteuse, faculdade esta não exercida pelo legislador, que, quando da edição do novo Código Civil, optou apenas por proibir a constituição de novas enfiteuses e subenfiteuses. Desta feita, entende-se que aludido dispositivo não se presta como fundamento para eventual remição de aforamentos ainda hoje existentes; nesses casos, o fundamento para a remissão é o contrato ou, na sua omissão, o art. 693 do Código Civil de 1916[3].

 

Nessa ordem de ideias, conclui-se que a possibilidade de transferência do domínio direto dos imóveis matriculados sob o nº 1.342, 21.697, 9.902 e 24.878 para a União, está jungida ao exame dos Contratos de Aforamento dos aludidos imóveis. Na ausência de contrato ou de disposição contratual sobre o tema, prevalece a regra do art. 693 do Código Civil de 1916, na redação dada pela Lei nº 5.827, de 1972, sendo facultado à União o resgate do aforamento e a consolidação da propriedade plena, mediante o pagamento, ao Município de Natal (senhorio), de laudêmio de 2,5% sobre o valor atual da propriedade plena, acrescido de 10 pensões anuais.

 

III - Conclusão.

 

Ante todo o exposto, em resposta à consulta formulada, conclui-se que:

 

a) não nos parece possível “permutar a importância equivalente a 17% (dezessete por cento), correspondente ao valor do domínio direto dos imóveis citados no parágrafo 2º” pelo imóvel citado no parágrafo 5º da Nota Técnica SEI nº 46919/2021/ME;

b) hoje, as regras do art. 49 do ADCT não se possibilitam a transferência do domínio direto para a União dos imóveis citados no parágrafo 5º da Nota Técnica SEI nº 46919/2021/ME (o fundamento para a consolidação da propriedade plena pela União seria a regra do art. do art. 2038 da Lei nº 10.406/2002 c/c art. 693 do Código Civil de 1916);

c) os princípios da indisponibilidade do interesse público​ e da legalidade (vide art. 30 da Lei nº 9.636/1998, regulamentado pela Instrução Normativa SPU nº 03, de 31 de julho de 2018) são os impeditivos da permuta pretendida.

 

Belo Horizonte, 26 de outubro de 2021.

 

 

ANA LUIZA MENDONÇA SOARES

ADVOGADA DA UNIÃO

OAB/MG 96.194 - SIAPE 1507513

 


[1]A enfiteuse é o mais amplo direito real na coisa alheia, pois confere ao seu titular todas as vantagens materiais da propriedade, permitindo que se comporte como se fosse dono da coisa” (ROSENVALD, Nelson. Direitos Reais, 2º Ed. Rio de Janeiro: Lumen Juris Editora, 2006, p. 560)

 

[2] Direito Administrativo Brasileiro. 30. Ed. São Paulo: Malheiros, 2005.

 

[3] Salvo melhor juízo, não se aplicam aos casos em enfoque os critérios e bases hoje vigentes na legislação especial dos imóveis da União (vide arts. 103, III e 123 do Decreto-lei nº 9.760/1946). Com efeito, a regra do § 1º do art. 49 do ADCT deve ser lida em conjunto com o caput, só podendo ser aplicada quando da eventual extinção do instituto da enfiteuse por legislação ulterior. Até lá, prevalece a regra do art. 2038 da Lei nº 10.406/2002 (novo Código Civil), que remete à aplicação do Código Civil de 1916.

 


Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em http://sapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 19739135226202167 e da chave de acesso 5cbbad55

 




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