ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO
ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO
PARECER n. 00815/2021/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU
NUP: 00359.000462/2013-08
INTERESSADOS: SUPERINTENDÊNCIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO EM GOIÁS – SPU-GO/ME
ASSUNTOS: TERMO DE RERRATIFICAÇÃO DE TERMO DE ENTREGA
EMENTA:
I – Direito Administrativo. Patrimônio imobiliário da União.
II – Rerratificação de Termo de Entrega destinado à Secretaria de Aquicultura e Pesca da Presidência da República - SAP/MAPA, do perímetro em águas da União com área de 16.530 m² (dezesseis mil quinhentos e trinta metros quadrados), cadastrado no Sistema SPIUnet sob RIP Imóvel nº 9425.00037.500-4.
III – Possibilidade, desde que atendidas as recomendações aduzidas neste parecer.
Em cumprimento ao disposto no art. 131 da CRFB/88, no art. 11 da Lei Complementar nº 73/1993, no art. 8º-F da Lei nº 9.028/1995, no art. 19 do Ato Regimental AGU nº 05/2007 e no art. 1º da Portaria AGU nº 14/2020, conforme a delegação de competência atribuída pela Portaria Conjunta CGU/PGFN nº 99/2020, a SUPERINTENDÊNCIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO EM GOIÁS – SPU-GO/ME encaminha a esta e-CJU/Patrimônio, via SAPIENS, cópia digitalizada do processo de referência para análise da minuta de Termo de Rerratificação de Termo de Entrega destinado à Secretaria de Aquicultura e Pesca da Presidência da República - SAP/MAPA, do perímetro em águas da União com área de 16.530 m² (dezesseis mil quinhentos e trinta metros quadrados), cadastrado no Sistema SPIUnet sob RIP Imóvel nº 9425.00037.500-4.
Encontram-se digitalizados, em 2 arquivos na Seq.2 do NUP de referência, os documentos encaminhados à esta e-CJU/Patrimônio, de onde, dentre outros, destacam-se:
Arquivo OFICIO1 – 163 páginas do processo físico digitalizadas:
Arquivo OFICIO2 – 45 páginas eletrônicas:
Processo distribuído em 17/10/2021.
É o relatório.
Inicialmente, cumpre observar que as páginas do processo físico foram digitalizadas e carregadas no Sistema SAPIENS pelo órgão consulente. Ressalta-se que o Ofício SEI nº 270914/2021/ME não disponibilizou o link de acesso ao processo no sistema SEI, assim, a presente manifestação jurídica foi elaborada exclusivamente com dos documentos carregados no SAPIENS.
Registre-se, por oportuno, que a análise, por ora alinhavada, está adstrita à documentação constante nos arquivos digitalizados no SAPIENS e está condicionada à efetiva fidedignidade do conteúdo das cópias juntadas com os respectivos originais sob pena de ser desconsiderada.
A presente manifestação jurídica tem o escopo de assistir a autoridade assessorada no controle interno da legalidade administrativa dos atos a serem praticados ou já efetivados. Ela envolve, também, o exame prévio dos textos de editais, de minutas de contratos e de seus anexos, quando for o caso.
A função da Consultoria Jurídica da União é apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar providências para salvaguardar a autoridade assessorada, a quem compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a precaução recomendada.
Importante salientar, que o exame dos autos processuais se restringe aos seus aspectos jurídicos, excluídos, portanto, aqueles de natureza técnica. Em relação a estes, parte-se da premissa de que a autoridade competente se municiou dos conhecimentos específicos imprescindíveis para a sua adequação às necessidades da Administração, observando os requisitos legalmente impostos.
Nesse sentido vale lembrar que o Enunciado n° 07, do Manual de Boas Práticas Consultivas da CGU/AGU recomenda que “o Órgão Consultivo não deve emitir manifestações conclusivas sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade, sem prejuízo da possibilidade de emitir opinião ou fazer recomendações sobre tais questões, apontando tratar-se de juízo discricionário, se aplicável. Ademais, caso adentre em questão jurídica que possa ter reflexo significativo em aspecto técnico deve apontar e esclarecer qual a situação jurídica existente que autoriza sua manifestação naquele ponto”.
De fato, presume-se que os estudos técnicos contidos no presente processo, inclusive quanto ao detalhamento de seu objeto, suas características e requisitos, tenham sido regularmente determinadas pelo setor competente do órgão, com base em parâmetros técnicos objetivos, para a melhor consecução do interesse público.
Além disso, vale esclarecer que, em regra, não é atribuição do órgão de assessoramento jurídico exercer a auditoria quanto à competência de cada agente público para a prática de atos administrativos. Cabe-lhes, isto sim, observar se os seus atos estão dentro do seu espectro de competências. Assim sendo, o ideal, para a melhor e completa instrução processual, é que sejam juntadas ou citadas as publicações dos atos de nomeação ou designação da autoridade e demais agentes administrativos bem como os atos normativos que estabelecem as respectivas competências, com o fim de que, em caso de futura auditoria, possa ser facilmente comprovado que quem praticou determinado ato tinha competência para tanto. Todavia, a ausência de tais documentos, por si, não representa, a priori, óbice ao desenvolvimento do processo.
Por fim, com relação à atuação desta Consultoria Jurídica, é importante informar que, embora as observações e recomendações expostas não possuam caráter vinculativo, constituem importante instrumento em prol da segurança da autoridade assessorada, a quem incumbe, dentro da margem de discricionariedade que lhe é conferida pela lei, avaliar e acatar, ou não, tais ponderações, ressaltando-se, todavia, que o seguimento do processo sem a observância destes apontamentos será de responsabilidade exclusiva da Administração.
A Nota Técnica SEI nº 48817/2021/ME é esclarecedora:
SUMÁRIO EXECUTIVO
1. Trata a presente Nota Técnica da análise e instrução processual com vistas à Rerratificação de Entrega, à Secretaria de Aquicultura e Pesca da Presidência da República (SAP/MAPA), do perímetro em águas da União com área de 16.530 m² (dezesseis mil quinhentos e trinta metros quadrados), com valor estimado de R$275,40 (duzentos e setenta e cinco reais e quarenta centavos), sendo o mencionado perímetro referenciado ao Datum SAD69 e fuso 22S com coordenadas UTM V1 – 705.050.9808E e 7.968.651,6790N; V2 – 704.901,8691E e 7.968.748,2665N; V3 – 704.952,4681E e 7.968.826,3907N; V4 – 705.101,5593E e 7.968.729,7631N, retornando à coordenada onde se iniciou esta descrição, no espelho d'água denominado Rio Paranaíba, no Município de Itumbiara-GO, cadastrado no Sistema SPIUnet sob RIP Imóvel nº 9425.00037.500-4.
ANÁLISE
2. O Termo de Entrega do perímetro em destaque foi originalmente lavrado e assinado em
28/04/2015, às folhas n° 32/33 do livro de Registros de Contratos n° 16 desta SPU/GO.
3. Que, entretanto, após a firmatura do Termo de Entrega supramencionado, foi identificado por intermédio do Parecer Nº S272/2015- SINAU/DEAU/SEPOA/MPA (SEI-ME 8686247), de 11/08/2015, acolhido pela Superintendência Federal de Agricultura, Pecuária e Abastecimento em Goiás - SFA/GO e aprovado pela Secretaria de Aquicultura e Pesca do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (SFA/GO/SAP/MAPA), a necessidade de retificação da coordenada do vértice V-2, em razão de constatado erro de especificação.
4. A rerratificação necessária foi instruída ainda sob a regência do Decreto nº 4.895, de 25 de novembro de 2003, revogado pelo Decreto n° 10.576, de 14 de dezembro de 2020, bem como sob a regência da Instrução Normativa Interministerial nº 1, de 10 de outubro de 2007, revogada pela Portaria Conjunta SAP/MAPA - SPU/SEDDM/ME N° 396, de 16 de setembro 2021, tendo sido constatadas as mencionadas revogações somente após a assinatura do Termo de Rerratificação (SEI-ME 17973460) em 08/10/2021.
5. Diante do exposto, sobreveio a necessidade de assinatura de novo Termo de Rerratificação de Termo de Entrega, com cláusula de revogação expressa do Termo de Rerratificação de Termo de Entrega firmado em 08 de outubro de 2021, às folhas 169-170 do Livro de Registro de Contratos SPU nº 18, a fim de assegurar conformidade legal à Rerratificação da Entrega originalmente pactuada mediante o Termo de Entrega lavrado e assinado em 28/04/2015, às folhas nº 32/33 do Livro de Registro de Contratos nº 16 desta SPU/GO.
CONCLUSÃO
6. Tendo em vista ter tomado conhecimento da revogação do Decreto nº 4.895, de 25 de novembro de 2003, mediante a edição e publicação do Decreto nº 10.576, de 14 de dezembro de 2020, bem como da revogação da Instrução Normativa Interministerial nº 1, de 10 de outubro de 2007, em decorrência da edição e publicação da Portaria Conjunta SAP/MAPA - SPU/SEDDM/ME Nº 396, de 16 de setembro de 2021, sugiro a assinatura de novo Termo de Rerratificação de Termo de Entrega, contendo cláusula de revogação expressa do Termo de Rerratificação de Termo de Entrega firmado em 08 de outubro de 2021, às folhas 169-170 do Livro de Registro de Contratos SPU nº 18, a fim de assegurar conformidade legal, normativa e técnica plenas à rerratificação ao Termo de Entrega lavrado e assinado em 28/04/2015, às folhas nº 32/33 do Livro de Registro de Contratos nº 16 desta SPU/GO.
A análise da legalidade do Termo de Entrega (fl. 152/153) foi realizada no Parecer nº 067/2015 - LCP/CJU-GO/CGU/AGU (fl. 137/142). Esta Consultoria Jurídica não tem competência para atuar como órgão revisional ou correicional, mas para assessorar autoridades localizadas fora do Distrito Federal, nos atos de competência destes. A Nota nº 001/2012-LP/CJU-CE/CGU/AGU (18454969), quando da análise do termo aditivo, solicitou esclarecimentos que foram prestados na Nota Informativa SEI nº 28693/2021/ME (18457260), acima transcrita.
Dito isso, superada a análise da legalidade do Termo de Entrega, passa-se a análise jurídica da legalidade da minuta Rerratificação do Termo de Entrega. Alerta-se, contudo, que a análise está condicionada a legalidade verificada pelo Parecer nº 067/2015 - LCP/CJU-GO/CGU/AGU (fl. 137/142), sob pena de ser desconsiderada
Cumpre esclarecer que termo de entrega não tem natureza contratual. Trata-se, na verdade de ato de outorga. A Secretaria de Aquicultura e Pesca do Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento (SAP/MAPA), assim como a SPU, são órgãos da Administração Direta da União, desprovidos de personalidade jurídica. Não há transferência da posse a pessoa jurídica diversa. O art. 11 do Decreto nº 3.725/2001 deixa claro essa distinção:
Art. 11. A entrega de imóvel para uso da Administração Pública Federal, nos termos do art. 79 do Decreto-Lei nº 9.760, de 5 de setembro de 1946, compete privativamente à Secretaria do Patrimônio da União.
§1º A entrega será realizada, indistintamente a órgãos dos Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, e observará, dentre outros, os seguintes critérios:
[...]
§2º Havendo necessidade de destinar imóvel para uso de entidade da Administração Federal indireta, a aplicação far-se-á sob o regime de cessão de uso. (g.n.)
Nota-se que quando o imóvel for destinado a outro ente público, detentor de personalidade jurídica, o instrumento adequado é a cessão de uso, que tem natureza contratual.
A competência para a entrega de imóveis da União foi delegada aos Superintendentes do Patrimônio da União nos Estados, nos termos do artigo 14, I, da Portaria SCGPU nº 83/2019.
Ressalta-se que todos os procedimentos prévios e requisitos exigidos por atos normativos internos da Secretaria de Coordenação e Governança do Patrimônio da União necessários à instrução processual de feitos desta natureza e à lavratura do termo de entrega, a exemplo da ON GEAPN nº 001/2001/SPU, com a retificação promovida pela Portaria SPU nº 214/2001, e PORTARIA SPU Nº 202/2015, devem ser seguidos pelo órgão consulente.
A minuta deve ter como orientação o modelo do Anexo V da ON GEAPN nº 001/2001/SPU, acrescida de obrigações impostas pela Portaria SPU nº202/2015 e demais normas pertinentes e adequada ao caso concreto.
A minuta, aparentemente, encontra-se estruturada de acordo como os normativos em vigor. Recomenda-se, contudo, que se promova a conferência final em todos os atos e termos bem como dos documentos de identificação dos signatários, a fim de sanar eventuais omissões, erros materiais, gramaticais, de dados ou técnica de redação, assim como citação de normativos eventualmente revogados, posto que a instrução processual, a conferência de dados e a indicação dos normativos específicos em vigor, que respaldam a prática do ato, são atribuições próprias do órgão assessorado.
Ressalta-se que não compete à e-CJU avaliar questões de ordem fática, técnica ou de cálculo, responsabilizando-se os signatários dos documentos juntadas pelo teor de suas informações perante aos Órgãos de controle, especialmente no que diz respeito às justificativas para o afastamento do certame, inteligência da Boa Prática Consultiva BPC/CGU/AGU nº 7.
Cumpre realçar que, caso o Administrador discorde das orientações emanadas neste pronunciamento, deverá carrear aos autos todas as justificativas que entender necessárias para embasar o ajuste pretendido e dar prosseguimento, sob sua exclusiva responsabilidade perante eventuais questionamentos dos Órgãos de Controle, consoante o inciso VII do art. 50 da Lei nº 9.784/1999. Nesse caso, não haverá a necessidade de retorno do feito a esta Consultoria Jurídica da União.
Alerta-se, por fim, quanto ao teor da Boa Prática Consultiva BPC/CGU/AGU nº 5 (sem grifos no original):
Ao Órgão Consultivo que em caso concreto haja exteriorizado juízo conclusivo de aprovação de minuta de edital ou contrato e tenha sugerido as alterações necessárias, não incumbe pronunciamento subsequente de verificação do cumprimento das recomendações consignadas.
Diante do exposto, uma vez atendidas as recomendações apontadas nos itens 20 e 21, e resguardados o juízo de conveniência e oportunidade do Administrador, nos limites da lei, e as valorações de cunho econômico–financeiro, ressalvadas, ainda, as questões de ordem fática, técnica e de cálculo, ínsitos à esfera administrativa, essenciais até mesmo para a devida atuação dos órgãos de controle, feito está apto para a produção dos seus regulares efeitos, tendo em vista não ter sido verificado defeito insanável, com relação à forma legal, que pudesse macular o procedimento.
Solicita-se ao Protocolo que devolva ao órgão consulente para ciência e providências cabíveis.
É o parecer, de caráter opinativo, que prescinde de aprovação por força do art. 21 da Portaria E-CJU/Patrimônio/CGU/AGU n° 1/2020 – Regimento Interno da e-CJU/Patrimônio, publicada no Suplemento B do BSE nº 30, de 30 de julho de 2020.
Rio de Janeiro, 28 de outubro de 2021.
(assinado eletronicamente)
RICARDO COUTINHO DE ALCÂNTARA COSTA
ADVOGADO DA UNIÃO
SIAPE 1332674 - OAB-RJ 110.264
Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em http://sapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 00359000462201308 e da chave de acesso 39669314