ADVOCACIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA-GERAL DA UNIÃO
CONSULTORIA JURÍDICA DA UNIÃO ESPECIALIZADA VIRTUAL DE PATRIMÔNIO
NÚCLEO JURÍDICO

 

NOTA n. 00142/2021/NUCJUR/E-CJU/PATRIMÔNIO/CGU/AGU

 

NUP: 04916.003257/2011-12

INTERESSADOS: SUPERINTENDÊNCIA DO PATRIMÔNIO DA UNIÃO NO RIO GRANDE DO NORTE - SPU/RN

ASSUNTOS: Consulta. Incorporação ao Patrimônio histórico e cultural pelo Município de imóvel da extinta RFFSA

 

Vem a esta Consultoria Jurídica da União Especializada, consulta formulada pela Superintendência do Patrimônio da União no Rio Grande do Norte no sentido de como deve proceder diante de Lei Municipal que incorporou ao Patrimônio Histórico e Cultural do município de Patu/RN, imóvel da extinta RFFSA.

A consulta está formulada na Nota Informativa SEI nº 35441/2021/ME (SEI nº 19813013), nos seguintes termos:

 

Nota Informativa SEI nº 35441/2021/ME

  

INTERESSADA: Superintendência do Patrimônio da União/RN - União Federal

ASSUNTO:  Solicita manifestação quanto a legalidade da Lei nº 154/2001.

 

Trata-se do Termo de Transferência nº 938, datado de 07 de outubro de 2011, onde o Inventariante da extinta Rede Ferroviária Federal S.A - RFFSA, com fundamento no inciso II, do art. 2° da Lei n°. 11.483, de 31.05.2007, e tendo em vista o disposto no inciso VI, do art. 3°, e/co art. 5°, inciso III, alíneas "a" e "h", do Decreto n° 6.018, de 22.01.2007 e Portaria MP/SPU n° 437, de 28.11.2008, formaliza a transferência ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão — MP, representado pela Superintendência do Patrimônio da União no Estado do Rio Grande do Norte - SPU/RN, da documentação e demais informações relativas aos bens imóveis não-operacionais, localizados no município de Patu/RN, sendo:  Estação Ferroviária de Patu, de NBP nº 1242098, com área da benfeitoria medindo 166m², edificada na Esplanada do Pátio Ferroviário de NBP nº 1055026, com área de 9.000m².
Que o Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão - MP, por intermédio da Superintendência do Patrimônio da União no Estado do Rio Grande do Norte - SPU/RN, assumiu a responsabilidade sobre a documentação, as informações e a base de dados cadastrais relativos aos imóveis não-operacionais da ex-RFFSA, a partir da data da assinatura deste Termo de Transferência.
Cabe ao MP providenciar a guarda, a regularização fundiária, urbanística e ambiental bem como a destinação dos imóveis objeto do presente Termo, excetuando-se aqueles previstos no § 2° do art. 6° da Lei n° 11.483, de 31.05.2007, que deverão ser indicados e remetidos ao agente operador do Fundo Contingente da extinta RFFSA - FC, para os fins previstos no mencionado diploma legal.
Que a Rede Ferroviária Federal S.A - RFFSA era uma sociedade de economia mista integrante da Administração Indireta do Governo Federal, vinculada funcionalmente ao Ministério dos Transportes.  Ela foi criada mediante autorização da Lei nº 3.115, de 16 de março de 1957, pela consolidação de 18 ferrovias regionais, com o objetivo principal de promover e gerir os interesses da União no setor de transportes ferroviários.  Durante 40 anos prestou serviços de transporte ferroviário, atendendo diretamente a 19 unidades da Federação, em quatro das cinco grandes regiões do País.
É sabido que desde a publicação da Lei nº 11.483, de 31 de maio de 2007, a União absorveu os direitos e obrigações referentes ao patrimônio imobiliário dos bens imóveis não-operacionais - NOP da extinta Rede Ferroviária Federal Sociedade Anônima - ex-RFFSA, enquanto que a gestão dos bens imóveis classificados como operacionais - OP e da Reserva Técnica Ferroviária - RT, ficaram a cargo do Departamento Nacional de Infraestrutura de Transportes - DNIT.
Com a extinção da RFFSA, em 22 de janeiro de 2007, por meio da Medida Provisória nº 353, de 22 de janeiro de 2007, estabelecida pelo Decreto nº 6.018, de 22 de janeiro de 2007 e sancionada pela Lei nº 11.483, de 31 de maio de 2007, no seu Art. 2º, diz que, a partir de 22 de janeiro de 2007: I - a União sucederá a extinta RFFSA nos direitos, obrigações e ações judiciais em que esta seja autora, ré, assistente, opoente ou terceira interessada, ressalvadas as ações de que trata o inciso II do caput do Art. 17 desta Lei; e II - os bens imóveis da extinta RFFSA ficam transferidos para a União, ressalvado o disposto nos incisos I e IV do caput do Art. 8º desta Lei.
O imóvel objeto do questionamento trata-se da Estação Ferroviária de Patu, localizada na Esplanada do Pátio Ferroviário de Patu/RN, o qual faz parte da Carteira Imobiliária da extinta Rede Ferroviária Federal S.A, classificado pela Inventariança com bem imóvel não operacional - NOP, estando em processo de regularização/incorporação nesta SPU/RN.
Com a finalidade de incorporar o imóvel ao Patrimônio da União, esta SPU/RN enviou os ofícios 86114, doc. sei (14853535) e 257606, doc. sei (19004578) ao prefeito da prefeitura do município de Patu/RN, solicitando informações de que forma a prefeitura tomou posse do referido imóvel. 
Através do Ofício nº 22, de 22 de outubro de 2021, doc. sei (19664902), nos foi informado que a referida Estação Ferroviária foi incorporada ao Patrimônio Histórico-Cultural do município através da Lei nº 154, de 10 de dezembro de 2001, nos termos em que dispõe o Art. nº 30, IX, da Constituição Federal, "IX - promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual".
Posto isto, com vistas a obter orientações acerca dos procedimentos a serem seguidos por esta SPU/RN quanto a incorporação do respectivo imóvel, sugere-se o envio dos autos à Consultoria Jurídica da União no Estado do RN - CJU, com os seguintes questionamentos:
CONCLUSÃO:  Diante do exposto acima, sugere-se o encaminhamento dos autos à Consultoria Jurídica da União no Estado do RN - CJU/RN, para manifestação quanto os questionamentos mencionados.

 

Foram acostados aos autos, documentos referentes à instrução do feito para a incorporação do imóvel pela União Federal já que classificados pela Inventariança da ex-RFFSA como bens não operacionais pertencentes a sua Carteira Imobiliária, transferidos para a SPU/RN através do Termo de Transferência nº 938/2011, bem como fotos do imóvel.

Consta ainda  Ofício nº 22, de 22 de outubro de 2021, da Prefeitura Municipal de Patu (doc. sei 19664902),  informado que a referida Estação Ferroviária foi incorporada ao Patrimônio Histórico-Cultural do município pela Lei nº 154, de 10 de dezembro de 2001, e que desde a extinção da RFFSA, o Município tem se preocupado na preservação do Prédio onde funcionou a Estação e hoje se encontra a Praça José Pereira de Queiroz, o Museu Municipal, a Biblioteca e uma sala de informática".

Em anexo, acostou cópia da mencionada Lei:

 
Art. 1º - Fica tombada, para efeito de incorporação ao patrimônio histórico - cultural do município de Patu -RN, a estação ferroviária localizada em área próxima ao bairro denominado estação, nos termos em que dispõe o art. 30, IX,  da Constituição Federal.
Art. 2º Na condição de bem integrante do Patrimônio Histórico Cultural do município, fica assegurado a preservação das características arquitetônicas e urbanísticas que integram as áreas geográficas e física da referida estação ferroviária, nos termos da Constituição Federal e da lei orgânica do município.
Art. 3º O anexo I desta Lei, delimita a área geográfica em que está inserida a estação ferroviária em questão, para efeito de aplicação das disposições delineadas em seu conteúdo legal e constitucional.
Art. 4º esta lei entra em vigor na data de sua publicação
Art. 5º Revogam se as disposições em contrário.
GABINETE DO PREFEITO, 10 DE DEZEMBRO DE 2001.
 

 

Não foram acostados os anexos e nem o ato da publicação do ato.

É o que importa relatar.

Como é sabido, extinção da Rede Ferroviária Federal S.A. - RFFSA foi oficializada pela Medida Provisória nº 353, de 22 de janeiro de 2007, convertida na Lei nº 11.483, de 31 de maio de 2007, que dispôs sobre o término do processo de liquidação, enquanto o Decreto nº 6.018, de 22 de janeiro de 2007, regulamentou essa MP (e consequentemente a lei de conversão).

Diante do relatado nos  autos, possível é verificar existir uma certa incompreensão, tanto por parte do Município quanto da SPU consulente, porquanto deixam a ensejar o entendimento de que houve transferência da propriedade do imóvel mencionado, quando da publicação da Lei Municipal.

Na verdade, a teor da leitura do comando legal, verifica-se que houve o tombamento do imóvel, para fins de atender ao disposto no Art. nº 30, IX, da Constituição Federal, que prescreve "competir aos Municípios, promover a proteção do patrimônio histórico-cultural local, observada a legislação e a ação fiscalizadora federal e estadual".

Note-se que no regime de competências disciplinado pelo Texto constitucional, a preservação do patrimônio histórico e cultural é competência administrativa da União, dos Estados, dos Municípios e do Distrito Federal. E no tocante à legislação, é competência concorrente expressa da União, dos Estados e do Distrito Federal, conforme se denota dos artigos 23 e 24:

Art. 23. É competência comum da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos Municípios:
(...)
III - proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histórico, artístico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notáveis e os sítios arqueológicos;
IV - impedir a evasão, a destruição e a descaracterização de obras de arte e de outros bens de valor histórico, artístico ou cultural;
(...)
Art. 24. Compete à União, aos Estados e ao Distrito Federal legislar concorrentemente sobre:
(...)
VII - proteção ao patrimônio histórico, cultural, artístico, turístico e paisagístico;

 

Mas esse dever dos entes federados em preservar o patrimônio histórico, não admite o confisco de bens do particular. No máximo, a desapropriação, mediante prévia indenização.

Com efeito, nas palavras da jurista Lúcia Valle Figueiredo[1]:

“Tombamento, de maneira singela, é ato administrativo constitutivo por meio do qual a Administração Pública, ao reconhecer, à luz de manifestações técnicas, que determinado bem se enquadra nos pressupostos constitucionais e legais e, no confronto do caso concreto com os valores resguardados pela Constituição, verifica a necessidade de conservá-lo e determina sua preservação, com a consequente inclusão no livro do tombo”.
 

A mesma autora, agora em obra "Disciplina Urbanística da Propriedade[2] onde aprofundando o tema, explica:

 

"Consoante se nos afigura, podem ser colocadas três hipóteses diversas quando se pretender proceder a determinado tombamento (além do instituto da desapropriação, que como se viu, na norma do art. 216, §1º, da Constituição, também pode ser utilizado para atender à preservação), a saber:

a) o bem, mercê do tombamento, totalmente inútil ao particular, que, a par das obrigações de não fazer, deverá arcar com as de fazer. é bem verdade que nos termos do Decreto-lei 25, de 30.11.1937, art. 19, se o proprietário não possuir recursos para as obras de reparação ou conservação, levando tal fato ao conhecimento do “Serviço do Patrimônio Histórico e artístico Nacional”, este poderá optar entre a consecução das obras necessárias ou a desapropriação da coisa do bem tombado;

b) a Segunda hipótese consiste na possibilidade de o bem tombado ficar com a sua utilização apenas parcialmente reduzida;

c) e, finalmente, pode nenhum prejuízo ocorrer ao proprietário pelo tombamento.

 

A jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça (STJ) tem entendido que, em razão da competência comum instituída pela Constituição Federal de 1988, não há óbice à instituição de tombamento por município em face de bem imóvel de outros entes federados. Veja-se a ementa do RMS nº 18.952-RJ, proferida pela 2ª Turma:

 

"ADMINISTRATIVO – TOMBAMENTO – COMPETÊNCIA MUNICIPAL.
 
1. A Constituição Federal de 88 outorga a todas as pessoas jurídicas de Direito Público a competência para o tombamento de bens de valor histórico e artístico nacional.
 
2. Tombar significa preservar, acautelar, preservar, sem que importe o ato em transferência da propriedade, como ocorre na desapropriação.
 
3. O Município, por competência constitucional comum – art. 23, III –, deve proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histórico, artístico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notáveis e os sítios arqueológicos.
 
4. Como o tombamento não implica em transferência da propriedade, inexiste a limitação constante no art. 1º, § 2º, do DL 3.365/1941, que proíbe o Município de desapropriar bem do Estado.
 
5. Recurso improvido. (RMS 18952 / RJ – Ministra Eliana Calmon – Segunda Turma – 30/05/2005)"  (destaques acrescidos)
 
 

Por elucidativa, veja-se trecho da fundamentação utilizada para formulação da conclusão acima:

 

"Como se vê, cabe ao Município legislar sobre assuntos de interesse local, na medida em que o tombamento pretende preservar e conservar um bem intacto, imune à destruição ou a qualquer tipo de modificação, em face do interesse da comunidade pela manutenção estética do bem, seja por razões históricas, artísticas, arqueológicas ou paisagística. É uma espécie de medida cautelar para preservação do patrimônio cultural e histórico local, sem interferir no direito de propriedade." (grifos nossos)

Brasília, 10 de novembro de 2021.

 

Como arremate, a doutrina de Hely Lopes Meirelles[3] quando afirma que "tombamento não é confisco". Diante dos trechos colacionados acima, é razoável concluir que a jurisprudência corrobora que o tombamento não constitui interferência no direito de propriedade. Contudo, não menos razoável é a conclusão de que se olvidou o decisor judicial  do ônus financeiro que o tombamento acarreta tanto ao particular quanto ao poder público, quando não houver disponibilidade de recursos para arcar com a manutenção do bem tombado. É a exegese obtida do Decreto-lei nº 25, de 1937.

 

Isso exposto, a uma primeira vista, impõe-e o entendimento de que o tombamento do imóvel da extinta RFFSA pelo  município não excluiu a sua  propriedade, e por consequência, a sucessão pela União Federal, o que impõe, a continuidade do procedimento de incorporação ao patrimônio da União. Para tanto, deve a SPU enveredar esforços em descobrir junto ao correspondente Registro de Imóveis, a propriedade do imóvel lá registrada, tendo em vista que, diante do relatório de fiscalização constante nos autos, parece que o Município teria realizado obras e intervenções em imóvel que não seria de sua titularidade. Nesse passo, se houve intervenções no imóvel que não a de preservação do imóvel para manter sua originalidade, impõe-se a necessidade de averiguar se houve a prévia indenização ou até mesmo a desapropriação do imóvel.

 

É que o  Município por competência constitucional comum deve proteger os documentos, as obras e outros bens de valor histórico, artístico e cultural, os monumentos, as paisagens naturais notáveis e os sítios arqueológicos. E nesse passo, ao tombar o imóvel deve assumir os encargos financeiros da sua atuação nesse sentido, isto é, deve assumir a responsabilidade dos custos financeiros advindos do exercício de sua competência comum. Mas essa competência comum, não o permite a enveredar pela intervenção demasiada no imóvel de terceiro, sem a correspondente indenização.

 

Por fim, ressalta-se que por força do art. 9º da Lei n. 11.483/2007 e art. 7º do Decreto nº 6.018/2007  é competência do Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional - IPHAN solicitar os imóveis referentes à extinta RFFSA que possuam algum valor histórico, in verbis:

  
Art. 9o  Caberá ao Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional - IPHAN receber e administrar os bens móveis e imóveis de valor artístico, histórico e cultural, oriundos da extinta RFFSA, bem como zelar pela sua guarda e manutenção.
§ 1o  Caso o bem seja classificado como operacional, o IPHAN deverá garantir seu compartilhamento para uso ferroviário.
§ 2o  A preservação e a difusão da Memória Ferroviária constituída pelo patrimônio artístico, cultural e histórico do setor ferroviário serão promovidas mediante:
I - construção, formação, organização, manutenção, ampliação e equipamento de museus, bibliotecas, arquivos e outras organizações culturais, bem como de suas coleções e acervos;
II - conservação e restauração de prédios, monumentos, logradouros, sítios e demais espaços oriundos da extinta RFFSA.
§ 3o  As atividades previstas no § 2o deste artigo serão financiadas, dentre outras formas, por meio de recursos captados e canalizados pelo Programa Nacional de Apoio à Cultura - PRONAC, instituído pela Lei nº 8.313, de 23 de dezembro de 1991.
 
Decreto nº 6.018/2007 
Art. 7o  O IPHAN deverá solicitar ao Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão a cessão de uso dos bens imóveis que forem do seu interesse, tendo em vista o cumprimento do disposto no art. 9º da Lei nº 11.483, de 2007.              (Redação dada pelo Decreto nº 6.769, de 2009).
§ 1o  O uso dos bens imóveis cedidos ao IPHAN poderá ser compartilhado com outros órgãos e entidades da administração pública federal.               (Incluído pelo Decreto nº 6.769, de 2009).
§ 2o  O IPHAN poderá solicitar a cessão de bens imóveis de valor artístico, histórico e cultural para a utilização por parte de outros órgãos e entidades públicos ou privados com o objetivo de perpetuar a memória ferroviária e contribuir para o desenvolvimento da cultura e do turismo.                 (Incluído pelo Decreto nº 6.769, de 2009).

 

Desse modo, após a efetiva incorporação do imóvel pela União Federal, impõe-se solicitar a manifestação do Instituto do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional - IPHAN.

É que se tem por ora, a esclarecer.

Devolvam-se os autos ao órgão de origem, com as considerações de estilo.

Brasília, 10 de novembro de 2021.

                                       

              

 

PATRÍCIA KARLLA BARBOSA DE MELLO

ADVOGADO DA UNIÃO

 

 

Atenção, a consulta ao processo eletrônico está disponível em http://sapiens.agu.gov.br mediante o fornecimento do Número Único de Protocolo (NUP) 04916003257201112 e da chave de acesso a497ceb3

Notas

  1. ^ Curso de direito administrativo. 9. ed. São Paulo: Malheiros, 2008. p. 314
  2. ^ malheiros Editores Ltda: 1ª ed, 1985. Impresso em 2005. p. 62
  3. ^ In Direito Administrativo Brasileiro, p.488, 17ª Ed. , 1992, Malheiros


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