ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO

Cuida-se de processo oriundo do 3º GRUPAMENTO DE ENGENHARIA (3º GPT E) – Exército Brasileiro, alusivo à Concessão de Direito Real de Uso Resolúvel – CDRU “de parcela do imóvel MS 09-0260 de 364, 76 m2, para a execução de obras públicas que melhoram a infraestrutura do município" fls.04.

Os autos eletrônicos foram instruídos com os seguintes documentos e expedientes, no que é essencial: memorial descritivo, fls. 06/10; matrícula n° 33.964, fls. 11/13; certidão de doação com encargos, fls. 15/17; ofício n° 1773, de setembro de 2021, fls. 20/23; Diex n° 13, de janeiro de 2020, fls.24/26; laudo de avaliação, de novembro de 2020, fls.43/52; projeto de drenagem do Município, fls. 115/128; a licença ambiental de instalação, fls. 129/130 e a minuta da concessão de direito real de uso, fls. 132/134.

A presente manifestação jurídica tem o escopo de assistir a autoridade assessorada no controle interno da legalidade administrativa dos atos a serem praticados.

Nossa função é justamente apontar possíveis riscos do ponto de vista jurídico e recomendar providências, para salvaguardar a autoridade assessorada, a quem compete avaliar a real dimensão do risco e a necessidade de se adotar ou não a precaução recomendada.

Importante salientar, que o exame dos autos processuais se restringe aos seus aspectos jurídicos, excluídos, portanto, aqueles de natureza técnica e administrativa. Em relação a estes, partiremos da premissa de que a autoridade competente se municiou dos conhecimentos específicos imprescindíveis para a sua adequação às necessidades da Administração, observando os requisitos legalmente impostos, inclusive oriundos de determinações internas em vigor, de caráter normativo, atinentes a aspectos procedimentais. Sobrevindo, eventualmente, dúvidas associadas a questões jurídicas relacionadas a esses aspectos, deve o órgão assessorado consultar a CJU/AGU a respeito do cumprimento de tais atos normativos.

Impõe-se lembrar que, consoante o Enunciado n° 07, do Manual de Boas Práticas Consultivas da CGU/AGU, “o Órgão Consultivo não deve emitir manifestações conclusivas sobre temas não jurídicos, tais como os técnicos, administrativos ou de conveniência ou oportunidade”. De fato, presume-se que as especificações técnicas contidas no presente processo, inclusive quanto ao detalhamento do objeto da contratação, suas características, requisitos e avaliação do preço estimado, tenham sido regularmente determinadas pelo setor competente do órgão, com base em parâmetros técnicos objetivos, para a melhor consecução do interesse público.

De outro lado, cabe esclarecer que, em geral, não é papel do órgão de assessoramento jurídico exercer a auditoria quanto à competência de cada agente público para a prática de atos administrativos. Incumbe, isto sim, a cada um destes observar se os seus atos estão dentro do seu espectro de competências. Assim sendo, o ideal, para a melhor e completa instrução processual, é que sejam juntadas ou citadas as publicações dos atos de nomeação ou designação da autoridade e demais agentes administrativos, bem como, os Atos Normativos que estabelecem as respectivas competências, com o fim de que, em caso de futura auditoria, possa ser facilmente comprovado que quem praticou determinado ato tinha competência para tanto. Todavia, a ausência de tais documentos, por si, não representa, a nosso ver, óbice ao prosseguimento do feito.

Finalmente, é nosso dever salientar que determinadas observações são feitas sem caráter vinculativo, mas em prol da segurança da própria autoridade assessorada a quem incumbe, dentro da margem de discricionariedade que lhe é conferida pela lei, avaliar e acatar, ou não, tais ponderações. Não obstante, as questões relacionadas à legalidade serão apontadas para fins de sua correção. O seguimento do processo sem a observância destes apontamentos será de responsabilidade exclusiva da Administração.

A Concessão de Direito Real de Uso está prevista no art. 18, inciso II c/c §1º. da Lei nº 9.636, de 15 de maio de 1998, que trata dos bens imóveis de domínio da União. Vejamos o teor do referido dispositivo legal:

“Art. 18. A critério do Poder Executivo poderão ser cedidos, gratuitamente ou em condições especiais, sob qualquer dos regimes previstos no Decreto-Lei n^o 9.760, de 1946, imóveis da União a:

II- pessoas físicas ou jurídicas, em se tratando de interesse público ou social ou de aproveitamento econômico de interesse nacional.

§ 1^o A cessão de que trata este artigo poderá ser realizada, ainda, sob o regime de concessão de direito real de uso resolúvel, previsto no art. 7^o do Decreto-Lei n^o 271, de 28 de fevereiro de 1967, aplicando-se, inclusive, em terrenos de marinha e acrescidos, dispensando-se o procedimento licitatório para associações e cooperativas que se enquadrem no inciso II do caput deste artigo.

§ 3^o A cessão será autorizada em ato do Presidente da República e se formalizará mediante termo ou contrato, do qual constarão expressamente as condições estabelecidas, entre as quais a finalidade da sua realização e o prazo para seu cumprimento, e tornar-se-á nula, independentemente de ato especial, se ao imóvel, no todo ou em parte, vier a ser dada aplicação diversa da prevista no ato autorizativo e consequente termo ou contrato.

§ 4^o A competência para autorizar a cessão de que trata este artigo poderá ser delegada ao Ministro de Estado da Fazenda, permitida a subdelegação.” (Grifos nossos)

“Art. 7^o É instituída a concessão de uso de terrenos públicos ou particulares, remunerada ou gratuita, por tempo certo ou indeterminado, como direito real resolúvel, para fins específicos de regularização fundiária de interesse social, urbanização, industrialização, edificação, cultivo da terra, aproveitamento sustentável das várzeas, preservação das comunidades tradicionais e seus meios de subsistência ou outras modalidades de interesse social em áreas urbanas.

§ 1º A concessão de uso poderá ser contratada, por instrumento público ou particular, ou por simples termo administrativo, e será inscrita e cancelada em livro especial.

§ 2º Desde a inscrição da concessão de uso, o concessionário fruirá plenamente do terreno para os fins estabelecidos no contrato e responderá por todos os encargos civis, administrativos e tributários que venham a incidir sobre o imóvel e suas rendas.

§ 3º Resolve-se a concessão antes de seu termo, desde que o concessionário dê ao imóvel destinação diversa da estabelecida no contrato ou termo, ou descumpra cláusula resolutória do ajuste, perdendo, neste caso, as benfeitorias de qualquer natureza.” (Grifos nossos)

No âmbito das normas internas do Exército, a Concessão de Direito Real de Uso – CDRU está prevista no art. 40 da Portaria – DEC C Ex Nº 200, de 3 de dezembro de 2020, in verbis:

“Art. 40. A Concessão de Direito Real de Uso Resolúvel (CDRU) é a forma pela qual o Comando do Exército cede um imóvel a terceiros, a título gratuito ou oneroso, para fins específicos de regularização fundiária de interesse social, urbanização, industrialização, edificação, cultivo da terra, aproveitamento sustentável das várzeas, preservação das comunidades tradicionais e seus meios de subsistência ou outras modalidade de interesse social em áreas urbanas, desde que não afete as atividades de preparo e emprego, apoio logístico, administração e assistência social à família militar, conforme a demonstração constitucional das Forças Armadas.

§1º A concessão será por tempo certo e o seu prazo deverá estar previsto em contrato;

§2º A CDRU será inscrita e cancelada em livro especial no registro de imóveis.

§3º Desde a inscrição da concessão de uso, o concessionário fruirá plenamente do terreno para os fins estabelecidos no contrato e responderá por todos os encargos civis, administrativos e tributários que venham a incidir sobre o imóvel e suas rendas.

Art. 41. A concessão será onerosa, quando a entidade interessada exercer atividades com fins lucrativos no imóvel. A contrapartida ajustada deverá considerar, como fatores para composição de seu montante, o valor do uso e o gozo do imóvel ou parte deste, as restrições que se imponham ao seu uso operacional e sua depreciação.

Em apertada síntese, essa é a normatização acerca da matéria, incluindo a de caráter interno, no âmbito do Exército.

O órgão interessado busca, via inexgibilidada, fls. 03, a realização da concessão.

Todavia, veja-se o regramento contido na Lei de regência, o qual orienta pela Dispensa de Licitação.

“§ 8^o A destinação que tenha como beneficiários entes públicos ou privados concessionários ou delegatários da prestação de serviços de coleta, tratamento e distribuição de água potável, esgoto sanitário e destinação final de resíduos sólidos poderá ser realizada com dispensa de licitação e sob regime gratuito. (Incluído pela Lei nº 13.465, de 2017).”

§ 9^o Na hipótese prevista no § 8^o deste artigo, caso haja a instalação de tubulação subterrânea e subaquática que permita outro uso concomitante, a destinação dar-se-á por meio de autorização de passagem, nos termos de ato da Secretaria do Patrimônio da União (SPU).(Incluído pela Lei nº 13.465, de 2017) " (Grifos nossos)

Logo, salvo melhor juízo, a dispensa de licitação em tela encontra guarita no §8º do art. 18 da Lei nº 9.636/1998, e não no §1º do referido artigo, uma vez que este último artigo, ao prever a possibilidade de dispensa de licitação, restringe sua aplicação apenas para "associações e cooperativas que se enquadrem no inciso II do caput deste artigo".

Entende-se, ainda, como necessária a manifestação específica do órgão assessorado quanto à hipótese contida no §9º supra, situação que, uma vez verificada, determina que a destinação se opere por meio de autorização de passagem, conforme contido no aludido dispositivo legal.

A Cessão será formalizada mediante contrato do qual conste a finalidade da sua realização (presente na CLÁUSULA SEGUNDA) e o prazo para seu cumprimento (constante da CLÁUSULA QUINTA), bem como a indicação das hipóteses de rescisão (de pleno direito). No tocante a essa última exigência, recomendamos ao órgão assessorado que acrescente à minuta contratual a pertinente cláusula alusiva às hipóteses de rescisão contratual, uma vez que não a localizamos na minuta acostada aos autos.

É importante destacar que a concessão está sendo realizada ao Município de Dourados - MS, para realização de tubulações pluviais.

Nesse sentido, cumpre-nos lembrar que o art. 41 da Portaria– DEC C Ex Nº 200, de 3 de dezembro de 2020 estabelece que:

“Art. 41. A concessão será onerosa, quando a entidade interessada exercer atividades com fins lucrativos no imóvel. A contrapartida ajustada deverá considerar, como fatores para composição de seu montante, o valor do uso e o gozo do imóvel ou parte deste, as restrições que se imponham ao seu uso operacional e sua depreciação.

Lembramos ainda que o §8º do art. 18, da Lei nº 9.636/1998, além de autorizar a dispensa de licitação, prevê a possibilidade de que a destinação seja realizada sob o regime gratuito.

Logo, a nosso ver, nos termos dos artigos supra transcritos, a CDRU em comento deve ser gratuita, como pretendida pelo órgão interessado.

Percebe-se, ainda, que a minuta traz como concedente a SPU e não o órgão militar, o que deve ser saneado, tudo com base no termo de entrega, fls.18.

Diante do exposto, ressalvados os aspectos técnicos, opina-se pela possibilidade de celebração do contrato de Concessão de Direito Real de Uso Resolúvel em favor do Município, devendo, no entanto, o órgão assessorado atentar para o seguinte: juntar as certidões negativas do Município; juntar o laudo de avaliação, atualizado; juntar o fundamento da dispensa de licitação; sanear a minuta, colocando como cedente a autoridade militar constante das fls.18; como condição de validade para o prosseguimento do feito. Não há necessidade de retornar a esta Consultoria, após os saneamentos.

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em http://sapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 65326013392202182 e da chave de acesso d157df5e

Documento assinado eletronicamente por VALTER OTAVIANO DA COSTA FERREIRA JUNIOR, de acordo com os normativos legais aplicáveis. A conferência da autenticidade do documento está disponível com o código 755752979 no endereço eletrônico http://sapiens.agu.gov.br. Informações adicionais: Signatário (a): VALTER OTAVIANO DA COSTA FERREIRA JUNIOR. Data e Hora: 09-11-2021 11:37. Número de Série: 42382093602096647003948142834. Emissor: Autoridade Certificadora SERPRORFBv5.